國立臺灣大學法律學院法律學研究所 碩士論文
Graduate Institute of Law College of Law
National Taiwan University Master Thesis
日本 PFI 法下民間參與公共建設之法制與實務
The Legal System and Practice of Private Participation in Infrastructure under Japanese Act on
Promotion of Private Finance Initiative
楊舜宇 Shun-Yu Yang
指導教授：林明昕 博士 Advisor: Dr. iur. Ming-Hsin Lin
中華民國 106 年 8 月
August 2017
謝辭
「
エロイムエッサイム、我は求め訴えたり Eloim, Essaim, frugativi et appelavi.」
一直以來在翻閱其他論文時，首先納入眼簾的不是論文摘要或是 大綱，反倒是先看看其他人的謝辭寫些甚麼、感謝甚麼人，並投以羨 慕的神情，欽佩完成論文的人們，以及他們所付出的努力與光陰。而 如今，終於也輪到自己撰寫謝辭的那一刻了，有些感動也有些不捨。
回首研究生生涯四年的時間，倏忽之間飄然而逝，從剛踏入研究生生 活時努力積極的修課，到二年級至北海道大學交換一年、三年級參加 律訓及公法論壇發表，以及四年級實習與完成論文，如此種種，彷彿 昨日。
遙想數個月前忙於實習的自己，仍在為了論文是否能如期完成而
焦頭爛額，如今卻也熬到這個階段，感想只有一個：船到橋頭自然直
(なるようになるさ)。在論文撰寫的過程中，首先必須感謝願意擔任
本人指導老師的林明昕老師，老師不但在論文的題目上給予許多建議
與方向，也時時敦促懶惰的本人趕上進度，尤其是當我表示想選擇日
本法作為介紹的對象時，老師提出諸多可以參考的對象，讓研究目標
有了眉目，也因此才能促使這篇論文的誕生。同時，也要感謝口試委
員江嘉琪老師，鉅細靡遺地提出眾多寶貴建議，特別是對於我國促參 法及獎參條例的實務問題與現狀上的補充，並且指出本文的錯誤，對 於本文的理解與改進上大有裨益。此外，也感謝口試委員林素鳳老師 在口試時分享日本法上相關經驗，並給予有關文獻引註及老師對於 PFI 法相關之理解，充實本文的內容，僅容學生在此一併致謝。當然，
一切文責由本人自負。
此外，感謝同門的琬婷跟采蘋大家一起組成的論文自救小組(?)，
從最初互相督促進度、定期交換意見、論發，一直到口試那天，一路 上給予我很多幫助，要是沒有二位不斷給予壓力的刺激，大概這篇論 文永遠不會有完成的一天吧！？同門的柏硯學長、婉寧學姊及儒亞學 弟，大家同心協力舉辦論發，以及各位在論發上所給予的意見，都是 本文完成所不可或缺的一環。另外，在撰寫論文的過程中，幫助我最 多的，肯定是立宇跟孝如兩位了，尤其是每次都麻煩立宇幫我處理研 究室相關事宜，實在是欠你們很多人情，兩位也時常陪我一起在晚餐 時無私地討論進度並互相鼓勵，萬分感謝。
短短五個月的實習期間，感謝指導律師高志明律師及萬國法律事
務所的各位前輩們，不吝給予本人許多指導與磨練，在實習階段的所
見所聞都將成為本文成長的養分，潛移默化到文字之中。而在實習時
遇到的好夥伴穎蒨 SA 和彥蓉 AR，一起組成的 JASAR 小團體打鬧奮 鬥的時光，絕對會在記憶中留下深刻的一頁，感謝妳們讓實習變得那 麼多采多姿，祝福妳們各自都能有很好的發展及歸宿。
最後，要感謝爸媽一路以來一直照顧我這個打混的兒子，研究所 混了四年終於要畢業了，無條件的支援我就學及到北海道交換，尊重 我做出的每一個選擇，有你們當我的爸媽真的很幸福。感謝大伯跟二 伯給予我許多實質上的支援，讓我在台北有個安穩可以專心寫作的居 所。感謝意棋在我撰寫論文的過程中，無怨無悔地聽我抱怨、發牢騷，
在寫作上遇到瓶頸的時支持我，讓我無後顧之憂可以全心寫作，在工 作上遇到困難的時鼓勵我，讓我毫無懸念地向前邁進。感謝在本文撰 寫路上陪伴及給予幫助的所有人，或許你們不會記得曾經幫助過我，
但肯定都已經在我心中留下一個位置。不知道我的感謝是否都傳達給 各位了呢？届くかな？届くといいな。謝謝各位(下台一鞠躬)。
08.01.2017 誌於瑞安街
中文摘要
自 1994 年獎勵民間參與交通建設條例以及 2000 年促進民間參與 公共建設法公布施行以來，我國實務上已有許多以官民合作方式推動 公共建設之案例。然而，實務運作之結果，發生諸多爭議，例如依據 獎參條例實施之台灣高鐵及高雄捷運均面臨嚴重財務危機，而必須透 過政府介入解決；又如因政府與民間之間，在事業契約上對於風險分 擔及權責歸屬分配之不完備，致使風險產生時，雙方互相推責等，再 再導致官民之間缺乏互信，使得促參案件無法順利推行。
本文藉由考察日本於 1999 年公布施行之 PFI 法之實務運作現況、
基本方針及各式指引，輔以數則實際案例，探討 PFI 方式與促參方式 之差異性，思考是否有值得參考借鏡之處。本文認為在事業設施之種 類上，我國不若日本來得豐富多元，政府應可考慮推行至更多不同類 型之設施；在事業評估過程方面，可參考日本 PFI 之 Value For Money(VFM)以及風險分擔機制。此外，對於自償率較低，缺乏民間 投資誘因之公共建設方面，可引進購買服務型 (Service Sold to the Public Sector)事業方式，以政府出資之方式，達成早期提供公共服務、
移轉風險、舒緩政府預算壓力及發揮民間創意思考等目標。
關鍵字： PFI 法、促參法、獎參條例、VFM、風險分擔、購買服務型。
Abstract
Since the promulgation of the Statute for Encouragement of Private Participation in Transportation Infrastructure Projects (the Encouragement Statute) in 1994 and the Act for Promotion of Private Participation in Infrastructure Projects (PPIP Act) in 2000, we already have many public infrastructural cases conducted with the participation of private enterprises.
However, there were many disputes in actual practices; such as the severe financial crisis of THSR and KMRT, which required the governmental interference to solve. In addition, the incompleteness of risk allocation and distribution of authority & responsibility in PPIP contracts resulted in shirking responsibility between the Government and the private sectors when risk occurred. A lack of mutual trust leads to the failure promotion of PPP cases.
By studying the actual practice of Japanese Act on Promotion of Private Finance Initiative (PFI) in 1999, the other fundamental policies and several actual cases, this study tried to figure out the difference between PFI and PPIP, and sought for the worth-learning points. This study suggests that the variety of infrastructural facility in Taiwan is not as rich as Japan;
therefore, Taiwan government should consider carrying out more type of facility. On the other hand, the Value for Money (VFM) and the risk allocation mechanism of Japanese PFI are worth learning from to improve the process of PPP case evaluation. Furthermore, the government should consider introducing the “Service Sold to the Public Sector” to those low self-liquidation ratio (SLR) infrastructures which are also lack of incentives for private sectors to invest; in order to achieve the goals of early supply of public service, risk transfer, pressure lightening on government budget and the best use of creativity & know-how from private sectors.
Keywords: PFI Act, PPIP Act, the Encouragement Statute, VFM, risk
allocation, Service Sold to the Public Sector.
