第五章 結論
第二節 未來展望
三、 實務案例與問題檢討
實務上適用獎參條例之著名案例，首推台灣南北高速鐵路案及高雄都會 區大眾捷運建設案(下稱「高雄捷運」)，此兩建設案之共通點除投資規模均 屬千億以上之鉅額投資外，兩者亦均係採取 BOT 方式興建。本文以下就此 兩案例略作介紹，並探討實務上發生問題之成因及解決之道。
(一) 台灣高鐵 BOT 案 1. 計畫起始及興建歷程226
台灣高鐵案全長345 公里，計畫起源於 1987 年，當時行政院指示交 通部及台灣省政府辦理「台灣西部走廊高速鐵路可行性研究」，其後 在1990 年可行性報告出爐，認為興建高鐵可行且應優先辦理，行政 院並在同年度原則同意興建高速鐵路，並成立「高速鐵路工程籌備 處」，職司辦理高速鐵路規劃設計事宜，並在1997 年改制成立「高 速鐵路工程局」。1992 年高鐵綜合規劃案報經行政院核定，行政院 並向立法院提出在1994 年及 1995 年編列 944 億元之興建高速鐵路 特別預算案，俟經立法委員王建煊等13 位立委在 1993 年 7 月以國 家財政拮据為由，經提案表決刪除前揭特別預算，並要求台灣高鐵 案採取民間投資方式進行，自此已可確立高鐵興建將朝向BOT 方向 發展。
1994 年 11 月 18 日獎參條例公布，同年 12 月 15 日頒布施行，正式 賦予民間參與交通建設投資之法源依據。交通部即於1996 年正式公 告「徵求民間機構參與興建暨營運台灣南北高速鐵路」案，徵求民 間事業者參與投標，本案在 1997 年 1 月截止收件，共有以中華開 發、行政院榮民工程處、廣三集團等公司所組成之「中華開發股份 有限公司」(通稱中華高鐵聯盟)，以及由大陸工程、富邦集團、東元 集團、太電集團及長榮集團所組成之「台灣高速鐵路企業聯盟參與 競爭，經交通部進行三階段甄選後，由台灣高鐵聯盟擊敗由中華高 鐵聯盟，取得交通部最優申請人地位。1998 年 5 月，台灣高速鐵路
226 參交通部高速鐵路工程局網站，
http://www.hsr.gov.tw/homepage.nsf/9a54359c1acc746e48256b2200321fa3/949fc6fe3811a6bc482574 97000b533d!OpenDocument#*%20%E9%AB%98%E9%90%B5%E5%A4%A7%E4%BA%8B%E7%
B4%80，2017/4/24 最後瀏覽。另參行政院公共工程委員會(2003)，《各類型民間參與公共建設案 件執行成效之調查與分析─臺灣南北高速鐵路計畫》，
http://ppp.mof.gov.tw/ppp.website/DownFile.aspx?fromto=website&ReferId=1406，頁1 以下。
企業聯盟經經濟部核定公司執照，成立「台灣高速鐵路股份有限公 司」(下稱台灣高鐵公司)，並與交通部簽訂「台灣南北高速鐵路興建 營運合約」及「台灣南北高速鐵路站區開發合約」，賦予台灣高鐵公 司興建及營運高速鐵路之特許權，交通部並與台灣高鐵公司簽訂「政 府應辦事項備忘錄」及「合約執行備忘錄」。本案土建工程在 2000 年正式開工，並在2007 年 3 月完工全線通車營運。
2. 事業內容
本案計畫規模達4316 億元227，其中政府辦理事項金額為1057 億元，
民間投資金額為 3259 億元，契約特許期間為車站用地開發經營 35 年、事業發展用地開發經營50 年。依據合約規定，本件事業興建營 運合約包含臺北汐止至高雄左營間臺灣南北高速鐵路之興建、營運 及移轉，主管機關交通部及台灣高鐵聯盟另議定「站區開發合約」， 包括桃園青埔、新竹六家、臺中烏日、嘉義太保及台南沙崙五站站 區外用地之開發、經營、用地回收及資產移轉228。
