政府開放資料使用族群影響力認知評估 -以台灣經驗為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士論文. 政府開放資料使用族群影響力認知評估政治大 -以台灣經驗為例立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. i n U. engchi 指導教授：朱斌妤研究生：吳昱明. v. 博士撰. 中華民國一百零七年五月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.


(4) National Chengchi University Graduate Program in Public Administration Master Thesis. 政治大 Open 立 Government Data. ‧ 國. 學. Impact Cognition of Data Users:. ‧. A Taiwan Study. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. i n U. v. engchi Advisor: Dr. Pin-Yu Chu Graduate Student: Yu-Ming Wu. May,2018.


(6) 謝誌原來論文是真的能寫完的呢，開始敲下這篇謝誌的第一個字時，即將離開學生身分的真實感在耳邊轟然炸鳴。論文寫完已經疲累至極，想說的原本不多，對於當初對於碩班的想像大概就是一個好聚好散的心態，各取所需互不牽掛。但是到了這個要離開的當頭，敲下鍵盤的第一個字時，感觸突然爆棚，就容我在這個論文的角落放入一些不嚴謹的文字吧，講講這. 政治大. 些年來的所思所念，還有感謝。. 立. 待在政大將近七年，佔據了目前人生的 1/3，雖然不至於看遍指南山. ‧ 國. 學. 下的滄海桑田，倒也是看著指南路上的餐廳一間換過一間，不過對於每天中午要吃什麼依然是比論文方向更費解的哲學問題。遙想三年前的現在，. ‧. 應該是個對人生方向毫無頭緒但是對台灣社會有滿滿情緒的憤 (糞 )青，. y. Nat. sit. 2014 年的學運對每個人的意義都不盡相同，於我而言是一個開始思考未. n. al. er. io. 來的催化劑，關於我想成為誰，以及我需要如何準備自己，這是一個苦悶. i n U. v. 的人生問題，當發現自己對這個社會一無所知時，也認識到自己的梧鼠技. Ch. engchi. 窮。所以透過這篇論文的撰寫過程，我想去認識那些善用科技力量的人們，也想去看看自己還需要學習些什麼，去彌補自己在社會中生存的本錢。來談談這篇論文吧，好的藝術家複製，偉大的藝術家偷竊，畢卡索的話總是在腦海中絮絮叨叨，撰寫論文我認為其實就是一個思想竊盜與轉化的過程，然後操弄文字煞有其事地把知識複製與傳遞。必須澄清一點，這篇論文絕對不會是什麼太好的作品，有太多地方值得挑剔，雖然看見了.

(7) 開放政府理念下的理想鄉，事實上卻無法解決這片土地的迷惘，充其量也就是給我自己個人的啟蒙與成長。可惜嗎？或許是自己無法見樹又見林。能完成這段碩班的旅程，我把第一個感謝送給自己的家人，感謝那些無止盡的包容還有放手，放手讓我去做自己想做的事情，然後盡可能的（雖然我知道很難）不去過問我在幹嘛，還要忍受回家那個彷彿失語症的死樣子，知道你們擔心，但我從來不是善於表達的孩子，我能做的就是好. 政治大再讓你們擔心，我也能用一生給予回報。立. 好完成這本論文，好好規劃自己的人生，希望趕快讓自己能養活自己，不. ‧ 國. 學. 再來，我要好好感謝朱老師的指導有方，讓我這個外務很多的慢半拍還是能夠按部就班的畢業，讓我在這段痛苦的寫作過程中有一條明確的. ‧. 力量，記得碩二上找老師指導的時候，對於 OGD 是什麼根本不了解，每. sit. y. Nat. 周 meeting 都是連滾帶爬地離開研究室，還有當我每次進度緩慢時的打賭. n. al. er. io. 遊戲，讓我不斷激發自己的潛力，現在回想起來又何嘗不是一種溫柔，這. v. 些逐步成長的血淚過程反倒成了回首時最好的醍醐味（雖然我肯定不會想再回味一次）。. Ch. engchi. i n U. 我是一個很貪心的人，看到什麼事情都會很想去嘗試看看，很慶幸在每一件事情上都能遇見可以一起享受過程的朋友，感謝你們讓我在碩班的日子裡可以不斷苦中作樂。感謝同梯次的夥伴們，從碩一打打鬧鬧到碩二為了各自的論文與人生努力，猶記得每個期末大爆炸時每個人都想打開十一樓的窗戶恐怖宣言，現在想想，依然合情合理。在碩班的日子裡，陪伴我最多的就是排球，因為排球讓我認識了很多不同領域的新朋友，也.

(8) 很榮幸的有擔任教練的機會，能從一個不同的角色陪伴這個球隊；說到男排呢，或許我從沒想過母行系能真的組出一支完整的男排，然後還用一年的時間摸到了盃賽四強地板，雖然鬧一波的球隊可能還是跟獎盃無緣，但是已經很過癮。再來當然也要感謝一路以來老朋友的不離不棄啦，高中友情不滅團雖然大家個自有人生方向，但是還是堅持隔一段找個名義聚一次，還有國中一年一聚團，每次都在情人節約唱歌我也是看不懂，但是能. 政治大很慶幸時間並沒有沖刷掉這些友誼，由衷感謝。最後也要感謝身邊的溫暖立看到每個人從小屁孩到現在還是屁孩，這份依然故我令人傻眼也笑開懷，. ‧ 國. 學. 陪伴，並且感謝在這三年來所遇見的每個讓我成長的人事物。最後一個感謝我想要送給開放文化基金會，安排了實習的位置給我，. ‧. 也不吝接受我的生澀訪談，感謝你們為台灣開放文化所做的努力，讓我更. sit. y. Nat. 加相信科技能做到的事情還有很多很多，讓我更有想像力也更知道要從. n. al. 期許自己畢業後也能繼續在這個領域中深耕。. Ch. engchi. er. io. 哪裡增進自己的能力，感謝你們讓我看到看到產官學以外「宅」的力量，. i n U. v. 人總是要找到自己可以關注一生的志業，雖然不可能對整個社會所發生的事情都高度關心，但也不能全部都疏離冷漠，彷彿所有事情都像是別人院裡的花朵。這段碩班的旅程至少做到不虛此行，未來也許還是晦暗不明，但隱隱約約的看到可以繼續前進的方向還有可以關心的事物。滿足嗎？或許應該知足。遺憾呢？就留待下個階段繼續努力。於. 指南山下 2018 年夏初.



(11) 摘要近年來，政府資料開放(Open Government Data)政策的研究蔚為一片學術研究的藍海，成為各國政府、企業以及公民社會共同關注的治理議題。然而，過去研究聚焦於資料品質以及政府開放資料動機等研究，較少關注開放資料使用族群以及開放資料影響力。因此，本研究從使用者影響力認知著手，探討我國政府資料開放現狀，並且盤點開放資料能否體現透明課. 政治大本次研究採用次級資料分析以及質性訪談方式進行，開放資料影響立. 責、參與協作等精神，並且促進在政治、社會與經濟上的各種效益。. 力問卷部分雜揉各國際組織近年來倡議方向編製而成，衡量指標為透明. ‧ 國. 學. 課、參與協作以及政治、經濟與社會預期效益，發放對象我國開放資料使用族群。質性訪談部分，則觸及我國開放資料的政策執行者、倡議者以及. ‧. 服務開發者，蒐集不同角色之間對於開放資料影響力的認知與意見。. y. Nat. sit. 研究顯示，我國開放政府尚未走向以資料利用為前提並且促進公民. n. al. er. io. 參與協作與創新的階段。在各項影響力指標當中，我國使用族群對於透明. i n U. v. 指標的現況較為樂觀，但是對於開放資料促進社會影響力部分則前景堪. Ch. engchi. 憂，多數受訪者認為當前開放資料影響力不彰的原因在於缺乏良好且具規模的資料轉化機制，除了政府各單位在推動政策上所遇到的瓶頸之外，政府與民間社群對於資料創新也缺乏想像，因此以資料利用為前提來精進政府資料開放政策實有必要，本研究根據結論提出政策與後續研究上相關建議。關鍵字：電子化政府影響力評估、開放政府、政府資料開放政策.


