第二章 公民參與的實踐-知識的建構與參與治理的挑戰
第三節 公民參與的分析架構-民主立方體模型
4.是一種教育與賦權的過程。
5.期能對政策產生實質影響力，以增加政治效能感。
回顧本節從代議民主、參與式民主到審議式民主的發展脈絡來審視公民參與 價值的發展，雖然代議政治也強調溝通，但是在心態、資訊不對等、賦權不足的 情況下，仍多為上對下的政策勸服或宣導。參與式民主之下的公民參與強調的是 雙向、對等的溝通，在公共利益最大化的目標之下，透過公民與政府之間的對話 凝聚共識，並化為積極的行動。
第三節 公民參與的分析架構-民主立方體模 型
Fung 在2006年提出的「民主立方體」（democracy cube）模型中提到的三個 維度：參與者的選擇、溝通與決策方式、權威與權力範圍。亦即，透過由誰參 加？如何溝通及做決定？如何將公民的討論與政策進行連結，藉以體現參與性思 維。這個分析架構基本上符合前一節公民參與理論定性研究中的「參與主體」、
「參與形式」「參與客體」的三個結構性立面。
另外，根據本研究對於公民參與的再定義：「由行政專業化、政治力影響以
及公民資格所構成的權力三角網絡結構，在綿密的政策網絡之下，三者之間的互 動直接影響公民參與公共事務運作的結果」此一定義亦契合民主立方體的研究向 度，故以民主立方體作為本研究之分析取徑，並以專節介紹。
壹、民主立方體的立論基礎
當代民主中，公民參與應該用什麼樣的力度與方式才能滿足現代多元化治理 樣態的要求? Fung 在 2006 年於《Varieties of Participation in Complex
Governance》一文中提出「民主立方體」(democracy cube)理論，進一步探討當公 民聚集在一起討論公共事務時，如何理解「參與」的潛力和局限，例如誰參與？
如何溝通並做出決定？結論和意見與公共政策和行動之間有什麼聯繫？
首先，Fung 認為當代參與的模式是像軍團(legion)般「有制度的參與」，而 不是新英格蘭城鎮，甚至是傳統雅典城邦中那種沒有規範的、直接參與現代民主 治理的形式。
第二，公民參與在當代治理中推進了多重目的和價值觀。諸如對集體決定的 平等影響和尊重個人自主權等主要原則過於抽象，無法為公民參與的目的和性質 提供有用的指導。研究參與機制可能發展的近似值的範圍以及它們尋求解決的問 題更有成效。
第三，直接參與的機制可以補充代議政治或專業知識的不足，但非替代。公 民參與若能與行政機制協同運作，將產生更加理想的做法和集體決策。
公部門透過說服、對話與公共論壇的建立，積極尋求社會的共識。公民擁有 充分的政策相關資訊，不僅僅是享受政府服務的權利客體，亦為負擔相當社會責 任之主體。
貳、民主立方體三維度的形構
「民主立方體」是立基於參與式治理的框架，Fung 認為直接參與形式有三個 重要維度：誰參與（參與者選擇）、參與者如何交換信息和做出決策（溝通和決 策方式），以及他們的投入與結果（權威和權力範圍）的關聯性。這三個維度構 成一個特定公共決策機制的空間。透過多維空間的比較，可以了解不同的參與機 制是否適合解決特定的治理問題，並藉此途徑可以解決民主治理的三個重要問 題：合法性，正義和有效的治理。
圖2-2：民主立方體
資料來源：Fung（2006：72），本研究重製
一、第一維度：參與者選擇（Participant Selection）
公民直接參與治理是否可以彌補行政品質上的不足，很大的程度取決於「誰參 與」？例如公民是否具有代表性？是否排除了重要的利益或觀點？是否擁有做出 良好判斷和決定的信息和能力？是否對不參加的人有回應，並且負責？
參與式的設計旨在讓所有受政策影響的人都能參與其中。但是實務中只有極少 數的公民可以參與其中。在參與者選擇的光譜上，從包容性到獨特性，將公民的身 份分類為八種（如圖 2- 3），其中以小型公眾（mini-publics）為發聲的主要族群。
以下將分述參與者身份的類型與小型公眾的特徵。
圖2-3：參與者選擇維度
資料來源：Fung（2006：68），本研究重製
（一）參與者身份
1.公共領域（diffuse public sphere）
絕大多數的公民參與機制會採用限制最少的方法來選擇參與者，亦即向有意
參加的人開放。就像開放式競技場（open-door arenas），任何人都可以介入，參 與者可以自我選擇，例如：公聽會、市政說明會等。
2.公開且自主的選擇者（open, self-selection）
儘管完全開放的機制對公民具有明顯的吸引力，但是參與的人往往不具公民 代表性。富裕和受過良好教育的個人會比缺乏這些優勢的人更傾向於參與，對公共 事務有特殊興趣或具有強烈觀點的人也更多。所以實際的參與者是從大眾之中，形 成一個對公民參與有興趣的自選子集（a self-selected subset）
3.公開且有標的的招募者（open, targeted recruiting）
