第二章 糧食與國家安全
第三節 中國的糧食安全
幾十年來，中國各級地方政府為了追求 GDP（國內生產毛額，Gross Domestic
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Product）的成長，掀起一波波的「圈地運動」，無數村莊在消失，中國僅有的全 球 9％的可耕地面積進一步縮減，由於污染加劇，資源耗竭，糧食生產正在步步 萎縮。中國政府在進口糧食的同時，引進基因改造技術，不得不依賴跨國公司出 售的種子、化肥，從而使得糧食資源和定價被迫受制於他國。
中國社科院工業經濟研究員曹建海曾指出，中國並沒有在 2008 年底之後貫 徹正確的糧食政策，反而實施在四兆投機計劃和超級貨幣投放政策背景下拚命壓 低、壓制農產品價格的政策，其目的在於粉飾通膨指標，防止來自城鎮低收入群 體的直接反抗。
但簡單擴大貨幣供給數量的「高通膨」政策，必然給遭受「圈地運動」的 衝擊和價格遠低於機會成本的農產品價格，所帶來因價格產生巨大差距的危害。
因此，若不及早採取措施，中國未來將會發生糧食危機，而導致危機的原因很可 能並不是糧食絕對短缺所引起的，反而可能是處在社會底層的低收入族群，因買 不起糧食引起的社會危機。
在耕地伴隨工業化、城鎮化不斷流失的同時，中國糧食耕地大量減少。2006 年 3 月，《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》明確提出：「18 億畝耕 地是未來五年一個具有法律效力的約束性指標，是不可逾越的一道紅線」。據中 國國土資源部調查，從 1997 年至 2009 年，中國耕地面積淨減少 1.23 億畝；2009 年中國糧食播種面積只有 16.35 億畝，跌破了 18 億畝紅線。
目前中國人均耕地面積為 1.38 畝，只有全球平均水準的 40%。中國前國務 院總理溫家寶在 2011 年的政府工作報告中提出：「解決 13 億中國人的吃飯問題 始終是頭等大事，任何時候都不能掉以輕心。」
儘管中國官方已注意到糧食安全問題，但中國人民大學農業與農村發展學 院副院長鄭風田仍警告：「糧食安全將是『十二五』面臨的最大挑戰。」中國「雜 交水稻之父」袁隆平更以「這是一場輸不起的戰爭」，來形容今天中國糧食安全
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的嚴重性。42
中國當局於 2008 年 11 月 13 日公布「糧食安全中長期規劃綱要（2008 年至 2020 年）」，為其首次對外公布的糧食安全方針，根據我國農委會企劃處研究，
中國大陸自改革開放以來，基本上糧食生產可達 95%左右的自給自足。然而中國 對於糧食安全的形勢評估是嚴峻的，因為人口不斷增加、消費力也不斷上升，再 加上耕地越來越少、進口糧價越來越貴，糧食安全未來前景不能樂觀輕鬆以對。
根據中國社科院的研究數字，1949 年中國的人口約 5.4 億，人均糧食需求為 209 公斤，至 2008 年人口已達 13 億，人均糧食需求為 400 公斤，已經超過了耕地所 能生產的量，因此偶有糧食短缺問題。耕地在 1996 年前有 19.46 億畝，至 2008 年縮減為 18.26 億畝，減少的原因來自水、旱災、肥料價格、土地開發等問題導 致廢耕，因此中國將 18 億畝農地的數字劃為底線，以確保糧食供應。43
1996 年中國國務院辦公室在新華網所發布的「中國的糧食問題」明白指出：
「中國政府通過增加國內糧食生產，保持糧食供需平衡的決心是堅定的，有信心 領導全國人民實現這一目標。」同時，「中國政府也清醒地認識到實現這個目標 的艱鉅性：第一，中國農業資源人均佔有量在世界上屬于低水平，耕地和水資源 不足是農業發展的最大制約因素。在這樣的資源條件下，要創造出遠高於世界平 均水平的農業生產力，必須花大力氣。第二，中國農業基礎設施薄弱，生產手段 落後，抗災能力差，需要堅持不懈地改善生產條件，提高抗災能力。第三，中國 農戶生產規模小，經營分散，在向社會主義市場經濟體制轉變的過程中，容易造 成糧食生產的波動，需要進一步加強對糧食生產的調控。第四，中國正處在工業 化迅速發展的階段，在資源分配上還存在不利于糧食生產的傾向，需要繼續對農 業特別是糧食生產採取有效的支持措施」。
總之，中國政府當局已將糧食安全的問題嚴正看待，並在經濟政策佈局和
42 「糧食安全北京最大挑戰」，世界新聞網，2011 年 4 月 18 日，同前註。
43 黃彥穎，「中共中央、國務院 2010 年一號文件之評析」，亞太和平月刊（台北），第 2 卷第 3 期（2010 年 3 月），http://www.faps.org.tw/issues/subject.aspx?pk=109
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施政方針上，繼續嚴格執行保護耕地和生態環境的基本國策，實施「科教興農」
和「可持續發展」兩大戰略，推動農業經濟體制和農業增長方式的根本性轉變，
以促進糧食綜合生產能力的穩步提高。
中國立足國內解決糧食供需平衡問題，並不排除利用國際資源作為必要補 充，但這只能獲得在品種改良、豐歉調劑和區域平衡的作用。這是因為：