(13) Abstract As a field of practice and research that is fast-growing and a locus for much attention and activity, open government data (OGD) has attracted stakeholders from different sectors. The open data movement holds out the promise of improving transparency, accountability, citizen participation. Nevertheless, it is not yet clear if Taiwanese government are truly fulfilling these promises. Current literature on open government data has uncovered a wide range of challenges related to data qualities and barriers of policy. 政治大. implementation. In other words, most of the open data research based on a technology-driven perspective, rather than a focus on the potential public. 立. value and social benefits of data to be used. As a result, the purpose of this. ‧ 國. 學. study is to test an open data impact evaluative framework and reveal the open data impact cognition among data users in Taiwn from a variety of origins.. ‧. This study adopts quantitative method, applying secondary analysis, and qualitative method, applying interview survey, in the meantime. The research. Nat. sit. y. subjects include different data users in this field, such as open government. io. er. initiators, developers and policy executors.. This study shows that the impact of open data in Taiwan is limited.. n. al. i n U. v. Although Taiwan obtained a top ranking of Global Open Data Index these. Ch. engchi. years, Taiwanese government and civil society hasn’t tapped the full potential of open data on promoting public value or creating social benefits. As open data initiatives spread across the globe, research is ne eded that can deepen our shared understanding of the open data potential in creating a better democratic society. Key Words: Open Government, Open Government Data, Evaluation of EGovernment Impact.


(15) 目次目次 ........................................................................................................ I 圖次 ..................................................................................................... III 表次 ..................................................................................................... IV. 第一章. 政治大緒論 ...................................................................................... 5 立. 政府資料開放發展趨勢 ............................................................... 5. 1.2. 我國政府資料開放發展現況 ....................................................... 7. 1.3. 政府資料開放影響力評估的重要性 .......................................... 10. 1.4. 研究目的與研究問題 ................................................................ 13. 1.5. 研究流程 ................................................................................... 14. ‧ 國. ‧. er. io. sit. y. Nat. al. v i n C h ..................................................... 重要國家政府資料開放現況 15 engchi U 文獻檢閱 ............................................................................ 15. n. 第二章 2.1. 學. 1.1. 2.2. 重要國際組織政府資料開放研究 ............................................. 25. 2.3. 政府資料開放政策績效評估理論架構 ...................................... 44. 2.4. 文獻回顧總結與發現 ................................................................ 51. 第三章. 研究設計與方法 ................................................................. 58. 3.1. 量化研究：開放政府資料使用者調查 ...................................... 60. 3.2. 質化研究：深度訪談法 ............................................................. 68 I.

(16) 第四章. 研究分析與發現 ................................................................. 71. 4.1. 量化分析 ................................................................................... 71. 4.2. 質化分析 ................................................................................... 90. 第五章. 結論與建議 ....................................................................... 130. 5.1. 研究結論 .................................................................................. 130. 5.2. 政策建議 .................................................................................. 139. 政治大參考文獻 ............................................................................................ 146 立 5.3. 研究限制與建議 ....................................................................... 142. ‧ 國. 學. 中文文獻 .......................................................................................... 146 英文文獻 .......................................................................................... 148. ‧. sit. y. Nat. 附錄一開放資料使用族群問卷 ........................................................ 152. io. n. al. er. 附錄二研究分析圖表 ........................................................................ 159. Ch. engchi. II. i n U. v.

(17) 圖次圖 1：政府資料開放影響力架構 .............................................................. 11 圖 2：研究流程 ......................................................................................... 14 圖 3：使用族群感興趣資料集排序 ........................................................... 73 圖 4：開放資料影響力指標認知比較 ....................................................... 75 圖 5：不同職業透明目標認知比較 ........................................................... 77. 治政大圖 6：不同職業課責目標認知比較 ........................................................... 78 立. 圖 7：不同職業參與協作目標認知比較 ................................................... 79. ‧ 國. 學. 圖 8：不同職業社會影響力認知比較 ....................................................... 80. ‧. 圖 9：不同職業社會影響力認知比較 ....................................................... 81. sit. y. Nat. 圖 10：不同職業社會影響力認知比較 ..................................................... 82. io. n. al. er. 圖 11：開放資料影響力認知_重度使用族群 ............................................ 85. Ch. engchi. III. i n U. v.

(18) 表次表 1：開放政府各國發展脈絡與目標 ....................................................... 24 表 2：開放政府相關國際組織研究趨勢整理 ............................................ 41 表 3：開放政府成熟度模型 ...................................................................... 48 表 4：政府資料開放影響構面整理 ........................................................... 53 表 5：問卷架構 ......................................................................................... 61. 治政大表 6：政府資料開放中期影響構面問卷題項............................................ 63 立表 7：政府資料開放長期影響構面問卷題項 ............................................ 65. ‧ 國. 學. 表 8：訪談對象 ......................................................................................... 69. ‧. 表 9：資料使用社群訪談大綱 .................................................................. 70. sit. y. Nat. 表 10：不同職業對於開放資料影響力認知差異檢定摘要 ....................... 83. io. er. 表 11：輕重度使用族群對於開放資料影響力認知差異檢定摘要 ........... 86. al. 表 12：政府資料開放政策瓶頸 .............................................................. 107. n. v i n Ch 表 13：開放資料影響力 .......................................................................... 123 engchi U 表 14：社群與政策執行者開放政府願景與倡議方向 ............................ 127 表 15：開放資料影響力評估認知現況與預期探討 ................................ 135 表 16：修改開放資料影響力評估問卷 ................................................... 144. IV.

(19) 第一章緒論. 1.1. 政府資料開放發展趨勢開放政府(Open Government)運動如雨後春筍般盛行於國際社會中，成為當代. 政府治理的火熱議題。一般認為，由於科技的進步，資訊產製速度大幅提升，傳遞的效率也日益精進，為當代社會以及政府治理帶來顯著的改變(Davies, & Perini,. 政治大. 2016:3)。開放政府運動可溯源至 1970 年代西方各國陸續通過的資訊公開法案. 立. (Freedom of Information Laws, FOI)，透過將政府資訊公開，俾使政府更加公開透. ‧ 國. 學. 明，進而累積人民的政治信任感。千禧年後，網路時代的普及以及資通訊技術再一次面臨革新，開放資料逐漸成為話題，2006 年開放知識基金會針對開放資料. ‧. (Open Data)有以下定義：「開放資料應該要能免費利用、再利用以及再發布(free. y. Nat. sit. to use, reuse, and redistribute)等特性。」期待公民能利用開放資料創造新的服務. n. al. er. io. (OKF - Open Knowledge Foundation, 2006)。當科技公民社會將這樣的思維帶入政. i n U. v. 府治理領域後，於是促成政府資料開放(Open Government Data)政策與措施，在當. Ch. engchi. 時西方各國政府為因應民間社會的期待，紛紛提出新的資訊開放法案，諸如 2003 年歐盟公部門資訊指令(the Public Sector Information Directive)、2009 年時任美國總統歐巴馬的開放政府初始行動方案以及 2013 年的 G8 所提出的開放政府憲章 (Open Data Charter)等等，顯見西方各國對於開放政府資料的關注度日益提升。政府資料開放的核心意涵就是透過主動開放政府資料來防止政府腐敗 (Attard, Orlandi, Scerri, & Auer, 2015:1)，不過其旨趣也遠遠不止於此，美國時任總統歐巴馬於 2009 年所簽署的《政府透明與開放政府備忘錄》(Memorandum on Transparency and Open Government)，當中點出應該從透明化政府(Transparency) 著手，將政府所擁有的資料原則性全部開放，期待促進公民參與(Participation)政 5.

(20) 府施政過程，最終達成政府與公民可以一同協作(Collaboration)治理的目標，預期未來與人民共同解決社會問題，創造經濟產值，美國也於該年底成立 Data.gov 網站，公布《開放政府指令》(Open Government Directive)和總統行政命令 13642 號「落實開放及機器可判讀之新設政府資訊」(Making Open and Machine Readable the New Default for Government Information)做為資料開放政策的基石（資訊工業策進會，2014）。開放政府的風氣也同樣在這幾年於國際間盛行，英國於 2011 年聯合國大會上，主導其他國家一同成立「開放政府夥伴」 (Open Government Partnership)，也在 2012 年公布「政府資料開放白皮書」，成立「資料開放學院」. 政治大力成為最透明開放的政府（吳冠翰，2016）。日本資料開放政策始於 2011 年 311 立 (Open Data Institute)，為促進政府資料利用與政治經濟社會效益提升而努力，致. 大地震，爾後民間團體呼籲政府應該積極開放政府資料，而在 2013 年提出「日. ‧ 國. 學. 本開放資料憲章行動計畫」(Japan Open Data Charter Action Plan)，承諾開放諸如. ‧. 選舉、犯罪與社會福利等高價值資料，是為日本第一個針對政府開放資料積極性. y. Nat. 作為。2016 年，日本政府開始與民間團體接觸，並於同年推動「官民數據利用促. er. io. sit. 進基本法」（官民データ活用推進基本法），期許未來日本政府資料開放不只是紙上談兵，而真正朝向透明、參與以及協作等三大面向努力1。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 除了各國在政策上的努力，相關國際組織也透過定期的研究報告呼籲開放資料的價值以及政府資料開放的重要性，近年來各國際組織的研究趨勢轉向強調開放資料的價值，認為開放資料應該以廣泛利用並創造價值為依歸，誠如前美國科技辦公室主席 Todd Park 所言：「資料本身是無用的，資料唯有使用才能產生用途2」，又如網際網路基金會(World Wide Web Foundation)明確指出：「資料應該易於使用並創造價值才是政府資料開放的初衷 (World Wide Web Foundation, 2017)。」聯合國經濟及社會理事會(United Nations Department of Economic and. 參考資料：http://openlabs.go.jp/whatis/ 參考資料：http://dsmartsys.com/blog-post/data-by-itself-is-useless-data-is-only-useful-if-youapply-it/ 6. 1 2.

