臺北市政府性別主流化政策執行之研究─ 以政策網絡觀點 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士論文. 指導教授:江明修 博士. 政 治 大. 學. ‧ 國. 立 臺北市政府性別主流化政策執行之研究─ 以政策網絡觀點. ‧. The Implementation of Gender Mainstreaming in Taipei City. sit. y. Nat. io. n. al. er. Government—From the Perspective of Policy Network. Ch. engchi. i n U. v. 研究生:楊麗瓊 撰. 中華民國一百零五年七月十九日. i.

(2) 謝辭 走進政大校園,是我最開心的事,在校園裡,我遇到好多好多學問淵博、照 顧學生的師長、熱情聰慧的同學,學習好多好多—專業知識和做人道理,人生因 它更豐富。 謝謝江明修老師願意擔任我的指導教授、黃東益老師及劉宜君老師願意擔任 這篇論文口試委員,您們的指導與建議,都讓我更有信心完成這篇論文。謝謝這 篇論文中所有的受訪者,謝謝您們的熱心與我分享從事性別主流化業務心得、甘 苦談,讓我的論文更充實。. 政 治 大 修、學習與成長。我願意將我所學貢獻於工作。 立. 謝謝臺北市政府秘書處所有長官同事,有您們的鼓勵與支持,讓我有機會進. ‧. ‧ 國. 學. 謝謝我的家人朋友,有您們的加油,我終於完成了我的論文。. er. io. sit. y. Nat. Ch. v. 楊麗瓊 於 木柵 2016.7.19. n. al. engchi. ii. i n U.

(3) 摘要 自1995年聯合國世界婦女大會提倡性別主流化行動綱領開始,各國熱烈響應, 性別主流化已經成為促進性別平等最重要的全球性策略。2003年3月在臺北召開 之「性別主流化:2003 國際婦女論壇會議」 ,可說國內公開討論性別主流化之始。 2005年起臺北市政府亦開始推動性別主流化業務,為了解政策執行過程之行動者 意向、角色認知及態度對政策執行影響等,爰以深度訪談法進行本研究。 本研究共訪談12位本政策網絡行動者,包括性平辦之性別督導文官、各局處 性別執行文官(性別議題聯絡人、性別平等專案小組委員等)及臺北市女性權益促. 政 治 大 研究發現本政策網絡之行動者對於政策結果—性別平等具有共識;行動者意 立. 進委員會之性別專家。. ‧ 國. 學. 向、角色認知及態度影響其政策執行,亦即,當行動者認為性別主流化業務為其 本質業務,則具有執行意願;反之,則對政策抗拒。因此,研究者提出政策建議:. ‧. 政策決策者於推動性別主流化業務,應考量將該業務納入行動者本質業務。. er. io. sit. y. Nat. al. v. n. 關鍵詞: 政策執行、政策網絡、性別主流化、性別平等、臺北市性別平等辦公 室. Ch. engchi. iii. i n U.

(4) The Implementation of Gender Mainstreaming in Taipei City Government—From the Perspective of Policy Network Abstract Since the United Nations World Conference on Women proposed Gender Mainstreaming Program of Action in 1995, many countries have responded enthusiastically, and gender mainstreaming has since become one of the most important global strategies for the promotion of gender equality. Gender Mainstreaming: The International Women's Forum, held in March 2003 in Taipei, was the debut for public discussion of gender mainstreaming in Taiwan. In 2005, Taipei City Government has also managed to promote gender mainstreaming. In an attempt to understand the intention, role perception, and attitudes of the actors carrying out policies on gender mainstreaming, this study was conducted using in-depth interviews. In this study, 12 participants in the Policy Network were interviewed, including gender equality supervisor of the Civil Service Office, Offices at the Civilian Implementation of Gender, and experts / civil society members of Women's Rights Promotion Committee in Taipei. The results revealed that actors of policy network have reached a consensus on gender equality. More importantly, the actors’ intention. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. and perceived role have a significant impact on the implementation of the policies; when the actors truly believe in the nature of their gender mainstreaming services, they would be better motivated to fulfill them. In conclusion, policy makers aiming to promote gender mainstreaming should incorporate the nature of the business into the business of actors.. Ch. engchi. i n U. v. Keywords: policy implementation, policy network, gender mainstreaming, gender equality, Office for Gender Equality, Taipei City Government. iv.

(5) 目次 第一章 緒論........................................................ 1 第一節 研究背景與動機 .......................................... 1 第二節 研究目的與問題 .......................................... 4 第三節 研究設計、架構與流程 .................................... 5 第四節 效度、倫理及名詞解釋 ................................... 17 第五節 研究範圍與限制 ......................................... 19 第二章 文獻探討................................................... 20 第一節. 政 治 大 政策執行理論 ........................................... 20 立. 第二節 政策網絡理論 ........................................... 23. ‧ 國. 學. 第三節 資源依賴理論 ........................................... 30. ‧. 第四節 性別主流化理論 ......................................... 31. sit. y. Nat. 第三章 性別督導文官的故事......................................... 35. al. er. io. 第一節 性別督導文官性質 ....................................... 35. v. n. 第二節 從無到有的歷程 ......................................... 36. Ch. engchi. i n U. 第三節 從函頒計畫到試辦、全面推動過程 ......................... 39 第四節 從成立性別平等專案小組到成立性平辦 ..................... 42 第五節 性平辦成立之後 ......................................... 43 第六節 小結 ................................................... 46 第四章 性別執行文官的故事......................................... 50 第一節 性別執行文官性質 ....................................... 50 第二節 科室挑戰 ............................................... 53 第三節 成立、召開性別平等專案小組會議 ......................... 57 第四節 性別平等辦公室—找亮點及繳作業 ......................... 60 v.

(6) 第五節 小結 ................................................... 61 第五章 性別專家的故事............................................. 66 第一節 性別專家性質 ........................................... 66 第二節 從陳水扁回應談起 ....................................... 68 第三節 從「婦女」權益促進委員會到「女性」權益促進委員會 ....... 74 第四節 性別平等辦公室為幕僚單位 ............................... 81 第五節 小結 ................................................... 82 第六章 結論與建議................................................. 86. 政 治 大. 第一節 研究發現 ............................................... 86. 立. 第二節 政策建議 ............................................... 89. ‧ 國. 學. 參考書目........................................................... 90. ‧. 一、中文書目................................................... 90. sit. y. Nat. 二、英文書目................................................... 94. io. n. al. er. 附錄 1 訪談提綱 ................................................... 96. i n U. v. 附錄 2 臺北市政府推動性別主流化政策執行重要大事記 ................. 99. Ch. engchi. vi.

(7) 表目次 表1. 深度訪談受訪者基本資料 ................................ 8. 表 2 性別主流化政策網絡主要行動者一覽表 ................... 14 表 3 政策社群和政策網絡:Rhodes 類型學..................... 28 表 4 政策網絡類型:政策社群和議題網絡特色 ................. 29 表 5 性別主流化政策網絡之行動者核心資源表 ................. 30. 政 治 大. 表 6 性別督導文官 2003—2006 年關鍵事件表 .................. 38. 立. 表 7 性別專家 1996—2005 年關鍵事件表 ...................... 71. ‧ 國. 學. 表 8 臺北市女性權益促進委員會設立分工小組表 ............... 76. ‧. 表 9 性別專家 2005—2014 年關鍵事件表 ...................... 78. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vii. i n U. v.

(8) 圖目次 圖1. 研究架構圖 ........................................... 12. 圖 2 研究流程圖 ........................................... 16 圖 3 各局處性別平等專案小組圖 ............................. 58 圖 4 臺北市女性權益促進委員會六分工小組圖 ................. 75. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. viii. i n U. v.

(9) 第一章. 緒論. 本章分五節,第一節說明研究背景與動機;第二節說明研究目的與問題;第三節說 明研究設計、架構與流程;第四節說明效度、研究倫理及名詞解釋;最後,第五節說 明研究範圍與限制。. 第一節. 研究背景與動機. 一、研究背景 二十一世紀的今天,受到全球化、資訊科技快速發展及知識經濟變遷的影響,造成. 政 治 大 (wicked problems)或 Dunn(立 2012:74)所稱之結構不良的問題(ill-structured problems), 複雜、棘手及動態的公共問題,誠如 Rittel 與 Webber(1973:160)所謂的棘手的問題. ‧ 國. 學. 致傳統官僚體制,強調上下命令結構關係的層級節制或 1980 年代(吳定,2013:78; 林鐘沂,2001:160;許南雄,2004:29;孫本初、賴維堯監修,2008:536-538)興起. ‧. 的新公共管理(New Public Management,簡稱 NPM)已不足以應付,也難怪一般社會對. sit. y. Nat. 於政府或其部門的印象為無能力(Cohen, Eimicke & Heikkila, 2008:xi)或是無效率(Gau. al. er. io. & Fu, 2009:2),哈佛大學政治學家 Robert Putnam 和 Theda Skocpol 研究也發現,愈來. v. n. 愈多人對傳統的政治與民間機制感到失望、失去興趣(引自李芳齡譯,2011:250);相. Ch. engchi. i n U. 對地,非層級結構,有助於資訊交換、回應快速和減少冗長控制程序(Hays & Kearney, 1997:22),在美國行政體系,跨組織、府際間和部門間協調,一直很重要(Kettl, 2006:13);亦即,亟需多機關合作、協調及配合,方得以解決公共事務,無法由單一 機關或本位主義,畢其功於一役。因此,探討機關之間因資源依賴的政策網絡(policy network)觀點日益受到重視。例如,近年,引起國人食安恐慌—餿水油問題,主要權責 機關包括衛生福利部—負責食品行政管理業務以及查驗、檢驗、稽查等業務之整合,以 科學實證支援業務管理,強化食品衛生安全;農業委員會—主管全國農、林、漁、牧及 糧食行政事務;經濟部工業局主導之食品 GMP 認證體系推行委員會—負責執行核定與. 1.

