文資保存爭議的參與者、偏差及偏差動員

林崇熙（2007：75）認為，文化資產的參與者多元、異質的特性，使得文化資產 具有「詮釋彈性」。再加上取得文化資產身份的過程所經歷的場域層次多，使得文化 資產的建構歷程中反映出高度的政治性格。析言之，公民的資源能力、動員能力與參 與動機，將影響參與的深度與結果。

本節主要觀察《文化資產保存法》修法過程與演進中，對文化資產保存爭議的實 存因果脈絡進行分析。以「偏差動員」理論來檢視在文資保存爭議中的各種行為者，

如何運用資源進行偏差動員，透過權力策略的操控，讓自己的利益極大化，進而影響 決策。

壹、偏差動員理論

政治是一種衝突的管理，政府的領導者為了鞏固政體、組織或領導的地位，會利 用衝突的機會犧牲其他團體的利益。Elmer Eric Schattschneider （1975）指出 「任何 型式的政治組織都隱含著特定的偏差，這種偏差僅利於某種衝突的呈現而壓抑其他衝 突的表面化，因為組織本身就是一種為動員而準備的偏差動員（a mobilization of bias in preparation for action）（轉引自蕭全政，1997：7-8）。

蕭全政（2011）認為，「實存的世界是一個以各種“actors”（行為者）為中 心，而瞬息萬變的複雜因果網絡。在論及“actor”時，每個人都有其不同的安身立 命、不同的生命哲學，決定於他被結構化的網絡，以及因而產生的認同。以“actor”

為基礎，為了追求公共利益，相關行為者主動或被動成立組織，而一旦組織成立，則 以特定公共利益追求為中心，此即「偏差動員」（the mobilization of bias）。

換言之，所謂「偏差動員」 是指每一個行為者為了追求自己最大的利益，調動 各種能動的力量形塑特定政策、法規或組織、制度等的行為，以體現對其較為有利的 利害得失關係模式。丘昌泰（2017：235）進一步指出，偏差動員不僅是一種支配性 的價值信仰體系，而且更是權力關係的重新安排與遊戲規則的重新建立。亦即，每一 種組織與制度都隱含特定的「偏差」，這種偏差是特定利益分配模式（a specific interest/distribution pattern），沒有價值判斷，只是描述利害得失關係。

貳、文資保存爭議中的偏差動員

舉凡公共政策中的制度安排，例如組織如何被架構、政策內涵的轉化、資源如何 分配等的設計等都隱含著“bias”。「文化資產在不同的層次而與業主、社區、社群

、社會大眾、公部門等關連，則意味著文化資產的價值建構是多元戰場的綜合結果」

（林崇熙，2007：66-67）。

Seyla Benhabib（1996）認為「審議民主論者主張政治的主體是公民，公共政策 的決策適用理性討論的方式解決，但是政治除了理性討論與溝通之外，政治運作也必 然包括權力、基本的價值差異、無止境的衝突」（轉引自陳東升，2006：92）。各種 行為者會積極的利用不同的管道去影響公共討論的結果，「故某些議題會被安排進入 政治領域，而其他的則排除出去」（蕭全政，1997：7），使得政策內容符合他們的 目的，並且藉由公民參與之名取得合法性。「有權者可以透過制度的進入障礙，將弱 勢參與者排除在外，產生所謂的「偏差動員」(mobilization of bias)」（吳宗憲，

2016）。

趙永茂（2007：595）指出，推動公共治理與地方治理時，大致會面臨有限的動 員和參與，過度動員、少數動員、偏差動員及動員疲乏等現象。如果討論的議題和行 為者的利益關聯性越高，越有可能進行政治操弄。政府是否主導議程，甚至企圖透過 專家權威影響他人判斷？林崇熙（2007：75）則認為，面對文化資產的政治性格，應 該要積極參與「公共論壇」的運作，而不是企圖將文化資產「去政治化」。以下擬以

“actor，bias and the mobilization of bias”為分析型模，檢視在文資保存爭議中的行為 者，如何運用資源，透過權力策略的操控，以獲致利益的極大。

一、參與者、偏差與偏差動員

（一）中央文化部：

根據《文資法》的規定，文化部為文化資產業務的中央主管機關，主掌文化資源 的有效分配與施政順序，並負責立法。當地方不作為時，則會以「行政指導」或者是

「中央代行」的方式要求地方政府為之。

（二）地方文化局處與文化資產審議委員會：

根據《文資法》、《地方制度法》的規定，文化資產保存屬於地方自治事項，並 由地方政府組成「文化資產審議委員會」（以下稱文資會）負責審議。文化局為地方 最高的主管機關，其施政優位與領導人的文化視野都會影響文化治理的格局。

（三）文化資產產權人：

公有文資和私有文資的產權通常分別隸屬於公部門與私有地主。產權人關心的是 法令規章的限制、土地的活化、利用與管理，並涉及利益。特別是私有人地主因為得 犧牲自己的利益達到多數人的公共利益，一旦產權人不想保存，則可能出現造假文件 或者扭曲歷史。

相反的，產權人若出現「迎臂效應」（Yes In My BackYard），則會收集事證、積極 陳情，希望文資能夠獲得保存。例如原日本海軍高雄警備府（高雄警備府在日治時期 海軍最高指揮所）於 2019 年 3 月登錄為歷史建築，首次出現由軍方主動積極提報所 轄建物進行文化資產登錄及保存的案例。