(21) Social Affairs, DESA)更嘗試將政府資料開放與 17 項永續發展指標(Sustainable Development Goals, SDGs)連結，呼籲各國應該朝向資料利用與問題導向的模式釋放資料，同時轉化治理模式，主動與民間互動建立夥伴關係，希冀日後對政治、社會以及經濟領域都帶來正向影響(UN, 2016). 1.2. 我國政府資料開放發展現況我國於 2005 年通過「政府資訊公開法」，期望能透過釋放政府資料，提升. 人民的政治信任感（廖淑君，2007）。然而，近幾年的研究顯示，隨著資通訊技. 政治大. 術的革新，政府治理的模式再一次面臨轉變，傳統的資料公開方式效益有限，由. 立. 於並未全面性或有系統性地以數位化的方式公開於網站，因此，單憑過去電子化. ‧ 國. 學. 政府的思維，並無法達到政府資訊公開的目的（陳舜伶、林珈宏、莊庭瑞，2013： 3）。自 2010 年起，台灣民間社會看見政府公開資料措施裹足不前，陸續發起渴. ‧. 望開放資料(Hopendata.org)等公民倡議活動，引發民間團體諸如開放街圖協會. Nat. io. sit. y. (Open Street Map Taiwan)響應，共同倡導政府開放資料的重要性（蕭景燈，2012）。. n. al. er. 為因應民間訴求，我國中央政府於 2012 年 11 月 8 日行政院第 3322 次院會. Ch. i n U. v. 決議，行政院所屬各機關將藉由「資料開放民眾與企業運用」、「以免費為原則，. engchi. 收費為例外」、「資料大量、自動化而有系統的釋放與交換」三步驟配合「資料提供」、「共同規範」、「共用平臺」與「示範宣導」等四大焦點策略作為政府資料開放的政策指引，是為我國政府資料開放重要的政策宣示。2013 年 4 月，行政院公布「行政院及所屬各級機關政府資料開放作業原則」，提供更詳實的政策落實方針，我國政府資料開放平台(data.gov.tw)也在同時上線，要求各部會需逐步進行資料盤點，並以開放資料五星等評估模式當中的三星等級作為標準（宋餘俠、李國田，2012），為使各機關有效推動資料開放工作並與民間科技公民社群保持互動，行政院頒布「政府開放資料諮詢小組設置要點」，命令行政院及其. 7.

(22) 所屬二級機關設置諮詢小組，期望能積極汲取民間意見，建立多元領域代表的溝通與協商機制，強化開放政府推動成效（國發會，2015）。我國開放政府政策的推動，原則上對內由國發會負責資料開放格式以及相關法規調適，對外則由經濟部工業局負責資料加值與產業創新等工作，由此可以看出我國開放政府一開始著力點為提升資料及數量以及促進經濟產值方面（張維志， 2016）。在政府大力推動下，台灣於 2017 年蟬聯全球第一名3，目前我國政府資料開放平台上已累積 30,466 筆資料（截至 2017 年 10 月），並分為 18 種資料集類型4。. 政治大. 儘管我國政府屢屢在國際評比中有重大突破，但這並不代表台灣開放政府已. 立. 臻於成熟，在 2017 年的開放知識基金會的普查評比結果中，雖然大多數的資料. ‧ 國. 學. 集釋出都為滿分，不過卻在法務資訊以及預算資訊的資料釋出與品質上表現不如預期5。另外，我國開放文化基金會長期關注台灣政府資料開放議題，於 2017 年. ‧. 提出開放政府觀察報告，當中提出五項疑慮：(1)過度強調經濟發展，忽略政府課. y. Nat. sit. 責與社會公平；(2)資料數量遠勝於品質；(3)開放資料影響力不彰，必須以公民與. n. al. er. io. 公務員需求為出發點；(4)公務員數位量能不足；(5)過分強調關鍵績效指標，未全盤思考開放資料在政府治理中扮演的角色。. Ch. engchi. i n U. v. 回到開放政府的初衷，政府資料開放政策不只是將資料丟給民間，將政府透明化(Transparency)僅是一個起點，唯有讓公民參與(Participation)政治，設計機制讓政府與公民可以一同協作(Collaboration)利用開放資料創造價值，如此才是長久之計，若僅關心開放資料的數據成長以及追求國際評比排名，恐讓我國開放政. 參考資料：http://news.ltn.com.tw/news/politics/breakingnews/2102658 包含生育保健、出生及收養、求學進修、服兵役、求職就業、開創事業、婚姻、投資理財、休閒旅遊、交通及通訊、就醫、購屋及遷徙、選舉投票、生活安全及品質、退休、老年安養、生命禮儀、公共資訊等。 5 參考資料：https://index.okfn.org/place/ 8 3 4.

(23) 府的努力變成下一個洗白式開放(open washing)的笑柄（吳冠翰，2016；開放文化基金會，2017）。綜合上述，我國政府資料開放進程有其值得褒獎之處，亦有其不足之處，因此需要一套檢驗的方式加以評估，特別是在過往我國並未對於開放資料使用族群有過深入探討，並不清楚知道使用族群對於目前政策的滿意度、資料利用模式以及開放資料預期效益認知，缺乏對於使用族群的瞭解將無法調整政策方向，因此，必須在爬梳國際開放政府發展趨勢後，建立一套評估機制來持續觀察政府資料開放政策是否走在正確的道路上。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 9. i n U. v.

(24) 1.3. 政府資料開放影響力評估的重要性我國從行政院於 101 年 11 月第 3322 次決議推動政府資料開放，並於 102 年. 2 月訂頒「行政院及所屬各級機關政府資料開放作業原則」及「政府資料開放資料集管理要項」，明確表露行政院積極推動資料開放的立場（江思穎，2014）。雖然開放政府資料看似效用無窮，我國政府的推動力度也相當足夠，但是至今仍然欠缺一套從政策制訂與績效評估的觀點，政策績效評估不僅能杜絕資源浪費、也能促使政府調整施政方向，創造更大的社會利益（朱斌妤，2016）。目前在政府資料開放相關研究中，關於政府資料開放影響(Impact)與預期結. 政治大. 果(Outcomes)的實證研究仍然相當稀少，學者曾嘗試性地提出開放政府影響力評. 立. 估架構，如圖 1，認為開放資料的影響力應能散見於政治、經濟以及社會領域當. ‧ 國. 學. 中，而這些影響力項目包含透明與課責、創新與經濟成長、社會包容與賦能，而且開放資料的影響力應該呈現循環結構，循序漸進的重塑當代治理模式(Davies &. ‧. Perini, 2016)。許多國際組織近年來也著手進行開放資料與政府資料開放的影響. Nat. sit. y. 力調查，例如聯合國經濟和社會事務部(United Nations Department of Economic. n. al. er. io. and Social Affairs, DESA)的電子化政府報告（2016）即提出政府資料開放有促進. i n U. v. 永續發展指標(SDGs)的潛力，長年來致力於開放資料研究的網際網路基金會也在. Ch. engchi. 其第四版的 Open Data Barometer Global Report 中指出政府資料開放的不足與建議：「政府資料開放已經在全球各民主國家行之有年，仍難以說明開放政府資料真的能提升民眾的信任度(Trust)以及解決社會的不平等，改善社會邊緣團體的生活，除了開放政府整備度(Readiness)以及執行(Implementation)的評估機制需要建立外，開放政府的影響力(Impact)同樣不得忽略(World Wide Web Foundation, 2017:30)。」我國開放文化基金會（2017）也呼籲雖然我國開放政府資料政策在各方面都略有建樹，但是由於資料品質參差不齊以及政府中央與地方機關對於該政策的認知差異，至今並未具體改善行政效率，對於弱勢群體參與政策過程的權益保障也毫無建樹。 10.