(10) 取消食品 GMP 認證工廠及產品等業務。因此,要解決此造成國人嚴重食安問題,非相 關權責機關共同合作,很難畢其功於一役,機關間合作的重要性,不言而喻。 依 Rhodes(1996:653)的說法,我們可以將網絡(networks)加入層級(hierarchies) 及市場(markets)裡。治理理論認為,公共行政應致力於整合公部門(政府)、私部門 (企業)及第三部門(非營利組織)資源,以共同承擔公共責任(引自江明修、曾冠球, 2009:17)。亦如陳敦源、張世杰(2010:22)在〈公私協力夥伴關係的弔詭〉一文中 所稱的新治理將網絡機制當作可被採行的「第三條路」,並指出網絡被視為一個重要的 治理模式,其意旨許多公共任務的達成已不可能完全依賴公共部門本身,需要透過和其. 政 治 大 2010:34)。陳恆鈞(2012:66)亦指出在政策日益複雜情況下,政策執行必須跨越公、 立. 他部門組織合作與民間參與,才可能處理許多公共事務問題的解決(陳敦源、張世杰,. 私部門的界線。由此,結合公、私及第三部門的共同合作,處理公共事務日益重要。. ‧ 國. 學. 本研究鑒於當前社會,對於性別平等仍有改善空間,又值各級政府積極推動促進性. ‧. 別平等性別主流化政策,爰以其為研究個案。除了解性別主流化政策對於性別平等的調. sit. y. Nat. 和情形外,同時,期望透過本研究,呼籲性別不平等公共問題獲得更多重視,也希望社. al. n. 二、研究動機. er. io. 會大眾一起為消弭性別不平等而努力,讓社會上性別更友善。. Ch. engchi. i n U. v. 本研究的第一個研究動機:研究者在公共行政領域裡,翻閱傳統韋伯層級節制的官 僚體制、強調奠基於對待公民應一視同仁的社會公平(江明修審訂、曾冠球、許世雨譯, 2006:8)的新公共行政、倡導師法企業的新公共管理及以服務公民為特色的新公共服 務(Denhardt Robert B. & Denhardt Janet Vinzant,2000),獨鍾情於探討機關之間因資源 依賴所形成政策網絡觀點,爰試圖探究其在公共行政、政策之應用、功能與貢獻,遂進 行本研究。 本研究的第二個研究動機:除研究者個人生活經驗外,亦察覺社會上仍存在著性別 不平等現象,分述如下: (一)個人生活經驗 2.

(11) 記得小時候,媽媽曾說,家裡的奢侈品-蘋果是留給哥哥吃的,非但不知道蘋果的 味道,有的是要盡義務—幫忙家務事。當時,小小年紀,不懂媽媽的心裡,更不懂社會 文化—所謂的重男輕女、男尊女卑;只知道,如果我是男兒身,我的世界、我的未來被 不同的對待、就會不一樣。不可諱言地,社會中,仍不免存有生子優先於生女的想法(曾 中明編,2009:27)及存在著男尊女卑的觀念。 (二)報章雜誌報導社會案例 有校方規定男生制服繡名,而女生不用,被批違反性別平等教育法(蘋果日報, 2014)。. 政 治 大 個女性當國家領導人(顏振凱,2014)。 立. 獨派大老辜寬敏﹝5 月﹞21 日上午重申,他依然認為,台灣還沒成熟到能夠接受一 1. 馬偕醫院員工周逸人因穿著遭解雇、戶政事務所拒絕同性婚姻登記申請(黃斐新、. ‧ 國. 學. 張峻臺,2013:92)。. ‧. 黃東益(2013:141)提及在行政院之政務首長整體概況顯示,兩政府﹝陳水扁及. y. Nat. 馬英九政府﹞內閣的男女比例均維持 4:1 的狀態。2嚴祥鸞(2011a:53-54)在〈性別. er. io. sit. 主流化:女性在地方的政治參與〉一文中,也發現政治參與之性別不平等(如民選首長, 直轄市之一的高雄市選出首位女市長,五都之外的 17 個縣市,僅有 3 位女市長)並非. al. n. v i n 我國獨有,世界上大部分國家或地區,婦女在各個層級的政治參與比例遠低於男性的比 Ch engchi U 例。. 嚴祥鸞(2011b:115)在〈性別主流化:台灣女性數學家〉一文中,指出了女性數 學家在選擇科系過程,已經受到「性別文化」影響。再依教育部網站公布大學專任教師 及助教人數數學及統計學門(按性別、學門、科系 3 分),3男性約占了四分之三強,女 生占了四分之一弱。嚴祥鸞(2011b:116)亦提及教育及就業仍受到性別分工與性別刻. 1. 台灣已於 105 年 1 月 16 日選出第一位女性總統蔡英文,成為中華民國第 14 屆總統。 蔡英文政府,內閣閣員比例更下降為 10%,民間 10 多個婦女及性別團體今﹝2016 年 5 月 3 日﹞赴民進 黨中央黨部大樓前,抗議新內閣女性比例太少。蘋果即時。取自網站: http://www.appledaily.com.tw/realtimenews/article/new/20160503/851853/. 3 教育部網站。性別統計指標彙總性資料--教職員(104 年),105 年 6 月 10 日,取自網址: http://depart.moe.edu.tw/ED4500/cp.aspx?n=C1EE66D2D9BD36A5。 3 2.

(12) 板化影響。傳統期待男性主修理工,女性主修文科,數學及相關科技的女性仍是少數。 再次說明男性與女性的教育也會不一樣。 從生活經驗上、從社會上的報章媒體案例,發現不同的性別被不同的對待,在社會 上每個角落上演著。研究者嚮往憲法所賦予人民權利一個無分男女、宗教、種族、階級、 黨派,在法律上一律平等的國度裡;如新公共行政 Waldo 強調的社會公平(social equity) -政府提供平等的服務(引自江明修審訂、曾冠球、許世雨譯,2006:7-8;林鍾沂,2001: 59) ,公共服務必須考慮社會福利、公平、平等的機會和公平分配(Vigoda, 2000:167); 也如王如玄、李晏榕(2007:18)在〈性別主流化-邁向性別平等〉一文中提及對於女. 政 治 大 研究目的與問題. 性而言,性別平等的社會是一個美好的願景。. 第二節 立. ‧. ‧ 國. 一、研究目的. 學. 承上述及的研究背景與動機,本節說明研究目的及研究問題,分述如下:. 本研究目的分為個人目的、實務目的及學術目的三項說明,分述如下:. sit. y. Nat. (一)個人目的:. al. er. io. 本研究一直嚮往著社會上的每一個人─包括男性、女性或多元性別,都應該「人生. v. n. 而平等」,沒有因性別不同被不同對待;平日報章雜誌媒體的性別不平等現象案例,都. Ch. engchi. i n U. 讓本研究常常思考-如何可以改善這一性別不平等現象。也因此,蒐集性別議題的相關 理論等資料,期望更瞭解政府對於性別平等的努力及成效,並檢討是否還有努力的空間, 可以讓我們社會性別更友善。 (二)實務目的: 本研究多年前曾擔任性別主流化政策執行者,當時,因初次接觸性別主流化業務, 無法及時掌握政策方向,自覺政策執行仍有很多改善空間;是以,本研究試圖探討政府 機關執行政策時,有哪些有利因素,有助於行政人員執行政策,以收政策順服—指與政 策執行有關之利害關係人,如政策執行者、標的團體、執行機關、民眾、非營利組織、 企業等,願意接受、並配合政策推動,以達到政策目標之行為(丘昌泰,2013:384-385) 4.

(13) 之效,獲得雙贏的政策結果;也因此,本研究藉由臺北市政府性別主流化政策執行為案 例,提供公部門性別主流化政策執行建議,期望政策執行獲得更好的政策結果。 (三)學術目的: 政策網絡途徑是公共行政新興的概念,期望透過本研究,以臺北市政府推動性別主 流化政策執行為案例,分析該政策網絡之行動者性質、網絡整合性、資源依賴及權力等 關係,提供政策網絡實務經驗案例,累積政策網絡在公共行政經驗與資料。 二、研究問題 承上研究目的,本研究提出研究問題,包括性別主流化政策執行者性質(包括意向、. 政 治 大. 態度及角色認知)、網絡整合性(包括互動方式及共識)、資源、權力對政策執行的影 響,分述如下:. 立. (一)行動者性質(包括意向、態度及角色認知)對政策執行影響為何?. ‧ 國. 學. (二)網絡整合性(包括行動者互動方式及共識)對政策執行影響為何?. ‧. (三)行動者擁有資源對政策執行影響為何?. io. al. 研究設計、架構與流程. er. 第三節. sit. y. Nat. (四)行動者擁有權力對政策執行影響為何?. n. 本節分為研究設計、研究架構及研究流程三部分,分別說明如下: 一、研究設計. Ch. engchi. i n U. v. 社會科學領域的研究可分為探索性研究、描述性研究和理論性研究等三種;Kumar 認為探索性研究又可稱為可行性研究(feasibility study)或試點研究(pilot study),這 類研究經常在研究者對於所欲探討的研究領域具有很少或不具相關知識時來進行(引自 胡龍騰、黃瑋瑩、潘中道譯,2000:12),本研究所探究的性別主流化政策執行知識尚 在發展中,爰將其歸屬探索性研究。 社會科學領域的研究方法可分為量化或質化的研究方法。量化研究比較適合在宏觀 層面對事物進行大規模的調查和預測,質化研究比較適合在微觀層面對個別事物進行細 緻、動態的描述和分析(陳向明,2002:13)。根據本研究問題,著重當事人觀點、了 5.

