公民參與的再省思

公民參與在世界各國之推動程序皆不相同，必須反映在地之社會價值及民情

，方符合因地制宜之特性。過去由官僚與專家學者主導的政策制定過程，現在則 納入民眾，讓他們有更多的機會與權力參與，並決定其切身相關的公共政策。但 是在實務上，政府仍然大多傾向於讓公民遠離決策領域，對公民採取低包容性的 治理安排，包括限縮公民的參與身份、溝通工具單一化，或者回到集權式的決策 方式等。以下就我國公民參與的發展提出幾點省思。

壹、公民參與法制化

公民參與模式經過各種實務現場不斷的洗鍊，的確浮出各種利弊，例如：沒 有效率、人力及時間成本過高，或者淪為利益團體獨斷，更可能降低決策品質。

未來的挑戰在於如何在公共治理的脈絡之下，讓公民參與更具有可行性？杜文苓

（2000）在檢視環評決策中公民參與時，建議將公民參與建立在具有法源基礎以 及國家資源支持的機制上，以落實民主行政與公共參與。援此，公民參與的法源 基礎可以釐清公民在參與公共事務中的角色，並且讓不同的專業在公民能有所參 照。同時，公民參與的方式與時機、場域各不相同，必須謹慎選撢，否則容易引 發負面效果。

我國目前尚無以「公民參與」為主體的專法，相關的規範由中央各部會或各 級政府自行訂定。例如，文資保存審議中的公民參與，雖然在《文資法》以及相 關子法中有明文規定，但是長期以來仍被批評為黑箱作業，公民參與偏向形式化

。目前在《行政程序法》有關陳述意見與聽證會，但較屬於消極參與，不足以作 為公民參與政策的準繩。透過專法的訂定，可以明確訂定公民參與的重要性以及 參與原則。同時也可以進一步說明在不同的專業領域中，對於公民參與的政策條 件，以及參與範圍、程序、工具、時機、意見參採方式等考量。

貳、公共管理者的心態：統理、治理到善治

蘇彩足（2013：52）主張政府的治理手段應著重於藉由公私夥伴關係的建立

，來調和不同的利益和價值衝突，以回應民眾的需求，並極大化公共利益。過去 因為錯誤解讀《文資法》，使得文資保存並沒有真實的進入國家治理的公共體 系，造成政策執行上的斷鏈，並帶動公民參與的熱議。

公民參與是主權在民理念的實踐，更是當前治理環境下，以公民為導向治理 重要途徑。換言之，政府對於公民參與的認知，不應停留在權力對立的角度，並 以專業為理由規避公民的政策參與。「政府跟人民的關係轉變成對等式（peer-to-peer）的治理關係。政府跟人民之間的互信，則得透過開放政府的機制來達成」

（唐鳳，2017 年 10 月 6 日，商業周刊）。

公部門透過說服、對話與公共論壇的建立，積極尋求社會的共識，以追求公 共政策與政府行動的一氣呵成，同時，在理想上，民眾是知情的公民，擁有充分 的政策相關資訊，不僅僅是享受政府服務的權利客體，亦為負擔相當社會責任之 主體。

對於公共管理者而言，面對「公民治理」（Citizen Governance）時代的來 臨，亦須進行自我調適並增加新的管理技能。同時，公共管理者的任務是優化提 升行政效能的制度安排，與公民進行不斷的對話、協商，並且在衝突的價值中，

兼顧「專業」與「民主」，達到公私協力雙贏的策略。公民參與應當組織化，無 制度性的參與有時反而會導致政府效率不彰，或者出現「公園長椅」的參與困 境，導致政治效能低落感，甚至失序。 ²⁵

