民主發展與公民參與的價值競合

民主最簡單的定義就是「由人民治理國家」（governed by people），公民透 過參與公共事務，實踐主權在民的理念。主要有兩種方式：一、透過選舉，選擇 政治人物做為代理人的代議民主（representative democracy）；二、透過投票，選 擇政策偏好的直接民主（direct democracy），兩者並非各行其道、互無交集。直 接民主因為最具有民主正當性，可以彌補代議民主制度的缺失，並有助於代議民 主的穩定。趙永茂（2018：66）認為，民主選舉只是民主政治的基石，更應強調 公共參與與民主創新，以補強政府與人民之間的合作。

至於什麼是「好的民主」？本研究認為，優質的民主並不等於民主制度中的 加總型民主（aggregative democracy）、多數決民主或者是菁英主義。而是在公共 決策的過程中，公部門能夠接納公民的意見，公民基於知能與理性，透過公私協 作與深刻的公共對話所產出的一種慎思熟慮的民主，以達到共善（ common

good

民主制度的設計及發展與公民參與事務的方式及強度息息相關，亦產生價值 上的競合。本節透過代議民主的困境到參與式民主的復興與治理創新，反芻公民 參與的價值。

壹、代議民主的困境

一、反民主浪潮為民主帶來威脅

民主作為普世的人權價值，自二十世紀末期以來，不論是西方社會的自由主 義民主或代議制民主，都遭受了前所未有的質疑和批判，甚至引發正當性的危機

。民主作為一種政治體制，應該保障所有受到公共政策影響的公民，能夠有公平 的機會參與政治過程，並且在公共領域進行溝通和討論，讓己益、他益與公益的 衝突可以調和。然而在代議民主制度的實然中，公民只能通過投票被動地透過選 舉選出代理人，並不能真正對政治過程有實質性的影響。

「雅典式的古典民主制」呈現的是公民自治社會，人民依據個人喜好來判 斷，不依據理性、正義和真理，結果就造成「蘇格拉底之死」（The Death of

Socrates）的民主缺陷。當今所謂的「自由民主」正在經歷許多的危機，民主制度

林子倫（2017）認為，代議民主的三個缺陷：選舉（投票）機制做為公民參 與管道的侷限、利益團體運作的偏差以及對於政治人物的信任度降低，讓公民參

與也出現困境。¹⁸ 由於現行的代議民主制度可能讓政府在決策的過程易受利益團 體干擾，或過度依賴專家知識，再加上由政府主導的說明會或者公聽會時被詬病 流於形式、缺乏對話。在公民社會唯有透過資訊公開、理性討論及同理，才有可 能與民眾達成共識。

二、反專業導致民主失能的危機

探討當代民主政治失能的原因不少，美國學者 Tom Nichols（2017） 在《專 業之死》（The Death of Expertise）書中直指「其中一個核心就是對專業知識與人 士的敵意」。民主社會中專家與公民關係的瓦解，就等同於民主制度的失能，公 民與專家若停止對話，就有可能發展成暴民政治或技術官僚主義，導致民主崩潰

（轉引自鄭煥昇，2018）。

（一）專業社群意見的弱化

專業化及分工化原本是組織追求行政效能的必然樣態，然而面對公共議題的 多元性與複雜性，但卻也使得專業審議的結果與常民的期待之間的距離越來越遙 遠。

台灣在許多重要的公共議題上，例如：同婚、核能、死刑、食品安全、空污

、防疫等，專家的意見常常變成發聲上的弱勢。肇因於網路時代讓資訊取得容易

，知識變得唾手可得，只要動動滑鼠當個「鍵盤公民」，「素人」也能秒變專家

。近年來，台灣公民科技社群蓬勃發展，民間對於政府透明、開放的要求呼聲日 高，運用網路來促成公民參與，如果無法克服數位落差，都會造成參與的不平等

18 引自林子倫於 2017 年在臺大政治系 EMPA「公共政策專題」上課資料。

，破壞了民主實踐。社群網路的崛起助長了不同意見有平等發聲的機會，所有資 訊透過網路都會被放。一旦「不尊重專業」成為風潮，專業見解將時被挑戰。¹⁹

陳俊宏（1999）探討環境議題中的「寧避」（Not in My Back Yard,NIMBY）

症候群時，點出公民對政府官員以及專家的知識權威的不信任。公民不僅反對政 策專家對於問題的界定方式，也堅決反對科技專家獨享決策權。在符合社會正義 的基本原則下，透過民主審議的政治程序，才能化解「寧避」症候群。 Tom Nichols（2017）則主張專家被踐踏，專業被無視，固然有來自專業菁英圈自己的 錯誤與失德，不過，民粹主義風盛行也是關鍵（轉引自鄭煥昇，2018）。杜文苓

（2012）認為現行專家會議制度設計，並未能突破環評專案審查中的科學知識生 產困境，而其功能與位階的定位不明，更將「專家會議」置放在一個與「公民參 與」衝突的尷尬位置。

（二）專家決策的侷限 1.課責的「反饋迴路」現象

隨著公共治理環境的不可治理性與公共議題的複雜化，公部門依賴間接或是 不確定的資訊進行決策。這也使得其中逕自作為行政裁量的空間逐漸擴大。有時 甚至直接把專家會議排入決策的程序中，並將責任轉嫁給專家，或者達到政策背 書的效果。