（四）文化資產保存倡議者（含提報人）：

這一類的積極公民不一定是文資的直接利害關係人，通常會以文化資產保存是人 類文明傳承的共識，要求政府有積極性的保存政策與作為。

（五）開發商：

透過土地買賣或取得都計變更，欲對文化資產所在地進行開發者。經常透過遊 說、官商勾結、利用公部門的行政故意不作為達到目的。

（六）居民或社區：

個人或者社區因文資保存可能阻礙地方發展，表現出反對的態度，故對於文資保 存抱持「鄰避情結」(Not-In-My-Back-Yard, NIMBY)。例如，林崇熙（2007：65）指 出

，雲林縣台西鄉的海口庄派出所在登錄為歷史建築之後，卻受到社區居民的反對，因 為許多人在當年曾經被警察抓進去修理，存在不舒坦的記憶。

二、公部門的扼阻性決定

吳定（2013：203）認為「扼阻性決定」（Nondecision）是指壓抑或阻擾對決策 者的價值或利益，進行潛在或明示挑戰的一種決定」。亦即，公部門在決策尚未定案 時，在議程設定上可以先把對決策者不利的選項排除於議程之外，再透過各項的流程 規則、組織權威的政治性支配或政治利益交換的過程等機制，動員社會上的偏見。

（一）操控議程：

1.各級地方政府掌握文資會的機制及職位。

文資會的主席直接操縱議程，以減少對自己不利的政策情境。文資委員常於「會 前會」先溝通，進入正式審議後，文資會決議往往巧合地與府方政策一致， 得出高 效率的結論。例如「北投製片廠」 原本喊拆，但因文資審議未依照程序完成，遭文 化部指正，經過審議後部分列入歷史建築。 ³⁶

2.政府增加新的議題，以分散利害關係人的注意力。

在「俞大維故居」一案中，臺北市文化局無視《文資法》規定，應先指定為「市 定古蹟」才能提報國定古蹟的程序，逕自提交中央文化部認定國定古蹟，帶頭違法，

把球丟到文化部，轉移焦點。

3.政府製造對文資保存方不利的議題或者藉以爭取其他團體的支持，以扭轉劣 勢。

「新店古墓群」提報為文化資產案，新北市文化局在舉辦說明會時，運用既得利 益集團及新店居民對墓園都更及工業區的就業利益，分化居民，打壓文化資產守護支 持者。

36 北市府原計畫將北投製片場三棟攝影棚全拆除，但去年八月無法取得委員會同意，而當時鄧家基下 令由文化局全權負責，但文資局隨後說，若文資審議未完成，北投製片廠將維持暫定古蹟，不得做處 分。（自由時報，2017 年 3 月 22 日）

綜言之，政府透過行政裁量的權力以及操控會議的程序，將實際決策範圍侷限於 安全無害的議題領域，或者用權力將違反其既有利益的聲音壓抑下來，杜絕爭議。針 對上述操縱議程與控制議題的部分，新版《文資法》已將文資審議之旁聽入法，但是 人民實質參與審議的權益仍十分限縮，無法與文資委員進行充分的價值辯證與溝通。

引入審議式民主之精神，透過充分對話讓文資審議成為全民可共同參與之公共事務，

而非由政府機關與專家以行政與專家知識所壟斷的封閉場域。

（二）制度的暴力

1.資訊落差影響文資審議的參與門檻。

過去眾多文資保存的爭議均牽涉到地方主管機關基於政治壓力或複雜的開發利益

，而出現「球員兼裁判」的情況。在資訊不對稱的情況下，包含事前會議詳細資料與 事後完整會議紀錄、以及各種官方委託研究調查報告沒有公開，導致出現濫權或刻意 的行政不作為。例如彰化銀行北門分行現址，市府竟然不知已列冊十多年，最後慘遭 拆除。

2016 年《文資法》修法後規定公有建築「列冊追蹤」者必須依法公開，即使進入 列冊追蹤階段，但是並無罰則，無法懲處。因為資訊不公開，所以也形成公民參與審 議的專業門檻。

2 .程序不公開透明

文化資產被指定或登錄的前中後，並未公開透明地接受監督、實質地開公民參與

。例如「（臺大）鹿鳴堂重啟審議之會議，僅准許兩位提報人及前僑光堂主任董鵬程 進入會議室，全程閉門會議，罔顧文化公民權，亦沒有直播。而臺大醫院鍋爐房現勘

、菊元百貨現勘拒絕公民參與」（蕭文杰，2018）。³⁷ 3.文化資產審議委員無遴選監督機制：

37 蕭文杰，<柯文哲臺北市長任內多少文資慘遭毒手？（上）>，聯合報鳴人堂，2018 年 10 月 31 日。

文資會的「共識決議」和「會前會」等形式，時常讓文資團體提出黑箱、不透明 的質疑。積極公民也希望公開文資委員的遴選機制，擬定明確的利益迴避規範，方能 確保文化資產審議的公平、公正、公開。

文資會的「共識決議」和「會前會」等形式，時常讓文資團體提出黑箱、不透明 的質疑。積極公民也希望公開文資委員的遴選機制，擬定明確的利益迴避規範，方能 確保文化資產審議的公平、公正、公開。