(14) 解其思想和行為以探究臺北市政府性別主流化政策網絡之多元行動者之性質、互動及權 力關係等,所以採取質化研究-透過深度訪談,以理解當事人行為及其意義的解釋。質 化研究意義,不同學者有不同解讀,分述如下: 質的研究方法係利用詮釋技術(interpretative techniques)來描述、翻譯與解釋社會 實象的各種研究方法(引自江明修,2009:120)。 蕭瑞麟(2007:69)提及質性研究法是一種詮釋、一種說法、一種表達主觀感受的 科學。 陳向明(2002:15、568)指出質的研究本質上是對文化的研究,其界定質的研究. 政 治 大 的探究,使用歸納法分析資料和形成理論,通過與研究對象互動對其行為和意義建構獲 立 是以研究本人作為研究工具,在自然情境下採用多資料蒐集方法對社會現象進行整體性. 得解釋性理解的一種活動。. ‧ 國. 學. (一)收集資料方法. ‧. 本研究之研究方法,包括文件分析法、深度訪談法,以下分別說明:. y. Nat. 1、 文件分析法. er. io. sit. 文件分析法(Literature Review)也稱為文獻探討法,指政策分析人員蒐集與某項政 策問題有關的期刊文章、書籍、論文、專書、研究報告、政府出版品及報章雜誌的相關. al. n. v i n 報導等文件,進行靜態性與比較性的分析研究,以了解問題發生的可能原因,及可能產 Ch engchi U. 生的結果。文件分析法也適用於政策運作的各階段之資料的蒐集與分析工作(吳定,2013: 194)。 本研究使用文獻內容包括:政策網絡、政策執行、資源依賴及性別主流化相關理論、 研究之中外文獻書籍、學術著作、學者發表之期刊論文、研究報告、政府機關之會議紀 錄、出版品、報章時事報導及網絡資料等,進行系統性資料整理分析,彙整相關論點, 以此推論本研究所欲回答研究問題。 2、 深度訪談法. 6.

(15) 訪談是一種互動。一般的作法都是田野工作者問、報導人答(謝國雄編,2007: 41-42)。 訪談法中可分非結構式、半結構式及結構式訪談。半結構式是以訪談大綱來進行訪 談。對象可以是個人或團體,個人訪談即所謂深度訪談訪(depth interview)(姚美華、 胡幼慧,2008:125)。 Earl Babbie(2002)認為質化訪談,乃是包含訪問者建立談話內容的大致方向及尋 求受訪者提出議題必要的對話(引自林佳瑩、徐富珍校訂、邱泯科、陳佳穎、蔡毓智、 姜馨彥譯,2006:382)。. 政 治 大. 本研究之深度訪談法,進行過程包括抽樣方法與對象、選擇過程、訪談過程、訪談 提綱設計等,分述如下:. 立. (1)抽樣方法與對象. ‧ 國. 學. 訪談對象之抽樣,係以非機率抽樣之立意抽樣(purposive judgmental sampling),4. ‧. 選取臺北市性別主流化政策網絡相關行動者為訪談樣本,包括臺北市性別平等辦公室. y. Nat. (以下簡稱性平辦)人員、臺北市女性權益促進委會(以下簡稱女委會)專家學者/民. er. io. sit. 間團體代表、各局處性別平等專案小組(以下簡稱性平小組)性別議題聯絡人等,共計 12 人,受訪者基本資料,如表 1。. n. al. 4. Ch. engchi. i n U. v. 林佳瑩、徐富珍(校訂)、邱泯科、陳佳穎、蔡毓智、姜馨彥(譯)(2006)。研究方法基礎理論與技 巧(Earl Babbie 原著)(232 頁)。立意抽樣法係指有時候根據對母體和其組成元素的了解,以及研究的 目的為基礎,進行抽樣,稱之。 7.

(16) 表1 代碼. 深度訪談受訪者基本資料. 行動者類別. 職稱. 性別. 訪談日期. 01. 性別督導文官. 督導者. 女. 104 年 3 月 16 日. 02. 性別執行文官. 幹事. 男. 104 年 3 月 18 日. 03. 性別執行文官. 委員兼性別議題聯絡人. 女. 104 年 3 月 19 日. 04. 性別專家. 民間團體. 女. 104 年 4 月 8 日. 05. 性別執行文官. 幹事. 06. 性別執行文官. 07. 性別專家. 08. 性別專家. 09. 性別執行文官. 10. 性別專家. 104 年 4 月 15 日 104 年 4 月 16 日. 學. ‧ 國. 女 治 政 大 委員兼性別議題聯絡人 女 立. 專家學者. 女. 104 年 4 月 27 日. 委員兼性別議題聯絡人. 男. 104 年 4 月 30 日. 專家學者. 男. n. y. sit. 11. 性別執行文官. 委員兼性別議題聯絡人. i n 男 U. 12. 性別執行文官. 委員兼性別議題聯絡人. 女. Ch. engchi. 104 年 5 月 11 日. er. io. al. 104 年 4 月 22 日. ‧. 女. Nat. 民間團體. v. 104 年 12 月 8 日 104 年 12 月 17 日. 資料來源:作者整理 (2)選擇過程 鑒於性平辦及研考會分別為本政策網絡的督導及管考單位/機關,爰請其推薦受訪 者,研究者參照其建議至性平辦網站搜尋,從各局處性平小組資料,搜尋文官受訪對象; 女委會委員受訪對象也是從性平辦網站之女委會委員名冊挑選專家學者/民間團體代表, 再一一打電話詢問,是否願意接受訪談?於其同意後,約定時間進行訪談。. 8.

(17) (3)訪談過程 研究員持訪談提綱至受訪者約定地點、時間進行訪談,每位訪談時間約 60 分鐘。 由研究者依訪談提綱一一進行訪問,讓受訪者盡情所知提供回答。屬半結構訪談,訪談 前取得受訪者同意後錄音並作成逐字稿。 (4) 訪談提綱設計 期望透過訪談提綱回答研究問題,為了解受訪者的個人主觀想法,所以訪問提綱以 開放式問題設計,期望受訪者能夠自由提供其意見;因受訪者有不同對象,分別設計不 同訪談提綱,共分三種訪談提綱(如附錄 1)。. 政 治 大 研究過程中,寫逐字稿是一件很辛苦的工作,但是,我沒想到它的酬賞讓我訝異; 立 (二)分析資料. 當我一遍又一遍、愛不釋手地讀它、理解它,很感動與感謝每位受訪者願意與我分享他. ‧ 國. 學. /她們在性別主流化政策執行的甘苦歷程,或者教會我性別主流化的意義、困境、應深. ‧. 思的部分或未來努力的方向價等。. y. Nat. 閱讀社會科學質的研究(陳向明,2002),採用資料整理和初步分析之資料分析具. er. io. sit. 體步驟,一為閱讀原始資料、二為登錄、三為尋找本土概念及四為建立編碼和歸檔系統。 閱讀質性研究資料分析(張芬芬譯,2005),採用其建立圖表方式,進行原始資料資料. al. n. v i n 填入表格,再引出結論等。閱讀質性研究:理論、方法及本土女性研究實例之質性研究 Ch engchi U 的分析與寫成(胡幼慧編,2008)之敘說分析,進行資料分析。在分析資料過程,我會. 先閱讀每位受訪者的逐字稿,主要分為性別督導文官、性別執行文官僚及性別專家三類 行動者。再依研究問題之類別分類,逐一歸類,如性別督導文官的性質(包括意向、態 度及角色認知)。接續,再從所歸納資料引入論述。 在分析資料的同時,也配合閱讀相關文獻,從中發現有些從田野收集到的資料,其 實,已見之於文獻,此時,除了深刻地了解到,研究是與理論對話的意義外,心中的喜 悅非筆墨能形容,即將該理論分述於田野資料之後,以增加研究的可讀性。 二、研究架構 9.

