因政策變更致計畫中止之相關爭議

第一類爭議係因主辦機關政策變更，導致原訂實施之促參案件戛然而止，進 而衍生信賴保護等相關問題，以下舉台中會展中心開發興建暨營運 BOT 案以及 三峽生命園區興建營運BOO 案兩案之最高行政法院之判決為例：

(一) 台中會展中心開發興建暨營運 BOT 案²⁴⁶ 1. 背景事實

246 本件一審為臺中高等行政法院 99 年度訴字第 384 號，上訴審最高行政法院 104 年度判字第 102 號，經最高行政法院廢棄原裁判發回，臺中高等行政法院 104 年度訴更一字第 9 號，截至本 文完稿前準備程序終結(2017 年 4 月 24 日)，尚未裁判。

本件緣鄉林公司與台中市政府在 2004 年簽訂「臺中國際會議及展覽中心開 發興建暨營運契約」BOT 案（下稱臺中會展 BOT 案）」，其後經臺中市政府 於2008 年 7 月 17 日以工程嚴重延宕，合於契約第 18 條第 3 款約定為由，

終止契約。兩造就該契約是否存在，以及給付違約金之民事訴訟，現均繫屬 於普通法院，尚未確定。此外，上訴人鄉林公司復就臺中會展 BOT 案基地 緊臨東北角之「交七用地」，依促參法第3 條及第 46 條規定，於 2006 年向 上訴人臺中市政府提出民間參與公共建設「臺中市交通用地轉運中心委託民 間參與建設與營運計畫」之申請，經上訴人臺中市政府初步審核、再審核通 過，再對外公開徵求民間參與，因僅上訴人鄉林公司 1 人參與，而於 2007 年經上訴人臺中市政府甄審委員會綜合評審議決為系爭促參案之最優申請 人（下稱系爭甄選決定）。惟兩造未及締約，上訴人臺中市政府即於2008 年 函知上訴人鄉林公司，以臺中市都市計畫（單元二）細部計畫於2007 年 11 月 14 日發布實施，其中「交六用地」將取代原計畫而作為臺中市西側交通 運轉中心，因政策變更不續辦系爭促參案（下稱系爭處分）。

上訴人鄉林公司不服，循序提起異議、申訴及行政訴訟求為撤銷系爭處分，

經原審法院以99 年度訴字第 252 號案件受理，惟該案於 101 年 9 月 6 日經 撤回起訴而終結。上訴人鄉林公司另以系爭處分性質即為系爭甄選決定之廢 止，循行政程序法第126 條第 1 項規定提起行政訴訟，請求上訴人臺中市政 府補償損失，經原審以99 年度訴字第 384 號判決：「（第 1 項）上訴人臺中 市政府應給付上訴人鄉林公司新臺幣貳仟參佰參拾肆萬陸仟玖佰伍拾貳元，

及自民國九十九年十月二十日起，至清償日止，按年息百分之五計算之利息。

（第2 項）其餘上訴人鄉林公司之訴及追加之訴均駁回。」上訴人鄉林公司 及臺中市政府各就其不利部分提起本件上訴。

2. 爭點

本件爭點有二：第一是本件是否為私權爭議而應由普通法院管轄？第二是本 案上訴人鄉林公司是否有因信賴促參契約而為一定行為之信賴保護，若有，

則其所得受補償之範圍為何？

3. 法院見解

(1) 本件屬於公法上爭議

最高行政法院認為：「當事人對合法行政處分之存在，具有值得保護之 信賴，並因廢止受有損失，自應給予補償。惟補償之範圍，一則必須限 定於該損失係因信賴授益處分之存在而發生者，亦即，損失與信賴必須 有相當因果關係存在，而非漫無邊際之「公法危險責任」。二則，廢止 授益處分之補償，為「徵收補償」或「犧牲補償」之性質，在彌平當事 人為公共福祉而受之特別犧牲，並非損害賠償性質，如無特別規定，關

於所失利益，不予補償；至於所受損害，原則上全部補償，但不得超過 受益人因該處分存續可得之利益（行政程序法第126 條第 2 項準用同法 第120 條第 2 項）。此外，當事人對損害之發生如與有過失，則有民法 第217 條規定過失相抵規定之類推適用，得免除或減輕其補償。而因上 開補償請求權是否存在，以及範圍內容之訴訟，當然屬公法之爭議，而 為行政法院所管轄，合先敘明。」因本件原告係依據行政程序法第120 條、第123 條及第 126 條所提出信賴保護補償之請求，故確認補償請求 權是否存在，自屬於公法上爭議，最高行政法院有管轄權。

