公民參與文化資產保存的歷程：零參與、形式參與到公民

社會與文化現象不僅是人事物的總和，觀照不同的時空脈絡可以發現其背後都另 有涵義。我國公民參與文化資產保存運動的發展軌跡，由於缺乏文化治理的底蘊，再 加上文化平權意識方興未艾，一路走來篳路藍縷。歷年來，公民參與文資保存的形式

28 《文資法》第 17 至 19 條為類似條文，分別規範古蹟、歷史建築、聚落建築群三種不同文化資產。

包括出席各類說明會、公聽會，參與全國文化會議、全國文化資產會議等，提報文資

、到文資會旁聽，甚至展開陳情、連署、抗爭、媒體發聲、政黨遊說與施壓，召開記 者會等。大體而言，《文資法》在幾次的大修法之後逐漸走向健全，但是目前公民參 與文化公共事務仍受到許多制約，除了公民參與的意願與能力之外，制度面也出現多 項扞格之處。

自1970年代的古蹟保存運動開始，公民的參與意識與方式出現了結構性的流轉。

本節就公民參與文資審議的歷程進行敘事性的耙梳，並且參照 Arnstein（1969）的

「公民參與階梯」的原型理論，以「公民零參與」（Nonparticipation）、「公民的形 式參與」（Tokenism）、「公民權力」（Citizen Power）三個階段做為分期（如圖4-1），證成在我國文化資產保存的歷程中，公民參與程度由淺到深的進程，藉以了解 政經環境與公民賦權之間的連動關係。²⁹

圖4-1：文化資產保存歷程中的公民參與進程

資料來源：參考 S.R. Arnstein（1969），本研究改製

29 有關 S.R. Arnstein（1969）的公民參與階梯原型理論，請見本研究第 32 頁。

壹、公民的「零參與」階段

一、1970 年代以前的「歷史失憶症」

觀諸我國文化資產保存的軌跡，從日治時期移植自日本本土的《史蹟名勝天然紀 念特保存法》，到戰後臺灣沿用大陸時期制定的《古物保存法》，當時的時空環境並 不重視臺灣本土的歷史記憶與文化脈絡。夏鑄九（1998：2）認為，1970 年代以前的 古蹟保存工作是一種特殊政治條件下的「歷史失憶症」，扭曲了集體記憶的建構。再 加上這些法案並非針對當時的民情制訂，故未發展出完善的文化資產保存制度。

二、1970 年代古蹟保存運動

林會承（2011）認為，在戰後到 70 年代初期，臺灣社會因為仍處於戒嚴時期，

民眾大多被動參與公共事務。直到 1970 年代鄉土文學運動的興起，施翠峰、席德 進、楊牧等人呼籲保存在當時面臨拆除的彰化孔廟，引發文化界人士的響應，逐漸形 成社會力量，後來成為台灣戰後藉由民間發聲催促、完成修復的第一個文化資產保存 案例。

1980年代是台灣古蹟保存重要的分水嶺。1977 年由作家施叔青發動鹿港古風貌 保存案，初次嘗試保存建築、市街、宗教與地方組織、工藝、音樂等整體性文化資 產，但以失敗收場，凸顯了當時「發展」與「保存」觀念上的衝突爭論；1978年的

「林安泰古厝拆遷事件」讓古蹟原地保存運動遭到挫敗，但是卻成為臺灣古蹟保存運 動之轉捩點。教育部在該事件之後擬具《文化資產保存法草案》報行政院審查，後來 成功催生1982年的《文資法》，並促成文化建設委員會的成立。

三、小結

在「公民參與階梯」理論中，Arnstein 所定義的「公民零參與」階段有兩大特

徵：政府操控（manipulation）與教化(therapy)。

（一）政府操控

此時期的政經環境背景時值日治與戰後至國府宣佈戒嚴時期，由於具政治敏感 性，再加上文資議題具有相對的專業性與技術性，文化的話語權與政策全由政府操 控，人民沒有參與的機會與管道。

（二）教化

另外，政府認為公權力是政府意志的貫徹，不須要公民涉入。如果政策發生錯誤

，或損害人民權利時，採取事後彌補的手段即可。公民參與的代表性、程度和範圍都 受到一定限制。

貳、公民的「形式參與」階段：

一、參與意識的萌芽

（一）1981 年，行政院文化建設委員會正式成立，由文化人類學者陳奇祿為首 任主任委員。文化建設委員會成立後確立文化資產保護的方向、制定文化資產保存的 相關法令，並且聘請專家學者進行調查研究及鑑定工作，文化資產的保存運動才算走 上軌道。

（二）1982 年，立法院三讀通過《文化資產保存法》，1984 年再通過施行細 則。在此之前，古蹟保存運動屬於體制外的運動，政府處於被動的角色，完成立法 後，我國的文化資產保存再度走上法制化。

（三）1994 年，陳其南提出「社區總體營造」的政策論述，提出「人、文、地

、產、景」的五大核心概念，強調文化的在地認同，翻轉過去由官方主導的文化視野 與定義，並與審議式民主的實踐做聯結。而古蹟正是社區共同遺產的概念，文化或地 景的保存應該建立在一個由下而上的參與過程。

（四）2004年，文建會提出「文化公民權宣言」，宣示文化公民權為台灣文化政

（二）2016 年修法

2016 年 7 月 27 日由總統公布的修法全文為歷年來修改幅度最大、影響層面最廣 泛的一次，對於公民運動最重要的宣示，便是保障人民享有文化資產保存普遍平等之 參與權、擴大公民參與文化資產保存的程序。