(18) 從文獻回顧中,擷取國內外有關政策執行及政策網絡等文獻,建立本研究架構,主 要以 Rhodes(1997:43-44)所提的行動者性質、網絡整合性、資源依賴及權力關係等 四個面向進行探究。 亦即,本研究從性別督導文官、性別執行文官及性別專家之性質(包括意向、態度 及角色認知)、5網絡整合性(包括互動及共識)、資源依賴(包括權威、專業知能及人 力)、權力(係指影響他人的決定或行動的能力,具體言之,列管機制、列席機制及提 6. 案權等) 等四個面向,探究其對政策執行的影響。 於行動者性質以行動者意向、態度為分析因素,係考量其對政策執行的影響,如林. 政 治 大 員在執行上,通常具有裁量權,往往對每一執行事項,考慮個別需要,權衡輕重,斟酌 立 水波、張世賢(2006:276)指出執行者的意向及工作態度有其重要性,一方面執行人. 緩急,而做各種不同的調適,俾收因事、因地、因時制宜之效;另一方面執行人員對政. ‧ 國. 學. 策的反應,諸如他們對政策標準的認知與了解,對政策的反應方向,及反應的強度,也. ‧. 可能影響政策執行的能力或誠意;朱志宏(1999:139)提及論者指出基層行政人員執. y. Nat. 行公共政策的意願、態度、作為等與執行績效息息相關;愛德華(George C. Edwards III). er. io. sit. 認為執行者意向(dispostion)直接或間接的影響政策的執行狀況(引自吳定,2003:249)。 於行動者的性質以角色認知為分析因素,係加入 Van Waarden(1992:29)在. al. n. v i n “Dimensions and types of policy networks”一文之行動者面向,有關行動者屬性之角色 Ch engchi U 認知屬性。7. 同時,本研究認為任何事件都會受到其環境影響,所以,也考慮到外在環境對本政 策執行的影響,如中央政府及其他縣市政府對性別主流化政策執行影響。 另外,依 Rhodes and Marsh(1992:13-14)政策網絡分類,包括以下五大類:. 5. 態度乃含涉組織的目標與價值,組織角色運作的規範,組織成員對組織特性的認知,組織成員對所任角 色或對組織本身的滿足感。(林水波、張世賢,2006:273)。 6 Thorelli, Hans B. (1986). Networks: Between Markets and Hierarchies(38). Strategic Management Journal, 7(1), 37-51. 7 Van Waarden 將政策網絡面向分為:(1)行動者;(2)功能;(3)結構;(4)制度化;(5)處置 規則;(6)權力關係及(7)行動策略。(Van Waarden, 1992:32)。 10.

(19) (一) 政策社群(policy communities):政策社群是網絡,它們的特點是關係的穩定、 成為會員門檻很高、建立在相互分擔提供服務責任的級別間相互依賴及有別於 其他網絡和一般大眾。它們有很高縱向互賴和有限水平解釋程度。它們是高度 整合。這些政策社群通常立基於政府的主要功能利益,例如,教育或消防。 (二)專業網絡(professional networks):專業網絡最突出的特性是參與者在制定政 策時候所顯示的專業。專業網絡呈現了專業利益和縱向依賴,他們是獨立於其 他網絡。將自己和其他的網絡做出區隔。 (三)府際網絡(intergovenment networks) :府際網絡立基在在地政府所代表性組織。. 政 治 大 其他網絡的延展水平的說明或能力。 立. 明顯特質為場域(topocratic)會員關係,涵蓋所有服務的、有限的互賴但貫穿. (四)製造者網絡(producer networks):生產者網絡在決策上具有經濟利益的角色、. ‧ 國. 學. 不穩定的會員、中央對於輸送需要的財貨或技能對於產業組織依賴以及在經濟. ‧. 利益上有限的互賴。. io. er. 持續性難得,結構傾向於單一(atomistic)。. sit. y. Nat. (五)議題網絡(issue networks):議題網絡具有限程度互賴的大量參與者,穩定和. 依上述類別,因性平辦、各局處、中央政府及其他縣市政府具有府際網絡特質,將. al. n. v i n 其歸屬於府際網絡;女委會具有專業網絡特質,亦即表達專業人員的利益之,將其歸屬 Ch engchi U 於專業網絡。爰此,本政策網絡歸屬府際網絡及專家網絡。綜整上述影響因素,本研究 架構繪製如圖 1。. 11.

(20) 專 委員會 行動者:女委會/性別專家 1 性質 2 共識 3 資源 4 權力. 業 網 絡. 督導官僚組織 行動者: 性平辦/性別督導文官 1 性質. 行動者:中央 政府性別平 等處. 政 治 大 立23 共識 資源. 府. n. al. Ch. engchi. y. sit er. ‧ 國 io. 絡. 執行官僚組織 行動者: 各局處/性別執行文官 1 性質 2 共識 3 資源 4 權力. ‧. Nat. 網. 行動者: 各縣市政府, 如臺中市政府. 學. 際. 4 權力. i n U. v. 性 別 主 流 化 政 策 執 行. 圖1. 研究架構圖. 表示關係強. 表示關係弱 12. 政 性. 策 別. 結 平. 果 等.

(21) 圖中,本政策網絡分為府際網絡及專家網絡兩大網絡,府際網絡係指性平辦(本文 稱為性別督導文官,因其具有性別主流化政策的督導及研擬之責,扮演政策網絡核心角 色)及各局處(本文稱為性別執行文官,因其負有政策執行之責,扮演執行者角色)及 互動相較較少之中央政府及其他縣市政府;專業網絡係指女委會(本文稱為性別專家, 扮演諮詢、指導及監督角色)專家學者/民間團體委員。 在本政策網絡內,各個行動者之關係,分述如下: 性別督導文官與性別執行文官之關係,因性別督導文官須將性別主流化政策下達性 別執行文官,其互動相對與其他行動者頻率多,關係較強;性別督導文官與性別專家之. 政 治 大 關係,中央政府扮演類似上級督導角色,如辦理直轄市與縣(市)政府推動性別平等業 立 關係,因諮詢、指導關係,其互動關係頻繁,關係亦較強。性別督導文官與中央政府之. 務輔導獎勵計畫等,該獎勵計畫亦將影響臺北市政府推動性別主流化政策執行;其他縣. ‧ 國. 學. 市政府,如臺中市政府,其性別主流化政策執績效卓著,亦曾獲中央政府頒發金馨獎,. y. Nat. 網絡。. ‧. 其性別主流化政策執行亦可作為臺北市政府性別主流化政策執行標竿,故亦納入本政策. er. io. sit. 性別執行文官與性別專家之間關係,因各局處性平小組依規定需外聘民間委員 2 至 3 人,8各局處所聘請之性別專家也大都從女委會之委員聘請擔任之;不過,兩者大都是. al. n. v i n 在局處召開之性別平等專案小組的互動,關係相較較弱。性別執行文官與之中央政府及 Ch engchi U 其他縣市政府之關係,大都透過性別督導文官溝通。爰此,兩者幾乎沒有互動關係。. 性別專家與中央政府及其他縣市政府之關係,因女委會之性別專家,有些也擔任中 央政府之性別專家,或獲聘擔任其他縣市政府之性別專家等,是以,其間也有機會互動。 最後,在本政策網絡內,雖然不同行動者扮演不同的角色,彼此關係或強或弱,但 其對於政策目標是一致的,亦即所有行動者對於性別主流化政策有一致政策目標─性別 平等。彙整臺北市政府性別主流化政策網絡主要行動者一覽表,如表 2。. 8. 依 2011 年 2 月 11 日第 7 屆第 6 次臺北市女性權益促進委員會通過之臺北市政府推動各機關訂定性別主 流化實施計畫總計畫(2011-2014 年)。 13.

(22) 表2. 性別主流化政策網絡主要行動者一覽表. 行動者. 屬性 成立. 府際/專業網絡 府際網絡. 專業網絡. 官僚代表. 委員會. 性平辦/性別督導文官. 性平小組/性別執行文官. 女委會/性別專家. 2014 年 3 月 7 日. 2013 年 4 月前 33 個局. 1995 年 7 月 28 日核定臺北市婦. 處均成立. 女權益促進委員會設置要點;. 日期. 1996 年 1 月 23 日成立「臺北市 婦女權益促進委員會」;2005 年更名為「臺北市女性權益促進 委員會」 依據. 依「臺北市政府推動各 1994 年陳市長水扁回應. 政 治 大 實施計畫總計畫 機關訂定性別主流化. 立 (2011-2014 年)」。 11 人. 30-35(目前 34 人). 目標. 為推動臺北市性別平. 維護女性人格尊嚴,保障女性人. 等及臺北市女性權益. 身安全,消除性別歧視,促進其. 促進委員會事務. 地位實質平等. ‧. ‧ 國. 學. 人數. 召集人:機關首長. 主任委員由市長兼任,副主任委. 份子. 副召集人. 成員:各機關科室主. 員 2 人,1 人由市長指派之副市. 執行秘書 專職人力 6 名。. al. n. 副執行長. sit. 管、性別議題聯絡人及 長兼任,另 1 人由市長遴聘,其 外聘民間委員 2 至 3. er. io. 執行長. y. 召集人(市長擔任). Nat. 組成. 餘之委員由主任委員就民政局. i n U. v. 人,其中至少 1 位為現 局長、教育局局長、產業發展局. Ch. engchi. 任或曾任女委會委員。 局長、社會局局長、勞動局局 長、警察局局長、衛生局局長、 文化局局長、法務局局長、人事 處處長、研究發展考核委員會主 任委員聘(派)兼之;婦女或性 別平等團體代表 9 至 12 人及專 家學者 7 至 9 人。. 14.