(2) 促參法甄審決定爭議應採公法救濟途徑解決

最高行政法院復表示：「現制上，如以促參案之政策規劃者為區分，可 分為『主辦機關規劃由民間參與公共建設』與『民間自行規劃申請參與 公共建設』二類，其申請及審核程序規範於促參法第四章內（第 42 條 至第48 條）。對於前者，該法第42 條至第 45 條就主辦機關規劃民間參 與之建設，如何公告徵求、甄選，及評定最優申請人至完成投資契約簽 訂手續前之相關事宜，訂有規範。至於上開程序中甄審決定（即評定最 優申請人）之實體法性質，促參法條文本身雖無明白揭示，然觀諸同法 第47 條規定：『參與公共建設之申請人與主辦機關於申請及審核程序之 爭議，其異議及申訴，準用政府採購法處理招標、審標或決標爭議之規 定』以及政府採購法第74 條：『廠商與機關間關於招標、審標、決標之 爭議，得依本章規定提出異議及申訴。』應可得知，立法者有意將甄審 決定與促參投資契約履約之法律關係割裂評價，並將前者之爭議處理採 公法救濟途徑解決。」並且認為促參投資簽訂事件應在法律關係之評價 上，應以「雙階理論」為出發點，「前階段之甄審決定為一行政處分，

而後階段投資契約簽訂與履行，則是另一獨立、具雙方法律行為屬性的 契約法律關係。此種法律關係切割之結果，可簡化生活事實認定上之複 雜性，各階段之區隔亦不致造成辨識上之明顯困難，有助於法律關係之 釐清」。

(3) 締約上過失之賠償與合法處分廢止之補償之責任條件及損害範圍不同 關於本件上訴人鄉林公司所主張之廢止處分信賴保護，以及上訴人抗辯 本件屬於締約上過失，最高行政法院認為兩者之責任條件及損害範圍均 不相同：「在雙階理論下，如促參案政策所設定之投資契約為私法契約，

則甄選決定處分後，投資契約未簽訂前，促參主辦機關違反誠信有締約 上過失，亦應適用民法第245 條之 1 第 1 項：「契約未成立時，當事人 為準備或商議訂立契約而有左列情形之一者，對於非因過失而信契約能 成立致受損害之他方當事人，負賠償責任：一、就訂約有重要關係之事 項，對他方之詢問，惡意隱匿或為不實之說明者。二、知悉或持有他方

之秘密，經他方明示應予保密，而因故意或重大過失洩漏之者。三、其 他顯然違反誠實及信用方法者。」規定，而對經甄選決定之最優申請人 負有損害賠償責任。惟基於行政程序法對於甄選決定廢止之損失補償，

與基於民法對於締約上過失之損害賠償，不僅分屬公、私法領域而有管 轄法院之差異，其要件及補償、賠償之範圍亦不相同。原則上，合法處 分廢止之補償，不以機關主觀責任為條件，但締約上過失之賠償，則以 機關之「惡意」「故意或重大過失」或「顯然違反誠實及信用」為其責 任條件；至於補償與賠償，前者限於信賴合法處分所生之損失，後者則 以機關違反誠信原則行為所肇致之損害為範圍」。

(4) 信賴保護之補償限於該損失係因信賴受益處分之存在所發生者

最高行政法院又說明：「受益人因授益處分之廢止，所得請求補償之損 失，限定於該損失係因信賴授益處分之存在所發生者。而民間自行規劃 申請參與公共建設，且土地由政府提供者，促參程序係由：民間申請參 與公共建設→初步審核→再審核合格→內容公開以徵求其他民間投資

→如有競爭者對之再審核→如競爭者經再審核合格，進行甄選→籌辦、

議約→簽約→興建→營運等複雜且緊密相連之行政程序所構成，其法律 關係應視程序進行至何階段而有不同。是以，促參案之最優申請人，因 甄選決定而所應進行之程序限於「籌辦、議約」，必待議約成就而簽約，

始有後續興建、營運程序之可言。從而，系爭促參案中，上訴人鄉林公 司因信賴甄選決定至該處分遭廢止，所可能想像因信賴甄選決定所生之 損害，無非因籌辦（民間機構之設立或變更登記）及簽約（議約）所生 者，而不及於「準備」興建、營運所生之支出，更不可能包括參與申請 所支出者。蓋：最優申請人自參與促參案之申請，乃至於為其後之興建 及營運所準備而支出者，在經濟分析上，其實適當被界定為最優申請人 基於經濟上動機所為支出，在其投資規劃上，本為交易風險之一部分，

於申請參與公共建設前即應予以評估，必待投資契約簽訂，始能藉由契 約履行以回饋正當利潤而填補之，苟投資契約未能議成致支出無從回 饋，即屬風險管理範疇無從對主辦機關為補償請求或損害請求」亦即民 間申請人本即應評估投資契約有可能因議約不成，而使支出成本無法收 回，此部分屬於交易風險之一，不得向主辦機關請求補償或賠償損害。

因此，民間申請人因甄選決定廢止而得請求者，限於信賴甄選決定及議 約所生之支出，自不及於準備興建及營運所生之支出。

(5) 信賴甄選決定之表現行為限於籌辦、議約階段所為者

「民間自行規劃申請參與公共建設，雖經主辦機關審核通過，仍必須於 簽訂投資契約後，始得興建、營運，茲可推論於投資契約簽訂前之興建，

本非屬法所許之程序，其支出當不能認係因信賴甄選決定所生之損失；