臺大社工學刊 第十八期 NTU Social Work Review 九十七年十二月 43 頁-88 頁 No.18, Dec. 2008, pp.43-88
我國促進就業措施評估機制之探討
─政策德菲法之應用
∗
劉宜君
**元智大學社會暨政策科學學系副教授
林昭吟
國立台北大學社會工作學系助理教授
辛炳隆
國立台灣大學國家發展研究所副教授
∗ 本論文係作者改寫自行政院經濟建設委員會委託計畫「我國促進就業措施對就 業的影響分析研究」部份內容（計畫編號：（96）047.804）。本論文內容係研究 者之觀點，不代表委託機關之意見。 ** 通訊作者Email: [email protected] 2008 年 02 月 26 日收稿；2008 年 07 月 24 日確定刊登。
摘要
自1996 年以來，我國失業率持續上漲，2002 年達到 5.2%，政府除透 過擴大內需等經濟方案刺激景氣外，亦採取一系列促進就業措施，如「永 續就業工程計畫」等。多數方案曾委託專家學者進行成效評估，惟因為評 估時點、方法與指標不盡一致，較難進行整體比較，有必要發展一套方案 成效評估機制，並進一步瞭解政府資源是否重覆投入與是否合理配置。本 研究運用德菲法透過專家對於近年促進就業政策與措施的執行機制、評估 機制之建構等建立具有共識性的意見。研究發現有關促進就業措施成效評 估指標的重要性，依序為再就業率、方案創造的預期效果、方案結束後的 再就業尋職期間；影響因素依序為政策內容與執行面、參與者屬性面、方 案類型面與決策環境面。多數參與德菲法的專家亦認為不同方案應選擇不 同的評估方法或指標。本研究建議應由失業者特性或角度，考慮適合的就 業方案。同時為避免方案之間的資源排擠效應，例如對於方案類型與適用 對象相似之措施的給付標準應力求一致，以免適用對象相互比較。並建議 促進就業方案之間的資源整合效果，具有關聯性之不同方案，可考慮相互 連結，而非各自獨立運作，例如創業諮詢服務與創業貸款提供。 關鍵字：促進就業措施、評估研究、德菲法、再就業率臺大社工學刊 第十八期
壹、研究動機與目的
自1996 年以來，我國失業率持續上漲，政府除透過擴大內需等經濟 方案刺激景氣外，亦採取一系列促進就業措施，如永續就業工程計畫、多 元就業開發方案、公共服務擴大就業計畫等。雖然多數方案均曾委託專家 學者進行成效評估，惟這些評估研究因為評估目的、評估時點、評估方法 與評估指標不盡一致，且尚未建立一套統整的促進就業措施評估機制，較 難進行整體比較，因而也無法瞭解政府資源是否重覆投入或是否進行合理 的配置。 有鑑於促進就業措施涉及公共就業、薪資補貼、職業訓練與輔導創業 等範圍，不但價值多元且有高度專業性，評估觀點互異，本研究目的在於 針對歷年促進就業措施的評估指標與發現進行探討。在進行步驟上，除先 闡述公共政策形成與發展的過程理論、說明促進就業政策的形成與發展過 程外，並檢視近年有關促進就業政策與措施的評估研究，進而運用德菲法 透過專家意見集思廣益，以對於我國近年來的促進就業政策與措施的規 劃、執行機制（包括執行時機、執行對象與執行工具）、評估機制（包括 評估構面、評估標準、評估方法、執行評估機關、評估人員與執行評估時 機）等建立共識性的意見。貳、文獻探討
一、公共政策形成與發展的理論
本論文為瞭解促進就業政策的形成與運作，採用政策過程理論進行分 析。政策過程理論係將公共政策視為一系列交互相關的政策制定活動與功能，主要命題包括：第一，公共政策分為規劃、執行與評估等三個主要的 階段；第二，公共政策問題可劃分為昭然若揭的成分（decompose），並針對 每一部分進行科學的分析；第三，政策目標可以明確地以可測量的方式予以 表達；第四，政策方案可以針對每一個問題成分進行量化的分析（Dye, 1998: 23-24；丘昌泰，1998: 8）。 關於政策過程理論的研究文獻甚多，若依據其所著重的分析單元，可 區分為不同重點：第一，政策制定過程模式，將公共政策作為分析單元； 第二，政府過程模式，將政府機構治理做為分析單元；第三，政策研究過 程模式，將科學的政策研究程序作為分析單元；第四，政策分析過程模式， 將政策選項方案做為分析單元；第五，策略計畫過程模式，將策略計畫當作 分析單元（丘昌泰，1998: 14-15）。本論文將促進就業政策作為分析單元， 視為政策制定過程模式。 公共政策主要目的為解決政策問題。所謂政策問題是指公共問題透過 足以影響議題進入政府議程的人物與事件，例如具有影響力的政治人物或 意見領袖、大眾傳播媒體、政黨、利益團體、當事人代表等的注意，以及利 用發生危機或特殊事件的時候，如抗議活動、政治競選活動、天然災害的 發生或是意外事故等，將問題轉換為社會大眾討論的議題，引起政府相關 部門的注意後，成為政策議題，政府採取行動解決該問題。當政策議題已 經進入政府議程之後，決策者根據蒐集到的各種主觀與客觀的資料，對該 議題進行判斷、研議，據以設計、提出方案解決，進入政策的規劃階段（劉 宜君，2000）。有關政策規劃，依據G. A. Steiner 所提「策略性規劃」（strategic planning），認為組織在資源與時間的限制下，必須進行系統性的長期規劃， 並注意政策未來的發展趨勢與可能面對的威脅（Steiner, 1979: 17）。Grover Starling 亦提出相似的概念，主張政策資源的運用必須考量達成政策目標 的優先順序、影響政策成敗的關鍵因素、影響政策目標的環境因素與其相
臺大社工學刊 第十八期 關性（Starling, 1988: 223）。此外，史達寧特別強調因為任何政策問題的形 成皆有其歷史脈絡，過去的政策經驗會影響到對於政策問題的思考，因而 在政策規劃時，不能忽略歷史性因素（柯三吉，1993: 683）。 由於政策具有法律約束力，始能順利執行。是故，行政機關在規劃政 策方案時，也必須規劃如何在政策合法化階段爭取立法機關對於政策法案 的支持。此外，許多與該政策有利害關係的團體或個人，也會在政策合法 化階段爭取民意代表認同其政策訴求，使得其政策主張或偏好得以在相關 法條或方案中落實，因而政策合法化階段具有相當濃厚政治性。而在公共 政策執行、落實之後，有必要瞭解該項政策的執行績效與影響，以及是否 解決或改善所面對的社會問題，此一政策評估階段，在於檢視政策是否達 成原訂的目標，是否有效改善或解決問題，是否達到預期的成效與影響， 以及是否得到標的團體的支持。近來，政策評估研究方法已經進入整合量 化與質化研究的階段，並採用多元價值與途徑處理日漸複雜的政策問題與 計畫，尤其應考慮到可能使用者或對象所持的觀點或看法，也就是政策利 害關係者對政策本身、內容所抱持的價值與認知事實，及決策者如何回應 民眾需求、能力與互動方式的瞭解。
二、我國近年促進就業政策之形成與發展
在敘述政策形成與發展的理論後，本段將陳述我國近年促進就業政 策之形成與規劃情形。台灣的失業率自1996 年起逐漸升高，2002 年失業 率再創新高，其中除當年4 月外，其餘各月均維持在 5%以上，8 月更達 5.35%，使得該年平均失業率高達 5.17%。失業問題持續惡化的結果，因 「想工作但未找到工作」或「長期找不到工作而停止找工作」而離開勞 動市場的人數遽增，其中又以中高齡與基層勞工最多（詹火生，2001）。之後，失業率逐年下降，2003 年平均失業率為 4.99%，2004 年平均失業 率為4.44%，2005 年平均失業率為 4.13%，2006 年、2007 年的平均失業 率均為 3.19%（行政院主計處，2008）。由於工業人口一般為年紀較大、 學歷較低，學習成本較高，並以男性為多，這些人一旦失業，使得家庭 頓失經濟支柱，無力負擔生活開銷、子女學費或醫療費用，嚴重威脅家 庭成員的生活條件及生存機會，導致生活陷入困境、憂鬱症的發生與家 庭婚姻關係的惡化，衍生諸多家庭及社會問題，透過大眾傳播媒體的持 續報導後，失業問題不再僅是經濟問題，尤其中高齡勞工大都是家計的 主要負擔者，而基層勞工多屬邊際勞工，就業機會受到景氣變動或失業 潮持續惡化的波及，也產生嚴重的社會問題（詹火生，2001），引發學者 專家的關注或是社會輿論的討論，促使政府政府必須積極處理這一波高 失業率造成的問題。 