3. 財務問題與解決方法
高鐵自2007 年開始營運後，由於站區用地開發情形不盡理想，搭乘 人數又低於預期，且因興建時與銀行團簽訂之聯貸契約利率過高，
負擔沉重利息支出，又因為特許期間僅35 年，每年須負擔龐大土建 及機電設施之折舊、攤提，因此財務狀況日漸惡化，最終在2015 年 虧損已逼近資本額而面臨破產危機。為解決高鐵財務危機229，交通 部報請立法院交通委員會審議，通過財務改革方案，主要改革內容 包含1.減資百分之 60 後再增資 300 億元，並且限制原始五大股東不 得參與增資，減少五大股東之股權比例至 17%，引進新股東。2.將 折舊期間自原先35 年延長為 70 年，且將敬老愛心補貼 120 億元返 還高鐵公司，才迴避破產危機。
(二) 高雄捷運 BOT 案 1. 計畫起源及辦理歷程230
227 在當時是世界上金額最高之 BOT 案，參蔡秀卿(2010)，〈台湾における協働論―PFI 法と ETC 事 件を中心に〉，《法律時報》，82 卷 1 号，頁 88。
228 參行政院公共工程委員會(2003)，《各類型民間參與公共建設案件執行成效之調查與分析─臺 灣南北高速鐵路計畫》，全文見
http://ppp.mof.gov.tw/ppp.website/DownFile.aspx?fromto=website&ReferId=1406，頁29，
2017/08/01 最後瀏覽。
229 其實臺灣高鐵之營運契約中設有政府強制收買條款，但財改方案並未選用此路徑。有關強制 收買機制之介紹，參王文宇(1998)。〈從高鐵興建營運合約論獎參條例的政府收買機制〉，《月旦法 學雜誌》，33 期，頁 35-47。
230 高雄市政府捷運局(2005)，《高雄捷運「BOT」案檢討報告》，頁 3-5。楊忠霖(2009)。《私人
高雄捷運計畫全名為「高雄都會區大眾捷運紅、橘線路網建設計畫」， 原核定長度為42.7 公里，共設有 37 個車站，後變更計畫為 44.7 公 里、38 個車站，1995 年行政院核定建設經費為 1952 億元，由中央 負責75%、高雄市政府負擔 25%。當時行政院並建議「橘線同意由 高雄市政府自行辦理；惟紅線宜參照『獎勵民間參與交通建設條例』
積極規劃，完工後營運均以民營化為原則」。
之後，因高雄市議會在1997 年歲出預算審議中，決議請高雄市政府 檢討是否採取傳統方式、BT 或 BOT 推動興建高雄捷運，因此高雄 市政府即規劃朝向BT 方式予以檢討。嗣後，行政院在 1998 年函示 高雄捷運以 BOT 方式辦理，經議會通過後，高雄市政府即在 1999 年以 BOT 方式訂定財務計畫及綜合規劃報告書提報行政院審核。
2000 年，甄審委員會選定由中國鋼鐵股份有限公司為首231所組成之
「高雄捷運股份有限公司籌備處」為最優申請人、宏總建設為首所 組成之「港都捷運股份有限公司籌備處」為次優申請人。同年5 月，
高雄市政府與最優申請人展開議約相關作業，雙方經協商後於8 月 29 日議約完成，11 月 28 日完成合約草案，2001 年 1 月 12 日雙方 簽訂「高雄捷運興建營運合約暨開發合約」工程正式開工。依據興 建合約之規定，政府投資範圍工程經費為1,047 億 7,000 萬元，民間 投資範圍工程經費為304 億 9,378 萬 8,000 元，並且政府所投資之非 自償部分建設範圍依據獎參條例之規定，併由民間機構辦理232。 2. 財務危機及問題解決233
高雄捷運自 2008 年通車以來，因原預估無法達成原預估單日運量 29 萬人次，每日僅約 13 萬人次搭乘，加上龐大折舊攤提及利息費 用，使財務虧損日增，經營狀況每況愈下，截至2013 年已瀕臨虧損 超過資本額之問題。為解決高捷經營危機，高雄市政府透過修改投 資契約，以收買高雄捷運股份有限公司之機電資產，解決高捷營運 上所面臨之沉重折舊、利息、權利金等虧損原因，以改善經營條件。
