PPP 與 PFI 之辨異

(一) PPP 之起源

所謂公私協力行為(Public private partnership, PPP or P3 or 3P)，係指：「作為 一種公部門為履行行政任務，而與民間私部門間所採取的合作關係。」³⁰。PPP 並 非近代始開創之概念，以PPP 中常見的「特許」(concession，即某一私人得以排

29 有關我國法上公私協力概念相關討論之論述甚豐，可參程明修(2000)，〈經濟行政法中「公私 協力」行為形式的發展〉，《月旦法學雜誌》，60 期，頁 174-182；詹鎮榮(2003)，〈論民營化類型 中之「公私協力」〉，月《旦法學雜》誌，102 期，頁 8-29；程明修(2005)，〈行政行為形式選擇自 由—以公私協力行為為例〉，《月旦法學雜誌》，120 期，頁 56 以下；陳明燦、張蔚宏(2005)，〈我 國促參法下BOT 之法制分析：以公私協力觀點為基礎，《公平交易季刊》，13 卷 2 期，頁 45 以 下；吳志光(2008)，〈公私協力行為之公法化趨勢──以委託經營管理及促進民間參與公共建設法 之實務見解為核心〉，《輔仁法學》，36 期，頁 1-55；程明修(2010)，〈公私協力契約與行政合作法

──以德國聯邦行政程序法之改革構想為中心〉，《興大法學》，7 期，頁 72 以下。

30 吳志光(2008)，〈公私協力行為之公法化趨勢──以委託經營管理及促進民間參與公共建設法之 實務見解為核心〉，收錄於吳志光、陳英鈐、林明鏘著(2016)，《公私協力相關法制規定》，頁 3。

他性營運、維護及發展某一基礎建設或公共服務以獲取經濟利益)為例，有論者 認為最早可追溯至羅馬帝國(27BC-395AD)時代，在當時特許係作為一種法律制 度，廣泛使用於道路建設、公共澡堂以及市場之經營上³¹。之後，在有關中世紀 的歐洲之案例，較為著名者屬1438 年法國人”Luis de Bernam”被賦予河流特權，

使其得以收取往來萊茵河商品之費用，其他案例如1792 年法國 Perrier 兄弟被賦 予巴黎的水分配權等，此等權利於法國稱之為「公共合作特權」或「公共任務特 許契約」(public works concession，法文為：concession de travaux publics)」³²。除 上述所舉之法國案例外，在17 世紀及 18 世紀的歐洲各國，亦開始出現對於基礎 建設(如水路渠道、道路及鐵路等)採取由私人出資特許經營之契約，並隨之擴及 中國、日本及美國。至於近代PPP 的發展，在歷經政府擴大介入基礎建設部門之 時期後，19 世紀末期至 1970 年代之間，轉變為由市場經濟所主導的基礎建設，

並且活躍於1980 及 1990 年代³³。 (二) PFI 之起源

1992 年，英國率先引進 PFI (Private Finance Initiative)作為取代國營企業之 替代方案。依據英國 PFI 的構想，政府部門成為購買者，向企業購買所提供之 服務，同時由企業提供為實施該服務所必要之固定資產。PFI 下主要的基礎建設 管理及開發模式之一，即是透過契約轉移特定義務予私人，並使該私人執行基 礎建設計畫或提供公共服務，且同時移轉特定風險予該私人企業。作為回饋，投 資人將可獲得一段期間內使用該設施或服務之權利(通常是 15~30 年)，並且有 權向外部使用者收取費用，或者同時由公共主體之預算支付開支。以英國所實 施之 PFI 事業為例，大規模 PFI 事業包含英法海底隧道、第二塞文大橋以及英 法海峽隧道連接鐵路(一號高速鐵路)。PFI 運用的領域十分多元，包含道路、地 鐵、監獄、國防、醫療保健、行政辦公廳舍及電腦化等。法國建立起一套在1990 年代私人企業及公共主體之間相當流行之公私合作模型，該模型之特徵在於由 公共設施經營權人管理及維護公共設施，並向使用者收取費用以獲利³⁴。

31 Jomo KS, Anis Chowdhury, Krishnan Sharma, Daniel Platz (2016), Public-Private Partnerships and the 2030 Agenda for Sustainable Development: Fit for purpose? UN Department of Economic & Social Affairs, DESA Working Paper No. 148 ST/ESA/2016/DWP/148. Pp2-3.

http://www.un.org/esa/desa/papers/2016/wp148_2016.pdf。Last visit: 4/10/2017.

See also http://ppp4krakow.net/About_PPP/Definition,_origin_and_evolution/. Last visit: 4/10/2017.