參、公民參與的侷限

一、公民參與不一定帶來社會公正

Fung（2015）認為對於公民參與的作用或後果，目前尚無類似的共識。社會 正義雖然可以推進參與式治理的價值。近年來，各國成功實施了許多參與式治理

25 關於「公園長椅」的問題。當一個城市賦予居民權力來決定他們的公園長椅應該塗上哪種顏色 時，這會增加公民的參與，但不是有意義的 (Fung，2015:9) 。

項目，大多數情況下似乎都是為了推進公共行為的合法性或有效性等價值觀，而 不是社會正義。

公平正義已經被證明是一個難以捉摸的目標。主要的原因是擁有政治權威和 資源發起的參與治理改革，往往是為了提高合法性或效率，而不是糾正不公正。

公民參與要能落實公平正義，須要有力領導人與組織。對於想要透過「參與」尋 求正義的人來說，首先迎來的是政治挑戰，而不是制度設計問題。要創造有力的 組織和領導人為推動社會正義而動員的政治條件。只有這樣，這些領導人才有興 趣了解公民參與是否能夠和如何增加正義。

二、公民能力的不平等影響參與的效能

公民參與的精神在於深信公民具有足夠的意願、理性與知識去討論公共議題

。Verba, S., Schlozman, K. L., 與 Brady, H. E.認為影響公民參與的變項包括：教 育、公民資格、退休、工作層級、組織同盟、宗教等因素（1995；轉引自許文 傑，2000）。即便公民有參與意願，且考量公共利益，但是否每位參與審議的公 民都有足夠的資訊與知識能力來討論公共議題，仍難免令人質疑。

Fung（2006）認為公民參與存在著動機、能力的「不平等」，社會菁英較有 機會參與公共議題，且較有能力捍衛自身的權益，而一般人民對於公共議題較不 了解，也欠缺時間與管道對政策發揮影響力。

如何降低公民能力的不平等對參與效能帶來的影響，湯京平、翁偉達

（2005：132、133）主張在設計參與制度時，必須考慮弱勢團體參與的機會，以 及其在參與或協商過程中實際握有的相對權力大小，才能賦予公民參與實質的意 義。

公民參與的能力、溝通方式、政府首長與民意代表控制議程的權力慾望等因 素都會影響到公民參與的效能，並因此影響政府與公民的關係，如政府對公民的

信任、公民對政府的信任、 政府的回應性以及政府的正當性等。

肆、公民參與的困境：「參與暴力」與「過度參與」

一、公民的參與暴力

公民參與管道與途徑的多元，顯示公共事務決策走向透明化與體制化的重要 性，通常對代議民主的政治體制帶來衝擊，在治理實務上也逐漸地出現一些結構 性的困境，例如，公民的過度參與是否將影響民主品質？

湯京平、翁偉達（2005：132）觀察公民參與在鄰避政策中的矛盾角色，因為 涉及高度的專業知識而併發「參與困境」，透過動員來參與的民眾，既可以強化 支持的意見，但同樣也可以集結反對的勢力。

另外，過於強調參與，強勢的利益團體可能假借參與的名義，利用專業知識 的掌握與組織的優勢進行偏差動員，形成社會輿論的壓力，迫使弱勢團體讓步或 被收買，遂其合理化政策的目的，破壞原有的合法決策程序，此即所謂「參與的 暴力」（participatory tyranny）。

二、公民的過度參與

公民與公民組織對公共事務的多元參與，凸顯多層次治理的結構運作。但是 由於公民的參與意識與能力有限，再加上目前公民參與的組織化程度不普遍，公 民參與要避免落入以「參與」為本位的霸權論述，務實地考慮到參與的範圍、層 次、場域和政策所須的專業程度，而不是越熱情越好，以免產生參與的效能感不 足，進而影響民主的品質。

伍、網路科技的影響

隨著政府對於民眾意見的重視，各級政府機關也一直在思考如何以更便捷有

效的行政程序和途徑來受理人民陳情案件。當資訊與通信科技（ICTs）普及後，

透過ICTs帶動公民參與公共事務的風潮，便逐漸成為各級政府促進民眾直接參與 公共議題的重要途徑。

林子倫、陳亮宇（2009）認為可以修補政治系統的缺陷，甚至創造直接民主 新形式的潛力。然而，這種途徑僅能視為政府更加重視民意，並且提供反映民意 的多元途徑，並不代表政府回應民眾意見的能力提升。這也是為何政府雖有民意 信箱、說明會、公聽會、民意調查以及網路論壇等多元管道來傾聽與回應民意，

但民眾對於政策回應性不足的抱怨，卻依然時有所聞。