第三章 關山鎮在區域發展計畫中的定位
政府為了均衡區域間的發展，內政部於民國六十三年一月公布「區域計畫法」，
並進一步於六十七年公布「區域計畫法施行細則」，將台灣地區劃分為北部、中部、
南部及東部等四個區域，並分別擬定四個區域計畫
1，而東部區域計畫於七十三年公告 實施；四個區域計畫實施後均陸續辦理第一次通盤檢討，其中東部區域計畫第一次通 盤檢討亦於八十六年六月二十四日發布實施。
而為了能讓各區的區域計畫能真正的落實在所規劃的地域上，因此以縣、市為單 位進行統籌規劃的「縣市綜合發展計畫」
2於焉產生。民國七十五年全國行政會議決定，
由內政部會同台灣省政府，協助各縣市積極辦理，於七十六年研訂「縣市綜合發展計 畫實施要點」 ，及「推動縣市綜合發展計畫之工作計畫」 ，並陸續辦理各縣市綜合發展 計畫。
台東縣政府為了使縣內各鄉鎮在各方面皆能均衡發展，除協助推動區域計畫外，
並針對台東縣之自然環境、歷史脈絡、經濟發展等基本屬性，配合上位計畫、相關法 令
3、與意見調查資料，擬具全縣的發展方向、構想、建設計畫，以及鄉鎮市的建設發 展計畫，於民國八十五年一月起委託國立台灣大學建築與城鄉研究所進行規劃「台東 縣綜合發展計畫」，於八十六年十一月完成。
但是對關山鎮民而言，對東部區域計畫及第一次通盤檢討與台東縣綜合發展計畫 在計畫中所規劃的地方發展方向，有何感受與期待？本章的目的即在探討國家與地方 政府所賦予關山的角色與定位為何？並於下一章進一步探究關山人面對國家與地方 政府對關山之期待時的因應之道。
第一節 東部區域計畫與第一次通盤檢討
壹、 東部區域計畫（1984）
東部區域計畫範圍包括花蓮縣及台東縣，由台灣省政府於民國七十三年公告，為 配合台灣地區綜合開發計畫年期，以民國八十五年為計畫目標年（東部區域計畫上 冊，1984:1-1）。計畫目標如下：
1. 促進經濟發展，創造就業機會，提高居民生活水準，逐漸減少人口外流。
1 區域計畫上承國家發展政策及上位計畫(國土綜合開發計畫)之指導，就區域內各地區發展條件及趨 勢作全盤整合之規劃，用以指導各地區之都市計畫、各項區域性實質發展計畫及非都市土地分區使 用，以健全區域之整體發展。
2 縣市綜合發展計畫係指為促進直轄市、縣市轄區之經濟發展，改善生活環境、對土地使用、公共設 施、交通運輸、教育文化、醫療保健、觀光遊憩、公害防治、產業發展、社會福利作有計畫之發展，
而制定之綜合發展計畫。
3 包括跨世紀國家建設計畫、國土綜合開發計畫、台灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）、促進東部 地區產業發展計畫。
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2. 合理分佈人口與產業活動，以促進都市與鄉村之均衡發展。
3. 建立都市體系及地方生活圈，提供各階層都市應具備之公共設施，發揮地方特性，
以健全都市機能，縮小生活差距。
4. 配合相關重大建設計畫，發揮整體效益。
5. 提供便捷、經濟、安全之運輸系統，以適應人貨流通之需要。
6. 全面管制土地使用，改善環境品質。
7. 加強水資源、土地資源及森林資源之開發與保育，並防止自然災害之發生。
8. 加強觀光遊憩資源之開發及保育，並促進彼此之平衡。
9. 改善特殊問題地區之產業與生活環境，以提高生產力及生活水準。（東部區域計畫 上冊，1984:1-5）
由於三十多年來台灣地區的發展過程，各產業活動多循著有利條件下進行，對於 全盤區域計畫及公共福祉均缺乏規劃，致使人口與工業均集中於南北兩端，而東部及 中部兩區工業落後，人口外流，加大區域間的成長差距。因此從計畫目標中可看出，
政府寄望透過東部區域計畫來實現區域的均衡發展，並能帶動產業與人口移入，降低 南北都市因人口及產業集中而導致的公害污染與生活環境惡化等問題。以下乃列出東 部區域計畫中關於台東縣及關山鎮的發展計畫。
一、 計畫構想中提到關於台東縣的發展
（一）建立都市發展模式，參照人口規模、都市機能、服務範圍、地理環境及社會、
經濟、文化等都市活動之程度，將台東縣都市體系劃分為區域中心、一般市鎮及農村 集居等三個階層。區域中心為台東。一般市鎮為成功、關山。其他為農村集居。各階 層都市賦予必要之文化、教育、遊憩、運動、交通、保安、衛生、公用及商業設施。
（二）以一般市鎮階層以上都市為核心，依通勤、購物活動距離、行政區劃、產業活 動、地理環境、交通及發展潛力等因素。共劃分為成功、關山及台東等三個地方生活 圈。作為台東縣內人口分佈、產業區位及都市設施規劃與建設之主體。而其中關山地 方生活圈的核心都市為關山，範圍包括關山、池上、海端三鄉鎮。（東部區域計畫下 冊，1984:5-5、5-18）
區域計畫雖將台東縣劃為三個都市階層體系，但因本區域在台灣地區內處於偏遠 隔離地位，人口稀疏，加上自然環境種種限制，在台灣地區六個都市階層中
4，僅出現 較低層次之都市，若就台灣西部之都市體系標準而言，台東縣之區域中心實質上僅為 地方中心，而一般市鎮則屬農村中心。（東部區域計畫上冊，1984:2-88）
