第四章 公民參與文化資產保存審議的現況分析
第三節 文資法與公民審議的揉合與衝突
2016 年《文資法》大幅修法以及相關法規陸續修訂出爐，但仍被指責多項違反公 民參與的精神，特別是在專家審議、公共審議程序、公民參與權益的保障、資料公開 透明等面向。
本章第二節已透過偏差動員的概念，就文資保存審議涉及的利害關係人提出實然 面的觀察與剖析。本節將進一步就《文資法》與公民參與審議的揉合與衝突提出觀察
39 出處同註 5。
。首先，評析傳統公民權走向現代國家公民權的治理轉向；其次，在我國法治國的憲 法基本原則之下，盤點文資審議公民權相關的法律環境；最後，在中央與地方垂直治 理的困境之下，文資保存政策出現「中央操槳、地方買單」的緊張關係，已成為重大 變數。
壹、文化治理的轉向與公民權發展的態樣
一、文化治理的意涵
關於文化治理的意涵，學者王志弘（2011：5，2010）主張「文化治理」是「藉 由文化以遂行政治與經濟（及各種社會生活面向）之調節與爭議，透過各種程序、技 術、組織、知識、論述和行動等為操作機制而構成的場域。」析言之，在特定歷史條 件下產生的不同文化治理模式，各有其政治和經濟向度。劉俊裕（2013a，2013b：2、
5，2018：107）認為「文化治理」是一種瀰漫性的價值，具有主客觀環境的「不可欲 性」（undesirability），反映出文化與政治、經濟與社會等治理結構互動而產生的實 質變化。文化治理在多元的互動、交流連結體系中，尋求一種自主、反思、批判且開 放的治理機制。
從公共行政的觀點來看文化治理的轉向，孫本初、鍾京佑（2005：122-127）認為 當代的公共治理可以架構在「政府治理」、「市場治理」與「公民社會的治理」三個 層次上。相對應於文化治理的核心價值，亦從國家、市場到公民論述，在經濟效率和 文化的不可欲的這兩種價值之間來回擺盪、不斷辯證，文化治理要面對價值不斷變遷 的過程，必須走向實證、詮釋與批判的途徑。
二、從傳統到現代的公民權發展態樣
「文化公民權」泛指的是憲法應保障人民享有文化基本權，而且特別強調在共享 文化藝術的權利（許育典，2006：33）。2004 年的《文化公民權宣言》亦指出，文化 公民權的意義不只是在訴求政府應提供充足之文化藝術資源，保障公民充分享有的權 利，更進一步訴求公民在參與、支持和維護文化藝術發展活動的責任。40 文化公民權 的發展，隨著文化治理思潮以及文化核心論述的轉移而出現不的態樣。
劉俊裕（2018：76-85）從歐洲文化治理思潮的發展過程中來看文化公民權發展
。首先，在國家論述中，歐洲經歷文化優越主義時代，國家佔有文化霸權，並以意識 型態進行文化統治，在國族單一、文化優越之下，公民只能消極爭取權利保障。在市 場論述中，由於受到新公共管理、新自由主義經濟論述的影響，文化開始成為一門好 生意，文化治理轉向到文化經濟與文創產業的發展，具有工具理性的價值，此時歐洲 諸國開始肯認參與式公民權的意義。直到近年受到跨文化主義的轉向，公民權利的政 策思維為主要核心，文化治理從傳統理性、工具理性轉向人文理性，並重視文化賦權
。
文化公民權的內涵不斷充實，公民在治理過程中的角色也需重構，而「公民治 理」（Citizen Governance）強調公民精神的回歸，並重視公民對於政策制定與執行環 境的參與和涉入。
貳、文資審議公民權的法律環境
一、法治國原則的基本權利保障觀點
吳庚、陳淳文（2017：85）主張「基本權是凡人皆有的權利，憲法加以規定具有 確認其在國家規範秩序中的最高效力，國家有加以保障的義務」。我國對於人民的自
40 關於文化公民權宣言之內容，詳見註 30。
由與權利之規定，可見於憲法第七至第十八條、第二十一條、第二十二條。至於程序 基本權利的保障，則可見於憲法第八條人身自由權、第十六條訴訟權。
不同公民身份在文資保存審議中的立場，通常牽動參與主體的法益與權利保障。
本研究修正「民主立方體」模型的第一維度，在「參與者的選擇」的變量中特別增加
「外行的非利害關係人」 以及「專門的非利害關係人」兩個公民類別。41 王柏硯
（2017：25-26）以民眾參與觀點檢視《文資法》中的審議程序，分析「利害關係人」
與「非利害關係人」這兩類公民的法益如下：
（一）從「利害關係人」的法益來看，參與主體之資格限定於公法上權利因該行 政決策而可能影響之人民，始具有參與權，以避免因參與主體範圍過廣而「稀釋」利 害關係人的權利保護。在救濟途徑的設計上，若在程序未踐行時，應基於給予救濟管 道以維護其權力之完整性。
（二）從「非利害關係人」的法益來看，基於民主原則之參與，非涉及主觀權利
，因此也不必然給予救濟管道。但是考量民主正當性之基礎，原則上參與主體範圍應 盡量擴大。