(23) 三、研究流程 本研究流程,源於研究者對於政策網絡的興趣,又值各級政府積極推動性別主流化 政策,爰以其為研究個案,確立了臺北市政府性別主流化政策網絡研究問題,並藉由大 量蒐集有關政策執行、政策網絡、資源依賴及性別主流化的文獻與理論,在閱讀分析後, 作為本研究之理論基礎。 根據政策執行、政策網絡、資源依賴理論及性別主流化文獻探討,設計深度訪談之 訪談提綱,經專家學者之審定後,以深度訪談法進行訪談;為提升蒐集資料效度,訪談. 政 治 大 最後歸納訪談結果,進行資料分析,彙整研究發現及研提政策建議,繪製流程,如 立. 過程均全程錄音並做成逐字稿。. 圖 2。. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 15. i n U. v.

(24) 問題意識:性別不平等. 文獻探討:政策執行、政策網絡、資源依賴理論及性別主 流化相關理論. 研究設計:文件分析法、深度訪談法. 政 治 大. 立. ‧. ‧ 國. 學. 資料收集:訪談. n. al. y er. io. sit. Nat. 資料分析. C. hengchi 研究發現及建議 圖 2 研究流程圖. 16. i n U. v.

(25) 第四節. 效度、研究倫理及名詞解釋. 研究中,有關效度及研究倫理問題,亦是需要注意的重要課程,本節將對其簡要作 說明。. 一、效度 有關資料的效度,也就是獲得資料正確的程度(引自姚美華、胡幼慧,2008:118), 在資料引用與觀點呈現上,研究者採用大部分兩位或兩位以上受訪者表達類似意見的觀 點,也就是所謂的三角檢定(triangulation)的原則方採納,9以提高資料效度。. 二、研究倫理. 政 治 大 研究員進行研究時,亦應注意到研究倫理,陳向明(2002:579)就曾說,認真考 立. 慮研究中的倫理道德問題可以使研究者更加嚴謹地從事研究工作。Earl Babbie(2002). ‧ 國. 學. 亦提及任何進行社會科學研究的人,都必須明瞭,那些是研究人員在進行科學研究調查. ‧. 時被一般所認同的事物(引自林佳瑩、徐富珍校訂、邱泯科、陳佳穎、蔡毓智、姜馨彥. y. Nat. 譯,2006:70)。畢恆達(2005:100)提及作者當然要保護受訪者及就研究倫理作思. 理受訪者紀錄即以代碼(如 01)為之。. n. al. 三、名詞解釋. Ch. engchi. er. io. sit. 考。10本研究進行深度訪談時,除取得受訪者同意,亦注意到保密、匿名等問題。如處. i n U. v. 本研究涉及到的重要概念,需要在此加以簡單的說明。 (一)政策執行. 9. 三角檢定係當一項研究中融入一種以上的方法時,它便是採多元方法來收集資料(胡幼慧,2008:223)。 包括:研究者在進行田野研究前,應多和經驗豐富研究者討論,並且對田野文化敏感;研究的利益是 否超過其付出的代價與風險;研究者應該考量自身是否有處理風險和傷害的能力;研究者應該盡力採取 各種手段將風險與傷害降到最低;選擇比較不易受到傷害的樣本;研究之先,受試者應該得到充分的有 關可能風險的資訊;如果預期可能造成傷害,事後應該對受試者進行追蹤調查與必要治療(畢恆達,2005: 101)。 17 10.

(26) 政策執行係指政策方案在經過合法化程序,取得合法化地位後,主管部門負責擬訂 施行細則,確定執行專責機關,配置必要資源,以適當的管理方法,採取必要的對應行 動,使政策方案順利付諸實施,俾達成目標或目的之所有相關活動的動態性過程。11 (二)政策網絡 為組織之間基於權威、資金、正當性、資訊、人員、技術、設備等資源依賴基礎, 結合成一種聯盟或利益共同體。 (三)性別主流化 目前世界各國最普遍引用的性別主流化定義,亦即聯合國經濟社會理事會. 政 治 大 個領域和各個層次的任何活動中,包括各種立法、政策和方案,評估該行動對女性和男 立. (Economic and Social Council, 簡稱 ECOSOC)1997 年的會議結論:性別主流化是在各. 性帶來的影響的過程。它是一個策略,使得在政治、經濟、社會領域的所有政策和方案. ‧ 國. 學. 的設計、實施、監測和評估過程中,女性和男性的關切和經歷成為其不可分割的一部分,. y. Nat. (四)性別平等. ‧. 從而使女性和男性可以同等受益,逐漸消除性別不平等的現象,實現性別平等的目標. 政治、經濟、社會及文化發展的潛能,並因此而受惠。12. n. al. (五)臺北市性別平等辦公室. Ch. engchi. er. io. sit. 意指男性及女性享有同等地位,並具有相同的機會實現完整人權,以及貢獻國家、. i n U. v. 臺北市政府為促進女性權益層次提升至全面推動性別平等政策與措施,於 2014 年 3 月 7 日婦女節前夕首創先例成立全國地方政府第一個「性別平等辦公室」,層級直屬於 市長室,配置專職人力,整合規劃全市性別平等政策。. 11 12. 吳定(2013)。公共政策辭典(360)。臺北:五南。 曾中明總編輯(2008)。性別分析(14)。臺北:財團法人婦女權益促進發展基金會。 18.

(27) 第五節. 研究範圍與限制. 一、研究範圍 本研究範圍為臺北市政府推動性別主流化政策網絡,主要行動者包括性平辦、各局 處性平小組、女委會性別專家;外圍行動者為中央政府及其他縣市政府。. 二、研究限制 (一)研究時間: 有關性別主流化政策,其中有關性別平等很重要的消除對婦女一切形式岐視公約. 政 治 大. (簡稱 CEDAW)的議題,本研究因時間關係,該議題未予論及。 (二)會議紀錄紀載詳細度:. 立. 女委會第 1 至 10 屆會議紀錄也為分析資料之一,因不同記錄者,各次會議紀錄記. ‧ 國. 學. 載詳細度不一,致有些事件詳細清楚,有些事件只載梗概。. ‧. (三)如果性別主流化政策,強調不因性別而有不同的對待,但,檢閱一些相關法規,. y. Nat. 仍存在著一些對男女性不同期待,這是否也蘊含著,對女性不公平的對待,如公務人員. er. io. sit. 特種考試一般警察人員考試規則對於考試第二試體能測驗各實施項目及格標準男女應 考人條件不一。13這個現象也是談性別平等,不可迴避的問題。. al. n. v i n (四)有關性平辦之列席制度,本研究也認為如果改以督導者角色出席,將更有助於 Ch engchi U. 其業務推動,因為在臺北市性別平等辦公室設置要點第 3 點規定,辦公室任務包含了性 別主流化政策、計畫及策略發展等事項之研擬及督導。性平辦應可依此點至各局處督導 有關性別主流化業務。. 13. 公務人員特種考試一般警察人員考試規則第 6 條。 19.

(28) 文獻探討. 第二章. 本研究課題涉及的學術領域,包括政策執行、政策網絡、資源依賴理論、性別主流 化相關理論。本章說明這四方面相關文獻,第一節對政策執行理論的介紹,是為了對政 策執行方式途徑有所了解。第二節對政策網絡理論的介紹,是為了對政策網絡重要性有 所了解。第三節對於資源依賴理論,是為了對資源依賴理論有所了解。第四節對性別主 流化理論的介紹,是為了對性別主流化政策緣起、定義及政策發展有所了解。. 第一節. 政策執行理論. 本節闡明政策執行相關理論,分為政策執行概念與定義、政策執行研究途徑、政. 政 治 大. 策執行影響因素、政策執行困難說明,分述如下:. 立. ‧ 國. 學. 一、政策執行概念與定義. 政策執行(policy implementaiton)是政策過程的樞紐,公共政策的成功與失敗,端. ‧. 賴政策執行是否徹底(李允傑、丘昌泰,2009:15),所謂徒法不足以自行,可見政策. sit. y. Nat. 執行的重要性。. al. er. io. 公共政策執行理論的探討,大致上與美國聯邦政府在 1960 年代大力推展公共福利. v. n. 計畫的政策有關,學者處於此環境中,有實地研究政策執行經驗的依據,對於政策理論. Ch. engchi. i n U. 模式提出蔚為風氣,到了 1970 年代,執行理論模式乃大體具備(曹俊漢,1990:221); 惟從公共政策理論的發展過程而言,政策執行一直被視為黑箱過程,並未受到學術界與 實務界的重視,一直到 1973 年普雷斯門(Jeffrey L. Pressman)和衛達夫斯基(Aaron B. Wildavsky)針對奧克蘭計畫(Oakland project)進行深入而系統的研究,自此以後,學 政界人士才開始認真考慮政策執行對公共政策的深遠影響(李允傑、丘昌泰,2009:19)。 普雷斯門和衛達夫斯基兩氏根據奧克蘭計畫的經驗所著執行一書,視為公共政策有關執 行研究的重要文獻(曹俊漢,1990:222)或里程碑(吳定編,2003:233)。 何謂政策執行意義?茲先引述學者說明後,再說明本研究的看法。. 20.