（三）就台東縣而言，區域中心台東市，其通勤圈只及台東市、卑南，而購物圈卻廣 及十四個鄉鎮區，顯現出中心都市之就業影響力尚弱，主要在於地理環境限制與經濟 發展程度不高，購物圈雖較通勤圈大，但一些偏遠鄉鎮由於地形、交通不便，且服務 設施未臻完全，需花費較多之交通時間求取較高級之服務，如長濱、成功、池上、關 山、海端等位居台東縣之北部區域，須至台東市求取較高級之服務，故未來應選擇附
4 台灣地區六個都市階層：台灣地區中樞管理中心、區域中心、次區域中心、地方中心、一般市鎮及 農村中心。台東縣只有區域中心、一般市鎮及農村中心。
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近較具規模之鄉鎮，建設為地方中心，加強其中地功能，俾能產生波及效果，促進地 方繁榮。 （東部區域計畫上冊，1984:2-88∼90）
（四）由台東縣的建築發展係數觀之，超過 100 之市鎮僅有台東與成功。在 90 至 100 之間者有關山、大武、池上三個鄉鎮。在 80 至 90 之間有東河鄉。70 至 80 之間者有 鹿野鄉。60 至 70 之間者有卑南、太麻里、長濱等三個鄉。台東市為縣轄市及台東縣 治。成功為台東海岸線之重要市鎮，並有漁港。台東與成功之發展係數均超過全縣之 平均值。大武位於南迴公路之中間站，池上為主要的農業地區，關山連接南橫公路，
故發展係數接近 100。其他鄉鎮如卑南、東河、鹿野、太麻里、長濱等則無顯著之發 展。
由都市集居及農村聚落之分佈情形觀之，台東縣可分成三個發展帶：
1. 縱谷平原發展帶：包括池上、關山、鹿野、卑南、台東等市鄉鎮，沿著主要幹道，
長約 150 公里，形成台東縣之精華地帶，主要之都市聚落，交通及工、商、農業均 沿帶分佈。
2. 海岸山脈濱海離島散佈帶：包括長濱、成功、東河、太麻里、綠島、蘭嶼等鄉鎮。
前面鄉鎮因為平地較多，農業較發達，聚落較多且大，如成功、東河、泰源等。至 於蘭嶼、綠島之聚落則較零散。
3. 西部山地鄉村落散佈帶：包括海端、延平、卑南（部分） 、金峰、達仁等山地鄉。
主要交通多為東西向，朝向縱谷平原方向發展，聚落分佈零散。（東部區域計畫上 冊，1984:2-153∼154）
二、 東部區域計畫中關於關山地方生活圈的發展
（一）未來人口及都市用地分佈
本區位於縱谷平原南面及部分丘陵山岳區，產業不興，人口外流嚴重，因自然及 區位條件差，將來人口仍難免繼續外流。預計民國 85 年總人口 34000 人，都市人口 21000 人，都市化率 61.8%，計畫粗密度 138 人/公頃，計畫都市用地 145 公頃（表 3-1） 。
關山為南橫公路與花東公路銜接之樞紐，都市集居規模雖然不大，但地位重要，
計畫為一般市鎮；計畫人口為 15000 人，其中都市人口 11000 人，都市化率為 73.3%。
（東部區域計畫下冊，1984:5-24）
表 3-1 民國 85 年關山地方生活圈的都市發展模式 單位：人、人、%、人/公頃、公頃 市鄉鎮別 市鄉鎮人口 都市人口 都市化率 計畫粗密度
（1）計畫都市用地
關山鎮 15000 11000 73.3 167 66 池上鄉 14000 10000 71.4 127 79
海端鄉 5000 - - - -
合計 34000 21000 61.8 138 145
資料來源：《東部區域計畫下冊》，1984說明：（1）計畫粗密度係指每公頃都市用地（不包括工業區、河川墓地、海水浴場、農業區、保護 區、區域性遊憩設施用地等）之平均容納人口密度。
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（二）工業用地之分佈
預測民國 85 年需要工業區面積 70 公頃，現有工廠面積為 50 公頃，尚不足 20 公 頃。關山為一般市鎮，依據前述之配布原則，於關山附近開發工業區 20 公頃，以收 重點開發效果。
本生活圈位於玉里與台東地方生活圈之間；服務機能較弱，人口外流嚴重。未來 宜發展木竹、傢具、食品（農產）礦石加工、石材加工、寶石加工、紡織、服飾等製 造業，以中小型規模為宜。 （東部區域計畫下冊，1984:5-41）
貳、 台灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）規劃分析報告（1997） ：
原區域計畫實施後，屆滿五年須辦理通盤檢討，並配合十四項重要建設、國家六 年建設計畫等國家重要建設計畫及國土綜合開發計畫之修訂，於民國七十九年及八十 年辦理通盤檢討工作，由台灣省政府於民國八十六年公告，計畫年期至民國一百年。
中央政府把對東部的發展期待付諸於東部區域計畫中，但是台東縣地方政府對於 計畫內容與建設項目執行成效又如何？透過檢視通盤檢討中的分析報告（表 3-2、表 3-3） ，可以看出自政府公佈實施東部區域計畫後，五年間台東縣政府對東部區域計畫 落實到地方的執行成效。以下就其推動或建設內容分析如下：
一、 都市建設
各階層都市之公共建設，其建設開闢狀況如表 3-2，由表之統計結果得知，各階 層都市之公共設施及設備，僅達集村農居地之設施水準，一般市鎮、地方中心、區域 中心都市應具有的設施大多付諸闕如。
二、 工業區開發
行政院在民國六十九年所編定之工業用地，台東縣共有四處，其中只有池上工業 區有四公頃面積的開發。而在民國七十九年的資料顯示，台東縣只剩兩處工業用地，