經過修約後，高雄市政府負擔170.55 億元及每年利息支出 1.7 億元 之費用，取得高捷機電資產。在高雄捷運股份有限公司方面，則通
參與行政任務及所生損害賠償之救濟途徑─以「促進民間參與公共建設法」為中心》，國立臺灣 大學法律學院科際整合法律學研究所碩士論文，頁110-111。
231 其餘主要成員包括遠東集團、中欣開發及榮民工程等。
232 參許登科(2011)。〈民間參與公共建設法制中民間機構之法律地位－以解析最高法院 99 年度 臺上字第 4920 號刑事判決為中心〉，《國立中正大學法學集刊》，33 期，頁 83-84。
233 參 高 雄 市 政 府 捷 運 局 網 頁 ，http://mtbu.kcg.gov.tw/cht/info/contract_20130807_01.pdf， 2017/6/14 最後瀏覽。另參中國時報 2013 年 5 月 2 日報導「高捷虧損嚴重 淨值將歸零」，
http://www.chinatimes.com/newspapers/20130502000286-260204，2017/6/14 最後瀏覽。
過增資再減資之方案，彌補全部虧損，並持續營運高雄捷運。
貳、 促進民間參與公共建設法 一、 立法背景與沿革
促進民間參與公共建設法制定於 2000 年，依據促參法立法總說明234，斯時 政府歷經民國六十年代十項建設、七十年代十大建設235及十四項建設236、八十年 代國家建設六年計畫237及十二項計畫238等。雖獎參條例業已於1994 年公布施行，
並選定22 項重大公共建設採取 BOT 模式推行，然獎參條例之適用對象僅限於重 大交通建設，為落實民間參與公共建設之政策方向，並且賦予此一政策之法源，
行政院因此草擬促進民間參與公共建設法草案，希望能以通案立法之方式追求立 法經濟及加強推動績效。此外，為加強民間參與投資之意願，促參法對於公共建 設採取廣義定義，並且在立法上本著「民間最大參與」及「政府最大審慎」兩原 則，兼顧維護公共利益及落時間間推動之機制，合理規範政府與民間機構之間關 於投資契約之權利義務，同時放寬相關法令限制，提供稅賦減免及融資等誘因。
促參法自2000 年 1 月 14 日制定、同年 2 月 9 日公布施行以來，共經過兩次 修正，第一次修正係在2001 年 10 月 12 日，修正促參法第 3 條有關公共建設之 定義，因應經建會舉辦之全國經濟展會議結論，將水利設施納入公共建設之範圍，
並且因應我國加入 WTO，將農業設施納入，並且進行文字調整239；第二次修正 則是在2015 年 12 月 15 日，分別由立法委員林淑芬等 18 人及立法委員潘維剛等 16 人提出修正議案。
促參法在條文編排上繼承獎參條例，與獎參條例十分近似，僅在章節名稱上 稍有變動，現行促參法共設有六章計57 條，分別由第一章總則(第 1 條~第 12 條)；
234 院總字第 1581 號，立法院第三屆第六會期第二次會議議案關係文書，頁 282 以下。有關草案 之評析，見王文宇(1998)，評促進民間參與公共建設法草案，萬國法律，101 期，頁 58-74。
235 指 1960 年代末期至 1979 年間由政府所推行一系列國家基礎建設工程，包含南北高速公路、
鐵路電氣化、北迴鐵路、中正國際機場(現臺灣桃園國際機場)、台中港、蘇澳港、大造船廠(現台 灣國際造船股份有限公司)、大煉鋼廠(現中國鋼鐵股份有限公司)、石油化學工業、核能發電廠（第
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