《簡目》
第一章 緒論
... 1
第一節 研究動機 ... 1
第二節 研究範圍與論文架構 ... 3
第三節 名詞定義及概念釐清 ... 4
第二章 日本
PFI 法制之說明 ... 13
第一節 PFI 之意義 ... 13
第二節 日本 PFI 法之運作機制 ... 42
第三章 日本實施
PFI 之現況 ... 87
第一節 概要 ... 87
第二節 PFI 事業個案分析 ... 91
第三節 實務訴訟案例 ... 116
第四章 日本
PFI 經驗於我國之啟示 ... 134
第一節 我國民間參與公共建設法制概說 ... 134
第二節 促參法實務常見紛爭案例研討 ... 146
第三節 與日本 PFI 法之比較與借鏡 ... 162
第五章 結論
... 168
第一節 研究回顧 ... 168
第二節 未來展望 ... 174
參考文獻
... 176
附錄
190
附錄一PFI 法中譯(節譯) ... 190
附錄二
PFI 基本方針全文中譯 ... 208
附錄三 風險分擔指引全文中譯
... 224
附錄四
VFM 指引全文中譯 ... 238
《詳目》
第一章 緒論
... 1
第一節 研究動機 ... 1
第二節 研究範圍與論文架構 ... 3
第三節 名詞定義及概念釐清 ... 4
壹、 名詞定義 ... 4
貳、 概念釐清 ... 7
一、 PPP 與 PFI 之辨異 ... 7
(一) PPP 之起源 ... 7
(二) PFI 之起源 ... 8
(三) PPP 與 PFI 之異同 ... 9
第二章 日本
PFI 法制之說明 ... 13
第一節 PFI 之意義 ... 13
壹、 起源於英國之 PFI ... 13
一、 英國 PFI 概說 ... 13
(一) 立法背景與近年轉變 ... 13
(二) 英國 PFI 實施之樣貌 ... 13
1. 第一類型：公共服務提供型(Service sold to the public sector) .... 14
2. 第二類型：自立型(Financially free standing projects) ... 14
3. 第三類型：合資型(Joint Ventures) ... 14
(三) 英國 PFI 事業者選定程序 ... 14
(四) 紛爭解決機制與救濟途徑 ... 16
(五) 從 PFI 到 PF2 ... 19
二、 英國實施 PFI/PF2 之現況 ... 25
貳、 日本 PFI 誕生之背景 ... 26
一、 日本引進 PFI 法之歷史沿革與緣由 ... 26
(一) 立法沿革 ... 26
(二) 歷次修正重點 ... 27
(三) 引進緣由之一─第三部門的失敗 ... 30
二、 預期效果 ... 32
參、 PFI 法之基本理念 ... 34
一、 五原則三主義... 34
二、 核心價值：VFM ... 36
三、 官民間適當的風險分擔... 41
第二節 日本 PFI 法之運作機制 ... 42
壹、 條文編排與架構... 42
貳、 PFI 方式與傳統政府採購方式之區別 ... 45
參、 事業設施之種類、事業類型、事業方式以及事業實施程序 ... 49
一、 概說 ... 49
(一) PFI 事業設施之種類 ... 49
(二) PFI 事業類型 ... 50
(三) PFI 事業方式 ... 52
二、 事業實施流程與優先推行之事業... 54
肆、 事業契約之基本構造... 59
一、 事業契約及各關連契約之相互關係 ... 59
二、 事業契約之要素及注意事項... 63
伍、 事業契約之風險分擔... 67
一、 風險分擔之基本概念... 67
(一) 風險之定義 ... 67
(二) 公共設施管理者及選定事業者於風險分擔上之任務 ... 67
(三) 風險之分擔者及分擔方式 ... 68
二、 事業過程中之各種風險... 69
(一) 事業規劃、建設、維持管理及營運階段之風險 ... 69
1. 事業規劃階段 ... 69
2. 事業建設階段 ... 69
3. 事業維持管理及營運階段 ... 70
(二) 與第三人有關之風險 ... 70
(三) 事業各階段所共通之風險 ... 70
1. 不可抗力 ... 71
2. 物價、利率、匯率之變動及稅制變更 ... 72
3. 公共設施設置或管理基準相關法令之變更 ... 73
4. 許可及認可之取得 ... 73
三、 風險分擔之具體案例... 74
陸、 公共設施經營權制度... 79
柒、 紛爭類型及解決途徑... 82
一、 紛爭之種類與預防紛爭之對策... 82
二、 紛爭解決途徑... 85
第三章 日本實施
PFI 之現況 ... 87
第一節 概要 ... 87
壹、 日本 PFI 事業實施之件數及金額 ... 87
貳、 實施之事業類型... 89
第二節 PFI 事業個案分析 ... 91
壹、 成功個案 ... 91
一、 美禰市社會復歸促進中心... 91
(一) 事業背景及沿革 ... 91
(二) 本件事業概要及招標結果 ... 93
(三) 事業特色 ... 97
(四) 事業實施成果 ... 98
二、 中央合同廳舍第七號館開發事業... 99
(一) 事業背景及沿革 ... 99
(二) 事業概要及招標結果 ... 100
(三) 事業特色 ... 105
(四) 事業實施成果 ... 105
三、 小結 ... 106
貳、 失敗個案 ... 106
一、 福岡市海水浴運動中心破產案... 106
(一) 事業概要 ... 106
(二) 事業者破產之過程及福岡市之應對措施 ... 109
(三) 本件事業之問題點 ... 110
(四) 改進之建議 ... 111
二、 近江八幡市綜合醫療中心... 111
(一) 事業背景 ... 111
(二) 本件事業之問題點 ... 112
三、 事業失敗之原因整理... 115
(一) 風險分擔不確實 ... 115
(二) 未能充分監督事業營運狀況及採取對應措施 ... 115
第三節 實務訴訟案例... 116
壹、 富田林市撤銷 PFI 事業住民訴訟 ... 116
一、 本案事實 ... 116
二、 原告起訴之聲明及主張... 117
(一) 訴之聲明 ... 117
(二) 主張 ... 117
三、 被告之答辯聲明及主張... 119
(一) 被告之答辯聲明 ... 119
(二) 被告主張 ... 119
四、 法院判斷 ... 121
(一) 關於原告等人之主張 ... 121
(二) 結論 ... 125
貳、 眾議院赤坂議員宿舍 PFI 事業訴訟案 ... 125
一、 事實背景 ... 125
二、 主要爭執原因... 130
第四章 日本
PFI 經驗於我國之啟示 ... 134
第一節 我國民間參與公共建設法制概說... 134
壹、 獎勵民間參與交通建設條例... 134
一、 立法背景與沿革... 134
二、 運作機制 ... 135
(一) 獎參條例之事業對象、事業流程及事業類型 ... 135
(二) 獎勵措施 ... 136
三、 實務案例與問題檢討... 137
(一) 台灣高鐵 BOT 案 ... 137
1. 計畫起始及興建歷程 ... 137
2. 事業內容 ... 138
3. 財務問題與解決方法 ... 138
(二) 高雄捷運 BOT 案 ... 138
1. 計畫起源及辦理歷程 ... 138
2. 財務危機及問題解決 ... 139
貳、 促進民間參與公共建設法... 140
一、 立法背景與沿革... 140
二、 運作機制 ... 141
三、 實施成果 ... 143
四、 與政府採購之區別... 143
第二節 促參法實務常見紛爭案例研討... 146
壹、 實務常見紛爭類型... 146
一、 因政策變更致計畫中止之相關爭議 ... 146
(一) 台中會展中心開發興建暨營運 BOT 案 ... 146
1. 背景事實 ... 146
2. 爭點 ... 147
3. 法院見解 ... 147
(二) 三峽生命園區興建營運 BOO 案 ... 150
1. 背景事實 ... 150
2. 本件爭點 ... 151
3. 法院見解 ... 151
二、 營運階段所發生之爭議─交九轉運站費率變更 ... 153
(一) 背景事實 ... 153
(二) 爭點 ... 153
(三) 法院見解 ... 153
三、 其他類型之爭議... 155
(一) 與第三人有關之爭議 ... 155
1. 第三人提起撤銷環境影響評估訴訟 ... 155
2. 第三人不服未獲選為最優先申請人 ... 156
(二) 設計興建階段常見爭議 ... 157
(三) 營運階段常見爭議 ... 157
貳、 現行紛爭解決機制... 158
第三節 與日本 PFI 法之比較與借鏡 ... 162
壹、 制度方面 ... 162
貳、 可資借鏡對象... 166
第五章 結論
... 168
第一節 研究回顧 ... 168
壹、 PFI 制度之核心：風險分擔及追求 VFM ... 168