32 亘理格(2009)，〈フランス法における公私協働 行政契約法の基層という視点から〉，《法律 時報》，81 卷 5 號，頁 137。

33 有關美國、德國及歐盟公私協力關係之歷史發展，可參劉淑範(2011)，〈公私夥伴關係（PPP）

於歐盟法制下發展之初探：兼論德國公私合營事業（組織型之公私夥伴關係）適用政府採購法之 爭議〉，《臺大法學論叢》，40 卷 2 期，頁 512 以下。根據 OECD 之統計，自 1985 年起至 2009 年 止，全世界之PPP 計畫有 1,747 件，總金額達 6,450 億美元。而根據世界銀行之統計，在發展中 國家，自1989 年以來也有 102 國，共計 360 件之 PPP 計畫，可見全世界對於 PPP 方式之關注程 度。參谷口博文(2014)，〈官民連携事業の推進策に関するカナダの事例報告―日本の PPP/PFI 政 策へのインプリケーション）〉，《都市政策研究》，16 號，頁 33。

34 Jomo KS, Anis Chowdhury, Krishnan Sharma, Daniel Platz (2016),Public-Private Partnerships and the 2030 Agenda for Sustainable Development: Fit for purpose? UN Department of Econ omic & Social Affairs, DESA Working Paper No. 148 ST/ESA/2016/DWP/148. Pp2-3. http://w

最常被作為借鏡的範本即是英國及法國所創立之模式，此類基礎建設之建造 及管理契約逐步擴及鄰近國家，例如德國、義大利、西班牙、葡萄牙、荷蘭、斯 堪地內維亞地區國家、冰島、希臘、捷克、保加利亞、羅馬尼亞及匈牙利等。PFI 模式也逐漸擴展至東亞國家，韓國在1994 年制定公布相當於 PFI 法之「對於社 會基盤建設之民間投資法」³⁵，而日本則是在1999 年制定 PFI 法。

(三) PPP 與 PFI 之異同

英國在制度上並未嚴格區分PPP 與 PFI，兩者在概念上亦十分近似，惟實際 上PPP 所包含之手法眾多，PFI 僅為其中之一，因此在概念上，PPP 屬於一個集 合，而PFI 即屬於 PPP 之數個子集之一。有論者認為 PPP 與 PFI 之間最大的差 異在於：「PPP 未必係由民間出資，PFI 則必定涉及民間出資。」³⁶。

而在日本內閣府PFI 推進室所公布之「優先導入 PPP/PFI 手法之檢討規程運 用指引」(2017 年 1 月)³⁷中，對於PPP 與 PFI 之間的區別有較為詳盡之說明，依 據上述指引，所謂PPP 係指「因行政與民間就公共設施之建設、維持管理及營運 上進行合作，而活用民間之創意思考，進而追求財政資金之有效率使用及行政之 效率化者」³⁸，至於PFI 則是屬於 PPP 下轄之子概念的一種，係指「基於 PFI 法 規定，將民間之資金、經營能力及技術能力活用於公共設施之建設、維持管理及 營運之手法」。由此可知，在日本 PFI 實務之認識上，PPP 所包含之手法較為多 樣，PPP 並不等同於 PFI，而是 PFI 係屬於 PPP 旗下的手法之一。

表 1 日本 PPP 方式所可採取之手段³⁹：

手段 定義

PFI(Private Finance Initiative) 係指基於 PFI 法所實施之方式。於提公共服務 時，活用民間資金，委由民間事業者整備設施

ww.un.org/esa/desa/papers/2016/wp148_2016.pdf。 See also http://ppp4krakow.net/About_PPP/Defi nition,_origin_and_evolution/. Last visit: 2017/4/10.

35 參荒木修(2008)，〈韓国における公私協働 ＰＦＩ制度を中心に〉，《法律時報》，80 卷 6 號，

頁70。有關韓國民間投資制度之沿革、介紹與實施狀況，詳參権奇法(2015)，〈韓国におけるPFI 制度の現状と課題〉，《愛媛法学会雑誌》，41 卷 3・4 合併號，頁 63 以下；另參金海龍、李孝慶 (2009)，〈韓国における公私協働論議／公私協働契約の商法的観点からの評価〉，《法律時報》，

81 卷 2 號，頁 93-97。

36 See http://ppp4krakow.net/About_PPP/Definition,_origin_and_evolution/. Last visit: 2017/4/10.

37 原文為：「『PPP/PFI 手法導入優先的検討規程運用の手引』本文」，全文見日本內閣府 PFI 推 進室網頁，http://www8.cao.go.jp/pfi/yuusenkentou/unyotebiki/pdf/unyotebiki_01.pdf，2017/4/25 最 後瀏覽。

