第四章 中國的糧食問題與對策
第二節 中國農業政策的演進
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第二節 中國農業政策的演進
中國的農業政策如果以 1978 年經濟改革為粗略的分界點，前期主要側重於 土地改革、農業合作化和人民公社；中國政府在不斷調整政策之下，1978 年後 逐漸形成一套較為完整的農業政策體系。
壹、改革開放前
1949~1952 年間，中國政府採取的是恢復農業生產和進行土地改革的策略。
從 1953 年開始的第一個五年計畫，確立了優先發展重工業的道路。為了取得發 展資金，1953 年 11 月中國中央政府開始實行統購統銷政策，目的是透過對農產 品的低價壟斷收購，以降低工業原料成本和工資成本，將農業和農村產品累積轉 化成為工業化發展資金。統購統銷政策是這個時期的重要經濟政策之一，農業資 源因此被源源不絕地輸送到城市和工業部門，也因此讓農民在整體資源分配中被 迫處於不利的地位，嚴重壓抑農民生產的積極性，累計到今日對農業發展的影響 日益惡化。
1955 年起，中國開始實行農業合作化制度，除了農業的家庭農場制度外，
另外還建立「高級農業生產合作社」，將農民納入國家控制的集體經濟組織之中。
個體農民的財產被合併為不可分割的集體財產，實行統一經營、共同勞動、統一 分配。1958 年又普遍推行「人民公社化」，這些政策由於違背農民的意願，導致 農村生產秩序混亂，中國經濟也因此遭受嚴重的挫折。
1960 年後，中國政府對農村經營制度和農業政策雖然進行多次的調整，但 終究不脫其不利於農業發展的基本方向，甚至到 1978 年底，中國農業落後的情 況並未得到改善，農村仍有 2.5 億人無法溫飽。
貳、改革開放後
以 1978 年中國共產黨的十一屆三中全會為界，超過 30 年以來中國的農村改 革可以約略分為四階段：
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一、第一階段（1978~1984 年）：
農業政策核心是建構農業基本經營制度，主要內容是建立家庭聯產承包責任 制，改革創新農村經濟組織，重新構築農村個體經營主體。1978 年年底，安徽 鳳陽縣小崗村的 18 戶農戶，開啟了所謂的「大包乾」；承包制與人民公社的最大 分別就是農民將國家的土地承包，國家農民訂立合同，規定農民將相當數量的農 產品上繳給國家後 (即所謂的「包產到戶」、「包幹到戶」)，其它的餘糧則由農 民自由處理，可在自由市場出售。這措施改變由之前集體管理的生產隊或生產大 隊為單位的生產模式，並且轉為一個一戶的農戶為單位，由農民自我管理和生 產、分配及經營。儘管土地仍舊歸集體（國家所有），但確立了農戶在農業生產 中的主體地位，賦予了農戶極大的生產自主權和決定權，從而激發農民生產的積 極性，不僅促進農村和農業發展，也為中國社會的發展注入活力。在此同時，中 國政府也針對各項具體政策進行了重大調整：大幅度提高農產品收購價格；增加 化肥、柴油和農業用電的投入量；進口大批糧食、減少徵購量，讓農民得以休養 生息；推廣適用的農業技術；以上各項使得中國農業在這 6 年間得到迅速發展。
1984 年，中共中央提出土地承包期一般在 15 年以上，家庭承包經營制度因此被 確立為中國農村基本的生產經營制度。
二、第二階段（1985~1991 年）：
本階段之核心政策是導入市場機制對農產品流通機制加以改革。隨著家庭承 包制度的確立，長期以來存在的農產品供給不足局面因此產生變化，農村改革發 展重點由生產領域延展到農產品流通領域，在農產品收購上逐步取消統購，實行 合同定購。但因為合同定購的比例計價無法刺激農戶增產，以及經濟作物的價格 較高，這一時期的糧食生產因此徘徊不前。1990 年，中共中央採取投入補貼措 施以扶持糧食生產。在農產品價格上，放寬市場自由定價的範圍，也開放除了糧 棉以外其他農產品的市場和價格，活絡了市場經濟，突破了以往「以糧為綱」的
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單一結構及計畫經濟時代的統購統銷制度。96
除此之外，農業政策也將重心放在培育農產品市場、調整農村產業結構和促 進農村非農業發展等方面，意圖在農村和農村經濟發展中逐步引入市場機制。
三、第三階段（1992~2000 年）：
本階段之核心政策為健全農產品市場體系，利用市場機制全面取代計畫調節 手段。主要包括：透過立法穩定農業基本經營制度，並在農村土地承包期 15 年 到期後，繼續延長 30 年保持不變；嘗試建立與市場經濟體制相對應的農產品流 通機制；加強市場導向對農業及農村經濟發展的影響。透過政策調整，市場導向 若能發揮功用，則能引導農業生產力逐步提高，解決農產品供給長期短缺的窘迫 局面。
另一方面，由於鄉鎮企業發展的水準提高，農村勞動力開始大舉向城鎮轉 移，使小城鎮建設加快，突破了城鄉勞動力的障礙。97
四、第四階段（2000 年至今）：
本階段的重點是全面發展社會經濟，建立促進農業和農村經濟的長期有效機 制。中國政府制定了「多予、少取、放活」、還有「工業反哺農業、城市支持鄉 村」等基本方針，具體政策如下：98