池上及豐樂，並皆已開發（表 3-4）。
而都市計畫區劃定工業區台東縣共六處，各處計畫用地面積除鐵路新站都計區外 皆不超過 20 公頃，但開發使用率卻更低，僅台東市都市計畫區達 94%其餘工業區使用 率皆不超過 25%（表 3-5）。
三、 公共設施建設
（一）防洪工程：已完成堤防長度 89893 公尺，護岸長度 20304 公尺，保護面積 434 公頃（表 3-6）。
（二）排水改善工程：由表 3-7 可知，台東縣之排水改善工程已改善 26.66 公里，可 減少浸水災害及改善農業生產與生產環境。
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設施等級 農村集居地一般市鎮地方中心都 市 階 層
生 活 圈 ¿ 托 兒 所
¿ 幼 稚 園
國 小
國 中
小 型 公 園 、 兒 童 遊 樂 場
小 型 運 動 場
¿ 鄉 街 道 路 系 統
¿ 自 來 水 系 統
¿ 下 水 道 系 統
¿ 電 力 系 統
¿ 郵 政 電 信 設 備
垃 圾 處 理 場
¿ 警 察 機 關
¿ 消 防 站
加 油 站
¿ 集 會 堂
衛 生 所 ︵ 站 ︶
零 售 市 場
體 育 場
¿ 游 泳 池
¿ 小 型 圖 書 館
¿ 社 區 活 動 中 心
高 中 ︵ 職 ︶
市 鎮 公 園
¿ 市 鎮 道 路 系 統
¿ 污 水 處 理 系 統
集 貨 場
¿ 醫 院
廣 場 或 停 車 場
¿ 圖 書 館
¿ 社 教 館
綜 合 運 動 場
¿ 觀 光 服 務 設 施
¿ 綜 合 醫 院 ︵ 分 院 ︶
¿ 火 葬 場
¿ 農 產 運 銷 中 心
專 科 學 校
大 型 市 鎮 公 園
綜 合 體 育 場
體 育 場
¿ 大 眾 運 輸 系 統
文 化 活 動 中 心
¿ 煤 氣 供 應 系 統
¿ 綜 合 醫 院
批 發 市 場 台東市擴大暨修訂 33887516•••••••Ä±Ä75• 3±Ä0••503•Ä3Ä3• Ä• Ä 台東鐵路新站附近地區 78500••••••33•Ä00•••0•• 小野柳風景特定區 •±033•• 知本溫泉（台東市） 0•••0••Ä3
區 域 中 心
台 東 知本鐵路車站附近地區 33ÄÄ0•0•••••±0 成功都市計畫 000007ÄÄ••••••ÄÄ5•6•成 功 三仙台風景特定區 •±±Ä±•
二級 地方 中心 關山關山都市計畫0••50 Ä•••3ÄÄ5033Ä33• 太麻里都市計畫 0000ÄÄ••••••ÄÄÄ一般 市鎮
台 東 知本溫泉（太麻里） •••±0± 知本溫泉（卑南鄉） 0••Ä•3 知本內溫泉風景特定區計畫 •±••0± 大武都市計畫 3333 Ä0••••••Ä6733• 鹿野都市計畫 30••00ÄÄ••••Ä3• 綠島風景特定區計畫 ÄÄ••••3••Ä•ÄÄ0••
台 東 太麻里都市計畫（金峰鄉） 0••00Ä• 東河都市計畫 Ä00••••••ÄÄ000•成 功 長濱都市計畫 33ÄÄ0••••••ÄÄÄÄ•
農 村 集 居 地 關山池上都市計畫000•Ä33•••3Ä3Ä 64
表3-2 各階層都市公共設施及公用設備闢建表
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續表3-2 各階層都市公共設施及公用設備闢建表 設施等級 區域中心都 市 階 層
生 活 圈 學 院
大 型 體 育 館
大 型 圖 書 館
¿ 醫 療 中 心
¿ 專 科 醫 院
¿ 焚 化 爐
¿ 植 物 園
小 型 區 域 公 園
大 學
研 究 所
大 型 區 域 公 園
¿ 動 物 園
¿ 博 物 館
¿ 音 樂 廳
¿ 藝 術 館
民 用 航 空 站
¿ 捷 運 系 統
¿ 療 養 院 台東市擴大暨修訂 350 台東鐵路新站附近地區00Ä 小野柳風景特定區 知本溫泉（台東市）
區 域 中 心
台 東 知本鐵路車站附近地區 成功都市計畫 成 功 三仙台風景特定區
二級 地方 中心 關山 關山都市計畫 太麻里都市計畫一般 市鎮
台 東 知本溫泉（太麻里） 知本溫泉（卑南鄉） 知本內溫泉風景特定區計畫 大武都市計畫 鹿野都市計畫 綠島風景特定區計畫 Ä
台 東 太麻里都市計畫（金峰鄉） 東河都市計畫 成 功 長濱都市計畫
農 村 集 居 地 關山 池上都市計畫 資料來源：《台灣東部區域計畫第一次通盤檢討規劃分析報告，1997：12-7∼9》 註：1.公共設施項目有〝¿〞符號者：〝•〞表公共設施計畫有，現況有；〝±〞公共設施計畫有，現況無；〝3〞公共設施計畫無，現況有； 表公 共設施計畫無，現況無。 2.公共設施項目無〝¿〞符號者：0∼Ä（100）表公共設施闢建程度（%）；〝3〞公共設施計畫無，現況有； 表公共設施計畫無，現況無。
表 3-3 原區域計畫建設項目執行檢討表
計 畫 執 行 檢 討 表
實 施 項 目
已 完 成 執 行 中 規 劃 性 質 方 案 備 註
一、區域計畫及都市計畫
（一）籌設區域建設推行委員會 未推動籌設
（二）區域計畫之檢討修訂 3
（三）都市計畫之新訂及配合檢
討修訂 3 3
二、都市建設 3
三、工業區之開發 豐樂工業區 池上工業區
四、自然資源之開發及保育
