台灣專業移民政策探討

國立台灣大學國家發展研究所 碩士論文

國立台灣大學國家發展研究所 碩士論文

Graduate Institute of National Development

College of Social Sciences

National Taiwan University Master Thesis

台灣專業移民政策探討

Study of Taiwan’s Policy on Professional Immigrant

吳宏仁 Hong-Jen Wu

指導教授：周桂田博士

Adviser : Kuei-Tien Chou, Ph.D 中華民國 98 年 6 月

June, 2009

台灣專業移民政策探討

吳宏仁撰

98 06

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致謝 

此論文與理想中的完成還是有一段距離，然而也有很多方面是超過剛開始時 所預期達到的結果。能夠有這樣的成果，要感謝很多位老師、女士、先生的指導、

督促、受訪與各式各樣的協助。

很感謝指導老師周桂田教授，對這個題目的建議。很多論證的過程與重點的 掌握，周老師都給予相當精確的方向。也很感謝李碧涵老師在移民議題上的啟 迪，還有王宏仁所長遠從高雄來參加口試並且給予很適切的指導。辛炳隆老師提 供資料、聯絡受訪者、也接受訪問、又給予指導，實在非常感謝。

經由周老師引介台大胡哲明副國際長，提供很多大學與留學生方面有意義的 資訊與看法；勞委會、教育部、移民署、經建會、僑委會各負責官員，不論是否 經過引介，都很熱誠地回答問題，在此一併致上誠摯謝意。還有受訪廠商代表、

外籍人士願意撥空接受長達一至二小時的訪問，謝謝他們的熱心參與。

還要謝謝包括邱所長、周老師、李老師、辛老師在內的許許多多國發所老師 們，在兩年的課程中，給予的教導與啟迪，在研究方法、論文撰寫、論述邏輯上 都很有幫助。國發所專班與一般生同學各有專長與抱負，大家一起學習、切磋的 過程，也是充滿喜悅與收穫。謝謝她（他）們。

最後要謝謝內人澎心給我的支持與她辛苦的聽寫打字，各式英語都難不倒 她。還有小女珮婷中文聽寫打字速度很快，一份份口述中文稿都由她完成。衷心 感謝她們。

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中文摘要 

本論文從移民與專業移民的定義與理論開始探究，闡明本文所論述的專業移 民與國外文獻的高技術移民（high skilled immigrant）或專業移民 (professional immigrant) 是一致的─就是大學畢業或有相當技術經驗者。以此區分沒有特殊專 業的勞力與依親移民。而這裡的移民包括移居他國的短期工作者與永久居留的專 業移民。

本文採用移民系統理論分析移民原因，以移民的四個功能要項分析移民政策 的考量點。再從經濟層面與社會文化層面分析，專業移民對移入國的正面影響。

接著從短期居留、留學生、永久居留三個階段，分析數個歐美與亞洲國家的專業 移民政策與現況，也分析國際架構對各國移民政策的影響。接著分析台灣的專業 移民政策與現況，並且分別訪問不同國籍的外籍專業人士。也訪問企業與政府官 員、學者。

從本研究結果看來，台灣的專業移民政策中對專業的定義比較嚴格，與國外 的定義有些差異。對於人數最多的專門性技術性人員的薪資低限是以所有受雇者 平均薪資為最低標準。這在所有國家是沒有的例子。這也是想要在台工作的資淺 外國人（主要是來台留學的僑生與外籍生）與想聘用外籍人士企業的抱怨。站在 絕不影響國內資淺者就業機會的立場，這樣的政策也不能說不對。但是本論文從 政府一再申明要積極引進外籍優秀人才，從政府給予留台外籍生與僑生優厚獎助 學金，從教師（包含補習班老師）的相對較低容許條件，從永久居留權申請條件 的放寬等各點，來審視對於專門性技術性人員的薪資低限有其矛盾性。在此矛盾 性存在下，政策所能造成引進效果有限，這幾年甚至有呈現淨流出的狀況。

本研究建議在未形成放寬薪資低限的共識之前，先考慮容許一些配額以低於

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該薪資低限而高於或等於同等工作內容平均薪資的情形下准予雇用。也開放取得 國內大學碩士學位者，留在台灣工作的機會。這兩項名額都可以在政府控制下予 以調節，一方面可以達到引進外籍優秀人才的目的，一方面去除影響國內就業機 會與薪資水準的疑慮。

本研究另外對外籍人士在行政程序、子女教育等等各項對他們不便之處，提 出造成此抱怨的因素與可能的解決辦法。

期望透過此研究，可以得到一些讓移民政策有其一貫性、有效性，又不至於 造成影響國內就業與資源分配不公疑慮的改革途徑。

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Abstract 

This thesis started with clarification on the definition of “professional immigrant”

in this study. In the international literature, to distinguish from low-skilled immigrant (or labor immigrant) and family immigrant, the employment immigrant with tertiary education or special skill is usually called high-skilled immigrant or professional immigrant. In Chinese high-skilled immigrant is easily regarded as high-technology immigrant, in this regard, we use “professional immigrant” as defined by most international literature.