貳、 PFI 法運作機制與實施流程 ... 168
參、 現況統計與實務案例之研討... 169
肆、 獎參條例及促參法之概要、實施狀況與問題檢討 ... 171
伍、 我國法現行紛爭解決機制... 173
陸、 與日本 PFI 之比較與借鏡 ... 173
第二節 未來展望 ... 174
壹、 可試圖引進購買服務型方式... 174
貳、 在可行性評估中納入 VFM 評估 ... 175
參、 將來可研究之課題... 175
一、 日本 PFI 事業訴訟案件較少之原因 ... 175
二、 事業實施狀況之後續追蹤 ... 175
參考文獻
... 176
附錄
190
附錄一PFI 法中譯(節譯) ... 190
附錄二
PFI 基本方針全文中譯 ... 208
附錄三 風險分擔指引全文中譯
... 224
附錄四
VFM 指引全文中譯 ... 238
《圖目錄》
圖 1 英國 PFI 事業者選定程序(競爭性交涉程序) ... 15
圖 2 英國截至 2016 年所簽訂之 PFI 計畫數量及其資本價值 ... 25
圖 3 PSC 及 PFI-LCC 之計算... 39
圖 4 VFM 計算之方式 ... 40
圖 5 PFI 事業基本關係構造圖 ... 48
圖 6 PFI 事業實施流程圖及各階段公共設施之管理者職責 ... 56
圖 7 各選定事業關係人之間契約關係範例圖 ... 62
圖 8 契約關係範例圖(以基本協定為中心) ... 63
圖 9 公共設施經營權流程關係圖： ... 79
圖 10 公共設施經營權流程圖 ... 81
圖 11 PFI 事業之案件數及契約累積金額之變化圖 ... 87
圖 12 各都道府縣實施之現狀 ... 89
圖 13 促參案件實施流程圖 ... 142
《表目錄》
表 1 日本 PPP 方式所可採取之手段： ... 9
表 2 PPP 實施方式各項業務內容之任務分配： ... 11
表 3 英國 ADR 方式概要： ... 18
表 4 PFI 法之立法時序表： ... 26
表 5 地方公營企業與第三部門的效率性有關要因之比較 ... 31
表 6 第三部門與 PFI 的角色分擔之原則 ... 32
表 7 五原則三主義之概要： ... 35
表 8 PSC 計算方式 ... 36
表 9 PFI-LCC 計算方式 ... 37
表 10 VFM 計算之步驟： ... 37
表 11 關於 PFI 事業階段所面臨之風險及其分擔原則 ... 41
表 12 PFI 法各章節規定概覽： ... 43
表 13 內閣府制頒之各種基本方針： ... 44
表 14 由其他行政組織所制定之指引： ... 44
表 15 PFI 方式與傳統政府採購方式之差異 ... 46
表 16 PFI 方式與第三部門方式之差異 ... 47
表 17 PFI 法第 2 條之事業設施類型： ... 49
表 18 各 PFI 事業方式階段間官民任務分擔 ... 54
表 19 PFI 標準契約書範本章節概要 ... 64
表 20 眾議院赤坂議員宿舍整備事業風險分擔表 ... 74
表 21 導入公共設施營運權之優點： ... 80
表 22 各領域別 PFI 事業實施現狀之統計表： ... 87
表 23 各類型 PFI 事業之事業件數： ... 89
表 24 各設施類型及案件數統計： ... 90
表 25 美禰市社會復歸促進中心之事業概要及沿革表： ... 92
表 26 本件事業之公私部門所負責之業務內容概要表： ... 93
表 27 事業計畫審查結果及招標結果 ... 95
表 28 加分項目審查結果 ... 95
表 29 中央合同廳舍第七號館事業概要： ... 100
表 30 事業計畫及民間收益設施加分項目審查結果 ... 101
表 31 設施整備、維持管理及營運加分項目審查結果 ... 102
表 32 綜合評估結果 ... 105
表 33 福岡市海水浴運動中心事業內容概要 ... 107
表 34 本件事業之審查結果概要 ... 108
表 35 近江八幡市民醫院整備營運事業費用 ... 112
表 36 近江八幡市民醫院整備營運事業之 VFM ... 112
表 37 30 年間的醫院事業費用總額對比 ... 112
表 38 本件事業自導入 PFI 到合意解約之時程表 ... 114
表 39 本件事業之事業內容： ... 126
表 40 本件事業之加分審查項目： ... 128
表 41 本件事業之審查結果： ... 129
表 42 本件事業各投標人之資料： ... 132
表 43 促參案件實施成果統計 ... 143
表 44 促參法與政府採購法招標方式之差異： ... 144
表 45 協調委員會、仲裁以及訴訟途徑之比較表： ... 160
表 46 促參法與 PFI 法之比較表 ... 163
第一章 緒論
第一節 研究動機
1980 年代末期，因世界經濟情勢丕變，以及福利政策逐漸完備，使得政府在 公共服務上之開支日益增加，各國政府無不面臨公共支出劇增以及財政收支短絀 等險峻財政難題。而在「公私協力」乙詞提出之後，官民之間之合作關係，霎時 成為顯學，許多國家即爭相研擬採用並立法推動。其中又以官方及民間合作，由 民間負責興建、營運，在契約期間屆滿後，移轉設施之所有權予公共主體之「BOT」
等官民合作模式，因可立即減少政府當下之支出卻可提供公共服務，更是受到矚 目與重視。
我國也搭上這股公私協力之浪潮，自1984 年「獎勵民間參與公共建設條例」
(下稱獎參條例)公布施行，以及 1989 年「促進民間參與公共建設法」(下稱促參 法)公布施行以來，在國內的重大公共建設上，不乏許多經由 BOT 方式在內，經 由政府與私人共同參與公共建設之方式，以進行特定建設之例。舉凡台北 101、
臺北大巨蛋、台灣高鐵、高雄捷運、台北交九轉運站等重大建設均屬之。中央乃 至於地方政府頻繁地以渠等方式，引進民間資金用於支持公共建設，無非是緣於 國庫財政窘迫，亟力尋求樽節開支的途徑，且寄望由民間以更高效率的營運方式，
謀求政府、企業與國民之間最大利益。
然而，觀察部分案例實際運作之結果，往往不如政府當初規劃所設想之情況 一般順利，有某些案件因為缺乏誘使民間投資之誘因，縱使政府一再提高招標金 額，仍遲遲盼不到民間業者的參與1；某些案件則係民間業者投標後，發生棄標、
進度不如預期乃至於無法履約等事由2；又或者部分案例中，民間業者在公共建 設完工後，因經營環境改變或使用者利用情形不如預期，導致營收無法維持經營
1 例如高雄市政府以 BOT 方式招標之「旗津沙灘渡假旅遊開發案」、「蓮潭湖畔休閒旅館開發案」
以及「捷運凹子底站旁商業區開發案」，均歷經數次招標無人投標，見自由時報2016 年 12 月 21 日報導「高市3 大 BOT 案頻流標 議員促讓利」，http://news.ltn.com.tw/news/local/paper/1064000，
2017/5/29 最後瀏覽。其他案例，如高雄輕軌捷運環狀線原擬採行 BOT 方式招標，但歷經兩次流 標後，高雄市政府決定收回自建改採OT 方式交由高雄捷運公司經營，見民視 2011 年 11 月 8 日 報 導 「 放 棄 BOT 高市輕軌改自辦」，https://tw.news.yahoo.com/ 放棄 bot-高市 輕軌改自辦 - 061113197.html，2017/5/29 最後瀏覽。
2 早期案例如 1996 年由長生國際開發股份有限公司經評選為最優申請人之中正國際機場捷運 B OT 案(現桃園機場捷運)，於 1998 年得標後原訂於 2000 年通車，然因得標人無力達成契約規定 之通車目標，因此政府在2002 年收回自建。近期案例，如國立海洋科技博物館之海洋生態展示 館BOT 案於 2015 年 2 月發包動工，原訂 2017 年 5 月 13 日完工，然至 2017 年 5 月底，基礎工 程仍未完成，工程進度嚴重落後。見蘋果日報2017 年 5 月 27 日報導「政府委託 15 億水族館蓋 2 年 沒看到柱子」，http://www.appledaily.com.tw/appledaily/article/headline/20170527/37664409/，
2017/5/29 最後瀏覽；另參中央社報導「基隆海生館生不出 廠商：明年完工」，http://www.cna.co m.tw/news/aloc/201705270194-1.aspx，2017/5/29 最後瀏覽。
而面臨經營危機等，均屬於不利於民間參與投資之因素。此外，官民之間不透明 的投資關係以及弊病叢生的報導3，以上種種因素使得「促參」、「BOT」等用語在 輿論上普遍印象不佳。除了上述問題外，實務上亦曾發生民間與政府部門因未預 先決定特定風險歸屬，導致風險實現時無人承擔或由不適宜承擔者承擔風險；或 者官民之間對於促參案件事項之權責劃分不明確，致使某事項本應交由適合之一 方進行者，卻成為不適合進行者之責任，其結果造成公私雙方互相推卸責任，兩 敗俱傷。例如公私合作興建鄰避設施時，因為促參契約中未明訂與當地居民溝通 協調之負責者，致使居民抗爭而使設施最終無法順利興建即屬適例。