(25) Emergency Outcomes. Open Data 政府部門. 透明、課責. 企業部門. 創新、經濟. 公民團體. 包容、賦能. Domains of Governance. 立. 政治領域治政經濟領域大. 社會領域. ‧ 國. 學圖 1：政府資料開放影響力架構. ‧. 資料來源：“Researching the emerging impacts of open data: revisiting the ODDC. y. Nat. Community Informatics, 12(2), 148-178.. al. er. io. sit. conceptual framework,” by Davies, T., & Perini, F., 2016, The Journal of. n. v i n Ch 在研究對象上，誠如朱斌妤（2016）所言，目前政府資料開放研究多著重於 engchi U. 法制面與技術面，除欠缺管理面以及公共價值面評估外，方法學上也欠缺客觀面向（包括政府資料開放平臺品質與使用現況）與使用者主觀面向（包括平臺內部顧客：政府資料提供者以及外部顧客：政府資訊使用者，包括民眾、社團與企業）的評估。在使用者調查方面，台灣學術界在電子化政府績效評估領域也有針對使用者進行評估並且進行滿意度調查，黃朝盟等（2008）曾針對電子治理評估方式綜合相關文獻，彙整出 10 項評比指標，並且從角色互動架構分析電子治理模式，一站治理範圍分成內外部顧客其中內部顧客面向是指政府對政府之間（G2G）以及政府對行政機關工作人員（G2E），在外部顧客方面則包含了政府對民眾（G2C） 11.

(26) 以及政府對企業（G2B）與政府對第三部門（G2N）三個面向，認為電子化政府必須要建立使用者需求導向的影響力評估架構。而在開放政府領域，學者進一步將開放資料的外部使用者族群分成公民(Citizen)、開發者(Developer)、商業 (Business)、研究者(Researcher)、非營利組織(NGO)、新聞從業員(Journalist)等，希望更清晰地區辨出不同社會角色的功能以及影響力認知(Safarov, Meijer & Grimmelikhuijsen, 2017)。綜上所述，為了讓我國政府資料開放的評估更加全面，本研究首先盤點國際組織所提出的政府資料開放政策與措施所能產生之影響，並將整理結果套入. 政治大標，同時也能了解政府資料開放對台灣公民社會產生的種種效應。立. 台灣現況，透過蒐集外部顧客使用者意見，進一步建構符合台灣脈絡的評估指. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 12. i n U. v.

(27) 1.4. 研究目的與研究問題本研究目的為充實我國開放政府評估架構。從電子治理評估架構的觀點來看，. 一個完整的電子治理評估架構必須涵蓋前端的系統變數、中間的使用者應用以及後端的影響成效（黃東益、朱斌妤、蕭乃沂、李仲彬，2009）。過去開放政府研究多側重在政府資料開放的整備度（Readiness）以及資料品質(Data Quality)的相關研究，往往忽略了開放資料使用者的需求，也較少進行大型的使用者意見調查，如果無法量測政府開放資料的使用需求，就無法說明該政策的成功與未竟之事。開放政府資料做為我國重要的電子化政府政策，應該建構出符合績效評估的. 政治大. 開放政府影響力架構，同時測定在台灣現階段開放政府所能發揮的影響為何。基. 立. 於前述之研究動機，本研究之目的分如下述：. ‧ 國. 學. 1. 學術上，彙整國際重要組織的開放政府影響力指標研究，從文獻中梳理並提. ‧. 供可供日後開放政府研究的理論基礎，建構出開放資料影響力評比指標，期. sit. y. Nat. 待日後可以做為實證研究的基礎。. io. er. 2. 實務上，透過與政府開放資料外部使用族群接觸，了解民間社會對我國目前. al. 開放資料影響力認知，並從其使用經驗當中，了解政府資料開放政策對台灣. n. v i n Ch 在社會與政府運作帶來什麼樣的影響以及未來政策發展願景。 engchi U 據此，本研究所欲回答之研究問題如下：. 1. 檢視國際對於政府資料開放政策趨勢，探討政府資料開放能對一國政治、經濟與社會帶來什麼樣的影響。 2. 探討我國政府資料開放現況，評估透明、參與以及協作等開放政府重要目標的現況與作為，另外也探討台灣政策發展現況是否與國際趨勢接軌。. 13.

(28) 1.5. 研究流程本研究將從文獻回顧著手，蒐集國際開放政府評估的相關資料，並且整理歸. 納成初步評估指標，投入影響力評估問卷，並透過與外部顧客進行深度訪談，探討我國開放政府的成效與不足後，再根據其意見撰寫政策建議，同時與前述初步評估構面綜整，如圖 2 所示，嘗試提出符合台灣脈絡的政府資料開放政策影響評估架構。. 立. 政治大. ‧ 國. 學圖 2：研究流程. ‧. 資料來源：本研究自製. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 14. i n U. v.

(29) 第二章文獻檢閱. 重要國家政府資料開放現況. 2.1. 2.1.1. 美國. 政治大美國是開放資料議立題上的先驅國家之一， 1970年代美國海洋與氣候. ‧ 國. 學. 管理局(National Oceanic and Atmosphere Administration) 開始將氣象資料開放，可謂最早的政府資料開放作為(Gurin, 2014)。Obama政府為了扭轉. ‧. 貪腐的政府形象，在2009年簽署《透明與開放政府備忘錄》(Memorandum. Nat. sit. y. on Transparency and Open Government)，要求行政管理和預算局(Office of. n. al. er. io. Management and Budget, OMB) 擬定具體方案，呼籲聯邦政府朝向透明. i n U. v. (Transparency)、參與 (Participation)、協作 (Collaboration)三大面向進行改. Ch. engchi. 革，並要求各部會提出相關草案與計畫，建構Data.gov網站作為統一政府資料開放平台（張家生，2012）。2014年美國通過數據課責與透明法案（數據法）(The Digital Accountability and Transparency Act, DATA Act) 6 ，戰略性得推動美國資料治理的國家方針，其中指標性作為包括於 2016年底推出開源程式碼平台 Code.gov，標榜人人皆可使用政府軟體程式碼，並且. 6. 參考資料： https://www.datacoalition.org/issues/data -act/ 15.

(30) 希望在 2017年之後讓政府資訊服務可以做到 Open API。美國政府資料開放政策發展至今， Data.gov網站上資料及數量已累積至 197,290筆（截至 2017年10月），分成14個資料集種類，包括：農業、氣候、消費者、生態系統、教育、能源、金融、健康、地方政府、製造業、海上運輸、海洋、公共安全、科學研發等。近年來除了聯邦政府以外，州政府與其他地方政府、大學與非營利組織也陸續投入資料開放行列，合計共有174個機構 7。. 立. 英國. 學. ‧ 國. 2.1.2. 政治大. 英國政府在資料開放政策上始終抱持積極態度，對於開放資料的討. ‧. 論可追溯至 2006 年由英國衛報 (Guardian)要求開放英國政府地理調查機. sit. y. Nat. 構(Ordnance Survey)資訊，當時因民間公司指控英國政府地理調查機構在. io. er. 地理資訊取用收取不當規費，限制競爭造成民怨。為了因應民間對政府資料開放的訴求，英國政府於 2007 年啟動內閣辦公室民間單位進行「資訊. al. n. v i n C hReview)」，探討民間對資訊需求的看法，力量研究(Power of Information engchi U. 嘗試找出政府資料取用障礙，包含： (1)資訊不易尋找、 (2)資訊因釋出格式難以重新利用、 (3)資訊未因應需求實時釋出、(4)民眾不知道特定資訊的存在、(5)資訊使用方式受限於授權方式、 (6)資訊取得成本過高等等，該報告指出政府應該以全民利益最大化的方式促進政府資訊利用。 2008 年，英國內閣辦公室進一步設立資訊力量專案小組 (Power of Information 7. 參考資料： https://www.data.gov/metrics 16.

(31) Taskforce)，2009 年啟用政府資料入口網站 Data.gov.uk，彙整並集中提供各部門的政府資料。 2010 年時任首相 Cameron 上任時，成立公部門透明委員會並且明確揭示未來開放資料的政策方針（陳舜玲、林珈宏、莊庭瑞， 2013）。由於國際上對開放資料越發重視，2011 年在聯合國大會上，英國主導其他國家一同成立「開放政府夥伴」(Open Government Partnership)，呼. 政治大. 籲參與各國必須在政府透明以及促進公民參與的前提下積極推動政府資. 立. 料開放政策，2012 年，英國政府公布「政府資料開放白皮書」，同年成立. ‧ 國. 學. 「資料開放學院」(Open Data Institute)，落實政府的開放資料品質、存取，積極與民間合作提升政府服務效能，並尋求更多資料創新應用的動能，共. Nat. sit. y. ‧. 同追求經濟以及社會進步（吳冠翰，2016）。. io. er. 英國政府始終致力於成為最透明開放的政府，在每三年期的開放政府施政行動計畫中，持續訂立新的計畫目標以及策略。在 2016 年到 2018. al. n. v i n C h 明開放政府是一年的第三期行動計畫中，再次闡 e n g c h i U 個比較好的政府治理模 8. 式，並提出三個理由： (1)對人民更加負責； (2)更能接受創新的思維並予. 以實踐；(3)將資源更有效率的分配在人才、專家以及公民社會當中，讓社會更加進步。. 8. 參考資料： https://goo.gl/TqPnpQ 17.

