國立臺灣大學社會科學院政治學系 碩士論文
Department of Political Science College of Social Sciences National Taiwan University
Master Thesis
公民參與文化資產保存審議之研究 -以民主立方體為分析取徑
Research on Citizen Participation in the Preservation of Cultural Heritage - Taking the democratic cube as an
analytic approach
邱慧珠 Hui-Chu Chiu
指導教授：林子倫博士 Advisor：Tze-Luen LIN, Ph.D
中華民國 108 年 7 月
July, 2019
謝辭
2017 年 9 月，我帶著略顯老成的羞澀重返校園，經過了 350 個小時以上的強 力學習之後，2019 年 7 月鳳凰花開，我順利完成了課業。
這些年來，我的許多朋友前仆後繼地投入文化資產保存的抗爭，甚至被冠上
「文化恐怖份子」的稱號。除了義氣相挺之外，我不想袖手旁觀。於是先完成文 化部文化資產學院的十二學分學程，再到國立台灣藝術大學進修學分，最後選擇 回到公共行政的領域，思考公共治理下的公民參與困境。
重新面對學術，過去在職場上自以為的小聰明、小清新和小活潑的思路完全 派不上用場，得扎扎實實地接受一字一句的考驗。首先要感謝論文指導教授林子 倫博士，他是國內推動公民參與的先驅者，也是公私協力治理的實踐者。他給我 思路上的啟發與信心增援，讓我能夠帶著正能量完成論文。口試委員林崇熙博士 是國內文化資產界頗具批判性格的學者，不但精研理論又能接地氣，他給我的建 議，字字句句有如醍醐灌頂，格局與視野難望項背。另一位口試委員洪美仁博士 則一如她桃李芬芳、讓人如沐春風的風格，她的細膩觀察也讓我的論述更加完 整。在此，要特別謝謝接受論文訪談的九位先進，你們的侃侃而談讓我的論文內 容更具直視感與檢證性。
真心感懷老師們的諄諄教導，打通了我的任督二脈，我的努力也受到肯認，
連續兩年入選公共事務研究生論文發表會。還有同學們時時「容忍」小慧的倚老 賣老，不但讓我在畢典上代表致詞，還得到最佳人緣獎，過去共學的時光真的令 人懷念！最後，謝謝包容我任性而為的家人，老吳、緯儒兄弟，還有我的父母。
「你為何而學術」？這是過去在班版中時常討論的。我的答案是：求真、無 愧於心。
邱慧珠謹誌於臺灣大學社科院政治學系 2019 年 7 月
摘要
本研究之目的在於以公民參與之角度，檢視《文資法》上關於公共審議與參 與之各項程序，並審視政策情境與法律環境，試圖在解釋論上提出看法。在文獻 分析部分，首先評述民主發展的軌跡中的公民參與價值，並根據國內外文獻的定 性研究，重新詮釋公民參與的意義與能動性；其次，以 Sherry R.Arnstein 的公民參 與階梯理論重構公民參與文化資產保存的歷程，並梳理審議情境中的各利害關係 人及其偏差動員；另外盤點文化公民權的發展與法律環境；最後，點出中央與地 方垂直治理的困境，可能成為執行文化資產保存政策的變數。
另外，根據文資保存審議的政策情境修正 Archon Fung 提出的民主立方體模 型，並依三維度之間的作用面，設定「參與者與溝通模式」、「專家治理與公民 角色」、「行政專業化與政治目的」三大面向進行訪談，審視目前國內公民參與 重大文化資產保存爭議所面臨的困境。
最後，本研究提出以下發現與建議：
一、我國公民參與文化資產保存的軌跡逐漸邁向「公民權力」的實質參與階 段，文化資產的詮釋權不再專屬於國家，而是一個重視公民參與價值的過程，不 但可以促進文化資產公共化的討論，也是文化公民權的體現。
二、以民主立方體分析公民參與文資保存審議的困境，不同的參與者之間產 生文化資產價值的詮釋碰撞時，將文資保存的議題公共化，可降低偏差動員帶來 的擾動；建立專家與公民競合的行動策略，可為民主增值；擺脫地方文化治理的 路徑依賴、強化中介組織可化解行政與政治二元化的角力。
三、以公私協力、平等參與、公開透明為核心，建置行政效能與公民治理共 構的文資保存審議機制。政府應界定責任、創造友善的審議環境、界定公民參與
和影響力的範圍；公民應學習賦權與課責，獲得更多的參與機會和治理權力，提 升參與意願，適度參與並避免參與暴力。
台灣的公民充份體現「沒有人是局外人」的積極力量，帶動一波公私協力治 理的浪潮，吾人得以檢視文化資產保存進程上的盲點與不足，希能經由公民參與 機制的實踐經驗來檢視民主治理的本質與不足。
關鍵詞：公民參與、文化資產保存、民主立方體、偏差動員、文化公民權
Abstract
Research on Citizen Participation in the Preservation of Cultural Heritage - Taking the democratic cube as an analytic approach
by
Hui-CHU CHIU July 2019
ADVISOR: Tze-Luen LIN, Ph.D
DEPARTMENT: POLITICAL SCIENCE
MAJOR: GOVERNMENT AND PUBLIC AFFAIRS DEGREE: MASTER OF ARTS
KEY WORD: citizen participation, cultural heritage preservation, democratic cube, the mobilization of bias, cultural citizenship.
This study seeks to examine, from the perspective of citizen participation, the procedures of public deliberation and participation set out in the Cultural Heritage Preservation Act and to review the relevant policies and laws, with a view to putting forward views on the interpretation theory.
The literature reviews first comments on the value of citizen participation in democratic development. Based on the definitive studies in local and overseas
literature, the meaning and the agency of citizen participation is reinterpreted. Next, the process of citizen participation in culture preservation is reconstructed, using Sherry Arnstein's theory: A Ladder of Citizen Participation, with an analysis of various stakeholders involved in the deliberative policy process and their mobilization of bias.
Moreover, the development of cultural citizenship and the legal environment are covered. Lastly, the dilemma of tackling the difficulties of vertical governance between the central and local governments is highlighted, which may be a variable in the
implementation of cultural heritage preservation policies.
In addition, based on the policy situation of the cultural preservation review, the Democratic Cube Model put forward by Archon Fung is amended, and interviews
conducted from the dimensions of the Participant and Communication Mode, Expert Governance and Citizens’ Role, and Administrative Specialization and Political Purposes. From the viewpoint of citizen participation in the above three-dimensional thinking, the predicament faced by Taiwan in relation to domestic citizen participation and major cultural heritage preservation disputes is examined.
Lastly, the study puts forward the following findings and recommendations:
First, the trajectory of citizens' participation in the preservation of cultural heritage in Taiwan is gradually moving towards authentic participation. The right to interpret cultural heritage is no longer exclusive to the state, but is a process of attaching importance to the value of citizen participation. Not only can it promote discussion on the publication of cultural heritage, but it also embodies cultural citizenship.
Secondly, using the Democratic Cube Model to analyze the dilemma of citizen participation in the preservation of cultural heritage, this study finds that publicizing the issue of cultural preservation can reduce the disturbance caused by the mobilization of bias, that building an action strategy accommodating competing experts and citizens can add value to democracy, and that breaking away from reliance on local cultural governance and strengthening intermediary organizations can resolve the struggle between the executive and politics.
Thirdly, with public-private partnership, equal participation, and openness and transparency at the core, a review mechanism should be established for the preservation of cultural efficiency and citizen governance. The government should define
responsibilities, create a friendly deliberative environment, and define the scope of citizen participation and influence. The citizens should learn about empowerment and responsibilities, seek to gain more participation opportunities and governance power, to enhance their willingness to participate, to have moderate participation, and to avoid participating in violence.