（一）農業計畫 東 部 區 域 林 業 綜 合 開發計畫（73-82 年）
（二）林業計畫 東 部 區 域 林 業 綜 合 開發計畫（73-82 年）
（三）漁業計畫
第 一 期 台 灣 地 區 七 年 漁 業 建 設 案
（71-76 年）
東 部 區 域 林 業 綜 合 開發計畫（73-82 年）
第 二 期 台 灣 地 區 七 年 漁 業 建 設 案
（82-85 年）
（四）畜牧業計畫
（五）水資源計畫 3
（六）土地資源之開發保育及管 制
1.非都市土地使用編定 3 3
2.市地重劃 3
3.農地重劃 3
4.河川地開發利用 3
5.山坡地開發利用及保育 3
依山坡地保育 利用條例及非 都市土地使用 管制規劃
（七）設置生態或古蹟保存用地
1.台灣穗花杉、台灣 蘇鐵、大武山自然 保留區
2.設古蹟保存用地 3 處
五、運輸建設
（一）公路
1.台 8 號、台 9 號、台丙號、台 11 號、台 11 甲號、台 11 乙 號、台 18 號、台 20 號、台 23 號、鄉 193 號之拓寬改善 或新闢
花東公路改善（台 9 號）
台 9 線花蓮台東斷 第 二 期 工 程 改 善 計 畫（81-84 年）
1. 東 部 濱 海 公 路 改 善計畫（82-87 年）
2. 玉 里 長 濱 段 公 路 新建計畫（83-86 年）
3.台 11 甲線拓寬改
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善 15 公尺（85-90 年）
4.台 16 拓寬 12 公尺
（87-90 年）
2.其他數條橫貫公路之新闢
新南橫快速公路（台 22 號沿線附近）可 行性研究
3.其餘道路之局部拓寬或改善 3
（二）鐵路
1.東部鐵路拓寬 3
花 東 鐵 路 雙 軌 化 電 氣、全線電腦自動訂 位與售票系統、花東 線 自 動 化 號 誌 控 系 統
2.南迴鐵路興建
（知本-太麻里已通 車 ， 全 線 預 定 民 國 81 年完工）
貫 通 南 迴 鐵 路 中 央 隧 道 施 工 便 到 改 善 及 新 闢 工 程 計 畫
（81-85 年）
（三）港埠
蘭嶼（開元港）綠島小型港口之 改善
蘭嶼（開元港）港口 改善
（四）民航
台東機場之興建及綠島、蘭嶼機
場改善 興建台東機場
台 東 機 場 航 站 大 樓 擴，綠島、蘭嶼機場 改善（79-84 年）
六、公用設施之建設
（一）治山防洪 1.治山防洪整體治理計畫 東 部 區 域 治 山 防 洪
計畫（69-80 年）
東 部 區 域 治 山 防 洪 計畫（80-86 年）
2.河堤工程計畫 3（77-80 年）
3.海堤工程計畫 3（77-80 年）
（二）灌溉
1.卑南上圳灌溉 3 2.旱地灌溉開發計畫 3
3.灌溉系統設施改善計畫 農田水路更新計畫
（73-77 年）
農田水路更新計畫
（78-82 年）
（三）排水系統改善計畫 區域排水計畫
（77-80 年）
（四）公共給水與水庫開發及引 水計畫
1.自來水系統計畫 3
2.簡易自來計畫 3
3.水庫開發及引水計畫 3 水庫未開發
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（五）電力系統
1.水力發電計畫 3
2.柴油發電計畫 台 灣 省 離 島 電 業 實 施方案（綠島）
台 灣 省 離 島 電 業 實 施方案（綠島）
3.輸電線路計畫 花 東 輸 電 線 路 （ 76 年）
（六）環境保護計畫 1.自然保留區 2.沿海自然保留區 3.漁業資源保護區 4.棄物回收管制計
畫
（七）其他公用設施
1.台灣省都市垃圾 處理計畫 2.全省醫療網計畫
建立精神疾病 防治增設基層 醫療單位 七、觀光遊憩設施之開發 東 部 海 岸 風 景 特 區
建設
（一）台東系統 知本森林遊樂區 綠島風景特定區 紅 葉 溫 泉 風 景 特 定 區計畫、小野柳、知 本內溫泉
（二）成功系統 八仙洞風景特定區、
三仙台風景特定區
資料來源：《台灣東部區域計畫第一次通盤檢討規劃分析報告，1997：12-2∼6》
表 3-4 行政院編定台東縣工業用地開發情形表 單位：公頃 區 分 工 業 區 名 稱 位 置 計 畫 面 積 開 闢 面 積 開 發 完 成 率
池上工業區 池上鄉 17.9908 3.9492 22%
開發完成工業區
豐樂工業區 台東市 17.8522 17.8522 100%
利家工業用地 台東市 89 0 0%
尚未開發之工業區
(79 年並未出現) 關山工業用地 關山鎮 14 0 0%
資料來源：《東部區域計畫上冊》，1984；《台灣東部區域計畫第一次通盤檢討》，1997
表 3-5 都市計畫中台東縣工業區現況表 單位：公頃、%
都 市 計 畫 名 稱 計畫面積 已 使 用 面 積 使 用 率 備 註 台 東 市 都 市 計 畫 區 15.81 15.00 94.88
鐵 路 新 站 都 計 區 106.39 22.36 21.02 成 功 都 市 計 畫 7.19 0.09 1.25 關 山 都 市 計 畫 12.18 2.95 24.22 太 麻 里 都 市 計 畫 4.66 0.53 11.37 鹿 野 都 市 計 畫 0.90 0.14 15.56 合 計 146.77 23.22 27.91