The immigration system theory is used to analyze the causes of immigration. Four functional imperatives are used for consideration of immigration policy making.

Positive effects on immigration country offered by professional immigrant are concluded through economical and social-cultural phase analysis. It is further verified by countries across different continents with their welcoming policy toward professional immigrant.

Taiwan’s policy on professional immigrant is analyzed ; followed by a study on the current status of professional immigrant in Taiwan. Several professional immigrants of different nationalities were interviewed. Government officials, scholars, representatives of private companies which are hiring foreign professionals were also interviewed.

It is revealed that the definition of “professionals” in Taiwan’s immigration policy is more stringent than that of the international literature or other countries. In the

“professional and technical category of professionals”, the requirement for working

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permit is two years’ working experience in related field after college graduation and salary over average salary of all professionals in the country. This stringent requirement raises complaints from private sectors as well as young candidates especially those foreign students graduated from universities in Taiwan.

This policy can not be criticized as wrong policy if Taiwan government does not want any negative effect on the job opportunities of Taiwanese newly graduates. What this study trying to do is to reveal the conflicting nature of the policy - so called

“actively promoting professional immigrant to Taiwan”. Very attractive scholarship is provided to foreign students who want to study in Taiwan. One of the main purposes of this scholarship is to introduce young foreign talents to work in Taiwan, while the salary requirement almost prevents them from working in Taiwan. This is only one of the many examples of conflicting policies. The result is a shrinking population of professional immigrants in Taiwan.

This study suggested that before a consensus on decreasing minimum salary requirement can be achieved, two measures can be taken to retain some foreign talents while avoiding any adverse effect on the job opportunities of domestic college graduates. One is a waiver can be provided to those foreigners with master or higher degree of Taiwanese universities for their work permit application. Second is a quota can be provided to private and public institutes. Within the quota, these institutes can offer jobs to those foreign young talents who do not have Taiwanese master degree nor acquire salary exceeding minimum salary requirement. These two measures can provide some room for young professionals to work in Taiwan while the government can still control the overall supply.

This study also proposed some measures to resolve or ease the various complaints

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and concerns of foreign professionals in Taiwan.

It is expected through this study, the reason of ineffective policy of introducing foreign professionals can be explained. Remedies that are effective and cohesive can be proposed. These remedies should prevent from adverse effect on job opportunities of local Taiwanese and prevent from any concern of legitimacy.

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目錄 

致謝... iii 

中文摘要... v 

Abstract ... vii 

第一章 緒論... 1 

第一節  研究動機、研究問題與研究目的... 1 

一、  研究動機... 1 

二、  研究問題與其前提... 2 

三、  研究目的... 4 

第二節  文獻探討... 5 

一、  移民、專業移民定義與本研究對象的設定... 5 

二、  移民理論與全球化現象中的專業移民理論... 8 

三、  外國專業移民與其關連政策的研究文獻... 16 

四、  台灣的專業移民與相關政策研究... 23 

第三節  研究架構、研究途徑與研究方法... 30 

一、  研究架構... 30 

二、  研究途徑... 31 

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三、  研究方法... 32 

第二章... 33 

全球化的專業移民現象與各國政策分析... 33 

第一節  全球化環境下專業移民特性與現象... 33 

第二節  專業移民對移入國的影響... 39 

一、  經濟觀點... 39 

二、  文化與社會面... 41 

第三節  各國專業移民政策比較與其效果分析... 43 

一、  專業短期居留部份（勞力市場途徑與鼓勵商業途徑）.. 47 

二、  留學生居留（學業入口途徑）... 54 

三、  永久居留（人力資源途徑）... 57 

四、  綜合檢討各國政策及其效果... 62 

第四節  專業移民的國際架構... 65 

第五節  台灣現行移民政策中有關專業移民的部份與現況分析... 72 

第六節  台灣的外籍留學生政策與現況分析... 87 

一、  相關法規與政策... 87 

二、  外籍留學生現況... 89 

第三章 調查訪談結果... 92 

第一節  調查訪談方法與經過... 92 

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第二節  外籍專業人士在台經驗與對台灣的看法... 94 