(29) 吳定(2013:360)認為政策執行指政策方案在經過合法化程序,取得合法化地位 後,由主管部門負責擬訂施行細則,確定執行專責機關,配置必要資源,以適當的管理 方法,採取必要的對應行動,使政策方案順利付諸實施,俾達成目標或目的之所有相關 活動的動態性過程。 O’Toole 稱政策執行: 「指涉政府意圖表達與結果之間的連結(引自蘇偉業譯,2010: 120)。」 Van Horn & Van Meter 對政策執行的界定:「政策執行包括公私人員(或團體)的 行為,而能影響到決策目標的達成者(引自曹俊漢,1990:232)。. 政 治 大 為調和性別不平等問題,達成性別平等政策結果,所推動性別主流化政策過程,稱之。 立 本研究認為政策執行係指政府機關為達政策目標所進行的活動。例如,臺北市政府. ‧ 國. 學. 二、政策執行研究途徑. 薩伯提爾(Sabatier)曾指出當代的政策執行研究有兩種途徑:由上而下與由下而上. ‧. 的研究途徑(引自李允傑、丘昌泰,2009:35)。. sit. y. Nat. 政策執行研究發展至今,可以從三種典範加以說明(李允傑、丘昌泰,2009: 35):. al. er. io. 第一代的政策執行研究為由上而下的研究途徑,強調政策制定與政策執行的分立性,政. v. n. 策制定者決定政策目標,政策執行者實現目標,兩者形成「上令下行」的指揮命令關係。. Ch. engchi. i n U. 第二代的政策執行研究為由下而上的研究途徑,強調政策制定與政策執行的功能互動性, 政策執行者與政策制定者共同協商政策目標的達成,兩者形成平行互動的合作關係。第 三代整合性政策執行,企圖調和第一代與第二代政策執行模式之特點。 郭謹(Malcolm L. Goggin)、包緬(Ann O M. Bowman)、李斯特(James P. Lester) 及歐圖(Laurence J. O. Toole, Jr.)對於三代政策執行看法(引自吳定編,2003:239-240), 說明如下: 第一代政策研究偏重於政策實務層面及個案方面的研案,主要是研究某一個單一的 權威性決定,如何在某一個地方或若干地方被執行。. 21.

(30) 第二代政策執行研究偏重於理論分析架構及模式的建立,亦即發展各種分析架構以 指導如何對政策執行的複雜現象進行研究。 第三代政策執行研究的主要目的在藉著解釋為何政策執行行為會隨著時間、空間、 政策、執行機關之不同而有所差異,因而對政策執行行為將具有新的認識,進而可以預 測未來可能出現的政策執行行為類型。 三、政策執行影響因素 吳定(2003:261-265)指出政策執行影響因素包括: (一)政策問題所具有特質 (二)政策規劃的合理程度. 立. (三)政策合法化的周延程度. 政 治 大. ‧ 國. 學. (四)執行者對政策目標共識的程度 (五)執行機關的特性. ‧. (六)機關組織間的溝通與執行活動的強化狀況. sit. y. Nat. (七)政策執行的監督情況. al. n. (九)政治、經濟、社會及文化等環境因素. 四、政策執行困難. Ch. engchi. er. io. (八)標的人口順服政策的程度. i n U. v. 政策執行過程中,並非一切順利,早年著名管理大師 Drucker 在〈公共行政的致命 傷〉(Deadly Sins in Public Administration)一文中,曾經力陳公共行政之所績效不彰因 素(引自林鍾沂,2001:401),分述如下: 一、政策目標太過理想,缺乏明確衡量的對象,充其量僅唯一模糊的口號; 二、政策想畢其功於一役,不思建構優先順序並予以堅持; 三、政策相信「大就是美」不顧其過重負荷; 四、政策缺乏實驗,太過教條,沒有學習不同方式之創新勇氣;. 22.

(31) 五、組織與人員不能從經驗中加以學習,亦不做前瞻性的思考,並對期望的結果加 以反饋,以致未能發現自己的能力、缺乏與盲點; 六、行政人員不能及時放棄過時之物,逕自盲目擁抱。. 第二節. 政策網絡理論. 本節闡明政策網絡相關理論,分為網絡的緣起、定義及要素;政策網絡的定義;政 策網絡的發展;政策網絡類型,分述如下:. 一、網絡緣起、定義及要素 (一)網絡的緣起. 立. 政 治 大. 網絡(network)一詞最早出現於 1940、50 年代的社會學,當時主要是希望透過網. ‧ 國. 學. 絡技術描繪出人際關係的互動與互賴狀況,後來被應用到組織的網絡關係,特別著重於 某些層級節制安排中多元組織間交互依賴的結構(丘昌泰,2013:268-9)。. ‧. 網絡概念逐漸在公共政策或政治科學領域受到重視(劉宜君、陳敦源,2007:5)。. sit. y. Nat. (二)網絡的定義. n. al. er. io. 有關網絡意義,不同學者對網絡有不同的看法,整理網絡定義,分述如下:. i n U. v. 史美強(2005:38)指出網絡是指兩個或兩個以上的人、團體、事件、組織等團體,. Ch. engchi. 在相互依賴的關係下,構成短暫且穩定的關係結構。. Rhodes(1996:658)將網絡描述為提供服務的一群相互依存的行動者。 綜上所述,本研究認為網絡係指資源相互依賴之行動者所形成的互動關係;以臺北 市政府性別主流化政策執行為例,行動者包括性平辦、女委會、各局處性平小組,以及 外環境之各縣市政府及中央機關等,這些行動者為了推動性別主流化政策,所形成的互 動關係,稱之。 (三)網絡的要素 從上述網絡的定義,歸納網絡的要素有三,分述如下:. 23.

(32) 1、多元行動者:任何一個網絡必然包含許多的行動者,且各行動者本身都有各自 擁有其目標與利益,隨時與對手進行策略性的交易與聯盟。 2、行動者具有資源相互依賴關係:任何一個網絡中的每一個行動者都必須相互依 賴其他行動者提供支持,形成交互依賴互動關係。 3、為了追求共同目標:任何政策網絡中的行動者必然擁有或多或少持久性的關係; 有些關係相當穩定,且高度整合,甚至與政府機關形成平等密切的互賴關係、 也有不少關係相當伯弱;但無論如何,政策網絡所強調的關係型態具有某種程 度的持久性(丘昌泰,2013:269);亦如劉宜君(2010:13)提及行動者的互. 政 治 大. 動過程是異中求同,以建立行動規則與分享共同利益。. 立. 二、政策網絡定義. ‧ 國. 學. 吳定(2013:229)界定政策網絡指政府機關與各種不同的政策社群(policy community)對於某特定政府政策議題,所形成的不同政策領域(policy domains)的互. ‧. 動關係。. sit. y. Nat. 朱鎮明(2005:97-98)界定政策網絡:兩個或兩個以上彼此互相沒有隸屬關係、. al. n. 關係加以管理以達成共同目標。. er. io. 但業務上有聯繫、有依存度的行為者(含機構機關)之間的結構與互動關係,並對互動. Ch. engchi. i n U. v. 劉宜君(2007:9)認為政策網絡可視為利害關係者與國家機關各部門之間建立例 行性互動模式,對關心的議題進行溝通與協商,使得參與者的政策偏好被滿足或是政策 訴求獲得重視,以增進彼此的政策利益。 Kickert 與 Klijn 與 Koppenjan(1997:6)所謂政策網絡是指「互動行動者之間或 多或少穩定的社會關係類型,以形成政策問題和/或政策計畫」。 Rhodes 將政策網絡定義為組織之間基於權威、資金、正當性、資訊、人員、技術、 設備等資源依賴基礎,結合成一種聯盟或利益共同體(引自劉怡君,2007:5)。 綜上所述,本研究認為政策網絡是政府機關為解決社會上某一公共議題或政策問題 時,因資源相互依賴之所有行動者-如政府部門、第三部門和私部門,其所形成之互動 關係,以解決該公共議題或政策問題為目標。如臺北市政府為調和性別不平等公共問題, 24.

(33) 推行性別主流化政策,在政策網絡之關行動者,包括性平辦人員、女委會性別專家、各 局處性平小組等,所形成的互動關係,稱之。. 三、政策網絡的發展 政策網絡一詞起始於英國,但是相關概念自 1950 年代即出現於美洲大陸,並相繼 在歐洲大陸與英國發展成型(李翠萍,2006:62)。政策網絡概念首先引進公共政策過 程的分析在 1970 年代中期與 1980 年早期(Klijn,1997:16)。在過去二、三十年間, 美國、英國與歐陸公共政策的研究者廣泛利用政策網絡的概念以進行政策分析 (王光旭, 2004:64)。而其在公共政策或政治科學領域的出現與應用,主要起源現代國家機關. 政 治 大 往依賴政策利害關係者的合作,結合與動員原本分散的社會資源,以期能在和諧的集體 立. (state)推動公共服務時,越來越不易透過相關部門動員到所有必要的政策資源,往. 行動過程解決政策問題(劉宜君,2007:1-2)。陳敦源、張世杰(2010:35)在〈公. ‧ 國. 學. 私協力夥伴關係的弔詭〉一文中亦提及政策網絡興起的原因都是在政府部門需要相關民. y. sit. io. er. (一)美國. Nat. 各國政策網絡發展有其歷史背景,茲說明各國發展情形:. ‧. 間部門組織共同參與政策制定與執行過程。. 喬丹(Jordan)認為,在美國政策網絡的概念,出現在 1950 和 1960 年代(引自. al. n. v i n Ch Marsh, 1998:4)。在這方面研究應可追溯自 Freeman 所提出的次級系統。次級系統是由 engchi U 政府的行政部門(executive bureau)、國會委員會(congressional committee)及利益團. 體(interest group)所組成,這些次級系統中的參與者(或稱行動者)彼此互動,在公 共政策制定的過程扮演著重要角色(引自李翠萍,2006:62)。 Ripley 與 Franklin 描述在 1960 與 1970 年出現的次級政府特徵:次級政府是個人組 成群體,在實質政策領域有效地做大部分常規的決定,典型的次級政府包括參眾議院、 國會幕僚人員、行政官僚和私人利益團體代表(Rhodes, 1997:33)。 Cater(1964)與 McConnel(1966)甚至認為私人利益介入次級政府,可能在政策 領域上具有主導的地位,利益團體可能控制他們和應該管制的政府機關,形成一種機關 25.