(32) 英國 data.gov.uk 目前已經開放 42,766 筆資料集（截至 2017 年 10 月），並分為 12 大類，包含：商業與經濟、環境、地圖集、犯罪、政府資訊、社會、防衛、政府支出、城市、教育、健康、交通等，合計公司部門與共有 1,412 個資料發布單位，並展示 225 個利用政府資料開放應用的 APP 展示範例 9 。. 2.1.3. 歐洲聯盟. 立. 政治大. 歐盟執委會2003年發佈「公部門資訊再利用指令」 (Directive on Re-. ‧ 國. 學. Use of Public Sector Information) ， 2011年 9月，提出歐洲資料開放策略. ‧. (Open Data Strategy for Europe)，提倡應該建置資料開放平臺，並且在 2011. sit. y. Nat. 年至 2013年之間投入一億歐元進行資料處理研究，期望透過免費或低收. io. er. 費的方式開放歐盟會員國政府資訊供大眾使用（羅晉、楊東謀、王慧茹、項靖，2014）。2012年，歐盟開放資料平台上線(EU Open Data Portal 10 )，. al. n. v i n C並h透過資料重複利U用提升歐盟經濟以及政府提供方便的資料取用平台， engchi 透明度，發佈資料集種類涵蓋財政、業務統計、選舉結果、法律文件、犯罪、健康、環境、交通運輸等。. 2016年，歐盟執委會提出EU eGovernment Action Plan 2016-2020報告，此為五年一期的歐盟電子化政府計畫白皮書，宣示未來會進一步實踐. 9 10. 參考資料： https://data.gov.uk/ 參考資料： http://data.europa.eu/euodp/en/about 18.

(33) Digital by Default原則，讓數位治理慢慢成為常態，擴展 EU Open Data Portal的資料集數目，並且讓資料得到充分利用，包含預計在 2019年推動電子採購 (eProcurement)政策，或是善用網路工具與公民互動，其目的為逐漸提升政府效率，同時也計畫採用創新科技以及開放資料來創造新的治理模式(European Commission, 2016)。截至2017年10月，data.europa.eu網站上已累積11,276筆資料集，主要. 政治大. 包含20種資料集分類，分別是：社會問題、科學、環境、就業條件、經濟、. 立. 財政、貿易、製造與研發、工業、歐盟事務、商業競爭、教育與溝通、地. ‧. 2.1.4. ‧ 國. 發布 11 。. 學. 理、法律、國際關係、國際組織、政治等，由11個歐洲聯盟所屬機構共同. 日本. sit. y. Nat. io. al. er. 日本在2010年5月提出施政透明的政策宣示，制定鼓勵公民參與公共. v i n C 開始建置政U府公開資訊官方入口網同年 8 月，由日本經貿產業h省 engchi n. 政策決策的新資通訊策略（New Information and Communication Strategy），. (Openlabs.go.jp 12 )，作為政府資料開放的平台以及政策推行窗口 13 。2011 年的311大地震後，人民對於政府資料開放的意識提升，並且以災害防治作為開放資料首要目標，2012年由日本 IT戰略總部發布「開放資料戰略」，發展以下幾個主要原則： (1)政府主動釋出資料； (2)開放資料應該以機器 11 12 13. 參考資料： http://data.europa.eu/euodp/en/data/publisher 參考資料： http://www.data.go.jp/。該平台於 2014 年上線。參考資料： http://creativecommons.tw/in -depth/617 19.

(34) 可讀取格式發佈； (3)鼓勵商業與非商業應用； (4)資料即時性等等，為日本政府資料開放政策打下基礎與方向（吳冠翰，2016）。 2013年，由於 G8高峰會提出了「開放資料憲章」，日本身為當中成員，也於該年度提出「日本開放資料憲章行動計畫」 (Japan Open Data Charter Action Plan)，承諾開放諸如選舉、犯罪與社會福利等高價值資料，並著手設計開放資料授權條款、開放格式、收費方式等相關規範，同時強. 政治大. 調開放資料能促進政府透明、參與以及協作治理的潛力，透過整併社會上. 立. 的人才、確保資訊流通以及勇於使用創新科技，將能最大化開放政府的價. ‧ 國. 學. 值（吳冠翰，2016）。2016年，日本政府開始積極與民間互動，舉辦多場政務開放以及資料加值利用的工作坊，並在該年 2 月舉辦 IDEA BOX. ‧. 2016 14 線上意見徵集活動，廣納民間專家或是各地方政府對於目前政府資. Nat. sit. y. 料開放措施相關意見。2016年12月，日本國會開始研擬「官民數據利用促. n. al. er. io. 進基本法」（官民データ活用推進基本法），未來所有開放政府的嘗試可. i n U. v. 以得到法律背書 15 ，期待能產生更多創新火花。此外，日本政府也積極實. Ch. engchi. 施政府資料開放目標，希望能從透明、參與以及協作等面向帶來新的治理模式，以下舉例說明 16 ：. 14 15 16. 參考資料： https://ideabox2016.openlabs.go.jp/ 參考資料： http://openlabs.go.jp/opengovernment2017/ 參考資料： http://openlabs.go.jp/whatis/ 20.

(35) (1) 透明面向：除了將關鍵資料集釋出，日本也致力於將開放資料做視覺化處理，例如可以清楚了解日本資通訊產業政府投資項目的 IT儀表板 17，以及可以清楚了解日本預算利用的Where Does My Money Go 18 網站等，是近年來日本重要的政府資料開放措施。 (2) 參與面向：. 政治大. 開放政務並促進公民參與公共政策過程是日本近年來相當強調的項. 立. 目，包含利用各政府部門的 Facebook 以及 Twitter 與民眾互動，而日本開. ‧ 國. 學. 放政府實驗室也正在設計新的線上互動平台，將在未來推出。在線下也舉辦多場開放政府相關工作坊與民眾、專家以及各政府單位進行面對面互. ‧. 動與意見交流。值得一提的是，日本政府也嘗試規劃出能讓市民參與的政. y. Nat. io. sit. 策設計模式，例如 2016 年日本鯖江市的區域振興計畫，為了促進當地學. n. al. er. 生族群利用開放資料自主性參與公共事務，設計開放資料應用競賽來解. Ch. i n U. v. 決當地公共問題，不僅是政策提案，也會將政策設計內容轉往當責單位研. engchi. 擬政策設計內容，並安排執行期程予以實現，是一個日本地方政府鼓勵公民從參與公共事務到與政府協作的經典案例 19 。. 17 18 19. 參考資料： http://www.itdashboard.go.jp/ 參考資料： http://spending.jp/ 參考資料： http://openlabs.go.jp/open_gov_practice/3191/ 21.

(36) (3) 協作面向：如同上述鯖江市的區域振興計畫，日本政府認為透過與民間協作，將能降低資源浪費，同時也能讓各地區公民團體、NGO與政府合作，利用政府開放資料解決當地社會與環境問題。截至2017年10月，data.go.jp網站已累積19,531筆資料集，包含22個中央單位以及17個資料分類項目，包括：國土天氣、人口家庭、勞動工. 政治大. 資、農林業、工礦業、商業與服務業、企業金融與經濟、房屋與土地建. 立. 設、能源與水資源、科學技術、交通旅遊、教育文化、司法與安全、公. ‧ 國. 學. 共支出與財政、社會保障與衛生、國際事務以及其他，目前共有34個政府資料開放應用展示 20 。. ‧ y. sit. io. n. al. er. 小結. Nat. 2.1.5. i n U. v. 在各國發展現況中，經研究整理如表1，可以發現各國政府資料開放. Ch. engchi. 的呼聲都是從民間吹入政府，雖然資訊權的討論不是新議題，但是數位時代的技術演進賦予了政府資料開放的全新面貌，也開啟了更多資料利用的可能性。各國在政府資料開放領域的做法大多從政策宣示出發到法規建置，例如美國2009年歐巴馬政府的「透明與開放政府備忘錄」、或是日本 2010 年的「新資通訊策略」（ New Information and Communication. 20. 參考資料： http://www.data.go.jp/data/group 22.

(37) Strategy）英國 2012年的「政府資料開放白皮書」以及歐盟 2016年的「電子化政府計畫白皮書」中都有清楚揭櫫政府資料開放政策作為重要的電子化政府計畫一環，並且也在法規上做出調整，例如美國2014年的「數據法」以及日本從2016年開始研擬的「官民數據利用促進基本法」等，都是未來該國數位治理的重要背書。近年來的施政措施，各國也有不同的行動，美國提倡不只是Open Data，而應該為了使用者的再利用便利性進一. 政治大國與日本則強調公民參與協作的重要性，政府應該主動與民間合作發展立. 步Open API，並期待能透過政府資料開放讓社會產生更多創新利用。在英. ‧ 國. 學. 資料利用的創新模式，從中可以發現各國的發展政府資料開放在近年來除了不斷擴大開放資料的屬性，也逐漸注重參與以及創新。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 23. i n U. v.