當時失業問題主要受到幾項因素的影響，包括受到國際景氣趨緩、國 內投資衰退與產業結構調整之影響。加上當時營造業景氣尚未復甦，服務 業又因景氣復甦緩慢以致短期內無法吸納其他部門釋出之人力，特別是中 高齡失業者再就業困難（辛炳隆，2001；鄭凱方、吳惠林，2006）。因而， 促進就業措施的形成，受到外部環境的政策系絡因素，包括政治文化、社 會經濟條件、利益團體、社會輿論、大眾傳播媒體、國際因素；以及受到 內部環境的政策系絡因素，包括總統、行政院長與立法委員等重視。而國 際因素是指韓國與我國的產業結構與經濟發展階段近似，同時韓國1997 年 後的失業率變化趨勢，與我國2001 年因為景氣驟然下挫，失業率大幅飆升 的情形十分近似。韓國政府在1997 年金融危機之後，對於勞動市場的介 入政策，包括積極性政策方案、再僱用及失業勞工保障方案等，對於我國 政府的政策形成有相當程度的影響（辛炳隆，2001；Park, Park, Betcherman, & Dar, 2001；Cheon & Kim, 2004）。
臺大社工學刊 第十八期 此外，雖然近年來政策學者強調在公共政策形成過程中，從問題建構 就必須有公民參與、多方協調才能提出周延的意見，以減少政策執行的阻 礙。因此，從學理上而論，公民參與公共政策的形成過程為大勢所趨。惟 我國長期以來多數公共政策具有高度菁英決策的思考模式；此外，不同於 可以預先準備的社會問題，例如人口老化、醫療保健支出增加，因景氣變 化而出現的失業問題較不可預期且影響重大，故就近年來促進就業措施的 規劃與執行，也較偏向於菁英決策或危機處理的模式。行政部門認為要解 決結構性失業問題，長期需依賴產業結構的調整，因而推動投資台灣優先 具體方案、挑戰2008：國家發展重點計畫等政策，以期增加公共投資與振 興經濟。此外，也針對勞動市場採取鬆綁勞動法規，提升就業能力等積極 性就業對策，當時政府推出多項促進就業相關措施，例如：中長期永續促 進就業方案、職業能力再提升方案、照顧服務產業發展方案、多元就業開 發方案、國內旅遊發展方案等；同時勞工退休金條例（草案）及勞動三法 修正草案等勞動法規亦送立法院審議。 由於產業結構的調整並非一夕之間可以完成，政府為能在短期內降低 失業率並有效解決中高齡失業問題，參考韓國經驗，推動公共服務擴大就 業計畫（行政院經建會，2005）。公共服務擴大就業計畫的法源是公共服 務擴大就業暫行條例，由行政院勞委會負責研擬，在行政院審議通過後， 送立法院審議，於2003 年 1 月 14 日三讀通過。同年 7 月，政府擴大公共 僱用計畫的規模為行政院層級的計畫，並以立法院特別立法的公共服務擴 大就業暫行條例及透過中央政府的追加預算來推行公共服務擴大就業計 晝，主要的內容是政府部門對失業者的直接僱用，以創造短期間的就業機 會（行政院經濟建設委員會，2005）。 此外，政府針對勞動市場採取鬆綁勞動法規，並推動各項創造勞動需 求的方案，包括永續就業工程、多元就業開發方案、緊急僱用措施、救災
防治緊急僱用措施等；多項安定失業者失業期間的基本生活津貼，如尋職 津貼、僱用獎助津貼、就業推介媒合津貼、原住民就業津貼、訓練生活津 貼等。近年，由於失業率已降至3%至 4%之間，大規模的公共就業方案轉 為由各部會視人力需要自行僱用人員；並針對特殊族群如待業青年、弱勢 婦女、中高齡者推動促進就業方案。另一方面，政策內容亦更加多元化， 如具薪資補貼性質的青年職場體驗計畫及協助創業的微型創業貸款等（林 昭吟、徐美、辛炳隆、劉宜君，2007）。 另為誘發中小企業創造就業機會，協助解決國內失業問題，行政院 2003 年 6 月 3 日依據〈公共服務擴大就業暫行條例〉之規定，頒布中小企 業人力協助辦法，中小企業人力協助計畫提供中小企業新增僱用失業人 員，每人每月新臺幣1 萬元之獎助金，期間最長不得超過 12 個月。政府 由公服計畫的200 億元，撥出 30 億元，補助企業增僱 2 萬 5 千名失業人 員，期有效帶動企業提供工作機會，並降低失業率。 綜合前述，本研究針對我國促進就業政策形成的討論，採階段論途徑的 分析。我國促進就業政策的形成受到社會經濟條件的變化、利益團體與社會 輿論的壓力、大眾傳播媒體的報導、國際因素等國內、外環境因素的影響。 由這些討論發現，政府對於失業問題的處理，主要受到媒體的報導、社會輿 論與民意的壓力，其間亦適逢政治競選活動（縣市長選舉、立法委員選舉、 總統選舉）。至於政策規劃則受到鄰近韓國政策經驗的影響，以及國內政策 菁英的專業建議，因而推動不同類型的促進就業方案或是計畫。這些措施主 要政策目標為降低失業率、擴大勞參率，包括以直接僱用或薪資補貼來創造 就業機會如永續就業工程等；以職業訓練提高勞工就業能力的方案如職業能 力再提升方案等，其他如創造多元就業管道的微型企業創業貸款、青年職場 體驗計畫（林昭吟等，2007）。由前述的討論，可知我國促進就業政策的形 成過程，也發現我國促進就業政策的實驗性、創新性與多樣性。
臺大社工學刊 第十八期
三、我國促進就業措施評估研究之分析
根據前述整理政府對於促進就業政策推動的過程與作法，本研究將促 進就業措施界定為近年來政府針對失業問題所採取提升就業率的短期或 長期措施，並以四種主要類型作為分析對象：（1）公共就業型：由政府創 造就業機會，協助失業者就業，如公共服務擴大就業計畫、公共就業方案 等。（2）薪資補貼型：由政府補貼僱用，僱用失業者，如僱用獎助津貼計 畫、中小企業人力協助執行計畫等。（3）職業訓練型：透過職業訓練方案， 以提升失業者工作能力和技能。（4）創業協助型：透過自行創業方案，協 助微型企業發展及自僱工作，如青年創業貸款等。根據研究動機與目的， 本論文將針對上述四種類型方案的評估研究進行分析，並著重在檢視這些 評估研究的研究對象、研究方法、選擇變數與本研究目的相關之研究建議 等內容，據以做為發展德菲法問卷架構之參考。 首先，針對公共就業型的促進就業措施評估研究加以探討，第一是曾 敏傑等針對永續就業工程計畫進行成效評估，其透過隨機抽樣的郵寄與執 行單位的代發，進行執行單位與受雇者的問卷調查。對於受雇者評估所使 用的依變數為弱勢族群比例、對於政策看法、政策走向、執行單位、社會 效益的評價、再就業情形。自變數為性別、身份別、省籍、教育程度、工 作經驗、離職原因。惟該研究使用的評估指標如滿意度量表非單一問題； 未進一步進行相關或迴歸分析，亦未比較進用人員與進用單位對相同指標 的看法（曾敏傑、林桂碧，2003）。第二是林昭吟等針對公共服務擴大就 業計畫進行的評估研究，採用的方法是電話問卷調查、焦點座談、深度訪 談。問卷設計架構的依變數為改善家庭經濟、促進社會融入、增進心理福 祉、強化社會資本、累積人力資本、再就業率、方案滿意度、依賴效果、 烙印效果、是否支持續辦。自變數為個人特質、參與公服動機、先前工作經驗、計畫類型、計畫執行情形等。惟該研究設計的社會面或心理面評估 指標較為抽象，未能進行信、效度檢驗，亦未針對研究變數進行相關或迴 歸分析；且方案執行與評估研究幾乎同時進行，影響評估研究的效度（林 昭吟、徐美、辛炳隆、劉宜君，2004）。 第三是財團法人連德工商發展基金會針對多元就業開發方案進行的 評估，主要研究方法為郵寄問卷與深度訪談。問卷架構的依變數為對於 工作的看法、對於計畫單位及計畫內容的看法、對政策及服務流程的看 法、目前就業狀況。自變數為性別、年齡、身份別、教育程度、婚姻狀 況。惟其缺乏核心評估指標，偏重於受訪者看法與滿意度調查；由於評 估研究與計畫執行期間有三個月重疊，使得參與者仍在計畫中的比例可 能偏高，無法觀察全程參加完計畫之受訪者的變化（財團法人連德基金 會，2004）。 其次，針對薪資補貼型的促進就業措施評估研究加以分析，第一是 由李健鴻等人針對職訓局 2003 年推動僱用獎助及訓用合一計畫進行評 估，研究對象為受雇者、受訓者、廠商及雇主。研究方法採用次級資料 分析、問卷調查分析、卡方檢定、相關係數分析、變異數分析、迴歸分 析等。模型的依變數為持續就業期間、持續就業者薪資、持續僱用期間。 自變數為性別、教育程度、身份別、年齡、產業別、生產力、勞動成本 及婚姻等變數。研究建議政府因應不同社會發展階段進行計畫，並擬定 適合不同對象與政策目標的薪資補貼措施；而僱用獎助措施的實施，可 與就業推介服務、個案管理等就業措施相互結合，以提高實施成效（李 健鴻、張景旭、陳月娥，2004）。第二是發表於專書的研究論文Evaluating Taiwan’ s Public Service Employment Programme，評估 2003 年 7 月至 2004 年 6 月期間執行的公共服務擴大就業計畫。評估對象是失業員工與低技 能的員工，採用電訪方式，以用人單位抽取 977 個樣本，失業參與者抽