The citizens of Taiwan, when they fully exercise the positive force of "No One Is An Outsider" and create a wave of public-private partnerships, can examine the blind spots and shortcomings in the process of cultural heritage preservation. It is hoped that they can examine the essence and inadequacy of democracy through the implementation
目次
口試委員會審定書
謝辭 ... I 摘要 ...III Abstract ... V
第一章 緒論 ... 1
第一節 研究背景 ... 1
第二節 研究動機 ... 4
第三節 研究目的與問題 ... 9
第二章 公民參與的實踐-知識的建構與參與治理的挑戰 ... 15
第一節 民主發展與公民參與的價值競合 ... 17
第二節 公民參與理論的定性研究 ... 28
第三節 公民參與的分析架構-民主立方體模型 ... 39
第四節 公民參與的再省思 ... 53
第三章 研究設計 ... 59
第一節 民主立方體模型的修正 ... 59
第二節 研究架構與範圍 ... 64
第三節 研究方法 ... 68
第四節 訪談對象與題綱 ... 71
第四章 公民參與文化資產保存審議的現況分析 ... 725
第一節 公民參與文化資產保存的歷程：零參與、形式參與到公民 權力三階段 ... 76
第二節 文資保存爭議的參與者、偏差及偏差動員 ... 87
第三節 文資法與公民審議的揉合與衝突 ... 95
第五章 民主立方體的分析取徑 ... 107
第一節 參與者身份與溝通模式 ... 109
第二節 專家倫理決策與公民的角色 ... 122
第三節 行政與政治二元化的競合 ... 136
第六章 結論 ... 147
第一節 研究發現 ... 147
第二節 對文資保存審議之建議：建立行政效能與公民治理共構的 機制 ... 157
第三節 未來研究之建議 ... 161
參考文獻... 166
附錄 ... 176
圖目次
圖 2-1： 公民參與發展軌跡 ...17
圖 2-2：民主立方體 ...41
圖 2-3：參與者選擇維度 ...42
圖 2-4：溝通與決策方式維度 ...47
圖 2-5：權威與權力範圍維度 ...49
圖 3-1：對民主立方體的第一維度提出修正 ...60
圖 3-2：對民主立方體的第二維度提出修正 ...62
圖 3-3：修正後的民主立方體模型 ...64
圖 3-4：研究架構 ...65
圖 3-5：研究流程 ...67
圖 4-1：文化資產保存歷程中的公民參與進程 ...77
圖 4-2：我國文資審議的公民權的發展軌跡 ...87
圖 4-3：文化資產保存爭議的偏差動員分 ...94
圖 5-1：修正後的民主立方體模型與本研究切合度 ... 108
圖 6-1：文資法 2016 年修法前後的民主立方體 ... 155
圖 6-2：民主立方體與公民賦權的互動取徑 ... 157
圖 6-3：行政效能與公民治理共構的文資保存審議機制 ... 161
表目次
表 3-1: 訪談對象一覽表 ...71 表 3-2: 本研究深度訪談題綱與研究問題關係對照表 ...72
第一章 緒論
第一節 研究背景
公民參與公共事務是民主發展的原型，它體現公共治理的公平性、代表性、
回應性、透明與有效性。當代公民參與理論的活躍反映了公共治理本質的變遷，
曹俊漢（2003：100）認為，在全球化的潮流之下，傳統官僚政治的權力規範及運 作程序出現了新的互動關係，主權與治理的關係也面臨調整。亦即，政府的角色 從「統理」、「治理」走到「善治」（good governance），公部門與第二部門、第 三部門之間的關係，亦呈現從分工、互相制衡到公私協力的進程，公民的角色也 隨之重構。
近年來，公民參與蔚為一股風潮，而且成為各級政府施政時琅琅上口的「政 策口頭禪」。林國明（2012：35）指出，在 2002 年以後，具有審議精神的公民參 與模式相繼引進台灣，透過學術界和民間組織在全國推動各種本土化的創新公民 審議模式。國內各類審議式論壇如雨後春筍般出現，希望透過公共討論的過程促 成社會大眾對於政策議題的了解，進而提升民主的品質。林子倫（2017：58）認為，
政府在建構開放性與民主對話的決策程序中，對於公民參與的深化與參採，仍需 要留意台灣社會文化情境與議題發展脈絡的不同。公民的參與意願與參與品質，
成為影響政治效能感與城市認同感的關鍵因素。
文化國力的提升是國家轉型與進步的軟實力。過去從殖民到國府時期充斥著 由上而下的文化治理性格，缺乏社會底蘊。台灣民主轉型後，文化作為統治工具 的色彩逐漸淡化，更強調近用性（Accessibility）與賦權（Empowerment）。近年 來，國內的古蹟發生「自燃」、被「誤拆」或「強拆」引發的爭議不斷，肇因於 公部門與民間對於文化資產保存的意義與作法存在重大的歧見。文化資產屬於一 種文化財，涉及全體人民的歷史記憶與傳承，隨著文化意識的崛起，關心文化資 產的公民在全國串連，要求文化部拿出進步思維與積極作為，主張文化資產保存
的過程，也應該納入公民共同參與審議。林崇熙（2007：66）進一步指出，文化資 產成立的關鍵在於價值的詮釋，例如「認同」、「價值指涉」、「情感」等面向，
而非合法權威的詮釋，例如「定義」、「產權」、或「法令」。易言之，公民參 與文化事務更具有由下而上的自我意識凝聚與集體行動的色彩，而非全由政府詮 釋與主導。
《文化資產保存法》（以下簡稱《文資法》）是我國為保存及活用文化資產、
發揚多元文化而立之法，也是攸關文化資產之保存、維護、宣揚及權利轉移所依 據最重要的母法。1 在 1997 年的第二次修法，首次增加了有關「公民參與」的條 文，例如第 36 條規定：「擬定古蹟保存區及修復計畫過程中，應舉辦說明會及公 聽會等」。2016 年 7 月 27 日由總統公布的修法全文為歷年來修改幅度最大、影響 層面最廣泛的一次，除了可以解決文化資產在保存實務上所碰到的困難、強化台 灣與土地和歷史的連結，另外也將聯合國教科文組織（UNESCO）對文化資產的 類別、定義、保存原則等規範，重點式的落實於《文資法》中，使我國的文化資 產保存政策與國際接軌。該次修法對於公民運動最重要的宣示，便是保障人民享 有文化資產保存普遍平等之參與權、擴大公民參與文化資產保存的程序（《文資 法》第 1 條）。2
隨著時空脈絡的因果流轉，國人對於文化資產保存的價值與認同已經大不同 與往，再加上公民文化意識的蓬勃發展，在爭取文化資產保存的過程中與公部門 爆發諸多爭議。這些爭議雖然多以個案呈現，反映的卻是整體性的問題，並且集
1 《文資法》於 1982 年制定，在 2005 年進行整體性與結構性的修法，2016 年進行全文修正，共 有 11 章、113 條。
根據《文資法》第三條的規定，文化資產為具有各種價值經指定或登錄而成的事物，有形文化資 產分為古蹟、歷史建築、紀念建築、聚落建築群、考古遺址、史蹟、文化景觀、古物（國寶、重 要古物、一般古物）與自然地景等九類，無形文化資產則分為傳統表演藝術、傳統工藝、口述歷 史口述歷史、民俗、傳統知識與實踐等五類；除自然地景由農委會主管外，其餘各類均由文化部 為主管機關。
2 《文資法》第一條：為保存及活用文化資產，保障文化資產保存普遍平等之參與權，充實國民 精神生活，發揚多元文化，特制定本法。
中在專家審議、公共審議程序、公民參與權益的保障、資訊公開透明等面向。鄭 麗君部長宣示：「文化資產的維護是一場公民導向式的公民運動，從『同中異、