(38) 表1：開放政府各國發展脈絡與目標英國 . 2007年「資訊力量研究(Power of Information Review)」. . . 2014年通過「數據法. . 2008年設立資訊力量專案小組(Power. 政治大. . 2017年發展Open API. . 2009年啟用政府資料入口網站 Data.gov.uk. 立. 2011年在聯合國大會上，英國主導其他國家一同成立「開放政府夥伴」 (Open Government Partnership). . 2010年提出新資通訊策略（New Information and Communication Strategy），同年開始建置政府公開資訊官方入口網 (Openlabs.go.jp). . 2011年提出歐洲資料開放策略(Open Data Strategy for Europe). . . 2012年歐盟開放資料平台上線(EU Open Data Portal). 2011年的311大地震後，人民對於政府資料開放的意識提升，並且以災害防治作為開放資料首要目標. . 2012年由日本IT戰略總部發布「開放資料戰略」. . 2013年提出「日本開放資料憲章行動計畫」 (Japan Open Data Charter Action Plan). . 2016年舉辦多場政務開放以及資料加值利用的工作坊. . 透明(Transparency). . 參與(Participation). . 協作(Collaboration). . 2012年公布「政府資料開放白皮書」，同年成立「資料開放學院」 (Open Data Institute). 學. . 2016年推出開源程式碼平台Code.gov. ‧ 國. . of Information Taskforce). 2003年發佈「公部門資訊再利用指令」 (Directive on Re-Use of Public Sector Information). ‧. 2009年的「透明與開放政府備忘錄」. . Nat. 2016年，歐盟執委會提出EU eGovernment Action Plan 2016-2020，提出未來開放政府願景與實作方向. 透明(Transparency). . 透明開放(Transparency). . 數位治理(Digital by Default). . 參與(Participation). . 創新(Innovation). . 開放透明(Transparency). . 協作(Collaboration). . 政府效率(Efficiency). . 政府效率(Efficiency). . 課責(Responding). . 公民參與(Participation). Ch. engchi U. 24. er. n. al. sit. . io. 發展目標. 日本. . (DATA Act)」發展脈絡. 歐盟. y. 美國. v i n.

(39) 2.2. 2.2.1. 重要國際組織政府資料開放研究. 聯合國經濟和社會理事會聯合國經濟及社會理事會 (United Nations Department of Economic. and Social Affairs, DESA)長年來致力於促進各國社會、環境以及經濟領域. 政治大關研究。時至 2016 年，聯合國經濟及社會理事會根據聯合國所提出的永立發展。自 2001 年，由於電子化治理概念興起，該部門開始撰寫一系列相. ‧ 國. 學. 續發展指標 (Sustainable Development Goals, SDGs) ，於該年的《 EGovernment Survey》中，探討電子化政府能否促進永續發展目標，除了討. ‧. 論政府資料開放促進透明治理的效益，搭配提出許多各國運用政府開放. sit. y. Nat. 資料達成永續發展目標案例。. n. al. er. io. 聯合國認為政府資料開放將會是未來各國政府的重要命題。該報告. i n U. v. 中，實際列舉出政府資料開放如何達成永續發展的 17 項目標(UN, 2016：. Ch. engchi. 27-34)，例如：(1)在社會層面上，如同非洲發展銀行 (African Development) 發起的 MapAfrica 計畫 21，透過各國政府資料開放平台所揭露的資訊，可提供給社會企業與社會創新工作者了解社會貧窮狀況，進而整合社會資源消弭貧窮； (2)在環境與能源議題上，可以透過開放資料進行環境資源監控與管理，例如紐西蘭的 Lawa 計畫 22 就是透過監控該國土地、空氣品 21 22. 參考網址： http://mapafrica.afdb.org/index.html#/?_k=jdf9nz 參考網址： https://www.lawa.org.nz/ 25.

(40) 質以及水資源等自然資源數據，協助各地的社群與企業找到最好的自然資源取用平衡，讓自然資源可以保持永續與品質；(3)在經濟層次上，開放資料也能促進經濟成長與創造新的商業模式，根據 McKinsey 2013 年的報告指出，有七大產業會因為政府資料開放而達到 3 兆以上的產值，特別是中小企業 (Small and Medium-Sized Enterprises, SMEs)更能因為利用與再利用而創造新的商業模式，例如澳洲的 GovHack 23 提出開放資料能吸引. 政治大長遠來看將能創造相當大的利益。立. 產、官、學界創造新的產值，並且透過創新、參與來達到更好的民主價值，. ‧ 國. 學. 綜上所述，聯合國經濟及社會理事會相信政府開放資料能促進課責、透明與參與等影響，同時也能成為達成永續發展目標的手段。該報告也提. ‧. 出若干具體建議： (1)若能改善開放資料的使用狀況，將顯著的促進社會. y. Nat. sit. 涵融以及公民參與，但必須確保政府所開放之資料能符合社會需求。據此，. n. al. er. io. 開放資料必須要能呼應社會弱勢團體的需求，包含發布相關的資料集，同. i n U. v. 時間也要增進人民的網路使用能力以及資料素養，這些都是當代社會公. Ch. engchi. 民參與的先決條件； (2)而要能讓開放資料帶動社會創新加值運用，必須釋出需求導向的政府開放資料。資料的本身並不具備價值，要讓開放資料本身隨時保持正向價值，就要確保資料使用率以及資料品質管理，這些都仰賴各國政府在背後的政策設計的策略(UN, 2016：44). 23. 參考網址： https://govhack.org/ 26.

(41) 2.2.2. 世界銀行. 從2010年起，世界銀行(World Bank)便致力於開放資料的各種計畫，希望能透過開放資料解決一些當代的政府與社會問題，並且提升經濟產值。於2015年，世界銀行發表Open Data for Sustainable Development報告，闡釋開放資料應該要能符合永續發展目標(SDGs)，該報告綜整政府資料開放的四大價值(World Bank Group, 2015)，包括：(1)促進經濟成長並創造新的工. 政治大. 作；(2)提升公共治理的效率與效能；(3)促進政府透明、課責以及公民參與；. 立. (4)促進政府各局處的資訊交換，以下分別說明。. ‧ 國. 學. (1). 促進經濟成長並創造新的工作：政府的開放資料可以促進市場產值，. ‧. 例如改善現有企業效率，透過資料創造新的商業模式減少收入不平等. y. sit. al. er. 提升公共治理的效率與效能：開放資料能強化在醫療、教育以及食品. io. (2). Nat. 的社會問題並且促進就業。. n. 等方面的公共治理能力。 (3). Ch. engchi. i n U. v. 促進政府透明、課責以及公民參與：政府資料開放能強化公部門的治理能力，而防止政府腐敗就是開放資料的重要功能之一，除了防止腐敗之外，促進公民參與政策過程或是監督政府也必須建立起若干機制。. (4). 促進政府內外部的資訊交換：政府應該釋出即時且有用的資料，包含交通、空氣品質等，同時也應該與民間的資料互有往來，才能在災害發生時，提升救災資訊傳遞以及資源分配的效率。透過建立災害實時地圖隨時監控災害熱點或是高風險區狀況，立即作出應變。 27.

(42) 2.2.3. 經濟合作暨發展組織. 經濟合作暨發展組織 (Organization for Economic Co-operation and Development，OECD)認為，自 2000 年中期，政府資料開放儼然成為 OECD 會員國以及非會員國在當代治理上的重要議題，其認為政府資訊釋出可以促成創新的治理模式 24。2013 年，OECD 提出政府資料開放的實證研究建議書，指出當代電子化政府議題應該聚焦於政府資料開放以及公民資. 政治大. 訊權運動，這兩項運動在強調政府的開放性的同時，也主張善用政府資料. 立. 開放將能為政府機關、企業、學術單位與公民團體帶來價值 (Ubaldi,. ‧. ‧ 國. 學. 2013:4,11)。. OECD 認為政府資料開放亟待建立一套實證的研究領域，當中必須具. sit. y. Nat. 備資料的價值鏈(Value Chain)或是生態系統(ecosystem)的思維，從資料產. al. er. io. 製 (Data Generation) 、資料處理 (Data Collection, Aggregation and. v. n. Processing) 、資料發布 (Data Distribution and Delivery) 到資料利用 (Final. Ch. engchi. i n U. Data Use)等環節，唯有每一個環節都確實執行方能產生資料價值。另外，所有資料都應該以利用為目的而產製，並且以使用者為中心，當中每一個環節都可作為實證研究的領域(Ubaldi, 2013:16)。政府資料開放政策必然帶來政府角色的轉變，其所產生的影響也不僅止於政府透明，開放資料的影響力研究應該包含對於社會與經濟價值參考資料： http://www.oecd-ilibrary.org/governance/open-governmentdata_5k46bj4f03s7-en 28. 24.