臺大社工學刊 第十八期
取 2,000 個樣本來進行問卷調查。除了問卷調查以外，主要是以 Probit model 為迴歸分析方法。模型的依變數為對公共就業方案（Public Service Employment Programme, PSEP）滿意度的傾向。自變數有個人特徵、PSEP 六種不同的形態、反應者對PSEP 工作特性的客觀選擇等變數。研究建議 公服計畫型態須與參與者習得的教育或技能相互配合，以提高離開計畫 後找到工作的機率；惟就業措施僅能解決短期的失業現象，仍需要政府 改善總體環境才能解決長期失業問題（Lin & Hsu, 2007）。第三是林昭吟 等針對公共服務擴大就業計畫之中小企業人力協助執行計畫加以評估， 評估對象為參與方案之雇主與受雇者。主要研究方法為分別針對雇主與 受雇者的電話訪問。該研究之依變數包括計畫滿意度、就業情況、受訪 公司產值變動、增僱人員對公司產值平均貢獻率、對公司事業產值營業 額之助益、離職率。自變數包括計畫別、部會別、年齡、學歷、年資、 職稱、性別、產業別、資本額級距、區域別。研究建議包含調整增僱人 員相關規定，如鼓勵企業僱用中高齡就業者；調整企業單位之申請資格， 如因創業或增資需要增加僱用人員的企業單位；以及調整執行單位之工 作任務，如連結經濟部中小企業處與勞委會就業服務中心的工作（林昭 吟、徐美、林桂碧、傅從喜，2004）。 再者，針對訓練方案型之促進就業措施評估研究進行分析，第一是 李誠、辛炳隆針對參與中央部會辦理或補助辦理職業訓練計畫的學員與 雇主進行問卷調查。研究方法為職業訓練成本效益評估量化分析（為準 實驗設計方法）。該研究之依變數為薪資、雇主利潤；自變數為職業訓練 政策、參訓者參訓前後就業狀況。研究建議應建立個人長期追蹤型資料 庫，以精確評估職業訓練的效益；同時也認為職業訓練是一種人力資本 投資，其資源配置應依據投資效益的相對大小，避免職業訓練福利化（李 誠、辛炳隆，2003）。第二是李誠、辛炳隆分析勞委會、工業局、中小企
業處等單位的職訓資源配置、課程規劃、訓練管道與績效評估等運作情 形。研究方法係透過深度訪談對各部會負責職業訓練的承辦人員、召開 座談會。依變數為結訓學員的滿意度。自變數為職業訓練的資源配置、 課程規劃、訓練管道及績效評估。研究發現政府各單位評估制度不同， 認為政府應有一套客觀的職業訓練評估制度，據以分配這些經費與評估 這些支出的有效性（李誠、辛炳隆，2005）。第三是李健鴻等針對職業訓 練局推動2003 年僱用獎助及訓用合一計畫進行成效評估。主要以問卷調 查法、深度訪談法進行實證分析，而針對僱用獎助計畫評估的研究變數 為雇主部份的總體維持雇用率、薪資調升率、總生產力變動程度、成本 變動程度、政策滿意度；對於受雇者評估的研究變數為持續就業率、薪 資調升率、政策滿意度。另外，針對訓用合一職前訓練計畫對於雇主影 響評估的研究變數為總體持續雇用率、薪資調升率、總生產力變動程度、 成本變動程度、訓練移轉程度及滿意度，而對於受雇者影響的評估變數 為持續就業率、薪資。研究建議政府應有系統研究就業市場中的「高人 員流動」型的企業中所可能內含的不同類型及其特質；基於「低就業障 礙」特性，政府應對「非刻意的高流動性」企業進行特別的輔導與協助 （李健鴻等，2004）。 最後，針對自行創業型之促進就業措施的評估研究加以分析，資料 蒐集時發現此類計畫之評估研究較少，主要有劉維琪、張建華針對在1983 至1993 年期間曾接受青輔會創業輔導成功之創業者，進行問卷調查，以 瞭解該計畫之社會效益與經濟效益。該評估研究衡量社會效益的指標為 施政滿意度、社會仿效性、促進社會進步、負起社會責任、培育企業人 才；衡量經濟效益的指標有增加國民所得、經濟成長的原動力、企業創 新活動、產品及服務的提供、提供就業機會。惟該研究未對資料進行迴 歸分析，無法釐清影響計畫成效的因素（劉維琪、張建華，1995）。藍科
臺大社工學刊 第十八期 正等選擇永續就業工程計畫為案例作為公益創投可行性分析的研究對 行 象，研究方法係透過次級資料蒐集與訪談，分析面向為執 單位、提供 行 行 的產品或服務性質、執 況、成功因素與政府角色。研究建議為便利 審核的決策，政府宜考慮由第三部門或私部門來研提與執行較為適當， 政府則擔任規劃、監督、協調、評鑑等角色（藍科正、鄭讚源，2002）。 此外，近年政府推動微型企業創業貸款輔導服務計畫，惟未見較為嚴謹 的評估研究，相關者為經濟部中小企業處2005 年出版的成果專刊，針對 2003 年 1 月至 2005 年 10 月期間申貸成功案例進行次數分配與交叉分 析，調查基本項目如申貸金額、申貸者性別、年齡及自行創設行業類別。 該評估報告可視為政府施政成果報告，未詳細規劃績效評估指標（林昭 吟等，2007）。 其他則是對於促進就業之長短期措施進行整體性的評估研究，如龔 明鑫及張建一採用次級資料分析與專家座談方式，透過研究國內勞工就 業狀況、促進就業之長短期措施與參考勞動市場表現良好的歐美先進國 家促進就業相關政策與措施，研究如何從結構性失業、景氣循環與摩擦 性失業類型，找出將短期的失業波動減到最低，同時努力使長期的結構 性失業因素減緩，使長期趨勢也可以逐漸下降的政策作法。研究建議可 透過引導產業差異化、就業服務與社區型產業結合、建置勞動市場彈性 化法規以及建立社會對話機制等，強化我國勞動市場穩定與最大就業的 政策內涵。另外，亦建議加強產學合作，達到訓用合一的目標（龔明鑫、 張建一，2006）。 綜合前述發現，多數促進就業措施均委託外部專家學者進行方案 成效的評估。就評估指標而言，這些評估研究多集中在經濟面、心理面 與社會面三類指標；至於在研究變數的選擇方面，依變數如方案滿意度、 薪資變動、雇主利潤、持續就業期間、持續就業者薪資、持續僱用期間；
自變數如性別、年齡、教育程度、身份別、產業別、生產力、勞動成 本、婚姻狀況、職業訓練的資源配置等。在資料蒐集方面，多數評估研 究係由研究者自行設計問卷進行調查，另輔以焦點座談或深度訪談；但 無論是電話調查或面對面訪談，都可能因為回收率不佳或拒訪率高， 導致樣本代表性偏誤。此外，多數評估研究進行的時間為方案剛結束或 仍在執行中，且缺乏對照組的設計。因此，若要分析與比較各方案的成 效評估，需要設計較嚴謹的評估方法，例如考慮方案執行與成效產生的 時間落差（三個月或六個月）；或採用對照組，以比較方案參與者與非方 案參與者於就業狀況的差異。再者，從前述的評估研究報告分析，可 以發現評估方法和資料的異質性過高，在缺乏一套統整的促進就業措施 評估機制，不易進行綜合檢討評估，因此，實有必要建構促進就業措施 的評估架構與指標，以便於有效評估方案效果，及進行不同方案效果的 比較。
參、研究設計與實施
一、德菲法之意涵與實施步驟