2017 年陸續完成三十七項子法的修訂之後，整體文資保存的法律環境尚稱完備，

並強化審議機制以維護文資保存的公共價值。但是徒法不足以自行，《文資法》以及 相關法規的潛規則以及實際運作，仍被指責多項違反公民參與精神，例如：未公開文 化資產審議委員的遴選監督機制、人民沒有任何的救濟程序能夠監督、制衡、糾正文 資審議程序、未落實資訊公開與揭露；再加上專家意見與民意互覷、運作機制欠缺互 信互賴的平台、公部門的應變能力僵化等組織治理上的限制。

其次，地方政府面臨經費不足、審議不透明等問題，許多歷史建物即使取得文資 身份，也無法獲得妥善的修繕與維護，甚至發生「古蹟自燃」等諷諭現象。例如「淡 水施家古厝案」、前揭「俞大維故居案」等，形成「中央修法、地方買單」的困境。

31 在文化分權上，「中央代行」所凸顯的權能劃分問題，也為公共審議的可行性增添 不少變數。

文資學者凌宗魁（2018）認為，《文資法》之制定帶有政治意涵，是國民黨政府 在威權時代為了「弘揚、復興中華文化」而保存特定的歷史建物，且是由極少數專業 者參與、執行上也更具強制性，由官方霸權下所定義的文化價值」。³² 隨著台灣民主 化的轉型，民進黨政府於2000年執政後，採多元文化主義的精神，除了中華文化之 外，也將原住民族、日治時期等不同時代的文資也納入保存。

31 新北市定古蹟淡水施家古厝因修復預算遭議會凍結，卡關 5 年遲未修復。由中央代為執行修復，有 望成為全台第一件中央代行案例。

32 <從俞大維案綜觀《文資法》翻新後的矛盾與危機>，《臺大意識報》，2018 年 1 月 30 日。

三、小結

公民的實質性參與或期待對政策產生實質影響力，需要具有相應的專業能力和充 分的參與意願。因此政府有時邀請專家參與決策，藉以增加政策結果的合法性與合理 性。相對而言，公民僅有低度或者是形式上的參與途徑，以收集政策訊息為主，藉以 了解民眾對於政策的基本態度。

Arnstein 主張「形式參與」階段，公民參與的程度透過制度的設計漸次加深，例 如告知（informing）、諮詢（consultation）、安撫（placation），依次逐級而上。

（一）告知

1980 年代以後，雖有《社區總體營造》、《文化公民權宣言》等重大文告，但 仍是由政府單向告知內容，公民少有參與決策及表達意見的機會。政府權力僅為單向 式的運行，而非雙向的政策意見交流。

（二）諮詢

近年來重大文資爭議事件不斷發生，再加上 2016 年的《文資法》的大幅修法，

公民對於政府的政策已逐漸發揮影響力。例如公民可以充分表達意見，也可要求文化 部將公民的意見納入決策中，最終的政策結果仍由政府來決定。公民即使有機會表達 意見，但並不保證納入政府決策中。

（三）安撫

同時，公民也開始呼籲政府重要的公權力運作，如果是牽涉到人民權利的變更，

應該要與受政策衝擊的利害關係人進行商議，讓公民意見注入政府政策的形成。

公民在「形式參與」階段，透過資訊的流通與公開，逐漸走上有意義的參與，同 時也開始監督。此時公部門對於公民的決定或者意見有回應的義務，但公民決定尚未 形成法律上的拘束力。

參、公民的「權力」階段：公民參與意識的躍進與理想

近年來重大文資保存爭議不斷發生，公民文化意識提高，越來越多人投入關注文 化資產，開始衝擊過去傳統的觀念 。

一、公民參與意識的躍進

（一）2017 年「全國文化會議」

我國曾於 1990、1997、2002 年召開「全國文化會議」。時隔 15 年，2017 年的

「全國文化會議」以「文化公民、審議思維、公共參與、多樣平權、協力治理」為核 心精神，分別以「文化民主力」、「文化創造力」、「文化生命力」、「文化永續力

」、「文化包容力」、「文化超越力」為政策議題主軸。期待結合民間、第三部門與 公部門形成協力治理的網絡，拉進更多民間社群的參與，在審議思維下進行文化議題 的溝通，透過彼此尊重的交流與交融，讓多樣平權的精神落實在各個議題中。在十二 項的具體結論中，文化資產議題捲起千堆雪，備受關注，並催生了翌年舉辦的全國首 次文化資產會議。

（二）2018 年「全國文化資產會議暨分區論壇」

文化部文化資產局於 2018 年 5 月至 8 月辦理首次「全國文化資產會議暨分區論壇

」，每場論壇分「總論」、「有形文化資產」、「無形文化資產」和「水下文化資產

」四大類組，並收集超過 600 筆的民眾建言與近百筆的專家學者建議，歸納為十三個 行動指標。藉此匯集各界對文資議題的建議與回饋，落實「公民參與」基本精神，作 為續啟研修《文資法》及政策參考。

在「總論」的部分共有十一項子議題：1.研擬國家文化資產保存政策 。2.文化資 產保存之多樣性 。3.強化文化資產保存之獎助及罰則。4.增進文化資產審議專業及程

在「總論」的部分共有十一項子議題：1.研擬國家文化資產保存政策 。2.文化資 產保存之多樣性 。3.強化文化資產保存之獎助及罰則。4.增進文化資產審議專業及程