異中同』對話中，創造多元一體的可能性」。3
《文資法》經過幾次重要的修法之後，希望促進與社會的公共對話、提高國 人對文化資產保存制度的信任。特別在 2017 年陸續完成 37 項子法的修訂之後，
整體文資保存的法律環境尚稱完備。但是徒法不足以自行，《文資法》以及相關 法規的潛規則以及實際運作，仍被指責多項違反公民參與精神，例如：未公開文 化資產審議委員的遴選與監督機制；人民沒有任何的救濟程序能夠監督、制衡、
糾正文資審議程序；未落實資訊公開與揭露；再加上專家意見與民意互覷，審議 的運作機制欠缺互信互賴的平台；公部門的應變能力僵化等組織治理上的限制。
尤有甚者，公民與公部門兩造之間以「文化拆除大隊」與「文化恐怖份子」相互 譏稱。4 這些結構性、制度性、法令面等問題，凸顯原有公共治理基礎下的公民 參與模式與機制，顯然已經無法處理日漸高漲的公民之聲，也帶給公共管理者不 同的挑戰。
有鑑於此，「全國文化會議」在久違了 15 年之後於 2017 年再次召開，並舉 辦全國 21 場的分區論壇，其中文化資產保存的議題即備受關注。文化部當時就 特別針對相關法規與實務的落差做出回應，並催生了在 2018 年首次辦理的「全國 文化資產會議」，一共規劃辦 12 場分區論壇。學者閻亞寧（2018）在總結報告 中指出，「公民意見集中在審議程序、民眾權益保障、公民參與以及教育等幾個 層面」。5
3 鄭麗君部長於「2017 年全國文化會議-文化資產論壇」致詞內容。(中央社：2017 年 7 月 22 日)
4 柯文哲市長戲謔式嘲諷主張積極保存文化資產的團體或個人為「文化恐怖份子」。針對柯市府 屢屢強拆文化資產的行為，「文化恐怖份子」也稱柯市府為「文化拆除大隊」。
5 文化部編印，2018年，《全國文化資產會議結論報告》。
近年來，政府因為「開發先行」優於「文化先行」的施政優位原則，更凸顯 文化資產陷入開發與保存之間的兩難。魏玫娟、湯京平（2017：116、137）認為
，文化資產在某種程度上具有共享資源（common-pool resources）的特性，在保存 上面臨的「成本集中、利益分散」的治理困境。亦即，保存古蹟的利益廣泛地分 散在大眾，但維護的成本卻集中在財產的擁有者或使用者身上，故需要擴大公民 參與。過去因為錯誤解讀《文資法》，使得文資保存並沒有真實的進入國家治理 的公共體系，造成政策執行上的斷鏈。文化部長鄭麗君（2018）主張，過去文資 保存政策的 1.0 版，多屬單點式、單棟的搶救式保存，需要進化到 2.0 版，也就是 透過公民參與、以文化治理為核心的公共治理。6
文化治理決定文化的深度與城市的意象，所謂「部部都是文化部」、「局局 都是文化局」，並非意謂著由文化機構來「治理」文化，而是要把文化治理的思 維內化於政府的作為。文化資產保存運動是一個溝通與妥協的過程，台灣的公民 充份體現「沒有人是局外人」的積極力量，帶動一波公私協力治理的浪潮，吾人 得以透過各式的公民參與來檢視現階段文化資產保存進程上的盲點與不足，希能 經由公民參與機制的實踐經驗來檢視民主治理的本質與不足。
第二節 研究動機
壹、民主失能的反思
「追求民主」是現代普遍性的政治理想，在享受民主帶來的自由、公平、正 義的成果之餘，票票等值的民主也同時帶來低效率的治理困境，近年來似乎也遭 受到前所有未有的正當性危機。例如學界對於「民主鞏固」（democratic
6 同註 5。
consolidation）走向到「民主解體」（democratic deconsolidation）的論戰；參與式 民主（participatory democracy）與審議式民主（deliberative democracy）的興起 等。在國際現實中，二戰後許多新興的獨立國家，還沒有因為實行了自由主義的 民主制度而躋身已開發國家行列的國家。近十年內，老牌的民主國家對於民主制 度的質疑越演越烈，例如英國脫離了歐盟；德國面臨失控的難民問題；許多歐洲 國家讓極右派獲得政權或者是政治利益；美國川普的當選掀起一波民粹主義的狂 潮；日本的經濟衰退至今仍然不見復甦；俄羅斯從冷戰後的短暫民主化又再次走 回了獨裁等。民主制度雖然實踐了選民的意志，但是民主也將不再是「城裡唯一 的遊戲」
（only game in town）
。世人對於民主的不滿，似乎正在成為另一種新的 全球共識，自由民主體制下出現的治理危機。公民參與強調平等參與、理性對話，以達共善。所有受到決策影響的人，都 有機會來參與政治過程，並且有平等的權利來影響政策。在後代議民主（post- representative democracy）時代，公共治理走向公私協力夥伴關係，政府應如何自 我調適，並建立鼓勵公民參與的機制，期以充實治理內涵與效能？
貳、治理環境的遞變
一、現代公共治理的典範轉移
當代的公共治理環境隨著全球化、資訊通訊科技（ ICTs）、開放政府、AI 人工智慧時代等客觀環境的快速變化所帶來的不確定性與不可預測性，出現「不 可治理性」（ungovernability）的現象。彭錦鵬（2004：17）認為，全球化、地方 分權化以及廣泛的運用資訊科技，已經成了二十一世紀政府治理的基本環境因 素。
從傳統公共行政時期的官僚科層節制模式、新公共管理時期的市場治理模 式，新公共服務時期（New Public Service）的社群治理模式，一路發展到現在以 協同治理（shared governance）為導向的「政策網絡」（policy networks），公共 治理環境的變遷強調公民和政府之間的協同與合作關係。蔡允棟（2006：172）認 為多元的公民社會中，在公共議題的分析與解決上，政府（官僚）明確的角色定 位是透過政治協商、公民參與、網絡社區的概念，達到平等、互惠、共享。
在質變的治理思維中，過去提倡以公民需求為導向的「回應性政府」
（responsive government）將更強調公私協作，最重要關鍵在於政府與公民關係的 變革。7 未來在「開放政府」的透明（transparency）、參與（participation）及課 責（accountability）理念下的公民參與，是公民和政府對公共問題分析與解決的 協同合作關係。8
申言之，公部門雖然享有行政上的多重權源，然而，公共議題的性質在界定 上愈趨複雜，而且難以單一屬性論斷，再加上利害關係人各自趨動著偏差動員，
形成縱橫交錯的政策網絡。政府在推動公共事務時，不應再以「依法行政」、
「尊重專業」、「追求效率」等為理由來排除或者邊緣化公民的角色。
二、重大文資保存爭議事件強力挑戰治理機制
7 回應性政府意指以公民需求為導向的政府，也就是能將管轄範圍內民眾所提出之公共需求，納 入公共政策過程，以建立與維繫政府與公民關係的民主政府(廖洲棚等，2013:8)。
8 「開放政府」概念在 1950 年代於美國提出。相對於過去集權、封閉的決策模式，「開放政府」
的三大核心要素是透明（Transparency）、參與（Participation）及課責（Accountability），更強調 由內而外施政透明、可課責，及由外而內重視民眾參與政府決策的一種民主政府型態。根據各國 民主發展現況不同，有其不同架構及落實方法，在台灣則有開放資料（open data）、join 政策平 台、舉辦公民審議活動等。
有形或無形的文化資產來自人文、歷史、族群、社會、自然與時間的交互作 用，其建構出來的自明性（identity）具有文明的縱深，而且富饒多樣性。近年來 從國人耳熟能詳的樂生療養院、新北投車站、台北機廠、南港瓶蓋工廠、三井倉 庫、蟾蜍山聚落、嘉禾新村、陽明山美軍眷舍、俞大維故居、臺大鹿鳴堂、菊元 百貨、政大化南新村，乃至於彰化鹿港金銀廳與百年農業倉庫、台中天外天劇場
、台南飛雁新村與麻豆電姬戲院、高雄煉油廠產業文化資產等爭議案，從南到北 在全國遍地開花。這些爭議出現在具有不同身份的文化資產案例，並橫跨地域、