包括豐樂工業區面積 17.8522 公頃
資料來源：《台灣東部區域計畫第一次通盤檢討規劃分析報告》，1997
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表 3-6 台東縣河川防洪工程現況表 單位：公尺、公頃 水系別 河川別 堤 防 護 岸 保 護 面 積 河川別 堤 防 護 岸 保 護 面 積 卑南溪 32310 9366 2178 知本溪 8637 125 382 鹿野溪 2250 6713 298 利嘉溪 15573 1451 644 卑南溪
鹿寮溪 7315 1788 270 太平溪 23808 861 571
資料來源：《台灣東部區域計畫第一次通盤檢討規劃分析報告》，1997表 3-7 台東縣改善排水計畫執行成果表 民國 79 年 工 程 名 稱 改 善 長 度 （ 公 尺 ） 構 造 物 （ 座 ） 鄉 鎮 別
卑南地區排水系統改善工程 7224 40 台東市
關山地區排水改善工程 9309 49 關山
富興地區排水改善工程 2588 15 池上
陸安排水改善工程 7535 41 池上
太麻里排水改善工程 1180 太麻里
重慶地區排水改善工程 -- -- 台東市
合計 26656 145
資料來源：《台灣東部區域計畫第一次通盤檢討規劃分析報告》，1997
由上述分析可知，原區域計畫核定實施後，區域建設大多未依原區域計畫之實質 建設項目建設，因此在通盤檢討後，修正其發展目標：
1. 促進人口合理分佈。
2. 促進區域經濟繁榮；提升所得水準。
3. 促進土地合理及有效地使用。
4. 建立便捷有效之交通運輸系統。
5. 提供完善之公共設施及公用設備。
6. 規劃及開發完善之觀光遊憩系統。
7. 開發水資源及防治水患。
8. 維護優良之環境品質。
以下則列出通盤檢討原東部區域計畫後，修正關於台東縣與關山次生活圈之發展 對策。
一、 第一次通盤檢討規劃分析報告中關於台東縣的發展
（一） 以原計畫之地方生活圈改為次生活圈，如關山地方生活圈則為關山次生活圈。
（二） 台東縣各鄉鎮之社會增加率歷年來皆為負值，顯示本縣人口外流現象嚴重。
可分為：
1. 人口成長緩慢地區：人口年平均成長值低於百分之二者，如台東市、達仁鄉、金峰 鄉、東河鄉等。
2. 人口成長衰退地區：人口年平均成長率呈現負值，人口外流現象嚴重，包括池上、
海端、關山、延平、鹿野、卑南、長濱、成功、太麻里、大武、綠島、蘭嶼等鄉鎮。
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由於就業機會不足，公共設施服務等級低落，經濟發展遠落後於其他區域，人口外 流嚴重，至人口增加率呈負成長。（台灣東部區域計畫第一次通盤檢討規劃分析報 告，1997: 2-6、3-9）
本次通盤檢討採用政策導向人口預測法：考量各地之可發展用地、交通可及性、
就業機會等多項因素，重新調整台東縣之人口數，如表 3-8 所示。
表 3-8 台東縣政策導向之人口預測值
台東縣鄉鎮 78 年 83 年 89 年 100 年 備 註 台東市 108127 109189 146000 192000 區域中心
成功鎮 20959 20205 28000 36000 次生活圈中心：觀光都市 關山鎮 11951 11839 15000 17000 次生活圈中心
卑南鄉 21964 20999 22000 23000 農村集居 大武鄉 7558 7232 9000 10000 發展緩慢地區 太麻里鄉 14663 14495 16000 17000 農村集居
東河鄉 13743 13805 14000 15000 農村集居 長濱鄉 12971 12104 14000 14000 發展緩慢地區 鹿野鄉 11068 10816 12000 13000 發展緩慢地區 池上鄉 12030 11666 13000 14000 發展緩慢地區 綠島鄉 3295 2802 3000 5000 農村集居 延平鄉 4135 3946 5000 5000 發展緩慢地區 海端鄉 5056 5030 5000 6000 發展緩慢地區 達仁鄉 4224 4259 4000 4000 發展緩慢地區 金峰鄉 3256 3341 4000 4000 發展緩慢地區 蘭嶼鄉 3016 2990 3000 3000 發展緩慢地區
資料來源：《台灣東部區域計畫第一次通盤檢討規劃分析報告》，1997二、 第一次通盤檢討規劃分析報告中關於關山次生活圈的發展
（一）人口分佈：本生活圈位於縱谷平原南面及部分丘陵山岳區，自然及區為條件差，
人口外流嚴重。然關山為南橫公路與花東公路銜接之樞紐，都市集居規模雖不大，但 地位重要。原計畫至民國八十五年總人口數為 25000 人，都市人口 11000 人，計畫公 佈實施後，實際發展情形與計畫存在著差距，本次檢討依現況發展趨勢及配合區域發 展政策加以修正，預計民國 100 年總人口數為 37000 人，都市人口為 23000 人，都市 化率 62.6%（表 3-9；台灣東部區域計畫第一次通盤檢討規劃分析報告，1997:3-48）。