(34) 俘虜現象(引自 Marsh, 1998:4)。Lowi(1964)把政府與利益團體的關係做了更具體的 呈現,認為行政部門、國會委員會與利益團體形成了一個排他的三角關係,而且行政部 門的自主性受到國會委員會與利益團體的控制,這也是著名的鐵三角(iron triangle)理 論(引自李翠萍,2006:63)。 Heclo 承認鐵三角有時存在,但其肯定開放的議題網絡取代了緊密控制圈(the closed circles of control) (引自 Marsh, 1998:5)。 McFarland 繼承赫氏(Heclo)傳統,認為議題網絡係指對於某項政策議題有興趣的 個別行動者所構成的溝通網絡,包括政府機關、國會議員、遊說者、學者專家與新聞記. 政 治 大 總而言之,美國文獻強調微觀層次(micro-level),處理主要行動者之人際關係, 立. 者等(引自邱昌泰,2013:268)。. 而非制度間之結構關係。其聚焦於次級政府存在和視次級政府為限制政治系統的民主取. ‧ 國. 學. 向(引自 Marsh, 1998:6)。. ‧. (二)英國. y. Nat. Richardson 與 Jordan 與 Wilks 與 Wright 的英國公共支出決策─強調政府運作像一個. er. io. sit. 村落或政策社群(a village or a policy community)—受到 Heclo 與 Wildavsky 很深的影 響(引自 Rhodes,1997:35)。其採取 Heclo 與 Wildavsky 政策社群的觀點,視決策發生. al. n. v i n 於政府與壓力團體間談判的次級系統 Rhodes,1997:35-6)。此外, C h(引自 Marsh, 1998:6; engchi U. Richardson 與 Jordan 也強調政策社群的人際關係而非結構性質(引自 Marsh, 1998:7)。. Rhodes 持不同觀點,利用歐洲組織間關係而非美國次級政府文獻,他強調政治制度 結構關係,而非人際關係。他聚焦於部門(sector)而非次級部門(sub-sector)(Rhodes, 1997:36)。Rhodes 為研究英國中央地方關係發展類型學,其理論架構以「權力依賴理 論」為理論基礎,並包含五項命題(Marsh & Rhodes, 1992:10-11;李允傑、丘昌泰, 2009:115): 1、任何一個組織必須仰賴其他組織資源而發展; 2、為了達到組織目標,組織必須交換資源; 26.

(35) 3、儘管組織內部的決策制定被其他組織所限制,但支配性的聯盟(dominant coalition)必須擁有某些題,以及決定去尋找何種資源; 4、支配性的聯盟在已知的遊戲規則中,運用種種的策略來管制資源交換的過程; 5、裁量權變的程度,乃是互動的組織目標與相關權力的產力;而相對權力則是組織 資源、遊戲規則與組織間交換的過程。. 四、政策網絡類型 檢視有關政策網絡文獻,與本研究相關網絡類型,茲分述如下: (一)Rhodes 類型學. 政 治 大. Rhodes(1997:38)將政策網絡分為五種,分別政策社群(policy communities)、專. 立. 家網絡(professional networks)、府際網絡(intergovenment networks)、製造者網絡. ‧. ‧ 國. 學. (producer networks)及議題網絡(issue networks),如表 3。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 27. i n U. v.

(36) 表3. 政策社群和政策網絡:Rhodes 類型學. 網絡類型. 網絡特性 穩定、成員資格受到嚴格限制、垂直相互依賴關係、有限水平整. 政策社群 合。 穩定、成員資格受到嚴格限制、垂直相互依賴關係、有限水平整 專業網絡 合、反映專業人員的利益。 成員資格受到限制、有限制性的垂直相互依賴關係、廣泛的水平 府際網絡 整合。 生產者網絡. 立. 不穩定、大量成員、有限制性的垂直相互依賴關係。. 學. 資料來源:Rhodes,1997:36-7. ‧ 國. 議題網絡. 政 治 大. 流動性的會員、有限制性的垂直相互依賴關係、生產者經濟利益。. (二) Marsh & Rhodes 類型學. ‧. Marsh and Rhodes 類型學視政策社群、議題網絡為利益團體和政府間關係類型. Nat. n. al. er. io. sit. y. (Rhodes,1997:44),如表 4。. Ch. engchi. 28. i n U. v.

(37) 表4. 政策網絡類型:政策社群和議題網絡特色. 面向. 政策社群. 議題網絡. 成員性質 參與者數目. 非常有限,有些團體被刻意地 眾多 排除在外。. 利益類型. 被經濟和(或)專業利益所支. 包括所有受到影響的利益。. 配 整合 互動頻率. 政 治 大. 高頻率、高品質,所有團體就 接觸的頻率和強度變動不定. 立. 議題相關的事務互動. 成員關係、價值和結果長期持 接近的機會明顯變動. ‧ 國. 學. 持續性. 續. 接受結果合法性. 一直存在. sit er. n. al. i n U. Ch. i e n g c h 關係是協商關係. 階層;領導者可以將資源交付 資源分配和規範成員管制程度各有 其成員. 權力. v. 所有參與者有資源,基本關係 只有某些參與者可能有資源,基本 是交換的關係. 參與組織內資源分配. y. 存在著某種程度同協議,但衝突也. io. 網絡內資源分配. 所有參與者分享基本價值和. Nat. 資源分配. ‧. 共識. 不同,並且有變化的. 成員間權力維持平衡,雖然一 不平等權力,反映不平等資源和不 個團體可能控制,如果社群要 平等的通路,此為零和賽局 持續,必須是正-和賽局. 資料來源:Rhodes,1997:44. 29.

(38) 第三節. 資源依賴理論. 因為政策網絡理論之核心議題,亦包括了資源依賴(陳恆鈞,2012:47),爰此, 亦將說明資源依賴理論。 首先,說明有關資源的涵義,綜觀各學者(朱志宏,1999:141;林水波、張世賢, 2006:254-255;吳定,2013:252;Rhodes, 1996:658)對資源的說明,一般包括權威、 資訊、人力、經費、物力、設備等,14據此,檢視本政策網絡之行動者核心資源,如表 5。 表 5 性別主流化政策網絡之行動者核心資源表 行動者. 擁有資源. 政 治 大 權威、金錢(預算) 、設備. 立. 性別督導文官/性平辦(人員). ‧. ‧ 國. 議題聯絡人). 學. 性別執行文官/性平小組(委員、幹事、性別 金錢(預算) 、設備. 性別專家/女委會(專家學者/民間團體代表委 資訊(專業知識). 資料來源:作者整理. n. al. er. io. sit. y. Nat. 員). i n U. v. 上表所述,不同的行動者具有不同的資源,概括來說,代表文官的性平辦及性平小. Ch. engchi. 組,具有權威、預算及設備;性別專家擁有資訊(本文將其解釋為專業知識),因其具 有專業知識,爰此,也形成專家權力(孫本初、賴維堯監修,2008:260)。 而依賴的發生導因於個別參與並無法單獨完成目的,必須借助其他行動者所掌握的 資源來完成(王光旭,2004:92)。 資源依賴理論即是在探討組織如何因應外部環境不確定性的理論,其假設組織的資 源有限,沒有任何組織可以完全自給自足,而不需要與外界互動,組織必須從外界取得 所需的物質或財務資源,因此,其會依賴外部環境。但若組織所需的重要資源被外界其. 14. 權威乃是採取行動、進行指揮、獲取資源而執行工作任務的權源(引自林水波、張世賢,2006:254255)。 30.