(43) 創造的評估，建構一套研究架構去測量政府資料開放與創新(Innovation)、協作(Collaboration)的連結。測量方法上，應該監測資料集的使用狀況並且進行使用者滿意度分析了解該國政府資料開放政策的未竟之事 (Ubaldi, 2013:47)。 2016 年，OECD 針對政府資料開放的對政府部門的創新影響提出研究報告，探討政府資料開放不僅對於政府外部帶來改變，也能回過頭來重. 政治大. 啟公共服務模式，進而建構資料治理模式，其影響分述如下 (Ubaldi,. 立. 2016:3-9)：. ‧ 國. 學. 1.. 打造創新的使用者體驗 (Innovating ordinary citizens’ experience)：. ‧. 政府開放資料能提供創新的應用來解決老問題，一旦政府資料被充. sit. y. Nat. 分開放，就能提供社會進行創新應用的設計，除了運用創新科技進行. n. al. er. io. 資料加值運用外，應該從使用者關心的議題切入，利用其所需要的資. i n U. v. 料進行分析，並在對的時間以及好的設計進行資訊提供，如此一來就. Ch. engchi. 能真正的創造開放資料的加值運用，讓公部門過去無法靠一己之力完成的資訊遞送產生新的模式。 2.. 培養新世代的公務人力 (Building the next generation of empowered civil servants)：政府資料開放的效益不僅限於政府外部，身為第一線政府公僕，本身就是政府資料的生產者，對社會問題往往有更高的意識，只要提供足夠的誘因以及能力養成，公僕也能利用政府資料進行創新加值。 29.

(44) 3.. 創新公務採購流程 (Innovating public procurement)：政府資料開放能讓外部使用者意見進入政府部門當中，公民能有更多機會與政府部門交換意見，這些互動都能成為改善現有公務流程的契機，讓公部門更具回應性的同時也提升效率與效能。. 4.. 促使政府內部運作變革 (Evolving public sector internal dynamics)：過去 OECD 研究中指出，政府資料開放政策有提升政府效率、效能. 政治大間進行資料產製與處理，但是若資料能被充分重複利用，未來將減少立. 並改善公務流程的潛力，雖然目前外觀上公務人力必須花費許多時. ‧ 國. 學. 繁瑣且重複的資料蒐集的程序，也不用每次都重新比對分析資料以及向各單位調閱資料。. ‧. 5.. 前瞻的資料分析技術能預見政府與社會需求 (Predictive data. sit. y. Nat. Analytics helps spotting emerging governmental and societal needs)：. n. al. er. io. 資料分析技術被廣泛使用在企業進行使用者分析，包含對商品購買. v. 偏好以及使用者習慣分析，如今政府部門也開始重視資料分析技術. Ch. engchi. 作為提升公共服務品質的工具。. i n U. 6. 促進社會共同學習以及參與政策制定過程 (Promoting collective learning, collective intelligence and social participation in service delivery and policy making)：一旦政府資料的取得的成本降低，創新科技與開源軟體的普及，參與政策過程本身不再如此高門檻，公民參與政策制訂過程的機會增加的好處就是社會能共同學習並找出最佳的公共治理模式。 30.

(45) 2.2.4. 開放知識基金會. 開放知識基金會(Open Knowledge Foundation, OKFN)於 2004 年成立於英國劍橋，該組織認為開放資訊能改善資訊不對等的狀況，若人人皆能輕易存取所需資訊，就有機會可以改善生活品質並且因應貧窮與氣候變遷等重大挑戰。 25 近年來，該組織致力於協助各國在政府資料開放相關政. 政治大織制訂出全球資料開放普查指標(Global Open Data Index, GODI)，企圖了立策的發展與評估計畫，提出推廣與教育等具體措施。2013 年開始，該組. ‧ 國. 學. 解各國資料開放水準，其評比分為兩大構面，分別為法治與技術，前者關注一個地區是否有相關法案支持人民可以取得所需資料集的法源規範，. ‧. 包含申請流程以及收費標準等；而後者則是資料集釋出是否符合開放資. sit. y. Nat. 料原則，包含正確性、完整性、即時性、機器可讀性、人人可取用性、符. io. n. al. er. 合授權與開放格式規定等（吳冠翰，2016）。. i n U. v. 在每年度的全球資料開放普查中，OKFN 會針對各國或是各地區政府. Ch. engchi. 的關鍵資料集現狀進行評比，直到 2017 年的調查中，共計調查 14 項資料集項目，包含：(1)政府資金分配項目，例如預算(Budget)、支出(Spending)、採購(Procurement)；(2)政治與立法相關項目，選舉結果(Election Results)、立法草案 (Draft Legislation)； (3)行政部門相關項目，企業登記 (Company Register)、土地所有權(Land Ownership)、國家地圖(National Maps)、管轄. 25. 資料來源： https://okfn.org/about/vision -and-values/ 31.

(46) 權範圍(Administrative Boundaries)、特定地點標記(Locations)、統計資料 (National Statistics)、國家法律(National Law)；(4)環境監測項目，空氣品質(Air Quality)、水資源品質(Water Quality)。26 在 2017 年的評比中，前三名分別為台灣、澳大利亞以及大不列顛地區，其中台灣連續兩年榮獲第一名殊榮。在 2016-2017 年的普查中，OKFN (2017)針對目前政府資料開放現況. 政治大. 提出建議，強調應該要能開放有意義的資料給使用族群，期待開啟更多的. 立. 對話與意見回饋來提升資料品質。然而，即便到了 2017 年，目前開放資. ‧ 國. 學. 料仍然遇到三個困境，包含：(1)開放資料仍然難以搜尋與存取，使用者的開放資料平台使用滿意度未見起色，其中的問題包含資料集之間的連結. ‧. 性低落無法輕易找到關聯資料，缺乏清晰的索引標籤以及資料集命名方. y. Nat. sit. 式、URLs 並非永遠有效等問題；(2)政府資料的使用並不親民，應該要有. n. al. er. io. 以使用者為中心(user-centric)的資料處理方式；(3)政府資料公開授權規範. i n U. v. 不清楚，許多國家並未遵守或是標示創用 CC4.0 規範，造成使用者必須. Ch. engchi. 承受資料取用的不確定風險(OKFN, 2017)。. 26. 參考資料： https://index.okfn.org/methodology/ 32.

(47) 2.2.5. 資料開放學院. 2012年，英國政府協助成立資料開放學院(Open Data Institute, ODI)， ODI致力於資料開放以及創新發展，除了定期進行資料開放相關研究，也協助政府機關、非營利組織、公民團體進行資料開放教育訓練、技術協助（吳冠翰，2016）。同時ODI也加入資料開放夥伴組織 (Partnership for Open Data, POD)與世界銀行以及開放知識基金會一同合作推動各國政府資料開放。. 立. 政治大. 2015年，ODI提出《 Benchmarking Open Data Automatically》報告，. ‧ 國. 學. 希望各國可以建立一個資料開放的自動化評比架構，在未來希望能有更. ‧. 多大規模且常態性的調查。除了增進資料品質之外，也能讓資料開放的價. y. Nat. 值觸及社會、環境與經濟等層次 (ODI, 2015：3)。雖然 ODI並未在該報告. er. io. sit. 中實際進行實證調查，不過清晰的提出四個應該建立自動化調查的機制 The Common Assessment Framework (CAF)，分述如下 (ODI, 2015：12-21)：. al. n. v i n Ch Context/Environment：檢測一個國國家在資料開放相關的法規（資料 engchi U. (1). 授權、資訊權、政府資訊再利用等）、組織能力（盤點資料開放相關單位、組織角色分工規畫、資料生態系統的成熟度檢定等）、領導與願景（政府透明措施與宣示、資料治理政策、資料治理公眾諮詢、政府溝通內容分析等）以及技術（人員資料素養以及資訊科學專業比例、資訊素養能力培訓課程、機關資訊基礎設施等）等面向是否完備。 (2) Data：資料開放是否遵從八大原則（完整、正確、即時、方便取用、 33.