（ 二）本次檢討作業工業用地之推計乃是以地方生活圈為單元，根據預測之人口數推 估各種產業人口數，再經由其廠地面積之需求推估整體的工業用地面積。而關山次生
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活圈的需求最少，僅約需 89 公頃，如表 3-10 所示。（台灣東部區域計畫第一次通盤 檢討規劃分析報告，1997:5-11）
（三）都市發展通常以住宅、商業、工業與公共設施之發展來界定。關山次生活圈在 住商用地現況使用面積最少，工業用地現況使用面積仍是最低，但在公共設施用地如 鄰里性、全市性、市際性等公共設施的使用率上幾乎都是最高的（表 3-11、台灣東部 區域計畫第一次通盤檢討規劃分析報告，1997:6-6）
表 3-9 關山次生活圈之人口檢討修正表（修正年限民國 100 年）
計畫人口數（人） 都市人口（人） 都市化率（%）
鄉鎮別 83 年
人口數 原計畫 修正後 原計畫 修正後 原計畫 修正後 關山鎮 11839 15000 17000 11000 10000 73.3 58.5 池上鄉 11666 14000 14000 10000 13000 71.4 92.9 海端鄉 5030 5000 6000 -- -- -- -- 總計 28535 34000 37000 21000 23000 61.8 62.6
資料來源：《台灣東部區域計畫第一次通盤檢討規劃分析報告》，1997表 3-10 關山次生活圈工業用地面積推估表
從業人口 二級產業人口 總人口數 佔總人口
（%）
人口數 佔從業人 口 （%）
人口數
製造業 及 人口數
工業密度
（人/公頃）
需要廠 地面積
（公頃）
需要工業 用地面積
（公頃）
37000 45 16650 30 5000 4000 70 57 89
資料來源：《台灣東部區域計畫第一次通盤檢討規劃分析報告》，1997表 3-11 關山次生活圈都市土地使用現況分析表
公 共 設 施 用 地
使用別 住商 用地
工業
用地 鄰里性 全市性 市際性 區域性 小計
都 市 發 展
用 地
計畫 112.72 12.18 53.97 13.11 1.70 29.72 98.50 179.82 現況 58.68 2.95 34.01 8.74 1.70 17.80 62.25 101.43 使用率 52.06 24.22 63.02 66.67 100.00 59.89 63.20 56.40
資料來源：《台灣東部區域計畫第一次通盤檢討規劃分析報告》，1997參、 小結
在台灣地區綜合開發計畫中，政府為解決各區域間國民所得差距加大，人口及工 業均集中南北兩端，使中部與東部兩區工業落後，人口外流等問題，配合區域內之區 位條件、人口、產業與資源等統合規劃出東部區域計畫。因此東部在台灣地區的定位 為疏散南、北都市過多的人口，並利用產業東移帶動人口移入。
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但區域計畫雖公告實施，卻無籌組區域建設推行委員會以推動區域計畫之實施。
因此，各項建設計畫實際到地方執行時，因缺乏財源與機構之配合，出現執行成效偏 低的問題，無法落實區域計畫之實施。
透過通盤檢討檢視東部區域計畫之執行成效，可知東部區域計畫並無達成政府預 期之期望，人口仍逐年外流，產業東移只淪為口號。以關山鎮為例，區域計畫之實施 並無達到預期之人口數量，反而逐年減少，其預定之工業區用地面積並無發揮實際效 用。
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第二節 台東縣綜合發展計畫（1997）
縣、市綜合發展計畫為縣市轄區域內之長期發展的具體指導計畫，有了良好的計 畫才能夠有秩序、有效率地發展。而台東縣上一階段之縣綜合發展計畫完成於民國七 十四年，離再次擬定已相隔十年的時間，此十年間台灣地區的經濟與社會業已產生鉅 變，整個台灣的空間結構也在進行劇烈的重構，台東縣的地方發展也在此區域重構過 程中面臨重大的挑戰。而《省縣自治法》、《財政收支劃分辦法》、等法令的相繼擬定 施行，更凸顯出台灣政治民主化過程中地方自治時代的來臨。因此，自民國八十五年 一月起進行「台東縣綜合發展計畫」規劃工作，於八十六年十一月完成。（台東縣綜 合發展計畫，1997:1-1-1）
「台東縣綜合發展計畫」的適時提出，不僅僅在於開展出台東縣未來四至十二年 間的短中長程計畫行動綱領，更期待在二十一世紀來臨之前，能夠動員整個台東縣的 人文資產，整備全縣的實質環境，朝向「永續發展的台東：建設台東縣為高可居性、
充滿地域活力和競爭力的台灣最美淨土」的目標，而這就正是台東縣綜合發展計畫的 中心題旨。
規劃目標如下：
1.全縣發展指導綱領的擬定
透過規劃過程的實踐，整合縣民、專家及政府的意見，協調各層級政府不同規劃單 位的計畫與力量，規劃出合理可行的「台東縣綜合發展計畫」，以做為本縣未來長 期發展之指導綱領。
2.縣長的施政藍圖
經由縣府版、鄉鎮市版、學術版綜合計畫的充分激盪，由下而上共同完成地方建設 的指導藍圖，作為縣長施政的主要依據，使計畫具有持續性，不致因地方行政首長 異動而中斷。
3.地方發展共識的凝聚