即使是對所有人開放的參與機制，為配合議題設定或者是吸引特殊族群，選擇 性地從平常不太可能參與的子群中招募參與者。例如，臺北市社會局的「以工代賑」
公民咖啡館、「單親有話說」公民咖啡館，邀請特定標的族群的民眾或者弱勢群體 來參加。選擇性招募也可能被動地發生，例如提供激勵，讓那些通常不太可能參與 政治的人更感到吸引力。
4.隨機選擇者（random selection）
隨機選擇的方式被視為最具公民代表的公平性。例如審議民調，公民陪審團和 公民報告等，均以隨機方式選擇參與者來討論公共問題。目前公民審議活動在公開 徵求參與者時，亦通常採用隨機選擇方式，同時為達多元的代表性，會進一步針對 年齡、性別、地域等分層進行隨機選擇。
5.外行的利害關係人（lay stakeholders）
讓非專業且無報酬的公民來參與公共討論和決策，他們對公眾關注的議題具 有濃厚的興趣，因此願意投入大量的時間和精力。最常見的例如社區的管委會、學 校內的各種委員會。
6.專業的利害關係人（professional stakeholders）
將專業利益相關者聚集在一起負責監管談判，這些參與者經常是有組織的利
益和公職人員的代表。
7.選定代理人（elected representative）
通常指的是國家透過競爭性選舉，選擇代表公民利益的專業政治家。
8.專家行政人員（expert administrators）
政府選擇負責公共官僚機構的技術專家。
Fung 描述了在公民參與過程中對公民身份的包容性，在光譜上從最左端的「最 獨特」的國家的面向開始，通過各種形式的小型公眾，最後轉向最右端「最具包容 性」的公共領域，形成參與者的選擇光譜，每個階段在不同的環境中都很具有參與 價值。
（二）小型公眾的參與技術與機制
在上述參與者選擇的光譜上，公開且自主的選擇者、公開且有標的的招募者、
隨機選擇者、外行的利害關係人、專業的利害關係人，以上這五種的參與者選擇機 制被歸類為小型公眾（mini-publics）。
Fung（2006）認為，儘管成熟的小型公眾激增，公民參與的主要形式仍以公聽 會或傳統的公開會議居於主導地位。因為這些會議向公眾開放，參與者是自我選擇。
因此，參與者往往是對討論的主題非常感興趣的人，也比其他廣泛人口更具有社經 優勢；在溝通方面，大部分發言是由官員或受邀來賓完成的；在討論期間，很少有 與會者說出他們的意見，大多數人都是聽眾。所以對政策的實質影響力和公民賦權 的程度是不高。
1.小型公眾的原型
關於“mini-publics”的概念，最早是由 Robert Dahl 在 1989 年提出來的，是 一種讓公民參與處理公共問題的創新機制，稱之為“mini-populus”。意即公民聚 集在一起學習和討論話題，提供決策者訊息（Fung，2006）。
2.小型公眾的類型
至於mini-publics 的類型，除了公民評審團、公民大會之外，尚有共識會 議、市民討論會、審議式民意調查等。Fung 認為，公民直接參與的管道在行政 機構的範圍內展開，倡議多來自公共機構和公民、第三部門組織。例如，芝加 哥、紐約市議員和市政顧問已經採用參與式預算。
3.小型公眾的運作
（1）委託機制的成立
通常受委託機制負責監督流程以確保其質量和公平。執行小組委員包括來自 各種背景和反對意見的學者和公眾人物。在台灣多為NPO 倡議組織、社區大學 或大學相關科系等。
（2）參與者的隨機選擇
Pateman（2012）認為小型公眾乃隨機組成，參與者通常是通過分層隨機抽樣 進行選擇，例如年齡、性別、地域、教育程度等。每個公民都有被選中的平等機 會。即使是規模較小的小型公眾，雖然在人口統計上並不具有代表性，但仍有代 表的多樣性。參與者獲得報酬，參與討論，專家提供相關訊息，然後由公民進行 交叉審議。問題得到審議後就會解散。
參與者從各種角度接觸到涵蓋該主題的證據、觀點和經驗，並經授權詢問專 家證人後得到平衡的證據和觀點。根據不同的主題，參與者可能包括專家、官員
、政治家和各種利害關係人（例如第二部門、第三部門、社區）。
（3）審議主持人：
審議主持人幫助公民小組了解情況並協助他們進行面對面的審議。公民應於 事前知情，並在審議過程中聽取專家證人的證詞和疑問。
（4）審議結果：
參與者能夠認真的判斷和知情的決策，最後提出報告與論點。在理想情況下
，小型公眾可以由公民的視角提出審議結果與產生影響力的方法，並且在相關的 網路共享，公開運作的成果和產出。
4.小型公眾的作用
透過專家的協助，小型公眾在運作時可以避免傳統公開會議和論壇的常見問 題，例如：主流聲音當道、隱藏的沉默螺旋（Spiral of silence），或者是缺乏思 考時間、淺層交流等，而誤失了解各種觀點的機會。
透過專家的協助，小型公眾在運作時可以避免傳統公開會議和論壇的常見問 題，例如：主流聲音當道、隱藏的沉默螺旋（Spiral of silence），或者是缺乏思 考時間、淺層交流等，而誤失了解各種觀點的機會。