在實際的運作過程中，專家或因決策的時效、輿論等環境的壓力，可能會做 成保守或者迎合政策假設的結論。施佳良、杜文苓（2017）指出，行政決策依賴 專家共識以證成決策的正當性，專家則因科學的不確定性與等待更多證據的論 證，通常給予保守的答案。亦即，在形成決策與專家共識的過程中，出現了「反

19 聯合國世界經濟合作暨發展組織（OECD）將數位落差定義為「不同社經水準的個人、家戶、企 業和地區，在其取用資訊與通信科技（ICTs）的機會上，以及在他們使用網路從事各類活動上，

所呈現出來的差異」（項靖，2003：135）。

饋迴路」（feedback loop）現象，這種決策結構上的弱點，也終將導致政策的正 當性危機。

2.專家人數過少

以《文資法》為例，目前各地方政府均設有文資審議委員會，委員人數大都 為 9 人至 21 人，但必須審理有形、無形兩類共十三種的文化資產。因此，審議 委員之需求數量極為龐大。但是我國文化資產保存的相關專家學者非常有限，專 業審議容易出現「代表性」與「權威性」兩難週全之困境。

（三）專家知識的操控

林子倫（2017）認為專家知識的操控是當代公民參與的困境之一，源自社會 的複雜性，在政策決定與行政過程中，過度倚賴專業的技術性知識，反而限縮公 共討論的空間，同時也降低了不具專業知識的公民參與政策的機會與能力。²⁰

公民的意見並不是要侵犯學者專家的專業見解，擴大公民參與也並不是反對 專業，而是讓各種專家的意見可以透過公開辯論讓民眾抉擇。林子倫（2017：

56）認為，專家與民眾之間分歧經常難以化解，許多環境、科技與健康政策的爭 議，甚至延燒成為大規模的社會抗爭事件。「專業至上」的說法將不利於公民社 會的溝通與創新，以及公民責任感的培養與公民教育的培力。

綜上所述，代議制的民主治理現在面臨正當性的危機，Fung（2015）認為強 化公民參與能彌補民主赤字，有時也被視為支撐治理過程的民主合法性。公民參 與制度正可以補強代議政治的不足，並且觀照多元、弱勢族群的需求。至於成功 的關鍵在於政府的心態是否開放與如何激發公民的熱情。換言之，如何在公共政 策制定的過程中，建立積極、有效的公民參與途徑。

貳、參與式民主的復興

20 同註 17。

民主發展的過程中，「參與」一直是核心話題。當代議政治的實踐逐漸浮現 弊端，1970 年代以後，「參與式民主」（Participatory Democracy）理論開啟了西 方民主理論發展的新趨勢。英國學者 Carole Pateman（1970：42-43）認為在參與 式民主理論中，「參與」的主要功能是教育，而且是最廣義的教育，包括心理的 層面、實踐民主的技巧以及程序。

一、參與式民主理論的內涵

Pateman（1970）對「參與式民主」定義為「所有公民充分參與公共事務決策 的民主」。自由主義主張價值中立，只有從社群主義出發的差異政治，才能真正 的肯認多元觀點。她認為自由主義之下的菁英民主理論拒絕人民參與，政治只是 成了菁英們活動的舞臺，是一種「反民主」的表現，同時也促成公民對於政治的 冷漠，降低了民眾參與的政治效能感。她主張用「參與式民主」來改進代議民 主，從「以投票為中心」轉向「以對話為中心」的民主機制，也是從程序民主轉 向實質民主的必然。民主政治意味著由人民以審議的方式進行統治(deliberative rule by the people)。

1984年， Barber Benjamin在《強勢民主》（Strong Democracy）一書中強化 了公民參與觀點，稱當今的代議民主為「弱勢民主/淺薄民主」（weak/thin

democracy）。「強勢民主」以擴大人民對政治的直接參與為核心要求，讓人民參 與決策和政府管理。「Barber宣稱，唯有其所力主的『強勢民主』，才是匡救時 弊的真正而完全的民主形式」，也是現代世界中唯一能夠保存並促進人類自由的 政治形式（郭秋永，1999：63-94）。

參與式民主的基本內涵是在不否定代議制民主的前提下，進一步擴大公民直 接政治參與的方式和範圍，激發人們對於公民參與的熱情。至於對公民參與帶來 什麼啟發？Pateman（2012）認為，參與式民主往往被視為一種純粹的規範性爭論，

與個人的能力、技能和特點與權威結構的形式是相互關聯的。個人需要在民主的

內部進行互動，並且「透過參與學會參與」（learn to participate by participating）。

同時，參與式民主理論是民主化的一個論據，為個人在日常生活中以及在更廣泛 的政治制度中，提供參與決策的機會，讓民主「民主化」（It is about democratizing democracy），這些變化將使我們自己的社會和政治生活更加民主。

本研究認為，代議民主無法妥善解決公共政策問題，體制上經歷的衝突與挫

本研究認為，代議民主無法妥善解決公共政策問題，體制上經歷的衝突與挫