產業別、公私產權等領域，而且不斷的增加中，說明了民間文化保存意識的快速 成長，已大不同於以往。如何優化現有公共治理體制內的文資審議程序，帶動改 革的契機？
另外，文資保存爭議更凸顯中央與地方政府垂直治理與互動結構的困境。例 如，臺北市政府本於地方文資主管機關權責，對於《文資法》修法後的窒礙難行 難行之處，公開向文化部提出「十五項建議」，文化部也發布新聞稿強力回應。9 目前「中央操槳、地方買單」模式的文資保存政策應該如何共同治理？或者，文 資保存究竟屬於「中央委辦」還是「地方自治」事項等，凸顯中央與地方在文化 治理上的歧見，亦為文化資產保存的未來埋下變數。
參、文化需要公民的參與
一、「溝通」與「參與」是文化資產保存的國際趨勢
9 臺北市政於 2018 年全國文化資產會議召開前以實際執行經驗，分別從人力組織及經費、法令及 機制到修復工程及管理維護、再利用等三大層面，提供 15 項建議。（臺北市文化局新聞稿，
2018/8/23）
聯合國教科文組織（UNESCO）鑒於世界各地的文化和自然遺產受到各種自 然與人為破壞的威脅，於 1972 年制定「世界文化與自然遺產保護公約」
（Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage）（簡 稱世界遺產公約），自始展開世界遺產觀念的倡導及保護行動。隨著國際文化保 存運動之風潮，也啟發國人對文化資產保存之意識。在世界遺產（World
Heritage）的概念之下，公民參與國家文化資產的保存是常態。
過去民眾認為文化資產的保存是政府的事，榮芳杰、傅朝卿（2009：62）指 出，在 2002 年的《世界遺產之布達佩斯宣言》（Budapest Declaration on World Heritage）中，針對世界遺產的全球策略，提及四個重要的目標：（一）加強世 界遺產名錄的「可信度」（Credibility）。（二）確保有效的「維護」
（Conservation）世界遺產。（三）提昇締約國相關「能力培養」（Capacity- Building）的訓練。（四）藉由良好的「溝通」（Communication）來促使大眾瞭 解與支持世界遺產，這四項目標簡稱為「4Cs」。
2008 年版的《世界遺產公約執行作業要點》將原有的「4Cs」擴大為「5Cs」
，新增加的第五個「C」正是「社區／社群」(Community)的角色。 10 世界遺產委 員會希望藉由加強社區或者社群的角色來達成世界遺產公約所欲追求的目標，公 民參與文化資產保存工作，已是趨勢。11
10 第 26 屆世界遺產委員會於 2002 年 6 月在匈牙利首都布達佩斯召開，來自 21 個會員組織的 300 多位與會者，檢討世界遺產的全球策略和目標後，共同發表「布達佩斯宣言」（Budapest declaration），做為《世界遺產公約》推行 30 週年的里程碑。
11 聯合國教科文組織於 1972 年 11 月 16 日通過《保護世界文化和自然遺產公約》，將世界上具 有傑出普世價值（Outstanding Universal Value）的自然或文化資產登錄於世界遺產名單，向世界 各國呼籲其重要性，進而推動國際合作保護世界遺產。登錄世界遺產，須由簽署《世界遺產公 約》的締約國提出，經轄下「世界遺產委員會」討論，凡符合傑出普世價值、真實性
(Authenticity)、完整性(Integrity)標準，並具備適切經營管理法規體制的實體資產，才有機會獲選 列入世界遺產名錄。資料來源：文化部文資局網站。
重視「溝通」與「社區參與」是當今文化資產保存的國際趨勢，這兩個觀念 強調的是在地居民需要參與文化資產的永續發展，在「價值」與「安全」兩個因 子兼顧之下，方能讓文化資產的保存與活用得到更多在地守護的力量與創意。
二、人民具有文化公民權
公民參與文化公共事務是現代民主精神的體現，更是公民文化權利的重要表 現。「文化基本法」明定，每四年定期召開全國及地方文化會議，並建立常態性 文化政策參與機制，落實文化公民權。人民文化權利與相應的國家義務，國家應 給予保障並積極促進發展，包括人民創作、表意及參與自由、文化平權及文化近 用、語言權、創作者智慧財產權及文化政策參與權等。
近年來，文化部執行諸多深化公民參與的計畫，具有公私協力、共同生產
（co-production）模式的特色，例如：深化公民參與暨輔導公所推動公民審議進 階社區營造工作、擴大培力區公所參與社區營造工作，並在既有社區營造輔導機 制下，納入審議民主精神及參與式預算等不同類型之公民參與策略，藉此拓展社 區居民參與公共事務的深度與廣度；補助民間團體辦理文化論壇，鼓勵以審議民 主會議方式，辦理常態性的文化論壇，凝聚各界對未來整體文化政策的共識；
「中正紀念堂轉型之社會討論計畫」也陸續在 2017 年 12 月展開多場次的願景工 作坊等，由下而上的草根民主淬鍊出文化主體性。
第三節 研究目的與問題
近代詮釋學（
hermeneutics
）的任務在於理解與解釋，並試圖對牛頓物理學典 範以降所提倡的自然科學方法論提出反辯。Jürgen Habermas
承繼法蘭克福學派（
Frankfurt School
）之批判理論，將詮釋學的思想帶入社會科學方法論中，透過 理論與社會實踐的視角，主張個人必須透過理性反省及不斷自我批判過程，將 社會歷史傳統中宰制、扭曲溝通情境因素一一呈顯並消除，才能獲得真正無宰 制之溝通環境，理解、對話方得以實現。12 析言之，批判詮釋學（critical
hermeneutics
）強調溝通理性，哈伯瑪斯、漢娜鄂蘭等人提出「公共領域」的概念，主張公民社會必須回到理想的言說情境與對話溝通行動。公民對公共議題 提出批判，專家審議如何符合常民期待？
傳統的公共治理模式對公民參與抱持謹慎保守的態度，John Clayton Thomas
（1995）認為新公共服務理論強烈主張以社會公正做為重要價值。面對價值不斷 的變遷，公共行政必須走向實證、詮釋與批判的途徑。
本研究擬以受到社群主義涵攝的「公民為中心」的思維模式，審視公民參與 重大文化資產保存爭議時所面臨的困境。13 另分析現行《文資法》及相關法規中 的公民參與制度設計與期待之落差，對如何提升公民在文化議題之實質參與，提 出具體可行的研究建議。
壹、研究目的
本節審視目前國內公民參與重大文化資產保存爭議所面臨的困境，針對下列 目的進行探討：
一、梳理自戰後到現在我國有關公民文化意識的發展，對照文化治理趨勢與 文化公民的公共價值論述的縱向彙整。
12 引自陳碧祥，2000，雙語詞彙、學術名詞暨辭書資訊網，國家教育研究院。
13 社群主義源自對國家中心主義與市場個人主義的反動，強調公民必須具有公共性、自主性與判 斷性。（吳定，2013）
二、現行《文資法》及相關法規中，如何落實的公民參與制度的具體建議 與未來長期的發展樣態。
三、對重大文資保存爭議現場進行深度訪談與參與式觀察，盤點公民參與 的官民爭點，並提出如何增加民間、專家與公部門對公民參與的共識。
四、透過公民參與理論的定性研究，以「民主立方體」為論述取徑，優化 公民實質參與公共事務的各種模型，藉以提升公民對於文化議題之實質參與。
五、公共管理者面臨公民治理的挑戰時，應如何調適並制訂策略？如何建置 行政效能與公民治理共構的機制。
貳、研究問題
「公民參與」的目的不應只是解決現在的問題，應藉由政策產出回到政策前 端檢視問題的本質。本研究擬在文化資產保存審議的政經社脈絡中理出爭點，並 做以下分析：
一、如何觀察公民參與文化資產保存審議歷程的樣貌？
自日治時期到現在，綜觀我國公民參與文化資產保存運動，歷經政治環境的 遞嬗，再加上缺乏由下而上的治理翻轉，文化的政治性格十分明顯，連帶公民文 化意識的發展也受到限制。在《文資法》的幾次大修法以及《文化基本法》完成 立法後，公民參與逐步上軌道。但是過去公民參與文化公共事務的限制與特徵為 何？又或者受到當時的政治與政策環境影響的公民參與機制如何運作？