此外，促參法、獎參條例之本文以及子法在規範上過於簡陋，制度設計之不 完備，亦應予以檢討，例如在獎參條例中，漏未規定於事業面臨破產等無法營運 之情事時，政府得強制接管之法源，在高鐵發生財務危機時，政府無法直接介入，
而必須透過修法後以減資再增資之方式迂迴解決。另一方面，官民之間對於促參 法認知上之差異，以及忽略地方及中央法規管制密度，使得原本期待經由促參法 投資契約詳盡規範官民間權利義務之美意無法實踐，契約內容屢屢受到各種強行 規定之挑戰。再者，行政部門因擔憂受到圖利財團之指責，而對於契約規範謹慎 解釋，致使契約自由之優勢無法充分發揮，也造成官民之間的不信任以及互相推 責，以上種種問題均體現在我國現行促參案件之運作上4。
而觀察鄰國日本，其政府在公私協力的推展與促進上，亦不遺餘力。自1990 年代末期以降，經濟泡沫化所導致日本政府及地方公共團體財政困難化，行政改 革5及財政改革已迫在眉睫。為在力求節約公共支出之同時，仍維持提供國民公 共服務，日本政府將目光移轉至民間參與上6。為此，日本政府乃以1990 年代發 祥於英國之PFI 制度為本，經過數次內閣修正與國會討論後，終於在 1999 年制 定及施行「關於促進活用民間資金於公共建設之整備之法律」，也就是所謂的「PFI 法」，經由將大量公共服務轉換為 PFI 方式實施，日本政府盼望透過引進民間經 驗、創意想法及成本控管等公部門較難獲得之優勢，達成維持服務品質及以低廉 價格提供公共服務等利點。日本政府並且成立PFI 促進室等機構，致力於全國各
3 例如臺北市長柯文哲在 2015 年上任後提出之五大案：「臺北大巨蛋」、「新店美河市」、「雙子星 C1D1 開發案」、「松山文創園區」以及「三創數位園區」。見自由時報2016 年 7 月 12 日報導「五 大案四落幕 大巨蛋棘手續攻防」，http://news.ltn.com.tw/news/business/paper/1009844，2017/6/11 最 後瀏覽。
4 參林明鏘(2015)，〈臺灣 BOT 的制度缺陷與修法建議〉，《月旦裁判時報》，36 期，頁 51。其他 類似檢討，參「公私合作與法律治理」研討會會議綜述(2013)，國立政治大學法學院公法學中心 主辦。
5 日本在 1970 年代開始行政改革，主要改革目標為近代化及現代化，具體手法包含制定行政程 序法、資訊公開法、個人資訊保護法、地方分權關連法、修正行政訴訟法等一連串改革措施。參 塩野宏、岡田正則、人見剛(2008)，〈立法による行政の変革と公法学―塩野宏先生に聞く〉，《法 律時報》，80 卷 10 號，頁 4 以下。
6 有關日本公私協力歷史淵源之介紹，可參人見剛(2010)，〈公私協働の最前線の課題――二〇回 の連載を振り返って〉，《法律時報》，82 卷 2 號，頁 106-107。
地推廣PPP/PFI 事業之興辦，預計將 PFI 事業規模從現行的 10~12 兆日圓，擴增 為21 兆日圓(2013~2022 年 10 年間)7。日本實務上PFI 事業之案例相當多元，從 行政部門所屬辦公廳舍、下水道設施、學校、醫院、監獄、美術館、運動設施到 國際機場整備等，不乏許多類型及規模各異之個案，大致而言較我國現有之事業 類型更為豐富。
而在行政院促進民間參與公共建設推動委員會第 44 次會議中，財政部即報 告有關我國推動PFI 制度之現狀，並訂有「政府購買公共服務型促參計畫作業原 則草案」8，且已在2014 年完成「委託訂定 PFI 計畫相關作業指引專業服務採購 案結案成果報告」9，足見政府亦有意推行PFI。時值 2017 年 3 月，我國政府提 出中央政府預算金額達 8,824 億元之「前瞻基礎建設計畫」10，其中包含軌道建 設(城際軌道、都會區捷運等)、水環境建設(水庫更新改善、節水系統、水環境 改善計畫等)、數位建設(資安基礎建設等)及綠能建設(太陽、風力光電、綠能科 學城等)共計四大項目，均有採行促參方式之潛力。本文撰寫之目標，係冀望藉 由考察我國目前關於公私協力現狀之實務上問題，並參考日本在實施民間參與公 共建設之法治面及實務面的經驗，思考借鏡目前我國相關法制之建置上是否完 善，檢討有無可改進之處，同時探討防治弊病發生之手段，企盼能對於公私協力 制度有更深層的認識之前提下，為我國民間參與公共建設之法制面，提出若干建 言，使促參制度之美意得以充分發揮。
第二節 研究範圍與論文架構
承上所述，本文主要係以日本PFI 法之法制及實務面操作經驗及案例分析為 核心，探討績效優良的案例，並檢討成效不彰的事案，以反思與檢討我國目前促 參法制上之若干問題。因此本文在研究範圍上，於台灣法部分集中於促進民間參 與公共建設法以及獎勵民間參與交通建設條例及其實務判決；於日本法部分集中
7 其中合資事業預期目標為 7 兆日圓；收益型事業為 5 兆日圓；公有不動產活用事業為 4 兆元；
其 他 事 業 計 5 兆 日 圓 。 內 閣 府 民 間 資 金 等 活 用 事 業 推 進 室 （ PFI 推 進 室 ） 網 頁 ， http://www8.cao.go.jp/pfi/pfi_jouhou/pfi_genjou/pdf/pfi_genjyou.pdf，頁7，2017/4/10 最後瀏覽。
8 於 2013 年 6 月 4 日召開，會議資料見財政部促參司網頁，
http://ppp.mof.gov.tw/PPP.Website/Refers/Refer/View1.aspx?fId=2855，2017/6/11 最後瀏覽。草案 內容參李建榮(2013)，《我國引進民間融資提案(PFI)法制化之研究》，國立臺灣海洋大學海洋法 律研究所碩士論文，頁38-41。
9 結案成果報告全文見財政部促參司網頁，
http://ppp.mof.gov.tw/ppp.website/DownFile.aspx?fromto=website&ReferId=TR3QOGSYEWU%3d
，2017/6/11 最後瀏覽。
10 本計畫為 8 年期程，自 2017 年起至 2024 年止，以編列特別預算之方式，支應四大類型建設 項目所需之經費，「前瞻基礎建設特別條例」已於2017 年 7 月 5 日三讀通過，並於 2017 年 7 月 7 日經總統以華總一義字第 10600085601 號公布全文 15 條；至於詳細基礎建設之預算案，截至 本文完稿前，仍在立法院審議中。有關前瞻基礎建設之各項詳細計畫內容，可見行政院前瞻基礎 建設計畫網頁，http://achievement.ey.gov.tw/cp.aspx?n=1E42BEB0F68720CB，2017/5/29 最後瀏覽。
於日本PFI 法及其實務案例之研究，希冀藉由考察日本 PFI 之經驗，檢驗台灣目 前相關制度運作上的問題，以作為參考借鏡。
在論文架構上，本文將於第二章先行就PFI 制度之起源地英國為首，從其發 祥背景、實施內容概要、實施事業類型、實施狀況以及現行PFI/PF2 制度作簡要 介紹，之後，本章續就日本引進PFI 法之契機、歷史因素及預期效果等基礎背景 進行研討，透過整理相關文獻，對日本PFI 法之誕生有初步認識，包含 PFI 法的 簡要介紹、實施個案、紛爭處理在內；第三章則係就目前日本實施PFI 事業之現 況，從法制與實務面上予以討論，以期進一步了解PFI 在日本運作的現狀；第四 章係就我國促參法及獎參條例之立法與實務為概略介紹，本文並試圖整理實務上 常見之紛爭類型，進而推導問題之成因，並借鏡日本PFI 法之經驗，探討可行之 改善方式與相關配套措施；最後在第五章總結本文研究結果，並提出未來可研究 之課題作為結尾。
第三節 名詞定義及概念釐清
壹、 名詞定義
關於本文所使用之用語，因涉及外文用語翻譯，為力求統一及行文簡便，經 綜合參照我國及日本相關法律條文、實務及學界慣用語，統整後悉依下列定義及 略語稱之：
PFI：Private Finance Initiative，有論者將其譯為「民間財務啟動」11；有論者 則譯為「民間融資提案」12，本文以下均以「PFI」稱之。
PFI 法：日文為「民間資金等の活用による公共施設等の整備等の促進に関 する法律(1999 年 9 月 24 日施行，平成 11 年 7 月 30 日法律第 117 號)」，直 譯後應為「關於藉由活用民間資金於促進整備公共設施之法律」，有論者譯 為「藉由民間資金等活用以促進整備公共建設等之法令」13；有論者則譯為
「民間融資提案制度法」14，為求行文簡潔，本文以下均以「PFI 法」稱之，
全文節譯見附錄。
PFI 指引，係指由日本內閣府依據 PFI 法所制訂公布，與 PFI 事業實施有關 之方針，包含以下方針在內：
11 林淑馨(2005)，《日本型公私協力之析探：以第三部門與 PFI 為例》，「公共行政學報」，16 期，
頁3；林淑馨(2013)，《檢證：民營化、公私協力與 PFI》，台北：巨流，頁 80。
