第二章 公民參與的實踐-知識的建構與參與治理的挑戰
第二節 公民參與理論的定性研究
「公民參與」（citizen participation）是現代公共治理的工具之一，民眾藉由
「參與」表達對公共事務的偏好。國內學者許立一（2004）主張的「公民參與」
是一種能夠讓所有的利害關係人表意機會平等的途徑或機制，更重要的應使公民 能夠彼此共享公共對話過程及其結果；丘昌泰（2010：177）認為「公民參與」是
「民眾自發性地參與公共政策形成之行為」。陳金貴（1992：97-99）認為在學術 領域上，與「公民參與」相類似的概念尚有「政治參與」、「社區參與」、「民 間參與」、「公共參與」、「公民涉入」（citizen involvement）、「公共涉入
」（public involvement）等不同的名詞，雖然在名稱、使用的學術領域及議題不 同，但是其所指涉的意義則大致相似。
以下透過國內外重要文獻的回顧與整理，試圖找出公民參與理論在因果與脈 絡上的指渉。
壹、國外研究的回顧
近年來國外有關公民參與之文獻論述十分多元，本研究進入Google Scholar 的查詢系統，以“citizen participation”、“public participation”、“citizen engagement”為關鍵字，鎖定社會科學為範疇，查詢國外發表的期刊與論文中最
常被引用的32篇進行分析（檢索日期：2018年12月11日）22。依研究面向略可區分 為四類：一、有關政治哲學與民主實踐，例如探討公民參與的價值與制度生成等
；二、有關公民社會與公民參與的連動性，例如公民社會的特性、公民的特質與 能力等；三、參與的理論與技術等，例如參與動機或誘因、參與範圍、參與路徑 等形成了不同的參與模型與變量的分析。另外，網路科技帶來公民參與的變革也 出現多篇論述，形成一股研究的支流（cascade）。茲將選列文獻依分類說明如下
：
一、政治哲學與民主實踐
（一）Norris, P（2011）在《民主赤字：重新審視批判性公民》
（Democratic deficit: Critical citizens revisited）一文中，分析了民主赤字背後的原 因，包括需求（公眾對民主的渴望日益高漲）、資訊（有關政府的負面消息）和 供應（民主政體的表現和結構）。他提供了一個新的理論框架，試圖從需求、資 訊和供應方面來解釋民主赤字的原因和後果。同時將理論與來自近50個國家和不 同類型的政權進行對比，在民主赤字、政治參與、忠誠行為和民主化進程的影響 提供了新的見解。
（二）Habermas, J（2006）在《社群中的政治傳播:民主是否仍然具有認識論 維度?規範理論對實證研究的影響》（Political communication in media society:
Does democracy still enjoy an epistemic dimension? The impact of normative theory on empirical research）一文中，將審議政治放在自由主義與共和主義的爭論背景上，
它突出了兩個關鍵條件：公共領域的中介政治溝通，只有在自我調節的媒體系統 從其社會環境中獲得獨立；匿名公民願意在知情的菁英話語和信息之間給予反饋
22 文獻目錄請參閱附錄。
時，才能促進複雜社會中的審議合法化過程。
（三）Michael X. Delli Carpini（2004）在《公共審議，歧視參與和公民參 與：實證的文獻綜述》（PUBLIC DELIBERATION, DISCURSIVE
PARTICIPATION, AND CITIZEN ENGAGEMENT: A Review of the Empirical Literature）一文中，直接檢驗話語參與和公共審議的效益，公民之間如何在行為 方面互相聯繫？特別何種審議模式可能是最有效的？其研究發現，審議的成效取 決於討論的目的、主題、參與者、與權威決策者的聯繫、控制交互的規則、提供 的資訊、先前的信念、實質性結果和實際情況。
（四）Jasanoff, S. (2003)在《謙虛的技術：治理科學中的公民參與》
(Technologies of humility: Citizen participation in governing science）一文中，以當 代社會科學理論為基礎，認為政府應該重新考慮技術管理中決策者、專家和公民 之間存在的關係。決策者需要一套「謙遜的技術」來系統地評估未知和不確定。
這種適度評估的適當焦點是框架、脆弱性、分佈和學習。
二、公民社會與公民參與的連動性
（一）Verba, S., Schlozman, K. L., & Brady, H. E. (1995)《聲音和平等：美國 政治中的公民自願主義》（ Voice and equality: Civic voluntarism in American politics）關注的是「參與」的核心問題，美國提供了很好的政治環境讓人民有充 份的空間參與公共事務，究竟是什麼因素影響人民在參與公共事務上的意願？該 書深入研究並發現，「影響公民參與的變項：教育、公民資格、退休、工作層 級、組織同盟、宗教等因素」（轉引自許文傑，2000），證實了公民意識和公民 行動在美國民主中的典型作用。
（二）Dalton, R. J. (1996)《公民政治》（Citizen politics）一書中，對政治價 值、政治活動、投票和政府在跨國背景下的公眾形象進行全面、專題的審查，並
探索了新的政治活動形式，例如以互聯網為根基的行動主義和新的政治消費主義 形式。此外還討論了公民成熟度及其對民主公民身份的影響。
（三）Mouffe, C. (1992) 《民主的公民權和政治共同體》（Democratic citizenship and the political community）一書中，認為討論「公民身份」和「社區
」是階級政治危機的結果，表明人們越來越意識到需要一種新形式的認同。作者 認為建立「公民」身份應該是民主政治的重要任務之一。至於應該如何理解公民 身份與民主主體之間建立共同的政治認同，通過康德自由主義者與所謂的社群主 義者之間的辯論，超越自由主義和公民共和主義傳統的公民身份概念，同時建立 各自的優勢。
三、參與的理論與技術
（一）「參與」的再定義