二、如何檢視文化資產保存審議的困境？
（一）參與者如何驅動偏差動員？
舉凡公共政策情境中的組織架構、制度安排、政策主張、文化價值、社會因 子等都隱含著「偏差」（bias），存在於各種參與者，並帶有偏差的私利分配行 為。「不同的社會行動者（social actors）對於文化資產的詮釋不同，因而導致處 於不同社會角色與權力位階的社會行動者採取對於文化資產保存相異的行動，也 因而引發種種的糾葛」（林崇熙，2007：65）。
《文資法》在2016年進行第七次修法後，一般咸認法規之內容尚屬周全，但 是在執行面卻產生許多落差。丘昌泰（2017）認為在民主社會中的多元政治參與
，政治力較大的利益團體或個人會積極參與政策過程，並形塑對於自己有利之立 場來影響政策方向；相反地，政治力較小之團體個人，則容易被排除在正式議程 之外。Archon Fung（2015：8）認為，治理機構的合法性缺陷，有時源於排斥問 題，因為有些人被系統性地排除在外，或缺乏審議的過程。
蕭全政（2006：7）指出，任何公共政策的出現、發展與變遷，都決定於相關 行為者或團體間的結構關係與互動模式，且都隱含特定的利害得失關係，形成了
「偏差動員」（mobilization of bias）之現象。複雜的政經社文環境的變遷，證明 市場經濟並非萬能，民主政治也不那麼理想，公民社會中如何確保公民參與及公 共利益的實踐？
（二）專家知識與公民治理如何競合？
目前對於文化資產保存環境的觀念與思惟，專家審議的本位主義時與民意常 站在對立面。例如專家面對公民時主張「訴求保留文資是延續自戰後盲目開發的 反思」、「歷史建築只要意象保存就好了」、「狹隘的國族意識形態」、「文資 團體干擾委員發言阻止多元討論」等。近日「俞大維故居保存爭議事件」、「臺大
鹿鳴堂保存爭議事件」中，「專家審議報告」成為支持文資保存的公民團體與政 府的新戰場。14
所謂的「專家審議」制度是否剝奪了人民表達意見的機會和權利？文資審議 委員與公民之間，因為觀點上出現「確認偏誤」（confirmation bias）或者「定錨 效應」（anchoring effect）的分歧，經常難以化解，甚至延燒成為大規模的社會 抗爭事件，持續挑戰專家政治（technocracy）的模式。公共管理者如何處理與專 家、公民之間三方的競合困境以謀得共贏？
此外，公民的決策能力是否能夠勝任公共議題的專業性與複雜性？專家審議 模式是否足以作為決策的判準？「專家代理」如何真正表達民意等議題，均須進 一步釐清。
（三）中介第三方的組織之可行性？
在參與式治理（participatory governance）的趨勢之下，公民要求審議過程透 明化與實質參與，反觀公部門時以其「專業性」及「行政中立性」，來彰顯其權 威與代表性，抗拒公民的介入。
目前許多的地方政府已經開始正視文化資產保存的公民運動。以臺北市為 例，雖然在文化局設有「文化資產審議委員會」做為文化資產保存的審查機制，
14 位於溫州街、屬於臺大日式宿舍群的俞大維故居，2017 年因有民間人士以「紀念建築」的名 義將其提報為文化資產，使得該區正著手進行的都市更新被迫暫停，也讓原在 2006 年臺北市文 化局針對該棟建築以「不指定古蹟、也不列歷史建築」作結的審議，重新翻案。(臺大意識報，
2018 年 1 月 30 日)
有關鹿鳴堂文化資產審議一案，係因臺灣大學 106 年 7 月申請拆除執照，經臺北市文化資產審議 委員會審查，作出不指定古蹟、不登錄歷史建築紀念建築之決議。後經公民提報新事證，重新賦 予「暫訂古蹟」身份，重啟文化價值調查。
但因臺北市政府身兼文化資產主管與都市開發者的雙重身份，時被質疑 「球員 兼裁判」
。專家審議會的決議只有「諮詢」功能，常被攻擊流於「為市府政策背書」，或 者透過制度上「扼阻性的決定」（non-decision making）的手段獨斷獨行，無法廣 納公民多元的聲音。15
「公共性」與「課責性」成為公民監督公共事務的核心判準。文化資產保存 的審議組織如何精準反映公共性、專業性並且接受課責，是文化公民向來的訴求
。又或者可以透過中介第三方的組織設計，賦予較高的運作彈性以達成較高的績 效表現，而又不致減損其公共性？
15 《文資法》第六條第二項規定訂定《文化資產審議會組織及運作辦法》。主要的任務是各類文 化資產指定、登錄以及其他重大事項之審議。各級單位依文化資產類別分設審議委員會，各置委 員九人至二十一人，由機關代表及專家學者擔任。 前項專家學者人數不得少於委員總人數三分之 二，均為無給職。
文資審議委員會是決定是否列入文資的重要環節，會議組成受到上開運作辦法所規範，詳細程序 則由各縣市的主管機關訂定。審議委員由機關代表和專家學者擔任。
第二章 公民參與的實踐-知識的建構與 參與治理的挑戰
國內對於公民參與的實踐框架始終缺乏全貌性的規畫或是完善的法律環境，
使得公民治理的精神只存在於少數部會。例如，行政院於 2002 年舉辦的「全民健 保公民會議」為台灣具先驅性、實驗性的公民會議；衛生署於 2004 年舉辦的「代 理孕母公民共識會議」，則為台灣第一次就價值爭議性高的公共政策進行的公民 會議；環保署擬定的《環境影響評估法》被視為國內落實公民參與程序的濫觴；
文化部則於近年來積極推動各類具有審議民主精神的「文化論壇」等。16 但是公 部門與民間對於「公民參與」的真諦、為何要推行以及如何執行，仍存在錯誤的 解讀與歧見。同時為了追求短效，執行的過程常出現目標錯置、重量不重質的現 象。「領導者的意志與執行力成為成敗關鍵」（
Carole Pateman，1970；Archon Fung，2015）
。觀睹我國公民參與的發展與演進，林子倫（2017）以公民參與程度的深淺區 分為三個階段：17
一、公民參與1.0模式：
在政策制訂的過程中，召開專家座談或諮詢會議，納入相關專業者的意見，
例如行政條文制訂或區域規劃開發等，此模式為目前主流。
二、公民參與2.0模式
16 文化部在 2016－2121 年推動社造三期與村落文化計畫（簡稱社造 3.0），輔導基層的鄉鎮市區 公所透過審議式民主和參與式預算的模式，來擴大社區居民的參與；2017 年全國文化會議亦採取 由下而上、審議思維的執行機制等；「中正紀念堂轉型之社會討論計畫」也陸續在 2017 年 12 月 展開多場次的願景工作坊等。
17 林子倫於 2017 年國家文官學院上課資料。
（一）在政策制訂的過程中，強調開放政府、資訊透明，把政府統計或施政 資料數位化供網路檢索。例如行政院的政府資料開放平台。
（二）公民參與2.5的微轉型模式
1.公民逐步參與公共事務決策，但仍仰賴由上到下的施恩。
由主管機關公告實施、提供資訊；不同參與形式（如公聽會、公民會議、
公民咖啡館等）
2.網路工具漸趨普及等於參與機會更加開放？
資訊近用更便利，但資料檢索、判讀仍有門檻；資訊仍由政府單方面公告、
遴選；網路聲量不見得是唯一標準。
三、公民參與3.0模式
（一）參與和制度如何彼此鑲嵌？
每個人都是廣義的利害關係者，制度改變，制度中的人也需要改變。
（二）第三方擔任參與中介者的可能性
政府傳統體系猶豫、謹慎，可由第三方取得官民信任。
（三）公民參與的再政治化
以往忽略或低估政治力量運作，應思考遊戲規則及政治關係。
未來要走向積極公民、協力行動。政府與民間協力執行（co-design；co- work）。例如2008年總統大選的辯論公民提問，或者是行政院國發會的公共政策 網路平台，即是建立線上平台、開放政策提案。
在邁向公民參與3.0模式之際，知脈絡方能掌握下一步的行動方針。本章擬耙 梳公民參與的制度生成，並就過去國內外學界研究之領域進行重點分類，理出重 要面向。
圖：2-1 公民參與發展軌跡
（修改自林子倫，2017）
第一節 民主發展與公民參與的價值競合
