專家倫理決策與公民的角色

民主制度的設計及發展與公民參與事務的方式及強度息息相關。本研究認為優質 的民主是在公共決策的過程中，公部門能納入公民的意見，公民基於知能與理性，透 過公私協作與深刻的公共對話所產出的一種慎思熟慮的民主，以達共善。透過充分的 對話讓文資保存審議成為全民可共同參與之公共事務，而非由公部門與學者專家透過 行政操縱或者是專業知識壟斷之。

我國的文資保存審議採專家委員會的方式進行，但是由於委員專業背景的歧異、

面對民意的衝撞還有受到背後的行政操縱，文資會到底具有實質審議的功能，還是僅 為提供諮詢的組織？另外，當文資會的專業審議遇上多元價值衝突的文資評價時，應 該如何調合？

針對專家決策的侷限，本研究在第二章第一節提出包括課責的「反饋迴路」現 象、專家人數過少與專家知識操控的問題。本節將在民主立方體的第一維度-參與者 的選擇與第三維度-政策影響力的作用面，從公民賦權的角度探討（一）文資會的依 法行政與常民之間的疏遠與對立。（二）專家角色與公民治理的競合。

壹、專家委員會與倫理決策

過去在內政部主管文資的時期，古蹟多由國家提報、指定，爭議性小。《文資 法》在2016年修法後，任何人都可以提報文資，爭議變多，文化資產審議會本應獨立 運作，但其決策經常遭到挑戰。

過去內政部主管古蹟的時代，由於時空背景不同，由內政部審定幾無異議。但現在改由文化部 主管，多了第三方提報，爭議較多。（訪談者 A3）

一、文資會的組成與定位

根據《文資法》第六條的規定：「主管機關為審議各類文化資產之指定、登錄、

廢止及其他本法規定之重大事項，應組成相關審議會，進行審議。前項審議會之任務

、組織、運作、旁聽、委員之遴聘、任期、迴避及其他相關事項之辦法，由中央主管 機關定之」。

文資會是為了強化行政機關在審查時所缺少的專業能力所組成之「獨立委員會

」，專家學者扮演關鍵性角色。但是從訪談中發現，文資會採官學共治的形式，甚至 委員之間形成派閥，均影響文資會的專業運作。

原則上文資會的設計應該屬於「諮詢」的功能，可是在執行過程中，主管機關不會只視文資會 為「諮詢」的角色。（訪談者B3）

在文化資產審議制度與過程中，專家學者扮演關鍵的角色，惟現行文資審理制度設計及實務操 作上，採用「政府官員與學者專家」共治的形式，由文化行政機關（文化部、各縣市政府文化局）

挑選出合適專家人選，來擔當「文化資產委員」，主、客共治「文化資產審議會議」、「文化資產 會勘」及「文化資產修復工程計畫審議」等事務。 （訪談者 A1）

常見的偏差動員行為…文資委員之間的學閥現象形成排他的勢力。（訪談者 B1）

徒法不足以自行，即使依照《文資法》的規定組成文資會，但其中還是有許多灰 色地帶與操作空間。無論學者專家佔有多少比例，皆須看政府機關的臉色及最終決 定。

所有制度的設計只能發揮一定的成效，徒法不足以自行，例如如何選委員？如何讓委員會進行 客觀自主的審議，並做出結論？光有制度是沒有用的。（訪談者 B3）

府內委員的比例很高，掌握議程與開會時間，可以故意選個反對派委員無法出席的時間，或者 不要通知某委員、操作誰可以發言，而且可以瞬間退場導致無法表決等，有太大的操作空間。（訪 談者 B2）

從決策結果論，文資審議缺乏「協商、彈性、非零合、共贏、多等級、多元類別」的決策選項 機制： 目前的審理機制，只有「通過、不予通過」兩種結果，沒有「共贏-第三方案」。或者，

「通過」案件也未進一步細分的保存等級，作為執行保護強度的參照基準。同時，在處理「未通 過、列冊追蹤、暫定古蹟」這類案件，並沒有一套「SOP 標準」，達到持續追蹤的理想，還有的

「分級、分類」等後續追蹤輔導事宜，找出在「通過、不通過」兩者之間的「共贏」第三方案。

（訪談者 A1）

本研究認為，文資會之組成及進行決議程序，依程序正義之原則，須依法定程序

為之。但是制度的設計只能發揮一定的成效，從決策結果論之，文資審議缺乏多等級

、多元類別的決策選項，讓行政部門有很大的操縱空間。

二、文資委員的專業性

目前各地方政府的文資會委員人數大都為 9人至 21 人，但必須審理有形、無形 兩類共十三種的文化資產。因此，審議委員之需求數量極為龐大。

文資委員專業不一，在現勘時的「文化價值評估」很重要，因委員專業背景不一，在短時間內 要做出決議不容易。但是這並非硬性規定，一些地方政府都沒有做，導致有公民抗議草率決策。