由於促進就業措施涉及公共就業、薪資補貼、職業訓練、輔導創業 等內容，價值多元且有高度專業性，本論文運用德菲法透過專家意見集 思廣益，以對於我國近年推動的促進就業措施的執行機制、評估機制等 建立具有共識性的意見。 德菲法適用於澄清未來不明情境，並針對設定的議題，利用一連串 問卷調查方式，彙集專家專業知識、經驗，重視參與者意見之回饋，以 達成一致性具體共識，藉以提昇決策內容品質，是決定優先順序、目標臺大社工學刊 第十八期 設定及未來趨勢的有效方法。在國內研究中被廣泛使用於各領域，例如 新政策或計畫，涉及未來不確定現象的預測，或在環境、資源條件及民 眾參與意願等均無充分的參考資訊，故以此德菲法收集專家的專業知識 或實際經驗，判斷計畫實施的可能影響、以及預測各目標達成效果，作 為評估各項政策的依據（陳歆華、陳孝平，1999；郭乃文，2000）。在實 際操作上，德菲法是以一群專家（10-50 人）針對特定議題提供意見，採 用匿名的方式讓專家們充分表達各種不同意見，並經過數回合的回答問 卷，統計、分析專家們對於問題的共同看法，或是透過分享共同看法以 凝聚共識（Beech, 2001；Bowles, 1999）。表 1 為德菲法的主要步驟（黃 俊英，1996）。 表1 德菲法的主要步驟 步驟 工作內容 步驟一：選定專家 選擇各個不同領域專家，針對研究過程做詳細解 說，並對研究主題做清楚溝通，使專家群（expert panel）順利瞭解情況，並掌握問題核心 步驟二（修正版德菲法將此步 驟省略改以文獻探討取代） 第一回合問卷進行。研究者設計開放式問卷，收集 專家們個別意見，以作為製作第二回合問卷的依據 步驟三：第二回合問卷進行 將第一回合問卷做一整理後，以「是或否」二分法， 等級法（ranking），量表評分法（Likert’s scale） 等來呈現主題，並請專家群表示意見 步驟四：第三回合問卷進行 將第二回合問卷整理並量化後呈現，接著製作第三 回合問卷，分別請專家參酌答覆，補充修正 步驟五：綜合意見形成共識 將專家意見加以統整，成為具通盤性而趨於一致的 結果。若無法達成共識則重複步驟三、步驟四，以 逐漸導出趨於一致的結果 資料來源：《企業研究方法》，黃俊英，1996。
二、問卷架構與設計
根據研究目的、政策形成與發展過程理論與文獻探討，本論文針對 促進就業措施的執行與評估機制的架構如附錄圖1，包含促進就業措施之 成效面及四個影響因素面向，分別為決策環境面、政策內容與執行面、 方案類型面與參與者屬性面。各個面向中，又可區分更細的項目或指標。 第一回合德菲法問卷的第一部分針對成效評估的指標與影響因素進行整 體意見調查，其屬於政策執行評估與影響成效評估的範圍，包括對於「一 般成效指標」、「針對特定方案的成效指標」、「成效評估影響因素面向」 的意見。 問卷的第二部分為「決策環境面向的項目及其指標」的重要性意見調 查，屬於影響政策問題形成、政策規劃與政策合法化的環境因素，包括對 於「經濟情勢」、「政治情勢」、「社會情勢」三項決策環境面向與其因素的 評價。本論文提出的評估促進就業措施成效時的「經濟情勢」分析因素包 括失業率、GDP 成長率、景氣指標等；「政治情勢」分析因素為立法院中 執政黨與在野黨之委員人數比例、當年有無重要選舉、民眾對於政府的施 政滿意度等；「社會情勢」分析因素為自殺率、貧富差距指標、民眾工作 價值觀等。其中「政治情勢」因素中的立法院中執政黨與在野黨之委員人 數比例、勞資團體組織之政策協商認知，為影響政策合法化的因素。 問卷的第三部分為「政策內容與執行面向指標」的重要性意見調查， 屬於政策執行與政策執行評估的因素，包括執行單位的屬性、人員進用的 方式、職前訓練的要求、在職訓練的要求、工作管理的要求、工作指導的 要求、工作監督的要求、工作成果自評的要求、雇用期滿安排的要求。 問卷的第四部分為「方案類型面向指標」的重要性意見調查，屬於政 策執行與政策執行評估的因素，包括對於方案類型的區分、方案屬性與成 效評估指標選擇的關係、方案子計畫的類型意見。例如由受訪者評價方案臺大社工學刊 第十八期 的屬性（例如公共就業、薪資補貼、職業訓練、自行創業）對於成效評估 指標選擇的影響。 問卷的第五部分為「參與者屬性面向指標」的重要性意見調查，屬於 政策規劃與執行的因素，這些指標包括方案參與者的性別、年齡、身份別 （如低收入戶、身心障礙者等）、婚姻狀況、居住縣市、教育程度、參與 方案之前的工作經驗、參與方案之前的薪資水準、失業週數、失業原因等。 問卷的第六部分針對其他相關問題進行專家意見調查，屬於政策規劃的 影響因素，內容包括當社會處於失業率越來越高時，對於各類型促進就業措 施適用重要性評價；若社會處於失業率穩定的情況下（例如失業率維持在 4%以下），對於各類型促進就業措施適用重要性評價；各類型促進就業方案 對於不同年齡與教育程度組合失業者的適用性評價；有效評估促進就業成效 方法的意見；設置對照組以評估促進就業措施成效的意見；評估方案的適當 時間意見；評估方案的適當人員意見；成效評估方案的適當專責單位意見。 此一評估架構經由本研究三回合德菲法調查後，修正如附錄圖2。
三、研究對象描述
本論文對於邀請參與德菲法專家的考量因素，包括：（1）專業與經驗 性：對於促進就業政策、方案相關領域有豐富經驗或專長的人；（2）代表 性：須有國內促進就業政策、方案相關領域工作之相關專家及實務工作的 官員及專家，如此才能凝聚產生一致性的看法，以利未來實務之推行。本 論文邀請國內促進就業政策與相關領域的產、官、學界共計25 位為研究 對象，專業背景如下：規劃者5 人、政策執行者 5 人、學者專家 15 人。 參與三回合德菲法問卷調查的專家分別是學術界的台北大學曾敏傑副教 授、台灣大學劉毓秀教授、台灣科技大學劉進興教授、文化大學徐廣正副 教授及李健鴻助理教授、花蓮教育大學劉大和助理教授、政治大學成之約教授及傅立葉副教授、中正大學藍科正副教授、周玟琪副教授及馬財專助 理教授、中央大學單驥教授、開南大學柯三吉教授等；來自社會團體的有 殘障聯盟副秘書長王幼玲、台北市視障者家長協會王晴紋總幹事、法律扶 助基金會郭吉仁秘書長、紡織產業綜合研究所鄭凱方副主任、台灣勞工陣 線孫友聯秘書長等；政府機關則有經建會劉玉蘭參事、勞委會勞工福利處 孫碧霞處長、高雄市勞工局楊茹憶主秘、屏東縣勞工局涂怡娟局長等。表 2 係本論文之德菲法施測專家學者對象及專業背景一覽表。 表2 德菲法參與對象及專業背景 編號 屬性 受訪者 問卷發放時的職稱 對於促進就業 方案或成效評 估研究的瞭解 1 學者專家 曾敏傑 臺北大學社會工作學系專任副教授 2 學者專家 李健鴻 文化大學勞動暨人力資源學系專任助 理教授 3 學者專家 劉大和 花蓮教育大學社會發展學系專任助理 教授 4 學者專家 傅立葉 政治大學社會行政與社會工作研究所 專任副教授 5 學者專家 馬財專 中正大學勞工研究所專任助理教授 6 學者專家 柯三吉 開南大學公共事務管理系專任教授 7 學者專家 周玟琪 中正大學勞工研究所專任副教授 8 學者專家 單驥 中央大學產業經濟研究所專任教授 9 學者專家 傅從喜 中正大學社會福利學系專任助理教授 曾參與規劃、 評審、或評估 相關方案 10 學者專家 徐廣正 文化大學勞動暨人力資源學系專任副 教授 11 學者專家 孫友聯 台灣勞工陣線秘書長 12 學者專家 成之約 政治大學勞工研究所專任教授兼所長 13 學者專家 藍科正 中正大學勞工研究所專任副教授 有相關著作或 研究
臺大社工學刊 第十八期 表2（續） 編號 屬性 受訪者 問卷發放時的職稱 對於促進就業 方案或成效評 估研究的瞭解 14 學者專家 鄭凱方 紡織產業綜合研究所副主任 15 學者專家 李允傑 空大公共行政學系專任教授 有相關著作或 研究 16 規劃者 郭吉仁 法律扶助基金會秘書長 17 規劃者 劉進興 台灣科技大學化學工程系專任教授 18 規劃者 劉玉蘭 經建會參事 19 規劃者 孫碧霞 勞委會勞工福利處長 20 規劃者 王幼玲 殘障聯盟副秘書長 參與規劃 21 執行者 丁玉珍 勞委會就業輔導組科長 22 執行者 劉毓秀 台大外文系專任教授 23 執行者 王晴紋 台北市視障者家長協會總幹事 24 執行者 楊茹憶 高雄市勞工局第三科科長 25 執行者 涂怡娟 屏東縣勞工局長 參與執行 資料來源：本研究整理。