(39) 他組織所控制,此時,組織將會變得很脆弱,因此,組織一方面雖需要依賴外部環境, 但另一方面,其又會設法控制資源,以減少對外界的依賴(引自孫本初、賴維堯,2008: 829)。 資源依賴理論應用來自不同領域,例如,社會交換理論或因為對少數資源需求而形 成組織間依賴,該理論預測有些組織在兩個層面會比其他組織較有力:一為控制他人需 要資源;二為減少對他組織的資源依賴(引自 Provan, Beyer & Krudytbosch, 1980:200)。 Preffer 與 Salancik(1978: 19)曾說,沒有組織可以完全自足或控制其所處環境, 因為其需自環境中獲得資源以生存,也因此對其環境產生依賴。應用到本政策網絡裏,. 政 治 大 此,形成了市政府對專家學者的依賴。 立. 臺北市政府如要推動性別主流化政策,無疑地需借助外在的性別主流化專家學者,也因. 相互依賴凸顯出這行動者彼此關係,而非產出本身,賣方與買方是相互依賴,因為. ‧ 國. 學. 達成買賣結果是依賴雙方貢獻(Preffer & Salancik, 1978: 40)。像臺北市政府在推動性. ‧. 別主流化政策時,須借重專家學者的協助,另方面,專家學者想要達成追求社會上性別. y. Nat. 平等,也須借重臺北市政府官僚結構,以實現其性別主流化最終目標-性別平等。基此,. er. io. 第四節 a. sit. 可以說兩者有相互依賴關係。. 性別主流化理論. n. iv l C n hengchi U 本節說明性別主流化緣起、定義及我國性別主流化政策發展,分述如下: 一、性別主流化緣起 性別主流化(gender mainstreaming)的概念可追溯自 1975 年聯合國婦女發展基金 (UNIFEM)提出(彭渰雯,2008:3)。1985 年奈洛比舉辦的聯合國第 3 次世界婦女 會議,提出性別主流化作為推動性別平等的一種策略(曾中明,2008:14)。1995 年聯 合國第 4 屆世界婦女大會在北京舉行,會中簽署「北京宣言暨行動綱領」(the Beijing Declaration and Platform for Action),作為國際社會對於實現性別平等、婦女發展以及 和平的共同承諾。宣言重要的對於「性別主流化」的宣示,以此作為實現性別平等的主 31.

(40) 要策略,認為「政府及其他的行動者應在他們所有的政策方案中,促進一積極的、可見 的性別主流化觀點,如此一來,才能在決策之前準確的分析出所施行的政策方案,對男 性/女性產生影響。」(林芳玫,2002:4)。Amanda Wittman(2010:52)在“Looking local, finding global: paradoxes of gender mainstreaming in the Scottish Executive”一文中, 提及性別主流化是一種全球採用的平等策略,是當前國際性別平等所關注的焦點。. 二、性別主流化定義 目前世界各國最普遍引用的性別主流化定義,亦即聯合國經濟社會理事會 1997 年 的會議結論(ECOSOC, 1997),就明確強調了這樣的全面性:. 政 治 大 評估該行動對女性和男性帶來的影響的過程。它是一個策略,使得在政治、經濟、社會 立. 性別主流化是在各個領域和各個層次的任何活動中,包括各種立法、政策和方案,. ‧ 國. 學. 領域的所有政策和方案的設計、實施、監測和評估過程中,女性和男性的關切和經歷成 為其不可分割的一部分,從而使女性和男性可以同等受益,逐漸消除性別不平等的現象,. ‧. 實現性別平等的目標(引自魏美娟,2010:9、10)。. sit. y. Nat. 本研究認為性別主流化係指訂定或規畫各種法規、政策、計畫或活動時,將不同性. al. er. io. 別需求納入考量,俾使該法規、政策、計畫或活動訂定或實施,兼顧其需求,俾利達到. v. n. 性別平等;例如,在就業市場,不同性別有平等的就業機會,且同工同酬。. C. 三、我國性別主流化政策發展 h e n g c h i. i n U. (一)中央政府推動情形 我國 2003 年 3 月由財團法人婦女權益促進發展基金會在臺北召開的性別主流化: 2003 國際婦女論壇會議,可說國內公開討論性別主流化之始(曾中明編,2008:4;彭 渰雯,2008:5)。 2003 年 3 月,財團法人婦女權益促進發展基金會邀請韓國、澳洲、菲律賓、馬來西 亞、泰國學者、政府官員與民間婦女團體,以及國內重要專家學者共同舉辦了一場國際 婦女論壇-性別主流化之台灣願景研討會。會中各國代表針對性別主流化、性別平等機 制、性別與健康、性別與科技等議題,進行討論與交流,在會議結束前與會者共同提出 32.

(41) 性別主流化與國際接軌行動宣言,並由當時的呂秀蓮副總統代表簽署這樣宣言,性別主 流化個概念正式成為我國推動性別平等的重要發展策略(引自魏美娟,2010:11)。 2005 年 12 月 9 日行政院婦女權益促進委員會通過「行政院各部會推動性別主流化 實施計畫」;2007 年行政院婦女權益促進委員會專案會議,請各部會針對 2007 年之新 計畫(重要政策)選擇計畫進行性別影響評估(廖麗娟、吳秀貞,2008:35)。 2007 年成立「性別主流化支援小組」,其工作重點包括:性別統計、性別預算、 性別分析、性別影響評估、性別意識培力、各部會性別平等專案小組運作等,協助各部 會落實性別主流化工作。. 政 治 大 2012 年 1 月 1 日,政院院為強化我國推動性別平等工作之措施,並呼應國際重視性 立 2011 年通過性別平等綱領,作為未來性別平等政策指導方針。. 別平等議題之潮流,特於行政院內成立性別平等處,為我國第一個性別平等專責機制。. ‧ 國. 學. 2013 年 10 月 28 日行政院函頒「行政院所屬各機關推動性別主流化實施計畫(2014. ‧. 至 2017 年度)」,將實施對象擴及:行政院所屬各級機關;行政院以外其他中央機關. y. Nat. (構),及直轄市政府、縣市政府(含所屬機關)得參考本計畫自定實施計畫,或準用. er. io. sit. 本計畫;學校及國營事業應配合各主管機關之執行計畫辦理。. 2016 年頒布行政院辦理直轄市與縣(市)政府推動性別平等業務輔導獎勵計畫,作. al. n. v i n 為輔導各直轄市、縣(市)政府擬訂政策、計畫及措施時,皆能融入性別觀點、主動創 Ch engchi U. 新推展性別平等措施、推動性別主流化,積極消除性別歧視,促進性別平等依據。 (二)地方政府性別主流化執行情形. 在本政策網絡外圍之行動者,除了中央外,尚其他相關縣市,茲說明曾獲得金馨獎 之臺中市政府性別主流化執行情形做說明,15其可以做為學習標竿,以達他山之石,可 以攻錯。. 15. 金馨獎係行政院為鼓勵各行政機關(構)推動性別主流化,促進性別平等,特訂定「行政院與所屬機 關及地方行政機關推動性別主流化績效優良獎勵計畫」。推動性別主流化績效優良機關,依該計畫由行 政院頒給金馨獎,予以獎勵。 33.

(42) 王秀燕(2015)在〈跨域合作—臺中市推動性別平等實務與成效〉一文中,提及臺 中市推動性別平等實務、影響及改變,分述如下: (一)實務方面 1、性別意識培力。 2、建立推動性別平等機制。 3、訂定臺中市各機關推動性別主流化實施計畫。 4、消除對婦女一切形式岐視公約推動。 (二)影響及改變. 政 治 大 2、跨越專業領域的藩籬,打破部門本位主義協調合作推動性別平等政策。 立 1、操作性別主流化的六大工具。. 3、跨單位執行消除對婦女一切形式岐視公約施行法,完成法規之制(訂)定、修. ‧ 國. 學. 正或廢止及行政措施之改進。. ‧. 4、跨單位推動臺中市各機關推動性別主流化實施計畫,帶動深層的組織變革。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 34. i n U. v.

(43) 性別督導文官的故事. 第三章. 本章說明性別督導文官的故事,分為二大部分,首先說明性別督導文官性質;接續 論及性別督導文官執行性別主流化政策過程。 性別督導文官執行性別主流化政策過程,分為四個階段,以關鍵事件發生作為階段 區分,包括第一階段為從無到有歷程—說明性別主流化的緣起;第二階段為從函頒計畫 到試辦、全面推動—說明性別主流化實施計畫,作為各局處推動性別主流化政策依據; 第三階段為從成立性別平等專案小組到性平辦,說明各局處成立性平小組機制,讓性別 主流化政策執行更具制度化;第四階段為性平辦成立之後—說明臺北市政府 2014 年 3. 政 治 大 力,整合規劃臺北市性別平等政策,為臺北市政府推動性別平等工作重要的里程碑;最 立 月 7 日成立全國地方政府第一個「性別平等辦公室」,層級直屬於市長室,配置專職人. ‧ 國. 學. 後,以小結作結束。. 第一節. 性別督導文官性質. ‧. 性別督導文官在本政策網絡裡,負責研擬及督導性別主流化政策、計畫及策略發展. y. Nat. io. sit. 等事項,扮演核心重要的角色。本節說明其意向、態度及角色認知三面向。. n. al. er. 一、性別督導文官的意向. Ch. i n U. v. 性別督導文官接辦性別主流化業務時,係公務輪調,如受訪者指出:. engchi. 我是不是非常感興趣﹝對性別主流化政策﹞、非常感興趣而進來,很單純,我 是一個公務員,它有業務輪調。(受訪者 01) 性別督導文官對於性別主流化政策看法,其把這新的業務當成一種學習、挑戰,如 受訪者指出: 這個﹝性別主流化﹞議題,我覺得可以去接觸它、也可以去理解它,……就是, 在我的工作經驗裡面,它是我可以去學習的。(受訪者 01). 二、性別督導文官的態度 性別督導文官接辦性別主流化業務,對於性別主流化業務態度,如受訪者提及: 〔性別主流化〕勢在必行的政策,也有其價值。(受訪者 01) 35.

數據

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參考文獻