（訪談者 C2）

文資委員都很忙、案件又多，所以只看文化局提供的資料，通常是少而不精的碎塊化資料。

（訪談者 A2）

訪談者 B1 認為積極的文化公民時常和文資專家委員是在雞同鴨講，尤其並不 是每位委員都樣樣精通，城市文化保存觀念也必須與時俱進。

文資保存觀念應該與時俱進，在 911 大地震之後，當時日式建築倒很多，文資委員覺得沒有保 留的必要，可是將近二十年後，文資保存的觀念又不同了。所以文化資產價值評估也要進步，未來 文基法規定文評將由開發商負責。以俞大維故居案為例，因為都更案進行了十幾年，臺北市政府以 民國九十幾年完成的文化資產價值評估為基礎，自然是不合時宜。（訪談者 C2）

綜上所述，我國文化資產保存的相關專家學者非常有限，專業審議容易出現「代 表性」與「權威性」兩難週全之困境。

三、文資會的課責性與可評價性

根據訪談的結果，文資會僅具有諮詢性的功能，但其決策卻要為政策背書，淪為 橡皮圖章。

文資委員基本上都傾向保存，但是在目前制度設計之下，專業審查通常須淪為政策背書，政務 官推卸責任給家，欠缺責任政治。 政務官不負責，專家不可能排除公部門與民意的干擾。(訪談 者 A2)

同時，因為這樣的文化資產會勘及審議會議制度，長久下來的結果，一般民眾對於會勘或審議 的文化資產委員之印象，普遍不太信賴其專業，多半認為他們只是縣市政府的橡皮圖章或解圍背書 者，社會觀感不佳。（訪談者 A2）

由於「文化資產審議會議」乃轄屬於各縣市政府或文化部，並採「合議制」，且文化官僚又佔 有相當比例，文化機關掌握了整個文化資產審議過程的主導權，專家意見無法充分發揮其專業，容 易受到公權力影響或工具理性干擾，進而產生歧見、決策偏差與價值衝突問題，乃時有所聞。另一 方面，專家意見也容易受迫於民間抗爭或民意高漲，隨著行政官僚而順風轉舵，放棄其專家意見，

淪為行政圖章。（訪談者 A1）

為避免文資會決策受影響，文資會應公開投票結果，以票數呈現，目前臺北市常以「共識 決」，容易給人黑箱作業的感覺。（訪談者 C2）

本研究認為，如果要讓文資會的決議能受公評，就必須讓民眾實質參與公開遴選 機制，擬定明確的利益迴避規範，多管齊下，以確保文化資產審議的公平、公正、公 開。

貳、公民的對抗

一、公民角色與價值的衝突

多位訪談者均指出，公民的審議衝突來自於對文化資產價值觀的認知歧異，公 民不但難以與文資會溝通，最後甚至產生互相黑化對方的流言。訪談者 A1 指出，現 行文化資產法令，民眾跟專家交流的機會，只存在於參加「文化資產會勘」或受邀出

席「文化資產審議會」兩種管道，很難達到暢所欲言的行政溝通，時常是行政主導、

專家說教，因此，專家審議的決定結果，跟民眾落差極大。

文資會的內部衝突很多來自委員專業背景的不同，例如建築相關背景的老師就會堅持《文資 法》規定的要件，但這些要件中並沒有談到人與空間的歷史價值，可是對於來自公民團體的委員，

他們就會比較重視歷史與在地的脈絡。 （訪談 C1）

在修復與再利用的難度上，倡議者的性情通常是浪漫、善感；專家通常年紀較大、世故，會考 慮文資活化的投入金額與政治壓力。兩者在價值層面的考量不同，對文資價值的認知也不同。兩者 之間的信任關係難以建立。（訪談者 A2）

在臺北市的文資衝突中，我唯一擔憂的是委員。專業這件事情還是要被尊重，很多事情就是專 業判斷，大家的專業意見若有不同，不要變成人格抹黑。（訪談者 B2）

二、對公民的不信任

文化資產委員提問時，愛鑽牛角尖，蓄意找麻煩，誤導審查方向，要求補足證據。 很多案子，

提報人或民間人士是被邀約去接受「審訊」，而非參與討論，審查委員提問時，愛鑽牛角尖，或為 顯示自己專業，拿一些網路上看到的二手資訊，質詢民間人士，誤導審查方向，有時候，也會強人 所難的要求補足相關證據，蓄意找碴，不讓案件被順利通過。（訪談者A1）

透過文資會造成的文資誤判時有所聞，提報資料有難度，要公民負完全舉證之責，是為難公 民。（訪談者B1）

不論有沒有中介組織的存在，基本問題在於公民對專家學者是不信任的，如果無法解套，無論 什麼機制都無法降低衝突。如何重新找回公民對於專家的信任才是重點。(訪談者C1)

本研究認為，擴大公民參與是讓各種專家的意見可以透過公開辯論讓民眾抉擇，

公民的意見並不是要侵犯行政權與學者專家的專業見解。獨尊專業的說法，不利於公

民社會的溝通與創新，以及公民的責任感的培養與公民教育的培力。

三、公民的動員

（一）利害關係人的動員

（一）利害關係人的動員