四、問卷調查執行
本論文從2006 年 12 月至 2007 年 5 月，進行三回合的德菲法問卷， 其步驟如下：（1）選定相關領域的專家，針對研究過程做詳細解說，並對 研究主題做清楚溝通，使專家們瞭解情況，並掌握問題核心。（2）第一回 合問卷進行，並蒐集專家們個別意見，以作為製作第二回合問卷的依據。 （3）將第一回合問卷整理、分析，並根據前一回合之調查結果進行問卷 修正。（4）提供第一回合的統計結果摘要，供專家們參考，同時進行第二 回合德菲法問卷。（5）將第二回合問卷整理、分析，並根據該回合的調查 結果進行第三回合問卷修正。（6）提供第一、二回合的統計結果摘要，供 專家們參考，同時進行第三回合德菲法問卷。（7）將第三回合問卷整理、 分析，將專家意見加以統整，呈現趨於一致的共識結果。肆、實證結果分析
本論文分五個部份說明實證結果，包括：成效評估指標與影響因素的 意見分析、政策內容與執行面向的指標的重要性意見調查、對於方案類型 面向的指標的重要性意見分析，以及其他相關問題的意見調查等。一、 成效評估指標與影響成效評估因素的意見
分析
表3 為專家們對於成效評估指標的重要性之意見排序，其中「再就業 率」、「方案滿意度」、「方案創造的預期成果」三項評估指標，於第二回合 形成高度共識。若就重要性優先順序而言，平均數最高者為「再就業率」 （其意見分散情形亦最低），次高者為「方案結束後之再就業尋職期間」， 第三則是「方案創造的預期效果」。專家們對於「成效面」的評估指標之其 他意見，包括：（1）再就業後穩定程度，但政府出資開創之就業機會應排 除在外；（2）再就業的積極性；（3）提升勞動失業者尋職積極度；（4）就 業穩定性（三個月或六個月）；（5）雇主滿意度；（6）技能提升，就業態度； （7）個人焦慮感等負面心態降低度（方案前、中、後之自評心態評比）。 表3 專家們對於評估指標的重要性之意見排序 評估指標 平均數 標準差 備註 再就業率 9.16 1.405 第一回合平均數為8.52 第二回合形成共識 方案結束後之再就業尋職期間 7.88 1.624 第二回合增列問題 第二回合平均數為7.17臺大社工學刊 第十八期 表3（續） 評估指標 平均數 標準差 備註 方案創造的預期效果 7.79 1.817 第一回合平均數為7.12 第二回合形成共識 方案滿意度 7.08 1.681 第一回合平均數為6.80 第二回合形成共識 方案之成本效益比 7.21 1.865 第二回合增列問題 第二回合平均數為7.17 薪資提升程度 6.79 1.817 第一回合平均數為6.32 第二回合平均數為6.16 方案創造的外部效果 6.67 1.659 第一回合平均數為6.36 第二回合平均數為6.92 資料來源：本研究整理。 註一：重要性分數係由0 至 10 分，0 分代表最不重要，10 分代表最重要。 註二：已形成共識之題項表示次一回合不再提問；如無形成共識，以第三回合分析為主。 表 4 為專家們對於不同的類型方案評估之「成效指標」意見排序， 顯示不論是公共就業型、薪資補貼型或是職業訓練型方案，均以「再就 業率」、「方案結束後之再就業尋職期間」指標具有較高度的重要性；自 行創業型方案以對方案或計畫的滿意度指標最具重要性。 表4 專家們對於不同的類型方案評估標準之意見排序（平均數／標準差） 政策 方案 再就業率 薪資提升 程度 對方案或計 畫的滿意度 方案或計畫 創造的價值 方案之 成本 效益比 方案結束後之 再就業 尋職期間 公共 就業型 3.96/1.160 2.29/1.102 3.57/1.037 4.04/0.751 3.04/1.065 3.75/0.989 薪資 補貼型 4.67/0.482 3.55/0.858 3.52/0.846 3.67/0.917 3.83/0.887 4.04/0.638
表4（續） 政策 方案 再就業率 薪資提升 程度 對方案或計 畫的滿意度 方案或計畫 創造的價值 方案之 成本 效益比 方案結束後之 再就業 尋職期間 職業 訓練型 4.68/0.557 4.04/0.638 4.00/0.603 3.6/1.0 3.83/0.778 4.38/0.647 自行 創業型 3.29/1.213 3.35/0.885 3.78/0.518 3.42/1.017 3.43/0.788 3.33/0.996 備註 第二回合 第三回合 第三回合 第二回合 第三回合 第二回合 資料來源：本研究整理。 註：重要性分數係由0 至 5 分，0 分代表非常不重要，5 分代表非常重要。 表 5 為專家們對於評估架構中影響因素面向重要性之意見排序，顯 示「政策內容與執行面」為最重要的評估影響因素，且在第二回合形成 共識。至於專家們對於在評估促進就業措施成效時，其他要考慮的面向 表5 專家們對於評估架構中影響因素面向重要性之意見排序 影響因素面向 平均數 標準差 備註 決策環境面 7.83 1.204 第一回合平均數為 7.92 第二回合平均數為8.04 政策內容與執行面 9.04 0.908 第一回合平均數為 8.88 第二回合形成共識 方案類型面 8.17 1.154 第一回合平均數為 8.08 第二回合平均數為8.46 參與者屬性面 8.50 1.142 第一回合平均數為8.46 第二回合平均數為8.54 資料來源：本研究整理。 註一：重要性分數係由0 至 10 分，0 分代表最不重要，10 分代表最重要。 註二：已形成共識之題項表示次一回合不再提問；如無形成共識，以第三回合分析為主。
臺大社工學刊 第十八期 因素之意見：（1）決策的過程，事先的評估與相關制度的配合程度。（2） 相關制度與決策的評估（配套情況），但很難操作。（3）失業的主要原因 與類型、大方向產業政策（如發展照顧產業等）。 表6 為專家們對於評估決策環境面各指標重要性之意見排序，顯示專 家們對於「經濟情勢分析」、「政治情勢分析」、「社會情勢分析」三項評估 決策環境面向指標的重要性有共識，且在第二回合均達成高度共識；若根 據平均數比較，發現「經濟情勢分析」、「社會情勢分析」之重要性高於「政 治情勢分析」。此外，「國際情勢分析」為第三回合增列問題，但重要性的 評價僅為中度。 表6 專家們對於評估決策環境面各指標重要性之意見排序 評估指標 平均數 標準差 備註 經濟情勢分析 8.88 1.227 第一回合平均數為 9.04 第二回合形成共識 政治情勢分析 6.92 2.283 第一回合平均數為 6.80 第二回合形成共識 社會情勢分析 8.38 1.209 第一回合平均數為 7.88 第二回合形成共識 社會價值與心理分析 7.71 1.628 第二回合增列問題 第二回合平均數為7.17 決策者個人理念 8.00 1.474 第二回合增列問題 第二回合平均數為7.92 國際情勢分析 6.13 2.401 第三回合增列問題 資料來源：本研究整理。 註一：重要性分數係由0 至 10 分，0 分代表最不重要，10 分代表最重要。 註二：已形成共識之題項表示次一回合不再提問；如無形成共識，以第三回合分析為主。
除了評價「經濟情勢」等六項決策環境面向之項目外，其他可作為評 估決策環境面時考慮項目的意見：（1）政策合法性的過程（使決策的內容 充實，經過充分討論，檢討過可能的實施結果獲得多數人的認同）。（2） 勞保老年給付（法規面）對於就業動機之影響。例如，部份失業者擔心降 低投保級距而放棄就業機會，雖已在參與者屬性中提及以前薪資水準，然 法規制度屬環境面亦應予考量。（3）失業問題所影響的規模。（4）決策者 理念建議修正為決策者的重視程度。 表7 為專家們對於「經濟情勢分析」各項因素之意見排序，顯示專家 們對於「失業率」作為經濟情勢分析的因素具有高度共識，其他如「就業 成長率」、「景氣指標」的重要性在第二回合亦形成高度共識。值得一提的 是「GDP 成長率」，雖然三回合都有調查，其平均數由第一回合平均數3.40 （標準差0.816），第二回合平均數 3.46（標準差 1.021），顯示專家們的重 要性評價變化不大，但是意見分散程度似有縮小。 表7 專家們對於經濟情勢分析各項因素之意見排序 分析因素 平均數 標準差 備註 失業率 4.32 0.900 第一回合形成共識 GDP 成長率 3.33 0.868 第一回合平均數為3.40 第二回合平均數為3.46 就業成長率 4.13 0.757 第二回合增列問題 第二回合形成共識 景氣指標 3.84 0.850 第二回合增列問題 第二回合形成共識 資料來源：本研究整理。 註一：重要性分數係由0 至 5 分，0 分代表最不重要，5 分代表最重要。 註二：已形成共識之題項表示次一回合不再提問；如無形成共識，以第三回合分析為主。