民主最簡單的定義就是「由人民治理國家」（governed by people），公民透 過參與公共事務，實踐主權在民的理念。主要有兩種方式：一、透過選舉，選擇 政治人物做為代理人的代議民主（representative democracy）；二、透過投票，選 擇政策偏好的直接民主（direct democracy），兩者並非各行其道、互無交集。直 接民主因為最具有民主正當性，可以彌補代議民主制度的缺失，並有助於代議民 主的穩定。趙永茂（2018：66）認為，民主選舉只是民主政治的基石，更應強調 公共參與與民主創新，以補強政府與人民之間的合作。
至於什麼是「好的民主」？本研究認為，優質的民主並不等於民主制度中的 加總型民主（aggregative democracy）、多數決民主或者是菁英主義。而是在公共 決策的過程中，公部門能夠接納公民的意見，公民基於知能與理性，透過公私協 作與深刻的公共對話所產出的一種慎思熟慮的民主，以達到共善（ common
good
）。民主制度的設計及發展與公民參與事務的方式及強度息息相關，亦產生價值 上的競合。本節透過代議民主的困境到參與式民主的復興與治理創新，反芻公民 參與的價值。
壹、代議民主的困境
一、反民主浪潮為民主帶來威脅
民主作為普世的人權價值，自二十世紀末期以來，不論是西方社會的自由主 義民主或代議制民主，都遭受了前所未有的質疑和批判，甚至引發正當性的危機
。民主作為一種政治體制，應該保障所有受到公共政策影響的公民，能夠有公平 的機會參與政治過程，並且在公共領域進行溝通和討論，讓己益、他益與公益的 衝突可以調和。然而在代議民主制度的實然中，公民只能通過投票被動地透過選 舉選出代理人，並不能真正對政治過程有實質性的影響。
「雅典式的古典民主制」呈現的是公民自治社會，人民依據個人喜好來判 斷，不依據理性、正義和真理，結果就造成「蘇格拉底之死」（The Death of
Socrates）的民主缺陷。當今所謂的「自由民主」正在經歷許多的危機，民主制度
大規模退潮，不少老牌的民主國家也百病叢生。林子倫（2017）認為，代議民主的三個缺陷：選舉（投票）機制做為公民參 與管道的侷限、利益團體運作的偏差以及對於政治人物的信任度降低，讓公民參
與也出現困境。18 由於現行的代議民主制度可能讓政府在決策的過程易受利益團 體干擾，或過度依賴專家知識，再加上由政府主導的說明會或者公聽會時被詬病 流於形式、缺乏對話。在公民社會唯有透過資訊公開、理性討論及同理，才有可 能與民眾達成共識。
二、反專業導致民主失能的危機
探討當代民主政治失能的原因不少，美國學者 Tom Nichols（2017） 在《專 業之死》（The Death of Expertise）書中直指「其中一個核心就是對專業知識與人 士的敵意」。民主社會中專家與公民關係的瓦解，就等同於民主制度的失能，公 民與專家若停止對話，就有可能發展成暴民政治或技術官僚主義，導致民主崩潰
（轉引自鄭煥昇，2018）。
（一）專業社群意見的弱化
專業化及分工化原本是組織追求行政效能的必然樣態，然而面對公共議題的 多元性與複雜性，但卻也使得專業審議的結果與常民的期待之間的距離越來越遙 遠。
台灣在許多重要的公共議題上，例如：同婚、核能、死刑、食品安全、空污
、防疫等，專家的意見常常變成發聲上的弱勢。肇因於網路時代讓資訊取得容易
，知識變得唾手可得，只要動動滑鼠當個「鍵盤公民」，「素人」也能秒變專家
。近年來，台灣公民科技社群蓬勃發展，民間對於政府透明、開放的要求呼聲日 高，運用網路來促成公民參與，如果無法克服數位落差，都會造成參與的不平等
18 引自林子倫於 2017 年在臺大政治系 EMPA「公共政策專題」上課資料。
，破壞了民主實踐。社群網路的崛起助長了不同意見有平等發聲的機會，所有資 訊透過網路都會被放。一旦「不尊重專業」成為風潮，專業見解將時被挑戰。19
陳俊宏（1999）探討環境議題中的「寧避」（Not in My Back Yard,NIMBY）
症候群時，點出公民對政府官員以及專家的知識權威的不信任。公民不僅反對政 策專家對於問題的界定方式，也堅決反對科技專家獨享決策權。在符合社會正義 的基本原則下，透過民主審議的政治程序，才能化解「寧避」症候群。 Tom Nichols（2017）則主張專家被踐踏，專業被無視，固然有來自專業菁英圈自己的 錯誤與失德，不過，民粹主義風盛行也是關鍵（轉引自鄭煥昇，2018）。杜文苓
（2012）認為現行專家會議制度設計，並未能突破環評專案審查中的科學知識生 產困境，而其功能與位階的定位不明，更將「專家會議」置放在一個與「公民參 與」衝突的尷尬位置。
（二）專家決策的侷限 1.課責的「反饋迴路」現象
隨著公共治理環境的不可治理性與公共議題的複雜化，公部門依賴間接或是 不確定的資訊進行決策。這也使得其中逕自作為行政裁量的空間逐漸擴大。有時 甚至直接把專家會議排入決策的程序中，並將責任轉嫁給專家，或者達到政策背 書的效果。
在實際的運作過程中，專家或因決策的時效、輿論等環境的壓力，可能會做 成保守或者迎合政策假設的結論。施佳良、杜文苓（2017）指出，行政決策依賴 專家共識以證成決策的正當性，專家則因科學的不確定性與等待更多證據的論 證，通常給予保守的答案。亦即，在形成決策與專家共識的過程中，出現了「反
19 聯合國世界經濟合作暨發展組織（OECD）將數位落差定義為「不同社經水準的個人、家戶、企 業和地區，在其取用資訊與通信科技（ICTs）的機會上，以及在他們使用網路從事各類活動上，
所呈現出來的差異」（項靖，2003：135）。
饋迴路」（feedback loop）現象，這種決策結構上的弱點，也終將導致政策的正 當性危機。
2.專家人數過少
以《文資法》為例，目前各地方政府均設有文資審議委員會，委員人數大都 為 9 人至 21 人，但必須審理有形、無形兩類共十三種的文化資產。因此，審議 委員之需求數量極為龐大。但是我國文化資產保存的相關專家學者非常有限，專 業審議容易出現「代表性」與「權威性」兩難週全之困境。
（三）專家知識的操控
林子倫（2017）認為專家知識的操控是當代公民參與的困境之一，源自社會 的複雜性，在政策決定與行政過程中，過度倚賴專業的技術性知識，反而限縮公 共討論的空間，同時也降低了不具專業知識的公民參與政策的機會與能力。20
公民的意見並不是要侵犯學者專家的專業見解，擴大公民參與也並不是反對 專業，而是讓各種專家的意見可以透過公開辯論讓民眾抉擇。林子倫（2017：
56）認為，專家與民眾之間分歧經常難以化解，許多環境、科技與健康政策的爭 議，甚至延燒成為大規模的社會抗爭事件。「專業至上」的說法將不利於公民社 會的溝通與創新，以及公民責任感的培養與公民教育的培力。
綜上所述，代議制的民主治理現在面臨正當性的危機，Fung（2015）認為強 化公民參與能彌補民主赤字，有時也被視為支撐治理過程的民主合法性。公民參 與制度正可以補強代議政治的不足，並且觀照多元、弱勢族群的需求。至於成功 的關鍵在於政府的心態是否開放與如何激發公民的熱情。換言之，如何在公共政 策制定的過程中，建立積極、有效的公民參與途徑。
貳、參與式民主的復興
20 同註 17。
民主發展的過程中，「參與」一直是核心話題。當代議政治的實踐逐漸浮現 弊端，1970 年代以後，「參與式民主」（Participatory Democracy）理論開啟了西 方民主理論發展的新趨勢。英國學者 Carole Pateman（1970：42-43）認為在參與 式民主理論中，「參與」的主要功能是教育，而且是最廣義的教育，包括心理的 層面、實踐民主的技巧以及程序。
一、參與式民主理論的內涵