12 行政院公共工程委員會(2009)，《我國民間參與公共建設導入 VfM 評估模式之建置》，行政院 公共工程委員會專案研究計畫，計畫主持人：王明德教授，頁1。李建榮(2013)，《我國引進民間 融資提案(PFI)法制化之研究》，國立臺灣海洋大學海洋法律研究所碩士論文，頁 1。
13 洪美菁(2013)，《公共建設財務新策略─推動政府購買服務型(PFI)促參計畫》，當代財政，30 期，
頁77。
14 林淑馨(2015)，〈民間融資提案制度的理想與現實：以日本為例〉，《民主與治理》，第 2 卷第 1 期，頁44。
PFI 基本方針：關於實施藉由活用民間資金於公共事業之整備相關事業 之基本方針，日文為「民間資金等の活用による公共施設等の整備等に 関する事業の実施に関する基本方針(平成 12 年 3 月 13 日総理府告示 第11 号」，最新修正公布於 2015 年 12 月 18 日15，全文中譯見附錄。
事業實施流程指引：關於 PFI 事業實施流程之指引，日文為「PFI 事業 実施プロセスに関するガイドライン」，最新修正公布於2015 年 12 月 18 日16。
風險分擔指引：關於 PFI 事業風險分擔等指引，日文為「PFI 事業にお けるリスク分担等に関するガイドライン」，最新修正公布於 2015 年 12 月 18 日17，全文中譯見附錄。
契約指引及注意事項：關於契約之指引─有關 PFI 事業契約之注意事 項，日文為「契約に関するガイドライン－PFI 事業契約における留意 事項について」，最新修正公布於2015 年 12 月 18 日18。
VFM 指引：關於 VFM 之指引，日文為「VFM（Value For Money）に関 するガイドライン」，最新修正公布於2015 年 12 月 18 日19，全文中譯 見附錄。
公共設施營運權指引：關於公共設施營運權及公共設施營運事業之指 引，日文為「公共施設等運営権及び公共施設等運営事業に関するガイ ドライン」，最新修正公布於2015 年 12 月 18 日20。
監督指引：關於監督之指引，日文為「モニタリングに関するガイドラ イン」，最新修正公布於2015 年 12 月 18 日21。
地方公共團體 PFI 指引：有關地方公共團體導入 PFI 事業之指引，日文 為「地方公共団体における PFI 事業導入の手引き」，最新修正公布於 2005 年。
地方公共團體購買服務型 PFI 手冊：地方公共團體購買服務型 PFI 事業 實施程序簡化手冊，日文為「地方公共団体向けサービス購入型PFI 事 業実施手続き簡易化マニュアル」，最新修正公布於2014 年 6 月22。
15 全 文 見 內閣 府 網 頁，http://www8.cao.go.jp/pfi/hourei/kaisei/pdf/h27kaisei_kihonhoushin.pdf，
2017/6/14 最後瀏覽。
16 全 文 見 內 閣 府 網 頁 ，http://www8.cao.go.jp/pfi/hourei/guideline/pdf/process_guideline.pdf， 2017/6/14 最後瀏覽。
17 全文見內閣府網頁，http://www8.cao.go.jp/pfi/hourei/guideline/pdf/risk_buntan_guideline.pdf， 2017/6/14 最後瀏覽。
18 全 文 見 內 閣 府 網 頁 ，http://www8.cao.go.jp/pfi/hourei/guideline/pdf/keiyaku_guideline.pdf， 2017/6/14 最後瀏覽。
19 全文見內閣府網頁，http://www8.cao.go.jp/pfi/hourei/guideline/pdf/vfm_guideline.pdf，2017/6/14 最後瀏覽。
20 全 文 見 內 閣 府 網 頁 ，http://www8.cao.go.jp/pfi/hourei/guideline/pdf/uneiken_guideline.pdf， 2017/6/14 最後瀏覽。
21 全文見內閣府網頁，http://www8.cao.go.jp/pfi/hourei/guideline/pdf/monitoring_guideline.pdf， 2017/6/14 最後瀏覽。
22 全文見內閣府網頁，http://www8.cao.go.jp/pfi/kaigi/7kai/pdf/shiryo_07-s2.pdf，2017/6/14 最後瀏
PFI 民間提案手冊：PFI 事業民間提案推動手冊，日文為「PFI 事業民間 提案推進マニュアル」，最新修正公布於2014 年23。
優先導入 PPP/PFI 手法指引：優先導入 PPP/PFI 手法之檢討規程運用指 引，日文為「PPP/PFI 手法導入優先的検討規程運用の手引」，最新修正 公布於2017 年 1 月24。
PFI 推進室：指日本內閣府民間資金等活用事業推進室。
PFI 推進委員會：指日本內閣府民間資金等活用事業推進委員會。
PFI 事業契約範本：指由 PFI 推進委員會所公布之「PFI 標準契約 1(公用設 施整備型‧購買服務型)」契約範本，日文為「ＰＦＩ標準契約１（公用施設 整備型・サービス購入型版）」，最新修正公布於2010 年25。
PFI-LCC：PFI-Life Cycle Cost，指實施 PFI 事業時整體事業期間財政負擔的 預估額的現值。
PPP：Public Private Partnership，係指官民合作，詳參本節下述貳、概念釐清。
PSC：Public Sector Comparator，指由公共部門自行實施事業時，於整體事業 期間所有公共財政負擔預估額之現在價值。
SPC：Special purpose Company，或稱 SPV，Special purpose vehicle，本文採 SPC，指以實施特定 PFI 事業為唯一目的而設立之特別目的公司。
VFM：Value For Money，指給付對於所支付之代價價值最高之服務，有譯為
「物有所值」26、「物超所值」或「財政支出價值」27，本文以下均以「VFM」
稱之。
Project Finance：有譯為專案融資28，意指在PFI 事業過程中以 PFI 事業做為 資金籌措手段之方式。
選定事業：指依據 PFI 法第 7 條規定選定為特定事業之事業。
選定事業者：指依據 PFI 法第 8 條規定公開徵求後選定為事業實施者。
事業契約：指公共設施之管理者與民間事業者之間，依據 PFI 法規定所締結 有關PFI 事業之契約。
民間事業者：指依據 PFI 事業契約而實施 PFI 事業之民間事業者。
覽。
23 全文見內閣府網頁，http://www8.cao.go.jp/pfi/hourei/tsuutatsu/26fy/pdf/minkanteian-manual.pdf， 2017/6/14 最後瀏覽。
24 全文見內閣府網頁，http://www8.cao.go.jp/pfi/yuusenkentou/unyotebiki/pdf/unyotebiki_01.pdf，
2017/6/14 最後瀏覽。
25 PFI 契約範本之中譯，可參行政院公共工程委員會(2012)，《日本PFI 法、基本方針及標準契約 (日譯)》，行政院公共工程委員會專業服務案結案報告，研究單位：建業法律事務所，計畫主持人：
陳彥勳，頁75-157。
26 王明德、張倩瑜、周慧瑜(2009)，《我國民間參與公共建設導入 VfM 評估模式之建置》，行政 院公共工程委員會專業服務案，頁1。
27 林淑馨(2013)，《檢證：民營化、公私協力與 PFI》，台北：巨流，頁 86。
28 參陳宗益(2009)，《促進民間參與公共建設法－融資研究》，國立政治大學法學院碩士在職專班 碩士論文，頁 60；陳博亮(2005)，《專案融資計畫案財務可行性及風險評估模式之建構-以台灣高 鐵計畫為例》，國立交通大學管理學院經營管理學程碩士論文，頁 1。
公共設施之管理者：指依據 PFI 法規定實施 PFI 事業之各省各廳首長、地方 公共團體首長或欲實施特定事業之地方公共團體首長、獨立行政法人、特殊 法人及其他公共法人。
促參法：促進民間參與公共建設法。
促參細則：促進民間參與公共建設法施行細則。
獎參條例：獎勵民間參與交通建設條例。
獎參細則：獎勵民間參與交通建設條例施行細則。
政採：政府採購法。
作業指引：中華民國 95 年 11 月 2 日財政部發布「機關辦理促進民間參與公 共建設案件作業指引 」，中華民國 104 年 5 月 15 日財政台財促字第 10425507251 號函廢止。
權利金設定及調整原則：中華民國 105 年 1 月 27 日財政部台財促字第 10525501020 號函訂定「促進民間參與公共建設案件權利金設定及調整參考 原則」。
協調委員會指引：中華民國 105 年 1 月 13 日財政部台財促字第 10525500270 號函訂定「促進民間參與公共建設履約爭議協調委員會運作指引」。
民間申請參與公共建設辦法：中華民國 105 年 4 月 11 日財政部台財促字第 10525504460 號令發布施行「民間自行規劃申請參與公共建設作業辦法」。