一、  來台過程... 95 

二、  來台後情況... 96 

三、  對未來發展的期望... 99 

第三節  用人機構的看法... 101 

一、  聘用外籍專業人士的優點... 101 

二、  外籍人士國籍與中文能力... 102 

三、  聘用外籍專業人士的困擾... 102 

四、  其他意見... 102 

第四節  政府官員與學者的看法... 103 

一、  勞委會職訓局，La ... 103 

二、  台灣大學國際事務處，Ti ... 105 

三、  教育部國際文化教育事業處，Ei ... 109 

四、  教育部僑教處，Eo ... 110 

五、  台灣大學國家發展研究所，Tn ... 111 

六、  經建會，Ec ... 112 

第四章 檢討台灣的專業移民政策... 113 

第一節  台灣吸引外國專業人士前來的有利與不利條件... 113 

一、  個體層次... 113 

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二、  中介層次... 114 

三、  總體層次... 115 

第二節  薪資低限與專業移民對象分析... 119 

第三節  各層面的政策考量... 127 

一、  經濟層面... 127 

二、  社會文化層面... 128 

三、  移民政策層面... 129 

第五章 結論... 141 

第一節  主要研究發現... 141 

一、  台灣「積極引進外籍專業人才政策」的效果... 141 

二、  政策的衝突性與無效性... 141 

三、  訪問調查結果... 143 

第二節  對台灣專業移民政策之建議... 144 

一、  資格限制的問題... 144 

二、  其他移民政策相關措施... 146 

第三節  後續研究之建議... 149 

一、  本研究尚有不足之處... 149 

二、  本研究可以進一步拓展的部份... 150 

三、  國際移民規範的研究... 151 

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參考文獻... 153 

中文參考文獻... 153 

English References ... 157 

附件 外籍人士訪問底稿... 162 

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圖目錄

圖 1-1. 移居過程各階段模式………..17

圖 1-2. 本研究之研究架構圖………..30

表目錄 表 1-1. 聘用外籍專業人士困難因素調查結果………...24

表 2-1. 選取的國家在 1991, 1999, 2001 三年核准的專業移民人數與比例…34 表 2-2. 選取的國家在 1992-2000 核准的外國短期專業工作者人數…………35

表 2-3. 各國家專業與一般移民政策出現於各文獻之表列………...46

表 2-4. 新加坡 2000 年與 2007 年各種身份人數與變化………61

表 2-5. 移入國與移出國對移民的開放與管制考量………..69

表 2-6. 移民署 2009 年 4 月外籍專業人士職業別統計………82

表 2-7. 各類別有效聘雇許可逐年變化趨勢………..84

表 2-8. 聘雇許可核發人次趨勢（2007-2008 年）………84

表 2-9. 移民署各職業類別外籍專業人士人數變化趨勢………..85

表 2-10. 各職業別永久居留者人數與佔該職業別專業外籍人士比例………87

表 2-11. 2008 年度各主要國家各主要科系來台留學生人數表……….89

表 2-12. 1981 年至 2008 年各科系來台留學生人數變化表………91

表 2-13. 外籍生與僑生各種學位人數……….………91

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表 3-1. 受訪外籍專業人士表………..93

表 3-2. 受訪聘用外籍專業人士企業表列………..93

表 3-3. 受訪機構單位人員與職稱………..94

表 4-1. 新、德、台三國薪資低限比較……….125

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第一章  緒論 

第一節     研究動機、研究問題與研究目的 

一、 研究動機 

個人與社會及國家的關係，一直是幾個世代無數社會科學家竭盡其智慧研究 的論題。現代全球化時代中，常謂國家的力量在削減中。理論上一般人在公民社 會中，透過充分民主程序，對國家社會有比以前更多的影響力。實際上由於社會 的複雜度增加，技術深度增加，國家機構大而複雜，個人的影響力可能反而在減 弱。但是另一方面由於全球化文化的共通性增加與旅行交通的便利，個人對於其 所要參與的社會或國家有更高的選擇自由度。而國家對於要求移入的外來者也有 其選擇權。現代社會這種廣泛自主的相對選擇權所形成的移民現象，與以前特殊 關連的移民現象有很大的不同意義 ¹。