Pateman（1970）對「參與式民主」定義為「所有公民充分參與公共事務決策 的民主」。自由主義主張價值中立，只有從社群主義出發的差異政治，才能真正 的肯認多元觀點。她認為自由主義之下的菁英民主理論拒絕人民參與，政治只是 成了菁英們活動的舞臺，是一種「反民主」的表現，同時也促成公民對於政治的 冷漠，降低了民眾參與的政治效能感。她主張用「參與式民主」來改進代議民 主，從「以投票為中心」轉向「以對話為中心」的民主機制，也是從程序民主轉 向實質民主的必然。民主政治意味著由人民以審議的方式進行統治(deliberative rule by the people)。
1984年， Barber Benjamin在《強勢民主》（Strong Democracy）一書中強化 了公民參與觀點，稱當今的代議民主為「弱勢民主/淺薄民主」（weak/thin
democracy）。「強勢民主」以擴大人民對政治的直接參與為核心要求，讓人民參 與決策和政府管理。「Barber宣稱，唯有其所力主的『強勢民主』，才是匡救時 弊的真正而完全的民主形式」，也是現代世界中唯一能夠保存並促進人類自由的 政治形式（郭秋永，1999：63-94）。
參與式民主的基本內涵是在不否定代議制民主的前提下，進一步擴大公民直 接政治參與的方式和範圍，激發人們對於公民參與的熱情。至於對公民參與帶來 什麼啟發？Pateman（2012）認為，參與式民主往往被視為一種純粹的規範性爭論，
與個人的能力、技能和特點與權威結構的形式是相互關聯的。個人需要在民主的
內部進行互動，並且「透過參與學會參與」（learn to participate by participating）。
同時，參與式民主理論是民主化的一個論據，為個人在日常生活中以及在更廣泛 的政治制度中，提供參與決策的機會，讓民主「民主化」（It is about democratizing democracy），這些變化將使我們自己的社會和政治生活更加民主。
本研究認為，代議民主無法妥善解決公共政策問題，體制上經歷的衝突與挫 折與日俱增。參與式民主、協商和對話、審議式民主以及參與式治理正逐漸成為 一種趨勢，尋求更廣泛地與公民協商、對話以及共同治理。然而，參與式民主雖 主張公民有權參與集體生活的決策，但忽略了公民是否有足夠的興趣、能力與時 間來參與，同時也無法避免參與帶來費時、專業性與公共性不足等的可能。
二、參與式治理與創新
Fung（2015）認為參與式機制已經有廣泛使用的趨勢，因為形式上往往是地方 性的、暫時性的，差異很大，所以只能作為純理論的研究。他同時指出「參與式 治理」正面臨三個挑戰：缺乏有系統的領導、大眾或者菁英對公民直接參與的地 位缺乏共識、對參與式創新的範圍和權力有限。他主張透過「參與式創新」
（participatory innovations）可以進一步達到有效治理的目的。
Fung 提出合法性（Legitimacy）、有效性和社會正義是民主治理（democratic governance）的三個加分元素。許多公部門的受限越來越多，加上對個人需求的 承諾和數位科技工具帶來的啟示，「參與式創新」（participatory innovations）為 達到有效治理為開創了新的道路。
（一）合法性
「參與式創新」的最強驅動力是提高合法性，在決策過程中注入公民直接參 與的形式來增加合法性，因為這種參與增添了與公眾更加接近的觀點。
（二）有效的治理
為了增加有效的治理，Fung 提出：（1）多部門解決問題（Multi sectoral Problem Solving）和個性化的參與。許多公共問題的定義與管理解決方案都是透 過「煙囪系統」(Stovepipe System) 決議，實質性的解決方案問題需要跨越不同學 科的專業知識和能力，甚至跨越公立，私立和民間組織；（2）個性化的參與
（Individualized Engagement），重點在個人的學習和行為，讓公民透過數位科技 和社交媒體獲得公共問題的信息和數據，以便更具有能力解決公共問題。21
（三）公平正義
治理機制往往產生不公正的結果。民主理論家一直很擔心民主制度之下，由 多數支配產生的不公正，例如少數群體如富人或工業界的統治集中利益。參與式 治理改革可以減輕這種不公正現象，增加人們的參與，平衡對主導少數群體的影 響。
微不足道的參與無法推動合法性，效率或正義的目標。在複雜治理中的不同 參與型式（varieties of participation），參與式創新通過改革與重組來納入更大的 公民參與，公共機構可以借鑒更多的信息和獨特性來提高公民的能力。
本研究認為，Fung 以「參與式創新」的概念進一步深化參與式治理的發展內 涵，同時肯認公民參與是一個有力的工具，用來實現合法性、公平正義、有效性 治理等重要的民主價值觀。到底什麼是「參與式創新」？他並沒有下一個操作型 定義，反而是在實證經驗上，以審議治理形式為重點的參與式民主，深入理解地 方治理的考察，例如選舉改革、健康服務、參與式預算、城市規劃、公共服務 等，透過跨國、跨政策別的參與式設計內容，指出公民參與的困境與挑戰。
21 煙囪系統是早期使用於軟體開發的一種模式，系統完全由自身團隊開發，優點是透過垂直整合 可以完全控制系統的變數，但缺乏與第三方元件整合的彈性，導致擴充能力不佳。
參、審議式民主的理想與實際
自1980年代以來，基於代議民主無法解決實務問題，開啟了公共治理時代的
「後代議民主」（post-representative democracy）思潮。後代議民主時期，公民參 與做被用來矯正代議制度運作的缺陷，主要的論點在「參與」的深化。「參與式 民主」理論則認為，真正的民主應當是公民直接參與公共事務決策，並認為審議 民主可以作為連結政府與公民之間的橋梁。
一、審議式民主的崛起
關於民主的爭論，從自由主義（liberalism）、共和主義（republicanism）到 目前最活躍的領域是審議式民主（deliberative democracy）（Pateman，2012：
7）。隨著民主政治的發展進程，公民精神也被賦予不同的內涵。審議民主理論 源於對西方代議民主存在的制度性缺陷提出反思和批判。郭秋永（2007：72）認 為，審議式民主的實踐價值在於，其所鼓吹的政治平等與理性討論，足以消除自 由主義民主（liberal democracy）的正當性危機（the crisis of legitimacy）。換言 之，審議式民主既不是以國家或者選舉為中心的「自由主義民主」，也不同於強 調倫理與社群主義的「共和主義民主」。
Jürgen Habermas主張理想的民主決策模式必須以開放、理性的「公共領
域」做為「理想的話語情境」；並且以公民社會的角色為中心思想，開展出具有「反思性的民主」（reflexive democracy）精神的審議式民主理論，走向實踐。其 定義的審議式民主，主張人民的意見與溝通才是構成政治正當性的核心要素（黃 瑞祺、陳閔翔，2018：161-162）。換言之，如何讓民主決策的品質能夠更精緻 化，亦成為落實審議式民主規範性架構的重要參考。在「參與」和「公共決策」
的品質之間，凸顯公民主體的理性和責任。
國內學者林火旺（2005：6）認為，審議民主就是重視公民審議的精神，公民
必須能夠深思熟慮、和他人理性對話。過去的民主實踐是透過代議制度，公民以 選舉投票表達自我偏好，但是對公共議題忽略多元觀點與審慎思辨的討論過程。
故審議民主延續參與式民主理論的發展，嘗試針對當代公共決策的困境提供另一 條補充與矯正的出路。
1990年代以後對於代議民主的批判，再加上參與式民主的復興，愈來愈多的 學者轉而重視審議式民主。黃東益、李翰林、施佳良（2006：41） 主張審議式民 主是公民授能（empowerment）、社會解決利益衝突及政府強化民主正當性和決 策理性的良方。至於國內常見的審議民主會議工具臚列如下：1.公民共識會議
（Consensus Conference; citizen conference）。2.公民陪審團（Citizens Jury）。3.