貳、 概念釐清
由於本文係以日本及我國民間參與公共建設為研究核心，故有就傳統「公私 協力」(PPP)29以及「PFI」兩者之間之概念先予以釐清之必要，以利清楚界定本 文之研究範圍限定於「PFI」而非「公私協力」，以下謹就 PPP 及 PFI 之起源、概 念及其差異簡要探討：
一、 PPP 與 PFI 之辨異
(一) PPP 之起源
所謂公私協力行為(Public private partnership, PPP or P3 or 3P)，係指：「作為 一種公部門為履行行政任務，而與民間私部門間所採取的合作關係。」30。PPP 並 非近代始開創之概念，以PPP 中常見的「特許」(concession，即某一私人得以排
29 有關我國法上公私協力概念相關討論之論述甚豐，可參程明修(2000)，〈經濟行政法中「公私 協力」行為形式的發展〉，《月旦法學雜誌》，60 期，頁 174-182；詹鎮榮(2003)，〈論民營化類型 中之「公私協力」〉，月《旦法學雜》誌，102 期，頁 8-29；程明修(2005)，〈行政行為形式選擇自 由—以公私協力行為為例〉，《月旦法學雜誌》，120 期，頁 56 以下；陳明燦、張蔚宏(2005)，〈我 國促參法下BOT 之法制分析：以公私協力觀點為基礎，《公平交易季刊》，13 卷 2 期，頁 45 以 下；吳志光(2008)，〈公私協力行為之公法化趨勢──以委託經營管理及促進民間參與公共建設法 之實務見解為核心〉，《輔仁法學》，36 期，頁 1-55；程明修(2010)，〈公私協力契約與行政合作法
──以德國聯邦行政程序法之改革構想為中心〉，《興大法學》，7 期，頁 72 以下。
30 吳志光(2008)，〈公私協力行為之公法化趨勢──以委託經營管理及促進民間參與公共建設法之 實務見解為核心〉，收錄於吳志光、陳英鈐、林明鏘著(2016)，《公私協力相關法制規定》，頁 3。
他性營運、維護及發展某一基礎建設或公共服務以獲取經濟利益)為例，有論者 認為最早可追溯至羅馬帝國(27BC-395AD)時代，在當時特許係作為一種法律制 度，廣泛使用於道路建設、公共澡堂以及市場之經營上31。之後，在有關中世紀 的歐洲之案例，較為著名者屬1438 年法國人”Luis de Bernam”被賦予河流特權，
使其得以收取往來萊茵河商品之費用，其他案例如1792 年法國 Perrier 兄弟被賦 予巴黎的水分配權等，此等權利於法國稱之為「公共合作特權」或「公共任務特 許契約」(public works concession，法文為：concession de travaux publics)」32。除 上述所舉之法國案例外，在17 世紀及 18 世紀的歐洲各國，亦開始出現對於基礎 建設(如水路渠道、道路及鐵路等)採取由私人出資特許經營之契約，並隨之擴及 中國、日本及美國。至於近代PPP 的發展，在歷經政府擴大介入基礎建設部門之 時期後，19 世紀末期至 1970 年代之間，轉變為由市場經濟所主導的基礎建設，
並且活躍於1980 及 1990 年代33。 (二) PFI 之起源
1992 年，英國率先引進 PFI (Private Finance Initiative)作為取代國營企業之 替代方案。依據英國 PFI 的構想，政府部門成為購買者，向企業購買所提供之 服務，同時由企業提供為實施該服務所必要之固定資產。PFI 下主要的基礎建設 管理及開發模式之一，即是透過契約轉移特定義務予私人，並使該私人執行基 礎建設計畫或提供公共服務，且同時移轉特定風險予該私人企業。作為回饋，投 資人將可獲得一段期間內使用該設施或服務之權利(通常是 15~30 年)，並且有 權向外部使用者收取費用，或者同時由公共主體之預算支付開支。以英國所實 施之 PFI 事業為例，大規模 PFI 事業包含英法海底隧道、第二塞文大橋以及英 法海峽隧道連接鐵路(一號高速鐵路)。PFI 運用的領域十分多元，包含道路、地 鐵、監獄、國防、醫療保健、行政辦公廳舍及電腦化等。法國建立起一套在1990 年代私人企業及公共主體之間相當流行之公私合作模型，該模型之特徵在於由 公共設施經營權人管理及維護公共設施，並向使用者收取費用以獲利34。
31 Jomo KS, Anis Chowdhury, Krishnan Sharma, Daniel Platz (2016), Public-Private Partnerships and the 2030 Agenda for Sustainable Development: Fit for purpose? UN Department of Economic & Social Affairs, DESA Working Paper No. 148 ST/ESA/2016/DWP/148. Pp2-3.
http://www.un.org/esa/desa/papers/2016/wp148_2016.pdf。Last visit: 4/10/2017.
See also http://ppp4krakow.net/About_PPP/Definition,_origin_and_evolution/. Last visit: 4/10/2017.
32 亘理格(2009)，〈フランス法における公私協働 行政契約法の基層という視点から〉，《法律 時報》，81 卷 5 號，頁 137。
33 有關美國、德國及歐盟公私協力關係之歷史發展，可參劉淑範(2011)，〈公私夥伴關係（PPP）
於歐盟法制下發展之初探：兼論德國公私合營事業（組織型之公私夥伴關係）適用政府採購法之 爭議〉，《臺大法學論叢》，40 卷 2 期，頁 512 以下。根據 OECD 之統計，自 1985 年起至 2009 年 止，全世界之PPP 計畫有 1,747 件，總金額達 6,450 億美元。而根據世界銀行之統計，在發展中 國家，自1989 年以來也有 102 國，共計 360 件之 PPP 計畫，可見全世界對於 PPP 方式之關注程 度。參谷口博文(2014)，〈官民連携事業の推進策に関するカナダの事例報告―日本の PPP/PFI 政 策へのインプリケーション）〉，《都市政策研究》，16 號，頁 33。
34 Jomo KS, Anis Chowdhury, Krishnan Sharma, Daniel Platz (2016),Public-Private Partnerships and the 2030 Agenda for Sustainable Development: Fit for purpose? UN Department of Econ omic & Social Affairs, DESA Working Paper No. 148 ST/ESA/2016/DWP/148. Pp2-3. http://w
最常被作為借鏡的範本即是英國及法國所創立之模式，此類基礎建設之建造 及管理契約逐步擴及鄰近國家，例如德國、義大利、西班牙、葡萄牙、荷蘭、斯 堪地內維亞地區國家、冰島、希臘、捷克、保加利亞、羅馬尼亞及匈牙利等。PFI 模式也逐漸擴展至東亞國家，韓國在1994 年制定公布相當於 PFI 法之「對於社 會基盤建設之民間投資法」35，而日本則是在1999 年制定 PFI 法。
(三) PPP 與 PFI 之異同
英國在制度上並未嚴格區分PPP 與 PFI，兩者在概念上亦十分近似，惟實際 上PPP 所包含之手法眾多，PFI 僅為其中之一，因此在概念上，PPP 屬於一個集 合，而PFI 即屬於 PPP 之數個子集之一。有論者認為 PPP 與 PFI 之間最大的差 異在於：「PPP 未必係由民間出資，PFI 則必定涉及民間出資。」36。
而在日本內閣府PFI 推進室所公布之「優先導入 PPP/PFI 手法之檢討規程運 用指引」(2017 年 1 月)37中，對於PPP 與 PFI 之間的區別有較為詳盡之說明，依 據上述指引，所謂PPP 係指「因行政與民間就公共設施之建設、維持管理及營運 上進行合作，而活用民間之創意思考，進而追求財政資金之有效率使用及行政之 效率化者」38，至於PFI 則是屬於 PPP 下轄之子概念的一種，係指「基於 PFI 法 規定，將民間之資金、經營能力及技術能力活用於公共設施之建設、維持管理及 營運之手法」。由此可知，在日本 PFI 實務之認識上，PPP 所包含之手法較為多 樣，PPP 並不等同於 PFI，而是 PFI 係屬於 PPP 旗下的手法之一。
表 1 日本 PPP 方式所可採取之手段39：
手段 定義
PFI(Private Finance Initiative) 係指基於 PFI 法所實施之方式。於提公共服務 時，活用民間資金，委由民間事業者整備設施
ww.un.org/esa/desa/papers/2016/wp148_2016.pdf。 See also http://ppp4krakow.net/About_PPP/Defi nition,_origin_and_evolution/. Last visit: 2017/4/10.