臺大社工學刊 第十八期 表8 為專家們對於「政治情勢分析」各項因素之意見排序，顯示專家 們對於「民眾對於政府的施政滿意度」作為政治情勢分析具有高度共識， 第三回合增列「當年有無重要選舉」指標，但未獲得高度共識。專家們認 為增加考慮的政治情勢因素包括：（1）決策過程之合法化；（2）兩岸關係； （3）當年或隔年是否有重要的選舉。 表9 為專家們對於「社會情勢分析」各項因素之意見排序，顯示專 家們對於「貧富差距指標」作為社會情勢分析具有高度共識。至於「自 殺率」則是專家們第一回合時均表示不需作為考慮因素。而「遊民人數」 指標似乎亦未得到專家們的認同。第三回合增列問題為「民眾生活滿意 程度」、「民眾工作價值觀」，其獲得專家學者相當程度的共識。專家們 認為要增加考慮的社會情勢因素包括：（1）生活滿意程度或經濟就業安 全感受；（2）相關政策的推動情況，就業安全整體感受；（3）經濟與社 會安全感受；（4）媒體報導。 表8 專家們對於政治情勢分析各項因素之意見排序 分析因素 平均數 標準差 備註 立法院中執政黨與在野黨之 委員人數比例 2.22 0.902 第一回合平均數為 2.40 第二回合平均數為2.40 勞資團體組織之政策協商認知 3.17 0.917 第二回合增列問題 第二回合平均數為3.32 民眾對於政府的施政滿意度 3.48 0.918 第二回合增列問題 第二回合平均數為3.32 當年有無重要選舉 2.88 1.191 第三回合增列問題 資料來源：本研究整理。 註一：重要性分數係由0 至 5 分，0 分代表最不重要，5 分代表最重要。 註二：已形成共識之題項表示次一回合不再提問；如無形成共識，以第三回合分析為主。
表9 專家們對於社會情勢分析各項因素之意見排序 分析因素 平均數 標準差 備註 自殺率 2.60 0.913 第一回合形成共識 貧富差距指標 4.00 0.500 第二回合增列問題 第二回合平均數為3.72 遊民人數 2.56 0.961 第二回合增列問題 第二回合平均數為2.64 民眾生活滿意程度 3.58 0.776 第三回合增列問題 民眾工作價值觀 3.68 0.852 第三回合增列問題 資料來源：本研究整理。 註一：重要性分數係由0 至 5 分，0 分代表最不重要，5 分代表最重要。 註二：已形成共識之題項表示次一回合不再提問；如無形成共識，以第三回合分析為主。 綜合前述，對於「決策環境面向的項目與指標」的重要性意見調查發 現，「經濟情勢」、「政治情勢」、「社會情勢」三項決策環境面向的重要性 均形成共識。至於各項環境面向的最重要考慮因素分別是「失業率」、「民 眾對於政府的施政滿意度」、「貧富差距指標」。
二、 「政策內容與執行面向的指標」的重要性
意見調查分析
表10 為「政策內容與執行面向」的指標重要性之意見，研究發現第 一回合已形成高度共識的指標為「執行單位的屬性」、「職前訓練的要求」、 「工作指導的要求」、「工作監督的要求」；而在第二回合已形成高度共識 者為「人員進用的方式」、「工作管理的要求」。「在職訓練的要求」則是專 家們給予的重要性評價最高；第二回合增列問題為「外部評估之重要性」、臺大社工學刊 第十八期 「用人單位首長的重視」，亦獲得專家們相當程度的共識。其他意見包括： （1）雇用期滿之要求特別應針對補貼事業單位部份，公共就業型則有困 難；（2）就業穩定性的思考，工作適性的篩選；（3）執行人員的專業度， 執行經費是否充裕；（4）相關法令之完備。 表10 專家們對於政策內容與執行面向的指標重要性之意見排序 分析因素 平均數 標準差 備註 執行單位的屬性 7.84 1.642 第一回合形成共識 人員進用的方式 8.41 1.335 第二回合平均數為7.56 第二回合形成共識 職前訓練的要求 7.56 2.434 第一回合形成共識 在職訓練的要求 8.17 1.505 第一回合平均數為7.80 第二回合平均數為7.91 工作管理的要求 8.13 1.424 第一回合平均數為8.08 第二回合形成共識 工作指導的要求 7.96 1.457 第一回合形成共識 工作監督的要求 8.04 1.399 第一回合形成共識 工作成果自評的要求 6.96 1.574 第一回合平均數為6.76 第二回合平均數為7.13 雇用期滿安排的要求 7.83 1.993 第一回合平均數為7.80 第二回合平均數為7.83 外部評估之重要性 7.96 1.732 第二回合平均數為 7.96 用人單位首長的重視 7.71 1.781 第二回合平均數為7.78 資料來源：本研究整理。 註一：重要性分數係由0 至 10 分，0 分代表最不重要，10 分代表最重要。 註二：已形成共識之題項表示次一回合不再提問；如無形成共識，以第三回合分析為主。
三、 對於「方案類型面向的指標」的重要性意
見調查
首先，對於方案類型區分的意見分析，在第二回合專家們對於方案 類型區分為「公共就業型」、「薪資補貼型」、「職業訓練型」與「自行創 業型」之意見已達共識，顯示持同意的意見（非常同意、同意）者佔 76.0%，少數專家仍持不同意的意見，包括「自行創業型」修正為「創 業協助型」、增列「就業服務型」、增加「混合型」等。此外，專家們均 同意方案類型會影響成效評估的指標選擇，較有共識的理由是「方案目 標不同，成效評估標準宜不同」、「方案執行方法不同，成效評估標準宜 不同」與「方案理念不同，成效評估宜不同」（為第二回合增列題目， 詳表11）。 表11 專家們同意方案類型影響成效評估指標選擇之原因分析（可複選） 第二回合 第三回合 原因 次數 百分比 次數 百分比 方案理念不同，成效評估宜不同 15 19% 14 16.7% 方案目標不同，成效評估標準宜不同 22 27.8% 23 27.4% 方案效益不同，成效評估標準宜不同 12 15.2% 13 15.5% 方案執行方法不同，成效評估標準宜不同 14 17.7% 12 14.3% 方案類別屬性不同，成效評估標準宜不同 8 14.0% 14 16.7% 可用相同指標，但權重在不同方案上不同 ─ ─ 7 8.3% 其它意見 4 5.1% 1 1.2% 總和 79 100% 84 100% 資料來源：本研究整理。 註：第二回合增列題目。臺大社工學刊 第十八期 其次，對於方案屬性的意見分析，研究發現專家們於第三回合已普遍 同意方案屬性區分「經濟型」、「社會型」、「企業型」。比較具有共識的理 由為分類分析較清楚、過去研究顯示有差異、計畫相互重疊，無法互斥等。
四、 對於「參與者屬性面向的指標」的重要性意見
調查