綜上所述，從政策效益上來看，開放「非利害關係人」類別的公民參與，是基於 參與式民主的理念，希能藉由擴大參與增加政策的正當性及有效性，並非考量對其權 利的保障。故在法益上，也不必然會給予行政救濟的管道。例如《文資法》第十四條 明定，非所有權人的個人或團體皆可做文化資產的提報方。然而在第九條第二項中規 定「所有權人」才能夠主張權利救濟，亦即對文資審議的結果「得依法提起訴願及行 政訴訟」。目前「非利害關係人」僅能透過其他監督方式或者機制來確保《文資法》
落實公民參與的精神。
41 增加的兩個公民分類，請另見本研究第四章第一節。
二、公民權的法律位階體系
（一）憲法層面 1.憲法第二十三條
憲法第十五條保障人民財產權，但是憲法二十三條針對增進公共利益所必要者外
，不得以法律限制之。文化資產屬於全體人類之共有財，非任何人所得獨占獨享，
自屬公共利益。
2.憲法第一六二到一六六條及憲法增修條文第十條第十至第十二項，對於教育文 化事業、科學、文化工作者的生活保障、國民文化提升、古蹟維護及原住民文化保存 等都有相關規定，亦對於人民的文化權有不同面向的保護。特別是第一六六條明白指 出，「國家應獎勵科學之發明與創造，並保護有關歷史、文化、藝術之古蹟、古物」
，保護文化資產與私人財產都是國家責無旁貸的責任。
（二）中央法層面 1.《文資法》
（1）第一條：「為保存及活用文化資產，保障文化資產保存普遍平等之參與權
，充實國民精神生活，發揚多元文化，特制定本法。」依擴大公民參與的原則觀之，
人民的意見應該受到相當程度的重視與採納。
（2）第二十四條：「古蹟辦理整體性修復及再利用過程中，應分階段舉辦說明 會、公聽會，相關資訊應公開，並應通知當地居民參與。」
2.《行政程序法》
（1）第三十九條：「行政機關基於調查事實及證據之必要，得以書面通知相關 之人陳述意見。」
（2）第四十三條：「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查 事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事 人。」亦即，文化資產審議應給予當事人陳述意見的機會，並作為審議之參考。
（3）第五十四條：「依本法或其他法規舉行聽證時，適用本節規定。」
（三）其他法令
例如《臺北市市定古蹟指定及廢止審查作業要點》第三、五、六條規定，審議後 辦理整體性修復及再利用過程中，應舉辦說明會、公聽會等程序（第三條）文化資產 在審議時，民眾「得」陳述意見（第五條），並且通知當地居民參與，以擴大公民參 與的程度（第六條）。
三、小結
文化資產審議之結果將對人民的財產權產生限制，依法應經公開之程序始得為之
。民主法治時代，應賦予更多人民參與決策之公民參與權。一個由法律特別明訂的訴 訟權能，一定要能夠鑲嵌到整個現行訴訟體制。無論是《文資法》或《臺北市市定古 蹟指定作業要點》，應適用《行政程序法》之規定，給予公民參與的權利與機會。
林崇熙（2006）認為，文化資產保存的哲學命題都難以在《文資法》中落實，需 要透過論述（discourse）與社會實踐（social practice）來建構文化資產保存的邊界、價 值、認同、專業、社群、與典範。文化部做為全國最高的文化行政主管機關，針對重 大的文資保存爭議案件時，應該主動思考中央與地方自治團體與兩造對於《文資法》
或者相關法令建立有效性的協調制度，以避免擴大文資保存在公共審議上的難度。
參、中央與地方垂直治理的困境：文化權限的爭論
《文資法》在 2016 年大幅修法後，看似消減了中央與地方公務體系運作的限制
，並且開放公民的文資參與權、納入進步多元的價值。然而文化資產保存事務之立法 與執行應屬於中央專屬或地方自治之權限？從實務面觀之，地方自治團體在執行文資 保存政策上面臨困難，編制有限、經費不足、審議制度不週全等都是問題。例如新北 市定古蹟施家古厝修復案，文化部將報請行政院同意由中央強制代行，成為全台第一 件中央代行案例，公民則指責中央與地方互推皮球。42
臺北市文化局於 2018 年「全國文化資產會議」召開之前對文化部提出「十五項 建議」，分別從人力組織及經費、法令及機制到修復工程及管理維護、再利用等三大 層面提出疑義。43 柯文哲市長接著在 9 月回應媒體詢問時，表達期望文化部多給予私 人保存文化資產之補助經費談話後，文化部也以四千多字的長篇新聞稿回應，並請臺 北市政府善用文化部提供的政策工具與資源，共同維護文化資產。接著文化局再以
「八問」重砲回擊，這一來一往之間，凸顯中央與地方的文化分權以及地方文化治理
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