1.Innes, J. E., & Booher, D. E. (2004)《重塑公眾參與：21世紀的戰略》
（Reframing public participation: strategies for the 21st century）認為，美國法律要 求的參與方式不僅不能滿足公眾參與的最基本目標，而且會產生反效果，造成憤 怒和不信任。「參與」應該被理解為公民和其他參與者之間的多途徑互動，真正 的對話、網路和體制能力是關鍵因素。。
2.Reed, M. S. (2008)《利益相關者參與環境管理：文獻綜述》（Stakeholder participation for environmental management: a literature review）強調利益相關者的 參與需要以賦權、公平、信任和學習的哲學為基礎，並儘早納入參與。如果參與 是一項民主權利，而不僅僅是一個規範目標，那麼參與必須制度化。
（二）跨國性的個案研究
1.Smith, G. (2009)《民主創新：為公民參與設計機構》（Democratic
innovations: Designing institutions for citizen participation）收集了來自世界各地的
民主創新的證據，包括巴西的參與式預算、加拿大的公民大會選舉改革、美國加 州和瑞士的直接立法和新興的電子民主實驗。對民主創新的多樣性進行了罕見的 系統分析，為民主理論和實踐的未來發展提供了借鑒。
2.Fung, A., & Wright, E. O. (2001) 《深化民主：賦予參與式治理權力的創新
》（Deepening democracy: innovations in empowered participatory governance）探討 了四個當代的經驗案例，巴西榆港的參與性預算、芝加哥的學校分權委員會和社 區警務委員會、環境保護和衛生管理理事會、以及印度喀拉拉邦新的分權治理結 構，帶動了一種新的審議式民主風潮。
（三）公民參與的變量分析：例如參與動機或誘因、參與範圍、參與路徑等 形成了不同的參與模型。
1.Sherry R. Arnstein（1969）《公民參與階梯》（A Ladder of Citizen
Participation），這是在參與式民主的文獻中被引用最多的模型，也是大多數關於 公民參與的質量和目的的辯論起點。根據她在20世紀60年代對美國城市發展政策 的直接經驗得出結論，公民參與是公民權力的絕對術語，因為權力的再分配，使 得原本被排除在政治和經濟進程之外的公民能夠被納入未來。
該理論依照公民參與的程度由淺到深分為公民零參與、形式參與、公民權力 三進程，並細分為八個參與的層次：政府操控、教化、告知、諮詢、安撫、夥伴 關係、權力分享、公民控制。「階梯」的呈現意味著參與是「目的」而不是「手 段」。Arnstein 的分類為公民參與的賦權程度提供分析工具，標誌著現代公民參 與理論開始關注現實案例及公民參與的具體方法，體現了從理論批判到具體模型 建構的發展。
2.Archon Fung（2006）《複雜治理中的參與多樣化》（Varieties of Participation in Complex Governance）一文中提出「民主立方體」(democracy cube)理論，進一步探討當公民聚集在一起討論公共事務時，如何理解「參與」的
潛力和局限顯得特別重要。對於公民參與以及第三部門的角色，「民主立方體」
帶來的參與性的思維：(1)由誰參加？(2)如何溝通及做決定？(3)如何將討論與 政策、公眾行動作連結，並提出公民參與的三個維度：參與者的選擇、溝通與決 策方式、權力與權威範圍。
四、網路科技帶來公民參與的變革
（一） Norris, P. (2001)《數字鴻溝：公民參與、訊息貧困和全球互聯網》
（Digital divide: Civic engagement, information poverty, and the Internet worldwide）
一文中指出，在網路社區內，使用和不使用互聯網資源參與公共生活的人出現了 民主分歧的證據，並發展公民參與模型來解釋通過互聯網參與的模式。
（二）Shah, D. V., Cho, J., Eveland Jr, W. P., & Kwak, N. (2005)《數字時代的 信息和表達：模擬互聯網對公民參與的影響》（Information and expression in a digital age: Modeling Internet effects on civic participation）探討了互聯網作為政治 資訊來源和公眾表達領域的作用。資訊媒體促進人際政治討論和網路公民的資訊 傳遞，提高公民參與程度。
（三）Park, N., Kee, K. F., & Valenzuela, S. (2009)《沉浸在社交網絡環境中：
Facebook群組，使用和滿足以及社交結果》（Being immersed in social networking environment: Facebook groups, uses and gratifications, and social outcomes） 研究 Facebook群組用戶滿意度以及公民參與的關係。分析參與Facebook群組的四個主要 需求：社交、娛樂、自我地位尋求和資訊。透過用戶的人口統計，如性別、家鄉 和在校時間來研究用戶需求與公民政治參與的關係。結果資訊與公民和政治行動 的相關性大於娛樂用途。
貳、國內文獻的分析
近年來國內公民參與的研究呈現多面向、跨領域實踐的樣態。根據華藝線上 圖書館系統，以「公民參與」為關鍵字，查詢國內發表的指標期刊（ACI）（檢 索日期：2018年12月），以研究取徑來分，大致可分為以下三類：
一、地方治理觀點
與地方治理的過程、類型、特徵、優劣勢、法律環境等結合，探討政府、專 家與公民三者之間關係的轉變。
（一）曾建元（2016）《開放政府之理念與實踐－－初探臺北市柯文哲政 府》中提出，傳統民主理論所重視之人民主權與代議政府概念，已演變而為直接 民權和審議式民主的民主化決策所取代，該研究耙梳開放政府相關學理及制度，
檢視臺北市長柯文哲所首倡的「開放政府，全民參與」施政理念及其政策，是否
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