表12 為專家們對於參與者屬性面向指標重要性之意見排序，第一回 合即達到共識的指標為「年齡」、「失業週數」；第二回合達成共識的是「身 份別」（如低收入戶、身心障礙者等）、「教育程度」；其他如「失業原因」、 「參與方案之前的工作經驗」、「參與方案之前的薪資水準」的重要性亦有 相當高度的共識。除了「性別」、「年齡」、「身份別」、「婚姻狀況」等參與 者屬性外，專家們認為「方案結束後的再就業意願」、「是否為主要家計負 擔者」與「族群別」亦可做為考慮（第二回合增列題目）。 表12 專家們對於參與者屬性面向指標重要性之意見排序 評估指標 平均數 標準差 備註 性別 6.86 2.212 第一回合平均數為5.76 第二回合平均數為6.70 年齡 8.20 1.826 第一回合形成共識 身份別 8.04 1.770 第一回合平均數為7.64 第二回合形成共識 婚姻狀況 7.12 1.996 第一回合平均數為4.96 第二回合平均數為5.96 居住縣市 6.87 1.745 第一回合平均數為6.20 第二回合平均數為6.54表12（續） 評估指標 平均數 標準差 備註 教育程度 8.21 1.503 第一回合平均數為 7.52 第二回合形成共識 先前工作經驗 7.78 1.621 第一回合平均數為 7.08 第二回合平均數為7.58 先前薪資水準 7.69 1.625 第一回合平均數為 6.44 第二回合平均數為7.42 失業週數 8.28 1.948 第一回合形成共識 失業原因 8.11 1.259 第一回合平均數為 7.76 第二回合平均數為8.83 資料來源：本研究整理。 註一：重要性分數係由0 至 10 分，0 分代表最不重要，10 分代表最重要。 註二：已形成共識之題項表示次一回合不再提問；如無形成共識，以第三回合分析為主。
五、其他相關問題的意見調查
有關不同失業率下，適用的促進就業措施之意見調查結果，研究發 現專家們認為當社會處於失業率越來越高時（例如失業率持續超過 4%），適宜採用「公共就業型促進就業措施」，其次是「薪資補貼型促進 就業措施」。另外本研究在第三回合增列詢問專家們對於社會失業率穩定 時，各種措施適用之意見，研究發現社會失業率穩定時（例如失業率維 持在4%以下），專家們認為宜採用「職業訓練型促進就業措施」，其次是 「自行創業型促進就業措施」。此外，隨著失業率高低變化，應有不同的 協助方案，以及對於不同職業能力與條件的人，應有不同的輔導作法。 有關專家們對於不同「年齡」與「教育程度」組合的失業者應優先採取 方案類型之意見分析（詳表13），研究發現較具有共識的是「『35 歲以下』 搭配不同學歷者優先採取職業訓練型方案」、「『36 至 44 歲與國中以下』臺大社工學刊 第十八期 優先採取薪資補貼型或職業訓練型方案」、「『45 歲以上與國中以下』優 先採取公共就業型方案」、「『45 歲以上與大學以上』優先採取自行創業 型方案」。 表13 年齡與教育程度組合的失業者優先採取方案類型之意見分析（可複選） 第一回合 第二回合 第三回合 意見 次數 百分比 次數 百分比 次數 百分比 「35 歲以下與國中以下」優先 採取「公共就業型方案」 4 1.4% 3 1.1%
─
─
「35 歲以下與國中以下」優先 採取「薪資補貼型方案」 6 2.1% 6 2.2%─
─
「35 歲以下與國中以下」優先 採取「職業訓練型方案」 19 6.6% 18 6.6%─
─
「35 歲以下與國中以下」優先 採取「自行創業型方案」 3 1.0% 2 0.7%─
─
「36 至 44 歲與國中以下」優 先採取「公共就業型方案」 6 2.1% 7 2.6% 5 2.0% 「36 至 44 歲與國中以下」優 先採取「薪資補貼型方案」 12 4.2% 11 4.8% 11 4.5% 「36 至 44 歲與國中以下」優 先採取「職業訓練型方案」 11 3.8% 10 3.7% 11 4.5% 「36 至 44 歲與國中以下」優 先採取「自行創業型方案」 4 1.4% 6 2.2% 5 2.0% 「45 歲以上與國中以下」優先 採取「公共就業型方案」 20 6.9% 19 7.0% 17 6.9% 「45 歲以上與國中以下」優先 採取「薪資補貼型方案」 5 1.7% 4 1.5% 3 1.2% 「45 歲以上與國中以下」優先 採取「職業訓練型方案」 4 1.4% 4 1.5% 3 1.2%表13（續） 第一回合 第二回合 第三回合 意見 次數 百分比 次數 百分比 次數 百分比 「45 歲以上與國中以下」優先 採取「自行創業型方案」 2 0.7% 5 1.8% 9 3.6% 「35 歲以下與高中職」優先採 取「公共就業型方案」 1 0.3% ─ ─ 2 0.8% 「35 歲以下與高中職」優先採 取「薪資補貼型方案」 4 1.4% 3 1.1% 1 0.4% 「35 歲以下與高中職」優先採 取「職業訓練型方案」 21 7.3% 19 7.0% 19 7.7% 「35 歲以下與高中職」優先採 取「自行創業型方案」 6 2.1% 3 1.1% 3 1.2% 「36 至 44 歲與高中職」優先 採取「公共就業型方案」 1 0.3% ─ ─ 1 0.4% 「36 至 44 歲與高中職」優先 採取「薪資補貼型方案」 9 3.1% 13 4.8% 8 3.2% 「36 至 44 歲與高中職」優先 採取「職業訓練型方案」 16 5.6% 11 4.0% 21 8.5% 「36 至 44 歲與高中職」優先 採取「自行創業型方案」 8 2.8% 7 2.6% 4 1.6% 「45 歲以上與高中職」優先採 取「公共就業型方案」 11 3.8% 9 3.3% 7 2.8% 「45 歲以上與高中職」優先採 取「薪資補貼型方案」 10 3.5% 8 2.9% 10 4.0% 「45 歲以上與高中職」優先採 取「職業訓練型方案」 7 2.4% 5 1.8% 4 1.6% 「45 歲以上與高中職」優先採 取「自行創業型方案」 2 0.7% 6 2.2% 11 4.5% 「35 歲以下與大學以上」優先 採取「公共就業型方案」 ─ ─ ─ ─ 2 0.8% 「35 歲以下與大學以上」優先 採取「薪資補貼型方案」 ─ ─ 3 1.1% 1 0.4%
臺大社工學刊 第十八期 表13（續） 第一回合 第二回合 第三回合 意見 次數 百分比 次數 百分比 次數 百分比 「35 歲以下與大學以上」優先 採取「職業訓練型方案」 19 6.6% 17 6.3% 15 6.1% 「35 歲以下與大學以上」優先 採取「自行創業型方案」 14 4.9% 7 2.6% 9 3.6% 「36 至 44 歲與大學以上」優 先採取「公共就業型方案」 ─ ─ ─ ─ 1 0.4% 「36 至 44 歲與大學以上」優 先採取「薪資補貼型方案」 2 0.7% 4 1.5% 6 2.4% 「36 至 44 歲與大學以上」優 先採取「職業訓練型方案」 19 6.6% 16 5.9% 18 7.3% 「36 至 44 歲與大學以上」優 先採取「自行創業型方案」 11 3.8% 11 4.0% 9 3.6% 「45 歲以上與大學以上」優先 採取「公共就業型方案」 2 0.7% 3 1.1% 1 0.4% 「45 歲以上與大學以上」優先 採取「薪資補貼型方案」 8 2.8% 6 2.2% 7 2.8% 「45 歲以上與大學以上」優先 採取「職業訓練型方案」 13 4.5% 11 4.0% 10 4.0% 「45 歲以上與大學以上」優先 採取「自行創業型方案」 8 2.8% 13 4.8% 13 5.3% 總和 288 100% 272 100% 247 100% 資料來源：本研究整理。 若進一步整理「年齡」與「教育程度」組合的失業者適用方案類型的 意見，研究發現「職業訓練型方案」在不同年齡（除45 歲以上者）與不 同教育程度均有其適用性。至於「自行創業型方案」較適合「45 歲以上與 大學以上」的失業者（詳表14）。由此可知，德菲專家對於教育訓練的重 要性有相當共識。