(一)農業稅費改革：2000 年中國政府開始在安徽、江蘇等地試點推動稅費改革，
逐步廢除農業稅，2006 年全面廢除，終結了在中國實行 2600 多年的農民繳稅 制度，中國農業進入無農業稅時代，減輕了農民負擔並實施各項農業補貼措施，
使農民收入得以提高。
(二)改革農產品進出口貿易體制：中國在 2001 年加入世界貿易組織 WTO，按照 加入 WTO 協定的要求，降低農產品關稅、取消出口補貼、改革農產品進入中 國國內市場的准入規則、對大宗農產品採取配額制度，逐步關稅化；中國對外 開放程度大幅上升，農業利用外資的比例也有顯著提高。
96 魏禮群主編，《中國經濟體制改革 30 年回顧與展望》，（北京：人民出版社，2008），頁 70。
97 魏禮群主編，前揭書，頁 70。
98 孫林，前揭書，頁 81。
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(三)糧食流通體制改革取得突破性進展：2004 年中國政府全面開放糧食收購和銷 售市場，實行購銷多管道經營，並修改不利糧食自由流通的政策法規，期能真 正成為市場導向，完成農產品市場化的基本改革。
(四)全面推行新農村建設：2005 年底，中國政府按照「多予、少取、放活」的方 針，提出了推進新農村建設的政策，加強對農業和農村的財政支持。除了「減 免」、「補貼」之外，也增加農村的公共服務水準，大幅增加農村義務教育和農 村衛生事業發展的投入。
2007 年，中國政府提出了「走中國特色農業現代化道路」的構想，其總體 思路和措施是：用現代物質條件裝備農業，用現代科學技術改造農業，用現代產 業體系提升農業，用現代經營形式推進農業，用現代發展理念引領農業，培養新 型農民發展農業，提高農業水利化、機械化和資訊化水準，提高土地產出率、資 源利用率和農業勞動生產率，提高農業素質、效益和競爭力。99
參、近年來重大糧食政策述評
近年來，中國採取激勵糧食生產政策和深化糧食流通體制的改革措施，在糧 食供需產生缺口的同時獲得明顯的成效。為確保其國家糧食安全，必須在現有的 基礎之上，建立有利於糧食產量穩定成長的長期機制，並增強國家整體對糧食流 通的調控能力。以下分就幾項重大政策成效加以闡述：
一、糧農補貼政策：
在生產環節實施糧食直接補貼、良種補貼、農機補貼和綜合直補政策。各級 政府所實施的農糧專門補貼政策，主要包括：由糧食風險基金提取的直接補貼、
購至糧食優質專用品種的良種補貼、購置農用機械的補貼，以及對農民因為使用 柴油化肥等農業生產資源而增加的開支進行綜合直接補貼。100
99 孫林，前揭書，頁 81。
100 李國祥，《中國中長期糧食安全重大問題》（北京：計劃出版社，2008），頁 332。
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表 4- 2：農業生產補助金相關預算表(農民四種補助) 單位:億元 2008 年 2009 年 2010 年
糧食直接補貼 151 190 151
農資增支綜合直接補貼 482 756 835
農作物優良品種補貼 71 155 204
農機具購置補貼 40 130 145
四項合計 744 1231 1335
資料來源：日本農林水產省，農林水產政策研究所，http://www.maff.go.jp/index.html 整理自中華人民共和國各年度全國人代「中央地方預算執行狀況及中央 地方預算案相關報告」
(一)1997 年到 2003 年因為糧食等主要農產品的價格持續低迷，糧食主產區農民 收入的增加速度在全國水準之下。
2002 年安徽省經國務院批准進行糧食直接補貼的試點工作。2003 年並進一 步擴大到，針對包括安徽、吉林、湖南、湖北、河南、遼寧、內蒙古、河北、江 西等 9 個省（區）的種糧農民發放直接補貼。
2004 年中國中央 1 號文件（即《中共中央國務院關於促進農民增加收入若 干政策的意見》）中明確指出：為了加強主產區糧食生產能力建設，建立購置和 更新農機具的補貼；為了提高農產品的質量安全水準，在糧食優勢產區擴大良種 補貼範圍，為了保護種糧農民的利益，建立對農民的直接補貼制度。
2005 年中國中央 1 號文件（即《中共中央國務院關於進一步加強農村工作 提高農業綜合生產能力若干政策的意見》）中明確指出：對種糧農民進行直接補 貼，對部分地區農民實行良種補貼和農機具購置補貼，是中國共產黨中央、國務 院為加強農業和糧食生產採取的重大措施，對調動農民種糧積極性、保護和提高 糧食生產能力意義重大。2006 年的 1 號文件則規定：糧食主要產區要將種糧直 接補貼的資金規模提高到糧食風險基金的 50%以上，其它地區也要根據實際情況
2005 年中國中央 1 號文件（即《中共中央國務院關於進一步加強農村工作 提高農業綜合生產能力若干政策的意見》）中明確指出：對種糧農民進行直接補 貼，對部分地區農民實行良種補貼和農機具購置補貼，是中國共產黨中央、國務 院為加強農業和糧食生產採取的重大措施，對調動農民種糧積極性、保護和提高 糧食生產能力意義重大。2006 年的 1 號文件則規定：糧食主要產區要將種糧直 接補貼的資金規模提高到糧食風險基金的 50%以上，其它地區也要根據實際情況