透過不斷協調、溝通、討論的基層地方共同參與，擬具全縣的發展方向、構想、建 設計畫，以及鄉鎮市的建設發展計畫，以凝聚地方的發展共識。
4.動態回饋的地方發展計畫
經由本規劃案的實質操作，研究縣市綜合發展計畫之規劃觀念及方法，並累積研究 成果，以期對未來台灣整個國家建設的發展，和地方自治的實踐，有具體的分析建 議。（台東縣綜合發展計畫，1997:1-1-1）
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表 3-12 台東縣總體發展策略
產業振興策略：結合農業、生態、文化、觀光、人才的準備計畫 觀光休閒發展策略：開展五條主題觀光路線，發展五大觀光產業動力 土地管理策略：振興觀光產業為先、環境保育為藥、居民參與為本、成 長管理為上。
住宅發展策略：重新塑造具有地點感且適合久居的住宅環境。
永
續
發
展
跨世紀的休閒 度假基地，台 灣生態觀光發 展的最前線
交通運輸發展策略：朝向觀光的運輸發展、重視常民移動需求、提高可 及性、推廣低污染運具。
聚落地景改造策略：發動社區居民參與地景改造運動。
農漁業轉型發展策略：發展休閒農漁業、改造農漁生產環境、創造農魚 特產形象、打開市場通路
環境永續經營策略：有機、共生、永續的環境經營。
原住民文化生活圈發展策略：重塑多源自主文化生活圈、邁向原住民社 區自主自治
地
域
活
化
多元自主的地 方文化生活圈
地方教育發展策略：結合社區資源、開創多元自主的學習管道、提升人 力素質。
地方文化活化策略：尊重族群文化主體性、推動脈絡保存、朝向多元文 化發展。
社會福利政策：社區化資源輸送網路、策略化整合運用現有資源、提供 專業服務。
衛生醫療發展策略：廣拓醫療資源網絡、適時提供完整醫療服務、優先 照顧偏遠地區需求。
區
域
認
同
新台東人的理 想家園，台灣 的人間淨土
地方政府經營策略：發動捍衛公共服務品質的新政府運動、朝向以民為 主體的企業化經營。
資料來源：台東縣綜合發展計畫，1997
壹、 台東縣總體發展策略
台東縣未來發展的挑戰在於，除了妥善運用本身所具備獨特的自然、人文、產業 資源，避免步上台灣西海岸過去經濟發展破壞環境的後塵，以開展出結合「生態觀光」
的「另類發展模式」之外，還要面對九Ｏ年代末的台灣經濟發展趨勢與國家制度轉型，
積極向全球經濟所重新定義的地域國家與城市國家接枝。因此，必須透過強化區域認 同、落實草根民主、爭取地方自主權下放等作法，進一步創造全球經濟競爭中的地方 利基，以提昇區域競爭力，活化地域文化，振興地方經濟，開創台東縣在二十一世紀 的發展新格局（台東縣綜合發展計畫，1997:1-4-1）。
對台東縣的發展定位與構想，主要表現在如何促進台東縣產業發展、如何突破農 業轉型瓶頸、如何重塑地方特色，轉化為觀光發展的助力、交通建設如何改善及配合 觀光發展、公共、教育、醫療設施普遍不足，如何改善等課題上。並以永續發展、地
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域活化、區域認同作為未來發展的定位與策略（表 3-12）。
貳、 計畫中提到關於關山地區的發展（關山鎮建設發展計畫）
一、 台東縱谷農業谷地觀光發展帶（關山鎮、池上鄉、鹿野鄉、海端鄉、延平鄉）
以關山做為台東縱谷區的服務中樞，輔導農民土地轉型發展有機休閒農業、開發 縱谷區鐵路觀光遊憩系統、發展生態觀光旅遊、發展原住民自主的觀光產業等與自 然、人文環境結合的產業結構（台東縣綜合發展計畫，1997:1-4-16）。
二、 對於關山鎮未來的發展定位與構想
（一）花東縱谷關山生活圈的機能中樞
1. 爭取台東師院設置關山校區，並協調台東師院關山校區的系所規劃，應盡量以與關 山鎮及花東縱谷發展相關為主，例如相關農特產品系所（例如農學院、觀光學院 等），並配合省立關山醫院設置計畫規劃醫學院，以整備地方的文教水準。
2. 期爭取設置省立醫院關山分院，長期則是獨立成省立關山醫院，除提升本鎮醫療水 平，亦可以成為花東縱谷區之醫療重鎮。
3. 利用公園、河川高灘地等地方興建，作為社區活動以及例假日文化廣場之用，而將 室內展演場所則朝向中小規模、維護簡易的展演設施發展，並配合廟埕廣場，興建 具有地方特色的傳統戲臺。
（二）花東鐵道觀光發展軸
1. 推動鐵路觀光發展，透過民營化、公有民營等手法，促使鐵道設施、鐵路車站周邊 用地發展成為主要的觀光流動路線與節點。
2. 爭取台灣鐵路發展的古董火車頭，作為行駛花東縱谷區鐵路的觀光火車。
3. 重新規劃關山火車站，除強調地方建築特色以及周邊步道導覽設施外，還應使其具 有關山鎮旅遊資中心、農特產品中心、地方文史館等多重功能。
4. 規劃環鎮自行車導覽路線，並配合推動花東鐵道觀光發展計畫，推廣自行車鐵路複 合運輸的觀光模式。
5. 積極爭取優先實施花東鐵路電氣化工程計畫，包括重軌化、號誌自動化、增添車輛 設備、以及鄰近地區噪音防治工程。
（三）台東銀髮照護生活示範圈
1. 配合本鎮老人老人社區服務中心設置與居家照顧服務計畫、老人保護網絡設置計畫 等構想，發展老人醫學研究中心。
2. 結合地方信仰、民俗活動與地方社團，例如教會、廟會及農業休閒活動等，建立老 人休閒活動中心，並獎勵年輕老人（young elder）自組照護團體。