一、糧食是安定天下的產業：
對一個擁有十三億人口的大國來說，必須保持較高的糧食自給率，這是保持 安定的必要條件，否則，就難以保證國民經濟持續、快速、健康發展。
二、糧食安全：
中國每年糧食消費量佔世界糧食消費總量的五分之一，如果進口過多，不僅 國際市場難以承受，也會給低收入國家購糧帶來不利影響。
三、農村勞動力就業：
目前中國有 4 億多農村勞動力，發展糧食生產是解決農村就業、增加農民收 入的主要渠道之一。過多進口糧食，必然打擊國內糧食生產，影響農民就業。
中國立足國內解決糧食問題，只會有利於改善世界糧食安全狀況，增強世界 糧食貿易中的穩定因素。44中國共產黨的十七屆三中全會指出，要堅持立足 於中國國內實現糧食基本自給方針。45之所以提出這項方針，是基於以下的 考量：
(一)糧食的戰略地位：
糧食安全關係著國民經濟發展和社會穩定，糧食既是農業的基礎，又是基本 而重要的戰略物資。糧食產業是其他各項產業發展的前提和基礎，也是社會 安定、政治穩定和國家安全的具體物質保障。
44 「中國的糧食問題」，新華網，
http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/zhengfu/2002-11/15/content_630934.htm
45 「中共十七屆三中全會公報（全文）」，中國評論新聞網，2008 年 10 月 12 日，
http://hk.crntt.com/doc/1007/6/8/6/100768663.html?coluid=9&kindid=3890&docid=100768663&mdat e=1013121148
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(二)人口問題：
人口問題將會是中國最重要且影響經濟發展的關鍵因素，中國人口已經超過 13 億，是世界上人口最多的國家，約占全球人口的 21%，而糧食是生活必需 品，具有需求剛性的商品。由於中國食指浩繁，若基於戰略考量，將糧食大 權握在手中，才不至於處於受制的地位。如果將大部分糧食比重依賴進口或 其他來源，斷糧之時恐怕將大幅影響國防軍力及一般民間百姓生活。
(三)國際糧荒的問題：
隨著農田減少、淡水資源日漸匱乏、氣候異常的加劇，糧食問題在糧食貿易 盛行的今日，日益受到重視。自 2005 年 11 月以來，國際糧食供應趨緊，安 全庫存量也曾在 2008 年國際糧荒時，下修到 30 年來的最低點，僅夠 54 天 的全球消費。由於美元貶值、石油價格長期呈現上漲的趨勢、糧食生產成本 增加且國際投機熱錢炒作等不利因素共同影響之下，國際糧價未來的走勢很 難令人樂觀。同時中國又是世界上人口最多的國家，確保糧食安全的工作比 其他國家更為緊迫。
貳、中國的糧食安全體系
聯合國糧農組織（FAO）於 1975 年羅馬召開第 18 屆世界農糧組織大會上 發表的報告，給糧食安全下的定義是：「保證任何人在任何時候都能得到為了生 存與健康所需要的足夠食品。」46
由於強調任何時點上的糧食供需都必須平衡，因此產生了自給率 95%的安 全評價標準。糧食安全的實現雖然必須以充足的糧食供給為前提，但是考慮到糧 食之戰略地位，及其在國民經濟活動及日常生活中所占的地位，如果僅光靠政府 力量強制糧食產量恐將造成市場經濟的扭曲，也不利國民經濟的整體良性發展。
糧食短缺時將造成社會動盪影響國家秩序，但是若任憑過量生產，又將造成政府 負擔並出現穀賤傷民、讓農民生活更加困苦的窘境。糧食生產供給的週期性波動
46 聯合國農糧組織（FAO）官方網站，第 18 屆世界農糧大會報告書頁面。
http://www.fao.org/docrep/x5589E/x5589E00.htm
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是影響中國總體經濟的強大力量，如果要對糧食安全做客觀評估，就不能僅用一 個簡單的供給數量極限來做界定，必須從糧食生產能力、糧食生產的經濟性以及 糧食生產的儲備能力等不同角度來進行縱合評估。
一、糧食生產能力：
糧食生產能力是在一定的技術水準之下，綜合各種生產要素的投入後所能達 到的期望產量。由於糧食的產出直接取決於生產要素的投入多寡，在中國最常用 的就是勞動力數量、耕地面積、有效灌溉面積、化學肥料施用量及農具機械電器 化程度高低等指標來綜合評估糧食生產能力的高低，但是僅用生產要素投入的高 低來估計糧食生產能力有其侷限性。相同的要素投入若按照不同的方式組合產出 的結果可能大相逕庭，甚至於在相同的生產模式中，生產要素的優劣狀態也會影 響產出的結果，例如農民種植的積極性、勤奮度等等無法量化的因素。
二、 糧食生產的經濟性：
糧食安全保障應以合理的成本獲得，在能夠保障人們基本生存權利和社會穩 定性，盡可能地提高資源的利用效率，降低消耗，減少外部成本。對糧食生產的 經濟性可以從資源的優化配置的角度進行考察。根據經濟學基本原理，在產出規
糧食安全保障應以合理的成本獲得，在能夠保障人們基本生存權利和社會穩 定性，盡可能地提高資源的利用效率，降低消耗，減少外部成本。對糧食生產的 經濟性可以從資源的優化配置的角度進行考察。根據經濟學基本原理，在產出規