38 日本內閣府 PFI 推進室網頁，http://www8.cao.go.jp/pfi/yuusenkentou/unyotebiki/pdf/unyotebiki_

01.pdf，頁9，2017/4/25 最後瀏覽。

39 日本內閣府 PFI 推進室網頁，http://www8.cao.go.jp/pfi/yuusenkentou/unyotebiki/pdf/unyotebiki_

01.pdf，頁9，2017/4/25 最後瀏覽；另參國土交通省http://www.mlit.go.jp/sogoseisaku/kanminrenk ei/h25/h25-01.pdf，2017/5/25 最後瀏覽。

及提供公共服務之方式。

Operate) ‧ DBFO(Design Build Finance & Operate) 等 Project Finance 方式籌措事業資金為其主要特徵。參美原融(2003)，〈PFI の金融・法務的実践はど うあるべきか －現状または将来は－〉，《金融法務事情》，1693 号，頁 31。在 PFI 法剛上路初 期，實務上對於長達 30 年之事業期間並未感到訝異。參青木文哉、赤羽貴、稲村幸仁、江口直 明、高石英也、徳島勝幸、山下明男(2003)，〈PFI の現状と展望 －金融機関から見た実務上の 留意点－〉，《金融法務事情》，1693 号，頁 11。有關 Project Finance 之介紹，參江口直明、塚谷 昭子、豊原信治(1999)，〈日本におけるプロジェクト・ファイナンスの法律的側面（上）〉，《金 融法務事情》，1565 号，頁 36-43；江口直明、塚谷昭子、豊原信治(2000)，〈日本におけるプロ ジェクト・ファイナンスの法律的側面（下）〉，《金融法務事情》，1567 号，頁 74-82；江口直明 (2002)，〈日本におけるプロジェクトファイナンスの最近の論点〉，《金融法務事情》，1646 号，

頁 6-13。

民營化⁴¹ 將國有/公有事業改組為公司型態經營

資與營運，故PFI 近似於 DBFO，而後半段屬於民間出售公共服務，由政府負責 採購，故具有公私協力關係，因此將PFI 與 DBFO 視為相似之方式，但仍與 BOT 不同，不過此三者都屬於PPP 中⁴³。

本文係將 PPP 公私協力視作最廣義之概念，其涵蓋各式民間與官方之間合 作之手段，在PPP 之下，DBFO 與 PFI 是兩種不同的途徑，特別是日本法上所稱 之PFI 手法，必須侷限在適用 PFI 法規定下所實施者，雖然 DBFO 與 PFI 在實質 內容上非常相近，不過終究非適用PFI 法，故本文將其視為不同之公私協力手法。

另外，PFI 手法包含的方式相當多，在本文的認識之下，BOT 僅是屬於 PFI 下的 方法之一，並非即代表PFI，故本文之關係式應為{(BOT ⊂ PFI)≒DBFO }⊂PPP。

此外，必須說明者為，有部分論者將PFI 理解為購買服務型事業方式，不過 本文所理解者，係PFI 法≒我國促參法，亦即本文認為 PFI 法原則上即等同於日 本的促參法，而不單僅是侷限在購買服務型之事業方式，故本文將以此為前提進 行討論⁴⁴。

43 孫克難(2015)，〈民間參與公共建設之 PFI 模式探討─引進新制度經濟學觀點〉，《財政研究》，

44 期 5 卷，頁 6。

44 感謝江嘉琪老師對於 PFI 法及我國促參法兩者之間的定位及區別上提出建議。

第二章 日本 PFI 法制之說明

第一節 PFI 之意義

壹、 起源於英國之 PFI 一、 英國 PFI 概說

(一) 立法背景與近年轉變

追本溯源，PFI 發祥於柴契爾政權下的英國，當時的目標在於找出高失業率 及高昂公共支出之解決方案，而被提出的解答包括國有企業的民營化、導入強制 競爭投標機制⁴⁵、政府外包化(outsourcing)以及引進行政法人制度⁴⁶ (executive agency)，並朝著小政府及提升公共服務的效率邁進。1992 年，時任財政大臣的

追本溯源，PFI 發祥於柴契爾政權下的英國，當時的目標在於找出高失業率 及高昂公共支出之解決方案，而被提出的解答包括國有企業的民營化、導入強制 競爭投標機制⁴⁵、政府外包化(outsourcing)以及引進行政法人制度⁴⁶ (executive agency)，並朝著小政府及提升公共服務的效率邁進。1992 年，時任財政大臣的