35 參荒木修(2008)，〈韓国における公私協働 ＰＦＩ制度を中心に〉，《法律時報》，80 卷 6 號，
頁70。有關韓國民間投資制度之沿革、介紹與實施狀況，詳參権奇法(2015)，〈韓国におけるPFI 制度の現状と課題〉，《愛媛法学会雑誌》，41 卷 3・4 合併號，頁 63 以下；另參金海龍、李孝慶 (2009)，〈韓国における公私協働論議／公私協働契約の商法的観点からの評価〉，《法律時報》，
81 卷 2 號，頁 93-97。
36 See http://ppp4krakow.net/About_PPP/Definition,_origin_and_evolution/. Last visit: 2017/4/10.
37 原文為：「『PPP/PFI 手法導入優先的検討規程運用の手引』本文」，全文見日本內閣府 PFI 推 進室網頁，http://www8.cao.go.jp/pfi/yuusenkentou/unyotebiki/pdf/unyotebiki_01.pdf，2017/4/25 最 後瀏覽。
38 日本內閣府 PFI 推進室網頁，http://www8.cao.go.jp/pfi/yuusenkentou/unyotebiki/pdf/unyotebiki_
01.pdf，頁9，2017/4/25 最後瀏覽。
39 日本內閣府 PFI 推進室網頁，http://www8.cao.go.jp/pfi/yuusenkentou/unyotebiki/pdf/unyotebiki_
01.pdf，頁9，2017/4/25 最後瀏覽；另參國土交通省http://www.mlit.go.jp/sogoseisaku/kanminrenk ei/h25/h25-01.pdf，2017/5/25 最後瀏覽。
及提供公共服務之方式。
1. PFI 方式 係指民間事業者基於 PFI 事業契約，自公共設 施之設計、建設、維持管理及營運以概括發包、
性能發包及長期契約方式40所為之方式。
2. 公共設施經營權制度 係指民間事業者基於PFI 事業契約，取得公共 設施經營權而長期、概括實施公共設施經營事 業之方式。
類似PFI 之方式 係指非依PFI 法之方式。雖未依據 PFI 法實施，
然從實際上係將設施整備及提供公共服務委由 民間為之此點來看，與上述PFI 方式十分類似。
3. DB(Design & Build)‧
DBO(Design Build &
Operate) ‧ DBFO(Design Build Finance & Operate) 等
係將設施之設計與建設以概括發包及性能發包 交由民間事業者實施之方式(DB)；其它包含設 施之設計、建設以及營運概括發包由民間業者 實施之方式(DBO)，以及包含民間自行籌措事 業所需資金之方式(DBFO)。
指定管理者制度
指依據地方自治法之方法。將公共設施之維持 管理及營運交由管理者所指定之民間事業者實 施之方法。指定管理者可將公共設施之使用費 用充當自身收入。
概括性委託管理 指將維持管理業務以複數年度契約及性能發包 概括發包、性能發包予民間事業者之委託方式 民設公營
指由民間事業者設計及建設設施，由公共主體 負責維持管理及營運之方法。(關於設施之整備 有民間事業者移轉或出租予公共主體等方式) 民設民營(除 PFI 方式以外) 指非依據PFI 法，而由民間事業者實施設施之
設計、建設、維持管理、營運之方法。
構造改革特區制度 依據構造改革特區法之委託契約
市場化試驗 依據公共服務改革法之委託契約
外包 其他承攬契約或委託契約等
40 實務上締結之 PFI 契約大多數均屬於長期繼續性契約，通常須仰賴創造安定之現金流，並且以 Project Finance 方式籌措事業資金為其主要特徵。參美原融(2003)，〈PFI の金融・法務的実践はど うあるべきか －現状または将来は－〉，《金融法務事情》，1693 号，頁 31。在 PFI 法剛上路初 期，實務上對於長達 30 年之事業期間並未感到訝異。參青木文哉、赤羽貴、稲村幸仁、江口直 明、高石英也、徳島勝幸、山下明男(2003)，〈PFI の現状と展望 －金融機関から見た実務上の 留意点－〉，《金融法務事情》，1693 号，頁 11。有關 Project Finance 之介紹，參江口直明、塚谷 昭子、豊原信治(1999)，〈日本におけるプロジェクト・ファイナンスの法律的側面（上）〉，《金 融法務事情》，1565 号，頁 36-43；江口直明、塚谷昭子、豊原信治(2000)，〈日本におけるプロ ジェクト・ファイナンスの法律的側面（下）〉，《金融法務事情》，1567 号，頁 74-82；江口直明 (2002)，〈日本におけるプロジェクトファイナンスの最近の論点〉，《金融法務事情》，1646 号，
頁 6-13。
民營化41 將國有/公有事業改組為公司型態經營
獨立行政法人 設立獨立行政法人
表 2 PPP 實施方式各項業務內容之任務分配42：
實施方式 業務內容
設計 建設 維持管理 營運
傳統方式
公設 公營
委託設計公司 委託建設公司 直營或委託維 持管理公司
直營或委託營 運公司
PFI 方式 (PFI 法)
民設 民營
PFI 事業者依據事業契約概括實施 公 共 設 施
經 營 權 制 度(PFI 法)
民營
PFI 事業者依據公共設施經營 權實施契約概括實施 類似PFI 之
方式(DB)
公設
向民間事業者概括性發包 類似PFI 之
方式(DBO)
公設 公營
向民間事業者概括性發包 概括性委
託管理
公營
向民間事業者概括性發包 指定管理
者制度
公營
指定指定管理者(民間事業者)
民設公營
民設 公營
民間事業者實施設計及建設業 務
直營或委託管 理公司
直營或委託營 運公司
民設民營 民設 民營
民間事業者實施設計、建設、維持管理及營運業務(PFI 方式外) 有論者另外提出關係式，其指出(一)PPP≒PFI≒DBFO≠BOT，理由在於英 國並未嚴格區分PPP 以及 PFI，而 DBFO 可能與 PPP 及 PFI 混為一談，但 BOT 在本質上與PFI 並不相同；(二)｛(PFI≒DBFO) ≠BOT｝⊂PPP，並支持第二種關 係式，理由在於因PFI 前半段之實質內容係民間參與公共建設之設計、興建、籌
41 民營化之用語依據日本通說之理解，係指如同三公社(即 1.「日本専売公社」改組為「日本た ばこ産業」及「塩事業センター」兩間公司、2. 「日本電信電話公社」改組為「NTT グループ」
以及 3. 「日本国有鉄道」改組為「JR グループ」及「日本国有鉄道清算事業団（1998 年 10 月 22 日解散）」)一般採取之民營化，自原本由國家所實施之任務中，將該擔當組織單獨切割，而使 其民間組織化(即脫國有化)。參原田大樹(2008)，〈民営化と再規制―日本法の現状と課題〉，《法 律時報》，80 卷 10 号，頁 54。
42 本文自製。
資與營運，故PFI 近似於 DBFO，而後半段屬於民間出售公共服務，由政府負責 採購，故具有公私協力關係，因此將PFI 與 DBFO 視為相似之方式，但仍與 BOT 不同，不過此三者都屬於PPP 中43。
本文係將 PPP 公私協力視作最廣義之概念，其涵蓋各式民間與官方之間合 作之手段，在PPP 之下，DBFO 與 PFI 是兩種不同的途徑，特別是日本法上所稱 之PFI 手法，必須侷限在適用 PFI 法規定下所實施者，雖然 DBFO 與 PFI 在實質 內容上非常相近，不過終究非適用PFI 法，故本文將其視為不同之公私協力手法。
另外，PFI 手法包含的方式相當多，在本文的認識之下，BOT 僅是屬於 PFI 下的 方法之一，並非即代表PFI，故本文之關係式應為{(BOT ⊂ PFI)≒DBFO }⊂PPP。
此外，必須說明者為，有部分論者將PFI 理解為購買服務型事業方式，不過 本文所理解者，係PFI 法≒我國促參法，亦即本文認為 PFI 法原則上即等同於日 本的促參法，而不單僅是侷限在購買服務型之事業方式，故本文將以此為前提進 行討論44。
43 孫克難(2015)，〈民間參與公共建設之 PFI 模式探討─引進新制度經濟學觀點〉，《財政研究》，
44 期 5 卷，頁 6。
44 感謝江嘉琪老師對於 PFI 法及我國促參法兩者之間的定位及區別上提出建議。
第二章 日本 PFI 法制之說明
