第五章 結論
第二節 未來展望
二、 主要爭執原因
森集團以下列理由，主張本件事業者選定處分違反 PFI 法之目的及精神等 點：○1 首先是森集團係以國民利益之觀點，比起其他集團之提案可確保在未來國 家的收入上多出150 億日圓以上，且可減少國家財政支出 100 億日圓以上而進行 提案。在森集團的提案中，國家的支付金額(即投標價格)為 30 年事業期間合計 374 億日圓，雖然在 3 個投標人之中最高，然而另一方面，藉由經營與 PFI 事業 共同建造之附屬設施所可產生的利益，估計可向國家支付國稅及地方稅等合計 177 億日圓，將此 177 億日圓自國家的支付金額 374 億日圓元中扣除之後，國家 的淨財政負擔額為197 億元，遠比其他集團依據相同計算之淨財政負擔額少。而 其他集團所提出之提案，其資產之處分價值均低於淨財政負擔額。
○2 其次，森集團所提出之計畫係將周遭地區一體化之事業計畫，透過實施充 實社會資本整備，可使國有財產的資產價值增加，對於國民經濟的健全發展上做 出貢獻。況且其他集團的方案在資產的處分價值上均比淨財政負擔額低，森集團 之提案下資產之處分價值為356 億日圓，遠遠高於其他兩者之提案，縱使減去國 家淨財政負擔額 197 億日圓後，國家仍可增加 244 億日圓之資產。(說明：森集 團提案下國家之財政負擔額為：投標金額374 億日圓－事業期間支付稅金 177 億 日圓=197 億日圓。得標人鹿島集團提案下國家之財政負擔額為 306 億日圓，將 306 億日圓減去上述森集團提案下國家之財政負擔額 197 億日圓=109 億日圓之 差額；森集團提案之資產處分價值356 億日圓，減去鹿島集團提案之資產處分價 值 221 億日圓=135 億日圓之差額。故採取森集團之提案，國家所可獲得之利潤 合計為109 億日圓+135 億日圓=244 億日圓。)
基於上述理由，森集團主張本件事業之選定違反PFI 法，蓋依據 PFI 法所實 施之事業自須符合PFI 法的立法目的(第 1 條)、基本理念(第 2 條)及基本方針(第 3 條)以及遵循本法之各項指引等，務必力求選出得以將財政支出的最大化削減、
充實社會資本、增加利用價值以及增加資產價值之提案，若從此點來看，不考慮 未來國家的收入，僅以現時點的支出較少而選定該方案，自違反PFI 法之精神。
第二為審查委員會所遵循的具體選定程序是否有適當且公正地實施應將之公布，
因本件事業之審查有高度可能性係由眾議院事務局所主導，因此在確保適當性及 公平性的程序上有許多疑點，故有必要透過訴訟使其明確化。
213 整理自 PHP 政策研究レポート(2003)，〈衆議院赤坂議員宿舍PFI 事業訴訟問題〉，《PHP 政策 研究レポート》，6 卷 72 号，全文見：http://research.php.co.jp/seisaku/report/03-72shiten1.pdf，頁 11。
PHP 政策研究報告認為，本件訴訟實際上所涉及的爭點有兩者：第一是 PFI 計畫的單位應如何認定之問題，蓋 PFI 基本上是以計畫為單位計算現金流為基 礎，並且是以確保公共服務的持續提供做為最重要的議題。從而，在特定事業以 VFM 為基礎以 PFI 方式實施之過程，以及以採行 PFI 事業為前提而判斷各個提 案的優劣的過程中，其判斷基準即會有所差異。本件所涉及者為價格審查對象中 的價格，將其限制在PFI 事業的現金流上，或是發包者即國家整體的角度來觀察 財政收支，應以何者為審查對象即成問題。此在截至目前為止各個地方自治體所 實施的 PFI 事業中都曾在不動產關連稅賦以及事業所得稅賦等領域上碰到相同 問題。
但是在佔據大多數 PFI 事業的服務購買型事業的情形，來自 SPC 所支付的 事業所得稅等支付金額基本上與發包者即行政機關的服務購買對價的提高上相 互連結，因而對於行政組織而言，事業所得稅等收入的擴大，與服務購買對價之 間互相抵銷者即相當多見。回歸本件，PHP 政策研究報告認為本案並非是單純的 購買服務型，而是與民間收益設施併同建造的事業體，經由PFI 事業對象以外的 民間收益事業所發生的收益所支付的法人稅等稅收才是問題的核心，由於本件中 與上述購買服務型的例子不同，法人稅等稅賦之支付並未直接與購買服務的對價 的提高上相連結，因而可為國家財政收支帶來收益，此種財政收支的整體問題於 PFI 事業的個別審查中關於價格面上應如何考量即是本件所應探討的問題，此即 PFI 事業的計畫單位的認定上有重新檢討的必要性214。
此外，審查委員會在 SPC 財務面上之評價給予森集團最高分，應可認為就 森集團提案之財務面考量上審查委員會係採取相同之看法。然而本件事業在評選 時係將總得分除以投標價格，因此投標價格將大幅影響最終評估，也因此森集團 不服本件事業之評選方式，認為未能反映實際利潤。而國家之所以採取此種「絕 對評價」之計算方式，是因為受到會計法規定須以價格作為最終決定，而在不適 用會計法的地方公共團體就可以使用「價格+附加價值評估」之加分方式215。因 此，有關加分審查項目中哪些是屬於絕對附加價值即必須向投標人明確說明。最 後，審查委員會之成員以及評估之草案是由何者所製作，審查委員之間的角色分 配又是如何配置，對於投標人而言十分重要。實務上常可見到公共設施之管理者 即行政機關方的顧問已經備妥評估之草案並交由審查委員會採行，雖非不得採取 此種作法，但論者認為審查委員會應說明其自主決定之部分，尤其是當審查委員