3. 開辦具有無障礙設計、守望相助以及社會福利、醫療性照護的便利性等功能的老人 公寓及休閒農莊。
4. 設置老人保護專線電話、建立老人緊急聯絡網、提供老人緊急庇護與安置場所等老 人照護網。
（四）以新武呂溪親水生態公園為基礎，整備串連鎮內觀光資源
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1. 新武呂溪河川浮覆新生地區位條件良好，水環境面貌豐富，可發展為具教育、休閒 意義的親水公園，並以此整備串連關山鎮觀光資源。
2. 以電光泥火山地景為主題，辦理特殊景觀的保育與教育計畫，包括配合訪談地方耆 老考據電光歷史傳說，與以環境博物館與戶外教室等形式推動生態觀光。
3. 透過社區參與的方式進行日據時期所規劃完成街區的歷史重建以及保存工作，發展 關山日本移民村觀光內容。
4. 配合關山稻米生產品質提升計畫，推動關山米食博物館、及關山良質米專用農業區 暨休閒農業觀光。
5. 針對縣道 197、山平到紅石豐泉段、東 5 線、東 7 線、里瓏到山泉、和平路外環道 等，實施關山景觀道路路廊遊廊拓寬闢建計畫。
6. 擬定關山鎮民宿獎勵設置與經營輔導辦法，以開發農村生活與產業活動體驗旅遊的 另類遊程（台東縣綜合發展計畫，1997:15-4-10、11）。
上述所列的發展定位與構想，是結合關山鎮的自然、人文環境與廣大尚未開發的 河川荒地及位在觀光發展軸線上—花東縱谷的中心等背景，規劃出設置學校、醫院、
公園及一系列的觀光遊憩計畫，並將境內眾多的老人做好安置措施，讓關山成為一個 具有休閒、教育意義與銀髮族的安養地，會讓人嚮往居住的小鎮。
三、 實施方案
實施方案係依現況分析、發展課題與對策、發展定位與構想，所擬定之具體實施 計畫，其內容係綜合（一）鄉鎮市公所與縣府各局科室自擬的方案；（二）協助規劃 單位（國立台灣大學建築與城鄉研究所）分析研究的擬議；（三）中央、省正執行或 將執行的計畫方案；及（四）透過中央、省、縣部門協調會暨綜合協調會所得的初步 共識等予以擬定，故各鄉鎮的實施方案實係各有關主管單位、學者專家與地方基層共 同合作之成果（台東縣綜合發展計畫，1997:15-4-12）。
關山鎮建設發展的實施方案共訂定九個部門計畫，二十七個實施計畫（表 3-13、
圖 3-1、附錄一） 。涵蓋的範圍非常廣，不僅是落實在地表上的實體建設，更包含人才 培育與文化傳承來提升鎮民的人文素養；計畫年期更從民國八十八到九十九年度，依 計畫之實施期限長短不等，並分為最優先、優先、一般等執行順序。配合參與的單位 上至中央、省府
5下至台東縣政府、鄉鎮公所等各單位皆列入主要辦理或協助辦理的角 色（台東縣綜合發展計畫，1997:15-4-12）。
參、 小結
台東縣綜合發展計畫在各鄉鎮市建設發展計畫進行規劃時，皆有辦理巡迴座談 會，讓鄉鎮長及地方人士可以將其對鄉鎮發展的期待與意見反應給規劃單位，透過溝 通讓發展計畫更符合當地居民的需求。
但在台東縣綜合計畫規劃的同時，關山鎮也開始進行多項的地方建設，如實施方
5 本計畫民國八十六年規劃實施，八十八年七月台灣實施精省。
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案中的關山鎮新武呂溪生態親水公園設置計畫及環鎮自行車道系統發展計畫所列的 實施年期分別為九十年度與八十八至九十一年度，而這兩項設施皆於民國八十五年七 月正式動工，八十六年三月自行車道開通、八十八年六月十一日親水公園落成；且台 東師院設置關山校區計畫最後結果則由知本大學城勝出；省立醫院關山分院設置計畫 則由慈濟關山醫院代替設置；顯然計畫與實際狀況有很大的出入。
表 3-13 關山鎮建設發展實施方案
部門計畫 內部的實施計畫
原住民部門計畫 1. 關山原住民文化尋根溯源與祭典活動計畫 2. 原住民聚落社區總體營造計畫
文化部門計畫 3. 文化義工（社區文化工作人才）培育計畫 4. 地方史館暨文化史料匯集整理計畫
5. 關山鎮誌纂修計畫
6. 關山地區展演空間設置計畫
教育部門計畫 7. 關山鎮國小專車行駛計畫 8. 閒置校舍再利用計畫
9. 關山鎮社區托兒所設置計畫 10.台東師院設置關山校區計畫 土地使用部門計畫 11.關山鎮公教宿舍遷建計畫
12.關山鎮新武呂溪生態親水公園設置計畫
醫療部門計畫 13.關山鎮獎勵老人公寓及休閒農莊設置計畫 14.老人社區服務中心設置與居家照顧服務計畫
15.省立醫院關山分院設置計畫 產業部門計畫 16.關山鎮農產品振興計畫
17.良質米專用農業區暨休閒農業觀光發展計畫 18.關山稻米生產品質提升計畫
19.環境綠化育苗與生態綠化（造林）計畫 財政部門計畫 20.關山公益文教基金設置計畫
觀光部門計畫 21.花東縱谷風景特定區關山工作站設置計畫 22.鐵道觀光發展計畫
23.環鎮自行車道系統發展計畫 24.景觀道路路廊遊廊拓寬闢建計畫 25.民宿經營獎勵及輔導計畫
交通運輸部門計畫 26.花東鐵路電氣化工程計畫 27.停車場興建計畫
資料來源：整理自台東縣綜合發展計畫，1997
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圖 3-1 關山鎮 建設發展實施方案
資料來源：改繪自《台東縣綜合發展計畫》，1997