願景工作坊（Scenario Workshop）。4.審議式民調（Deliberative Polling）。5.學 習圈（Study Circles）。6.二十一世紀城鎮會議（21st century town meeting）。7.
世界咖啡館（World Café）等，可視政策目的、預期效益、對象、時間及預算的 考量採用不同的工具。
二、政治效能感
過去公部門的官僚與形式主義，讓公民參與不具有實質性的意義。在資訊不 對稱和溝通不順暢的情況下，公民的政策偏好若未被採納，就會對政府產生懷疑 和不信任。審議式民主的優點可以加強政策的正當性與多元意見表達，增加互 信。
（一）增加政策的正當性
陳東升（2006：80）認為，審議民主強調的是公民能夠透過討論達成一致的 意見，將「共善」視為比自己私利更重要的參與目的。公民決策可以化解政策正 當性的危機，當公共議題爭執不下，如何在兩者之間折衝調和？審議式民主的精 神強調公民事前知情、多元身份的參與以及積極對話做出行動方案。亦即，審議
民主企圖在公共決策過程中納入更多的公民參與，在公開的情境透過言說與論理 的方式，促成不同觀點的交流與溝通。
（二）多元意見表達
公民參與價值在於多元資訊的揭露與討論。「加總式的民主」或是「多數 決」的傳統民主模式無法有效率的滿足人民的政策偏好，也未必能符合公共利 益。林火旺（2005：109、110）認為，民主政治的理想型態，是讓人民在深思 熟慮、理性對話之後進行決策或投票，平等地展現真正的意願，否則只會成為 空談。
三、審議民主的限制
（一）有限理性和價值衝突
在公共議題的討論上，陳東升（2006：80、81）認為宗教、族群正義、生命 價值的議題會帶來群體間的對立，審議民主的理性討論和價值衝突在許多情境下 是無法共存。林火旺（2005：127）則認為在審議民主中，公民任何的政治要求必 須提出理由，不能只是陳述其偏好或運用要脅的手段，並且這些理由是公共的理 由(public reason)，必須能說服不同的族裔或宗教團體。當社會階層分化不是兩極 化、生活經驗存在著交集、身份或族群認同衝突低，共識透過討論是有可能達成 的（陳東升，2006：82）。
（二）行政成本過高
審議式民主的機制雖可帶來許多創新，但往往曠日費時，例如公民共識會議 的過程必須花三個月的時間，而且只有邀請15-20位公民參加。少數公民參與產生 代表性的問題，但規模過大不僅造成行政上的困難，更將使運作成本提高。
本研究認為，審議式民主希望參與者在事前知情（well-informed）的情況下
，透過論理討論後，審慎考量各種論點的價值，最終尋求大家都能接受的共識。
由於參與者背景的多元差異、議程的設計和會議時間的限制下，雖未必能夠達到 共識，但是多數與少數意見均須敘明，讓參與者也能了解其差異所在，如此審議 式民主方能超越「加總式民主」，走向真正的民主實踐。
第二節 公民參與理論的定性研究
「公民參與」（citizen participation）是現代公共治理的工具之一，民眾藉由
「參與」表達對公共事務的偏好。國內學者許立一（2004）主張的「公民參與」
是一種能夠讓所有的利害關係人表意機會平等的途徑或機制，更重要的應使公民 能夠彼此共享公共對話過程及其結果；丘昌泰（2010：177）認為「公民參與」是
「民眾自發性地參與公共政策形成之行為」。陳金貴（1992：97-99）認為在學術 領域上，與「公民參與」相類似的概念尚有「政治參與」、「社區參與」、「民 間參與」、「公共參與」、「公民涉入」（citizen involvement）、「公共涉入
」（public involvement）等不同的名詞，雖然在名稱、使用的學術領域及議題不 同，但是其所指涉的意義則大致相似。
以下透過國內外重要文獻的回顧與整理，試圖找出公民參與理論在因果與脈 絡上的指渉。
壹、國外研究的回顧
近年來國外有關公民參與之文獻論述十分多元，本研究進入Google Scholar 的查詢系統，以“citizen participation”、“public participation”、“citizen engagement”為關鍵字，鎖定社會科學為範疇，查詢國外發表的期刊與論文中最
常被引用的32篇進行分析（檢索日期：2018年12月11日）22。依研究面向略可區分 為四類：一、有關政治哲學與民主實踐，例如探討公民參與的價值與制度生成等
；二、有關公民社會與公民參與的連動性，例如公民社會的特性、公民的特質與 能力等；三、參與的理論與技術等，例如參與動機或誘因、參與範圍、參與路徑 等形成了不同的參與模型與變量的分析。另外，網路科技帶來公民參與的變革也 出現多篇論述，形成一股研究的支流（cascade）。茲將選列文獻依分類說明如下
：
一、政治哲學與民主實踐
（一）Norris, P（2011）在《民主赤字：重新審視批判性公民》
（Democratic deficit: Critical citizens revisited）一文中，分析了民主赤字背後的原 因，包括需求（公眾對民主的渴望日益高漲）、資訊（有關政府的負面消息）和 供應（民主政體的表現和結構）。他提供了一個新的理論框架，試圖從需求、資 訊和供應方面來解釋民主赤字的原因和後果。同時將理論與來自近50個國家和不 同類型的政權進行對比，在民主赤字、政治參與、忠誠行為和民主化進程的影響 提供了新的見解。
（二）Habermas, J（2006）在《社群中的政治傳播:民主是否仍然具有認識論 維度?規範理論對實證研究的影響》（Political communication in media society:
Does democracy still enjoy an epistemic dimension? The impact of normative theory on empirical research）一文中，將審議政治放在自由主義與共和主義的爭論背景上，
它突出了兩個關鍵條件：公共領域的中介政治溝通，只有在自我調節的媒體系統 從其社會環境中獲得獨立；匿名公民願意在知情的菁英話語和信息之間給予反饋
22 文獻目錄請參閱附錄。
時，才能促進複雜社會中的審議合法化過程。
（三）Michael X. Delli Carpini（2004）在《公共審議，歧視參與和公民參 與：實證的文獻綜述》（PUBLIC DELIBERATION, DISCURSIVE
PARTICIPATION, AND CITIZEN ENGAGEMENT: A Review of the Empirical Literature）一文中，直接檢驗話語參與和公共審議的效益，公民之間如何在行為 方面互相聯繫？特別何種審議模式可能是最有效的？其研究發現，審議的成效取 決於討論的目的、主題、參與者、與權威決策者的聯繫、控制交互的規則、提供 的資訊、先前的信念、實質性結果和實際情況。
（四）Jasanoff, S. (2003)在《謙虛的技術：治理科學中的公民參與》
(Technologies of humility: Citizen participation in governing science）一文中，以當 代社會科學理論為基礎，認為政府應該重新考慮技術管理中決策者、專家和公民 之間存在的關係。決策者需要一套「謙遜的技術」來系統地評估未知和不確定。
這種適度評估的適當焦點是框架、脆弱性、分佈和學習。
二、公民社會與公民參與的連動性
（一）Verba, S., Schlozman, K. L., & Brady, H. E. (1995)《聲音和平等：美國 政治中的公民自願主義》（ Voice and equality: Civic voluntarism in American politics）關注的是「參與」的核心問題，美國提供了很好的政治環境讓人民有充 份的空間參與公共事務，究竟是什麼因素影響人民在參與公共事務上的意願？該 書深入研究並發現，「影響公民參與的變項：教育、公民資格、退休、工作層 級、組織同盟、宗教等因素」（轉引自許文傑，2000），證實了公民意識和公民 行動在美國民主中的典型作用。
（二）Dalton, R. J. (1996)《公民政治》（Citizen politics）一書中，對政治價 值、政治活動、投票和政府在跨國背景下的公眾形象進行全面、專題的審查，並