214 PHP 政策研究レポート(2003)，〈衆議院赤坂議員宿舍PFI 事業訴訟問題〉，《PHP 政策研究レ ポート》，6 卷 72 号，全文見：http://research.php.co.jp/seisaku/report/03-72shiten1.pdf，頁12。
215 PHP 政策研究レポート(2003)，〈衆議院赤坂議員宿舍 PFI 事業訴訟問題〉，《PHP 政策研究 レポート》，6 卷 72 号，全文見：http://research.php.co.jp/seisaku/report/03-72shiten1.pdf，頁 12。
會之委員多數是由公共設施之管理者一方之關係人所構成時更應如此216。 ポート》，6 卷 72 号，全文見：http://research.php.co.jp/seisaku/report/03-72shiten1.pdf，頁12。
217 PHP 政策研究レポート(2003)，〈衆議院赤坂議員宿舍PFI 事業訴訟問題〉，《PHP 政策研究レ ポート》，6 卷 72 号，全文見：http://research.php.co.jp/seisaku/report/03-72shiten1.pdf，頁12。
議員
實反映事業計畫所能獲得之實際利益，且喪失激勵民間提出最優秀提案之本意。
此外，有關本件訴訟之結果雖尚未出爐，但本文推測如依據日本法院多尊重行政 機關之判斷，應較難推翻本件經過審查委員會所作成之決定。
第四章 日本 PFI 經驗於我國之啟示
接續上述第三章之討論，本文探討日本實務上曾發生之成功與失敗案例，並 討論兩則訴訟案件，以下將透過介紹我國民間參與公共建設法制之概要，藉由檢 討實際上所發生之個案及弊病，以日本經驗所獲得之啟示，反思兩國之間制度上 之差異性，並探討有無可資借鏡之處。
第一節 我國民間參與公共建設法制概說
目前我國與民間參與公共建設之相關法令，主要為「獎勵民間參與交通建設條 例」及「促進民間參與公共建設法」兩部法律，以下簡述其立法背景，並檢討數 則案例，以了解現行制度上之問題點。
壹、 獎勵民間參與交通建設條例 一、 立法背景與沿革
獎勵民間參與公共建設條例(下稱「獎參條例」)制定於 1994 年，獎參條例第 1 條立法理由開宗明義揭示：「為獎勵民間參與交通建設，提升交通服務水準，加 速社會經濟發展，特制定本條例。」可見獎參條例主要係為獎勵民間參與公共建 設之投資，以期帶動交通服務水準之提升並助於社會經濟發展。參照行政院在 1993 年所提出之獎參條例草案總說明218，獎參條例之制定背景係因當時社會經 濟發展迅速，國民所得快速增長，對於交通服務之品質及需求日漸迫切，但交通 服務之供給投資不足，無法因應需求，且因交通建設計畫投資金額龐大，以往均 係單獨仰賴政府預算支應交通建設之經費，然此作法已無法應付現今需求，故有 需要參考先進國家引進民間與政府共同參與之關係，例如日本第三部門或者美國 政府與民間所發展出之合夥關係，或者仿效歐洲及東南亞所推行之興建後移轉產 權給政府之方式，以加速交通建設之推動。
此外，交通建設具有投資金額龐大、回收期間長、高外部效益，但內部財務 報酬較低之特性，因此必須提供足夠誘因，以促使民間參與公共建設之興建及營 運。為此，獎參條例即係在此背景下應運而生，其主要任務之一即是為民間投資 人提供法源基礎，以利參加當時政府所提出之台灣南北高速鐵路案(下稱「高鐵 案」)。
獎參條例自1994 年制定以來，共經過三次修正，第一次係 2002 年 4 月因應 凍結台灣省以及政府組織調整而修正；第二次係在2002 年 5 月，配合行政程序 法公布施行，將條文用語調整與行政程序法一致；第三次修正則係在 2015 年 5 月，因適用獎參條例之高鐵案發生財務危機，政府為介入處理，因而增訂獎參條
218 立法院第二屆第一會期第三十八次會議議案關係文書，頁 82 以下。
例第4 條第 2 項，具體規定高鐵案中，政府之出資或捐助額度占資本總額或財產 總額之比例，從獎參條例第4 條第 1 項原規定之不得超過百分之二十，大幅放寬 至低於百分之五十，以使政府可透過增資方式，解決高鐵案財務問題219。現行獎 參條例全文共計49 條，分設六章，第一章為總則(第 1 條~第 8 條)；第二章用地 取得與開發(第 9 條~第 24 條)；第三章融資與稅捐優惠(第 25 條~第 34 條)；第四 章申請與審核(第 35 條~第 39 條)；第五章監督與管理(第 40 條~第 45 條)；第六 章附則(第 46 條~第 49 條)。
二、 運作機制
(一) 獎參條例之事業對象、事業流程及事業類型
(一) 獎參條例之事業對象、事業流程及事業類型