(48) 機器可讀、資料無取用限制、資料可以開源格式開啟、開放授權等）釋出資料。另外，也強調應該在釋出資料的分類上，必須要有以下項目才比較符合使用者需求，包含：企業登記資料、犯罪統計資料、地球環境檢測資料、教育相關資料與評比、能源與環境現況資料、金融相關資料、地形與街景資料、全球發展相關資料、政府課責與民主資料、健康、科學與研究、社會福利、交通與基礎建設等。. 政治大者分析（使用者、潛在使用者以及非使用者）、使用目的分析（動機立. (3) Use：檢視開放資料使用狀況並且探詢使用者意見，項目包括：使用. ‧. ‧ 國. 等。. 學. 與目標）、活動（利用開放資料的產出、資料集使用狀況與程度分析）. (4) Impact：測量資料開放的效益（Benefits），意旨透過資料開放政策可. sit. y. Nat. 以對社會、環境、經濟造成的影響，項目包含：社會影響力（教育、. n. al. er. io. 健康、居住、交通、社會發展）、環境影響力（自然資源管理、糧食. v. 與水資源管理、環境衛生管理、能源利用）、政治與治理影響力（行. Ch. engchi. i n U. 政效率、課責與公民參與）、經濟影響力（經濟繁榮、創新產業）等。. 2.2.6. 網際網路基金會. 自2013年起，網際網路基金會(World Wide Web Foundation)發起針對世界各國資料開放趨勢以及影響的逐年調查Open Data Barometer報告，倡議屬於公眾的資料就應該是可共享的社會資源，其所蘊含之價值也不只 34.

(49) 限於政府部門，也能提供給企業以及公民創造價值 27。Open Data Barometer 報告評估過去主要分為：(1)整備度(Readiness)：各國在資料治理政策上的準備充分程度；(2)開放資料執行 (Implementation)：檢視各國在 15個重要資料開放類別 28 的完整性以及可用性等面向； (3)資料開放影響 (Impact)：資料開放能否促成社會永續發展 (SDGs) 等三大面向 (World Wide Web Foundation, 2016：11-28)，並分別採用專家調查、各國自我評估以及利用. 政治大. 其他國際組織調查次級資料來進行評分，各面向總分100分，最後予以評. 立. 分並進行排名。. ‧ 國. 學. Open Data Barometer報告目前發行至第四版本，調查擴大為115個國家，其中強調開放資料的趨勢為 (World Wide Web Foundation, 2017:22-. ‧. 29)：(1)資料為所有人開放 (Data for Anyone)；(2)資料為人們所需要 (The. y. Nat. sit. Data People Need)；(3)資料可方便利用 (Data People Can Easily Use)。除了. n. al. er. io. 上述三大趨勢與精神，網際網路基金會也在第四版的Open Data Barometer. i n U. v. 報告依照開放資料憲章(The Principles of The Open Data Charter) 29 所提出. Ch. engchi. 的六大原則評比各國政府的現況，給予指引及建議。綜上所述，第四版Open Data Barometer對於目前各國推動資料開放政策的進程抱持較不樂觀的態度，認為各國並沒有在各項指標上逐年成長，資料來源： https://goo.gl/pN8nKS 包含：地圖資料、土地所有權資料、國家統計資料、國家預算 (Budget)資料、國家支出 (Spending)資料、公司登記資料、立法資料、大眾運輸時間表、跨國貿易資料、醫療單位績效資料、學校教育績效資料、犯罪統計、環境資料、投票結果資料、國家採購資料。 29 資料來源： https://goo.gl/ua6VTR 35 27 28.

(50) 甚至逐年萎縮。因此，該研究呼籲各國政府在推動以及執行資料開放政策上必須採納下述五點建議(World Wide Web Foundation, 2017:11-21)： (1) 政府資料應該按照標準格式釋出，特別是清楚的授權標示，各國也應該恪守對資料開放的宣示，不該開倒車。 (2) 資料開放政策必須在各政府機關與部門進行分散式管理，重新打造以資料為中心的資料治理政策及流程，如此才能促成開放資料的永續發展可能性。. 立. 政治大. (3) 各國政府應該按照開放資料憲章 (The Principles of The Open Data. ‧ 國. 學. Charter)來開放資料，並且注重資料治理的策略，諸如詮釋資料的製作導引、開放頻率規範、定期資料盤點機制、資料品質控管機制以及使. ‧. 用者意見管理等等。. Nat. sit. y. (4) 政府必須徵詢使用開放資料的公民團體的意見並保持良好互動，創造. n. al. er. io. 以民眾需求為導向的資料開放模式，才能增進公共服務品質。. i n U. v. (5) 資料開放必須要能達成社會永續發展目標 (SDGs)，必須顧及社會邊緣. Ch. engchi. 團體的利益，從資料蒐集、資料分類設計、資料取得到資料利用等各階段，都應該調查與詢問弱勢團體的狀況與需求，如此才能真正讓需要的人使用到資料，促進社會公平並且讓開放政府資料實際上解決社會問題。. 36.

(51) 2.2.7. 開放文化基金會. 2014年，由台灣多個開源社群（ Open Source Community）共同組成開放文化基金會（Open Culture Foundation, OCF），期望以法人組織的力量推廣開放文化，在產、官、學、民之間激起開放協作的火花 30 。 2017年，開放文化基金會依據 Open Data Barometer 第三版方法論撰寫. 政治大該報告分成兩大部分，分別是開放資料政策基礎問題以及開放資料影響力立. 《2014-2016開放政府觀察報告：開放資料之政策基礎與影響力評估》報告。. ‧ 國. 1.. 學. 問題，相關內容分述如下：. 開放資料政策基礎問題：第一部分為創造開放資料環境的基礎條件研. ‧. 究，探討內容包含國家與地方開放資料政策宣示、開放資料政策規劃. y. Nat. sit. （法規、人力訓練）、政府是否積極推動公民社會與專家互動交流的. n. al. er. io. 場域以及競賽等等。 2.. i n U. v. 開放資料影響力：第二部分則研究開放資料是否在現階段對台灣政治. Ch. engchi. 與行政、社會與經濟各層面造成影響或是改變。政治與行政層次，包含開放資料是否改善政府行政效率以及透明；社會層次，則調查開放資料對於環境議題以及促進弱勢團體參與公共事務上是否產生影響；經濟層次，則探討開放資料能否促進國家經濟發展以及建立新的商業模式。參考網址： https://github.com/ocftw/OpenGovReport14 -16/wiki/OGR14-16Readiness-and-Impact#C1 37 30.

(52) 另外，觀察報告中提到因為開放資料以及開放原始碼的概念引進台灣之後，公民科技協作成為了一種獨特的治理樣貌，報告中依據與政府的互動程度由低到高分成了四種模式，包含：(1)公民社會存取開放資料開發應用服務，如預算視覺化；(2)政府媒合公民社會不同群體開發服務，如空氣盒子；(3)政府與公民協作開發服務，如物資捐贈地圖；(4)公民進入政府協助改善行政流程，例如公文郵遞管理系統改革。清楚地提供了後續研究上. 政治大何融入舊有的公務系統以及成熟的公民科技生態圈如何建立等。立. 的盤點光譜，也點出了幾個目前發展瓶頸，例如公民科技所產生的創新如. ‧ 國. 學. 最後，開放文化基金會也針對台灣目前政府資料開放政策執行上提出五點疑慮，包含（開放文化基金會，2017）：(1)過度強調經濟發展，忽略. ‧. 政府課責與社會公平；(2)資料數量遠勝於品質；(3)開放資料影響力不彰，. y. Nat. sit. 必須以公民與公務員需求為出發點；(4)公務員數位量能不足；(5)過分強調. n. al. er. io. 關鍵績效指標，未全盤思考開放資料在政府治理中扮演的角色。. Ch. engchi. 38. i n U. v.

(53) 2.2.8. 小結. 國際組織的研究調查角度往往都是從未來願景來檢視當前作為，也就是開放政府以及各國政府資料開放措施的應然面，簡單來說，盤點過各國際組織的研究報告後發現近年政府資料開放相關國際組織調查都轉往開放資料創新利用、影響力以及效益評估，而不單純只談論開放資料本. 政治大. 身，而這樣的思維提供了本研究在設計政府資料開放影響力評估指標的. 立. 蹊徑，整理如表2。. ‧ 國. 學. 普遍上國際組織對於開放資料的潛在價值抱持著正面態度，認為開放資料具有十足的可能性，將能對國際社會產生許多影響，像是達成開放. ‧. 政府的透明、課責以及參與協作目標，也可能是長遠來看利用開放資料對. Nat. sit. y. 政治、社會與經濟帶來的創新影響，聯合國經濟社會理事會、世界銀行以. n. al. er. io. 及網際網路基金會等組織皆承認政府資料開放具備經濟成長、提升政府. i n U. v. 運作效率與效能等等，長遠來看政府資料開放更能促成在政治、經濟與社. Ch. engchi. 會領域創造不同的效益，包含達成永續發展17項目標(SDGs)。另外，英國的資料開放學院除了對於資料影響力的期待之外，也期待各國政府能建立了一套從資料產製的環境、資料品質、使用者意見等四大面向建立政府資料開放的自動化評估機制，該組織提供一套相當完整的政府資料開放研究模型，當中對於使用族群的意見徵集以及諮詢方法在許多國際組織的報告中也被常提及，例如網際網路基金會以及經濟合作暨發展組織也 39.