表14 年齡與教育程度組合下失業者適合的方案類型 35 歲以下 36-44 歲 45 歲以上 國中（含）以下 職業訓練型方案 18/6.6% 薪資補貼型方案 11/4.8% 公共就業型方案 19/7.0% 高中、職 職業訓練型方案 19/7.7% 職業訓練型方案 21/8.5% 薪資補貼型方案 10/4.0% 大學（含）以上 職業訓練型方案 15/6.1% 職業訓練型方案 18/7.3% 自行創業型方案 13/5.3% 資料來源：本研究整理 註：第一個數字為勾選次數，百分比為該數次佔該組勾選人次的比例。 至於專家們對於有效評估促進就業成效方法、執行時機與執行機關的 意見分析，首先，專家們認為「調查法」、「深度訪談」、「焦點座談」與「成 本效益分析」等方法較能有效評估促進就業成效方法。其次，是專家們對 於是否應設置對照組以評估促進就業措施成效的意見，在歷經三個回合的 調查，此一問題仍未能形成共識，有專家學者表示不易操作。再者，專家 們認為評估方案成效的適當時間為「依方案成效，訂定不同評估時間」（第 二回合增列的問題），其次是「方案實施後半年後進行評估方案成效」，至 於「方案實施後2 年或 3 年後進行評估方案成效」則未獲得認同。最後， 專家們對於評估方案之執行人員以「外部專家學者」較有共識，其次是「方 案規劃者與外部專家學者」。至於專家們的其他意見包括：（1）三方，但 執行者應敢於發言，真實反映執行面情形；（2）三方共組，外部專家學者 多數之組合模式。另外，專家們對於是否由專責單位負責促進就業措施的 成效評估之意見，研究發現專家們高度贊同應有專責單位負責促進就業措 施的成效評估（第三回合，佔 87.0%），僅少數專家持反對意見。最後， 專家們對於負責評估促進就業措施成效的單位類型之意見，研究發現「學 術機構」獲得較為一致性的意見，其次是「外部專家學者」。
臺大社工學刊 第十八期 根據德菲法調查結果，促進就業措施之成效指標的重要性，依序為再 就業率、方案創造的預期效果、方案結束後的再就業尋職期間；影響因素 的構面，依序為政策內容與執行面、參與者屬性面、方案類型面、決策環 境面。此外，多數專家們認為不同方案應選擇不同的評估方法或指標，例 如再就業率適用於薪資補貼型與職業訓練型方案，但較不適用於公共就業 型方案，以及對於協助創業方案的參與者也不太適用。
伍、研究結論與建議
一、研究結論
自1996 年以來，我國失業率持續上漲，政府除透過擴大內需等經濟 方案刺激景氣外，亦採取一系列促進就業措施。多數方案曾委託專家學者 進行成效評估，隨著經驗的累積，個別促進就業措施的實施已日漸制度 化、精緻化。然而，評估研究因為評估時點、評估方法與評估指標不盡一 致，且缺乏一套統整的促進就業措施成效評估機制，較難進行整體比較， 不易獲知政府資源的整體運用情形。 本論文運用德菲法透過專家意見集思廣益，以對於我國近年來的促進 就業政策與措施的執行機制、評估機制之建構等建立具有共識性的意見。 多數問題在經歷三個回合的討論後，形成中度或高度共識，惟仍有少部分 的議題未有共識。 茲說明有共識的意見： （一）就政策規劃的內容與實施時機而言，即方案類型與失業率的適 當組合意見，獲得共識的是當社會處於失業率越來越高時（例如失業率持 續超過 4%），適宜採用「公共就業型促進就業措施」，其次是「薪資補貼型促進就業措施」。至於當社會失業率穩定時（例如失業率維持在 4%以 下），專家們認為宜採用「職業訓練型促進就業措施」，其次是「自行創業 型促進就業措施」。 （二）就政策規劃與執行對象、工具而言，即「年齡」與「教育程度」 組合的失業者優先採取方案類型之意見，較具有共識的是「『35 歲以下』 搭配不同學歷者優先採取職業訓練型方案」、「『36 至 44 歲與國中以下』優 先採取薪資補貼型或職業訓練型方案」、「『45 歲以上與國中以下』優先採 取公共就業型方案」、「『45 歲以上與大學以上』優先採取自行創業型方 案」。其中「職業訓練型方案」在不同年齡與不同教育程度均有其適用性。 至於「自行創業型方案」較適合「45 歲以上與大學以上」的失業者。 （三）就方案類型構面而言，專家們對於方案類型區分為「公共就 業型」、「薪資補貼型」、「職業訓練型」與「自行創業型」形成共識。至 於方案屬性區分的觀點，其中關於「經濟型」、「社會型」、「企業型」的 區分獲得相當程度的共識，理由為「分類分析較清楚」、「過去研究顯示 有差異」等。 （四）在成效評估時應包括對於決策環境構面的評估、對於政策執 行構面的評估、對於方案類型構面的評估、對於參與者屬性構面的評估 等。其中就評估時應考慮的環境構面而言，「經濟情勢分析」、「政治情勢 分析」、「社會情勢分析」三項評估決策環境面向指標的重要性具有共識； 同時「經濟情勢分析」、「社會情勢分析」之重要性高於「政治情勢分析」； 「經濟情勢分析」以失業率、就業成長率、景氣指標作為重要的因素； 相較於經濟情勢的意見共識，「政治情勢分析」因素以「民眾對於政府的 施政滿意度」較有共識；「貧富差距指標」作為社會情勢分析具有高度共 識。有關「政策內容與執行面向」指標重要性的評價，具有高度共識的 指標為執行單位的屬性、職前訓練的要求、工作指導的要求、工作監督
臺大社工學刊 第十八期 的要求；其次是人員進用的方式、工作管理的要求。其他增列的調查指 標如外部評估之重要性、用人單位首長的重視，亦獲得相當程度的共識。 （五）就政策評估指標而言，具有重要性的共識者，依序為「再就 業率」、「方案創造的預期效果」、「方案結束後的再就業尋職期間」以及 「薪資提升程度」。此外，多數專家們認為方案類型會影響成效評估的指 標選擇，即不同方案應選擇不同的評估方法或指標，公共就業型、薪資 補貼型、職業訓練型方案，以「再就業率」、「方案結束後之再就業尋職 期間」成效指標具有較高度的重要性；「自行創業型」方案以「對方案或 計畫的滿意度」指標最具重要性。 （六）在評估的參與者屬性面向構面，具有高度共識的評估指標為「年 齡」、「失業週數」；其次是「身份別」（如低收入戶、身心障礙者等）、「教 育程度」。 （七）就評估方法而言，專家們對於評估促進就業成效方法認為調查 法、深度訪談、焦點座談與成本效益分析等方法較能有效評估促進就業成效。 （八）就評估時機而言，具有共識的是「依方案成效，訂定不同評估 時間」，其次是「方案實施後半年後進行評估方案成效」。此外，專家們認 為評估時間的選擇要考慮方案的類型，惟不認同方案實施二年或三年後才 評估成效，原因是經過的時間愈長，非方案本身執行因素而影響方案成效 的機會愈高，影響評估效度的變數愈多。 （九）就執行評估人員而言，以「外部專家學者」獲得較高的共識的 意見，其次是「方案規劃者與外部專家學者」。此外，專家們高度贊成由 專責單位負責促進就業措施的成效評估，僅少數專家持反對意見。而負責 評估促進就業措施成效的單位以「學術機構」獲得較為一致性的意見，其 次是「外部專家學者」。始終未能達成共識的是關於是否設置對照組，以 評估促進就業措施成效的意見。
綜合言之，本論文研擬的規劃方向、執行機制、評估架構及方案類型 區分，獲得專家們的認同。本論文另依據德菲法調查結果修正部分政策規 劃與評估時考慮的因素內容，如社會情勢分析增列「貧富差距指標」、「民 眾工作價值觀」與「民眾生活滿意度」作為考慮因素。其他如「政策內容 與執行面向」評估指標的重要性，增列「外部評估的重要性」、「用人單位 首長的重視」等。
二、政策建議
根據研究發現，本論文提出的政策建議如下：（1）在評估促進就業措 施之成效時，評估指標應包括「再就業率」、「方案創造的預期效果」、「方 案結束後的再就業尋職期間」、「薪資提升程度」等。（2）不同方案選擇不 同的評估方法或指標，例如「公共就業型」、「薪資補貼型」或「職業訓練 型」方案，以「再就業率」、「方案結束後之再就業尋職期間」成效指標為 主；「自行創業型」方案則以「對方案或計畫的滿意度」具重要性。（3） 就業能力與方案類型之間存在相當程度的關聯性，有必要對方案參與者有 較多評估，並先協助其選擇及參與適當的促進就業措施，例如就業能力較 差者，適用於直接僱用或薪資補貼之方案；就業能力較佳者，適用於職業 訓練或創業協助之方案。（4）政府對於各類型促進就業措施的進用人員資 格，要減少與其他方案產生資源重複投入的可能性，政府擬定與評估政策 時，應留意工作內容、工作條件相對於工作報酬的一致性。（5）在評估成 效時，應考慮決策環境面向指標，包括「經濟情勢分析」、「政治情勢分析」、 「社會情勢分析」三項，其中「經濟情勢分析」可以失業率、就業成長率、 景氣指標作為重要因素；「政治情勢分析」可以民眾對於政府的施政滿意 度作為重要因素；「社會情勢分析」可以貧富差距作為重要因素。臺大社工學刊 第十八期