第一節 PFI 之意義
壹、 起源於英國之 PFI 一、 英國 PFI 概說
(一) 立法背景與近年轉變
追本溯源，PFI 發祥於柴契爾政權下的英國，當時的目標在於找出高失業率 及高昂公共支出之解決方案，而被提出的解答包括國有企業的民營化、導入強制 競爭投標機制45、政府外包化(outsourcing)以及引進行政法人制度46 (executive agency)，並朝著小政府及提升公共服務的效率邁進。1992 年，時任財政大臣的 Norman Lamont 發表有關「增加私人財務資本計畫投入領域手段」之聲明，此即 現今PFI 的前身，以私人投資人負責處理設計、建造、財務及營運(Design, build, finance and operation, DBFO)。工黨於 1997 年執政後延續 PFI 政策，至 2010 年 PFI 逐漸開始轉型為 PF2。
依據英國財政部的定義，所謂 PFI 係指：「公部門以契約向私部門購買具有 特定產出、以長期間為基礎之價值服務，且包含維護或建設必要基礎設施者。此 用語亦涵括財政上自立計畫(例如塞文二橋)，由私部門供應者設計、建造、籌資 及營運某一資產，並且以直接向該資產之私人使用者收費以支應所有支出，且限 制公部門之參與僅限在為使該計畫運作之計畫、許可及其他法定程序上之協助。」
47
(二) 英國 PFI 實施之樣貌
45 強制競爭投標(Compulsory competitive tendering, CCT)是一種促進將行政服務委由民間進行的 機制，以地方自治體所提供的特定行政服務為對象，強制地進行官方與民間的競爭投標，並以得 標者作為該服務之實施者。
46 行政法人(Executive agency)是指將行政機關所負責的執行機能及行政服務的提供業務移交給 執行機構，是一種行政組織再造的機制。組織的長官是以公開招募的方式選出，並與所管業務大 臣之間締結契約，於契約範圍內全權交付責任、權限及財源等。行政機關則擔任執行機構機關的 業績評估指標的開發以及監管機能。在種類上又分為一般行政署(General Executive Agency)；營 運基金(Trading Fund)；非部會政府機關(Non-Ministerial Department)三種。
47 原文為：Definition : the public sector contracts to purchase quality services，with defined outputs，
on a long-term basis from the private sector，and including maintaining or constructing the necessary infrastructure. The term also covers financially free-standing projects (e.g. The Second Severn Bridge) where the private sector supplier designs，builds，finances and then operates an asset and covers the costs entirely through direct charges on the private user of the asset，with public sector involvement limited to enabling the project to go ahead through assistance with planning，licensing and other statutory procedures.") H.M. Treasury (2000) Public Private Partnership: The Government’s Approach, p47，轉 引自佐佐木仁(2012)，《PFI 事業における VFM 評価に関する研究》，神戶大學博士論文，頁 6。
英國PFI 實施之種類分為以下三者48：
1. 第一類型：公共服務提供型(Service sold to the public sector)
公共部門自民間部門購買符合基準之公共服務，民間部門負責設計、建 造、資金調度以及營運，成本自公共部門所支付之費用回收。實例如北 威爾斯幹線道路 A55 線，此類型多用於道路建設上，公共部門於契約 期間中(通常為 30 年)假定使用道路之車輛數，計算出「影子費用(Shadow toll)」，並向民間部門支付之。契約期間由民間負責道路之建設與維護，
並得透過提升效率等方式增進收益。此外亦有應用在監獄、學校、醫院、
行政廳舍等案例。
2. 第二類型：自立型(Financially free standing projects)
此類事業是由民間負責設計、建造、資金調度及營運，並向利用者收取 使用費用以回收成本。公共部門的參與侷限於事業計畫的訂定以及事業 許可的核發，民間部門自由經營並自負盈虧風險。個案例如PFI 事業的 先驅位於倫敦市東方收費道路伊莉莎白二世橋梁，契約期間為 20 年不 過過路費收益年年增加，未達 20 年即以回收投入之資本。另外亦有應 用在藝術及文化遺產部門，如美術館、博物館等，也有用於停車設施之 案例。
3. 第三類型：合資型(Joint Ventures)
此類事業是由官方及民間合資建設公共設施。以公部門提供出資、融資 或補助金等多樣協助為前提，事業則由民間主導。案例如倫敦Dockland 捷運延伸工程，建設經費即是政府、民間以及倫敦市內行經的行政區提 供補助金。另一案例則是英法海底隧道，英國政府提供工程中及完工後 兩年內之補助金。
(三) 英國 PFI 事業者選定程序
有關英國選定PFI 事業者之程序，約略有兩種方式，其一是依據歐盟法規範 下選定，另一則是依據英國自行創造之選定程序。由於英國屬 WTO 之締約國，
因此在政府採購上必須依循WTO 所規定有關政府採購之協定，而歐盟法另外對 於公共採購上有所規定，因此，總體而言英國政府採購之構造上，係由大框架之 WTO 政府採購協定為主，其次再按照具有中間規定性質之歐盟法公共採購規定，
最後再依據英國自身規定之採購程序進行。此外，英國財政部就PFI 事業者選定 程序上，係採用歐盟法「交涉招標(negotiated procedures)」程序，原則上 PFI 計 畫均係依此進行49。
48 宮木康夫(2001)，《第三セクターと PFI ―役割分担と正しい評価―》，東京：ぎょうせい，
頁142-149。
49 有關英國 PFI 制度之詳細說明，可參考王明德、張倩瑜、周慧瑜(2009)，《我國民間參與公共
歐盟法交涉招標程序係基於WTO 協定，與「限定招標(Limited Procedures)」
同，以公共採購之價格為主體，採用公開招標方式進行。政府採購在原則上係以 公開招標或限定招標為限，一般而言，僅在例外情形時始承認交涉招標，例如公 共主體無法特定規格等，不過，即便是採取交涉招標，程序上亦須確保招標在公 開競爭以及透明性之前提下進行。因此，英國財政部將關於PFI 招標程序中，既 有 歐 盟 法 中 所 未 規 定 之 部 分 以 「 競 爭 性 交 涉 程 序(Competitive Negotiated Procedures)」稱呼之。
關於競爭性交涉程序之具體內容，大致上由兩階段所構成。第一階段係在招 標之事前選定階段，篩選出一定數量的事業者，其後再向通過事前選定之事業者 提出邀標，並使其參與投標。第二階段則是就各事業者之投標內容進行評估，進 行二次篩選，將招標對象限縮至數間公司，並對這些公司提出最終邀標，使其提 出包含經過前提條件之交涉與調整後價格之最終投標(Fully Priced Bid)，並依據 各投標人所提出之最終投標內容進行評估，選出PFI 事業者。其程序上最大特徵 為，透過多階段篩選與交涉程序，以使選定程序保持一定競爭狀態，並且同時與 各投標人進行調整與交涉。
圖 1 英國 PFI 事業者選定程序(競爭性交涉程序)50
建設導入VfM 評估模式之建置》，行政院公共工程委員會專業服務案。
50 美原融、赤羽貴、日本政策投資銀行 PFI チーム編(2004)，《PFI 実務のエッセンス》，東京：
有斐閣，頁45。