1970 年代中葉開始，國際移民有顯著增加，全球化貿易、投資，由各地節點 控制的國際網路等都促進這種移民。移民是自古以來就有的社會現象，但是以這 樣大規模全球性跨階層的移動還是新的現象。IOM (International Organization of Migration) 2000 年 統計 1965 至 2000 年，移民人口由 7 千 5 百萬，倍增為 1 億 5 千萬。2002 年 UNPD（United Nation Population Division）, 統計 1.85 億人住在 非出生地至少一年，相當於將近世界人口的 3％。這還是合法移民，非法移民依 據 2000 年美國統計，有 900 萬非法移民住在美國，每年還有 20 萬至 30 萬非法 移民移入(Castles, 2003:5)。歐盟每年有 50 萬非法移民移入。

1 以量子基金創始人，國際知名的投資專家羅傑斯（Jim Rogers）為例，他的知名度與影響 力並不能有效影響其國家─美國的政策。他看衰美國的未來，看好中國與亞洲，因此讓 其兒子研習中文，也移居新加坡居住（張子嫻等，2008）。

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在此全球化潮流下的現代社會，不論是移入國或是移出國，不論是有政策還 是沒有政策，全都面臨移民的議題。沒有政策等於是採取消極的態度，任憑情勢 自然發展，不符合現代人民對國家的期待。

台灣監察院就在 2004 年由監察委員黃煌雄、李伸一共同對「行政院事先未慎 密規劃移入人口輔導方案，亦未曾謹慎考量我國人口移入總量管制問題，導致各 項問題叢生」而提案糾正（黃煌雄，2005:336）。監察院的報告指出，台灣的移 民政策有多項缺點，其中重要的有兩項：缺乏吸引優秀專業人才之機制，與未能 及早訂定移入人口的因應措施（黃煌雄，2005:245-249）。事實上專業人才移入 的申請機制是存在的，為何吸引到的優秀專業人才有限？在此知識經濟的時代，

各國都競相吸引優秀的專業人才前來效力，台灣也漸漸有此認知。台灣目前的政 策有效性，顯然不足。問題在哪裡？這是進行本研究的動機之一。

筆者過去任職高科技業，經歷過奉調赴美國半年，日本兩年半的海外移居生 活。過去服務的公司，聘有少數外籍專業人士，也曾經有些外籍專業人士前來參 與一至二年的共同研發工作 ²。也熟識不少協力廠商與客戶派駐於台灣的外籍專 業人士。對於他們來台工作與生活的甘苦，也頗有所聞。這些親身的體驗與見聞，

使筆者對於專業人士移居與移民的議題有深度探討的興趣。這是進行本研究的另 一個動機。

二、 研究問題與其前提 

根據上述研究動機，本研究的研究問題主要包含以下兩點：

1. 台灣有何吸引外籍專業人士前來的有利與不利條件？

2 這些日籍研發工程師來台參與研發工作約一至二年。對於在台灣的工作進展大都覺得滿意，但 是對於新竹地區的生活機能、方便性有很多抱怨。簽約期間一到，雖然台灣公司與日本公司雙 方都有留下他們繼續在台灣工作的考量，他們卻全數都回日本去了。

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2. 政策上如何創造有利條件與避免不利條件？

造成專業移民的因素很多，有吸引力的地方或國家，設定配額，以及重重關 卡，移民還是會排隊等候機會。不吸引移民的地方或國家，用各種金錢、職位、

福利、永久居留權或公民權的政策誘因，也未必會吸引到移民。即使吸引到一些 移民，也不一定能夠停留較長的時間。因此談論專業移民政策，應當先瞭解這個 地方或國家對專業移民有何吸引力，有何不利條件，才能據此產生有效的政策。

政策的制訂從不同觀點，會有很多不同的看法。即使各國積極引進專業移民，

各自還是有很多不同的考量，例如是否威脅國內同樣專業人士的就業機會，是否 會威脅到國家安全，是否會造成他國的腦力流失（Brain Drain）而受到國際指責。

因此在政策上能夠著力，而衝突性比較小的部份，應當是可以優先考慮推動的政 策。

提出此兩個問題之前，有兩個前提，

1. 外國專業人士前來，對國家是有益的。因此在相當安全的範圍內，應當 是給予歡迎的。

2. 在今日全球化的處境下，外國專業人士是否前來，不是國家政策可以完 全左右。然而國家政策可以有相當影響。

以上前提不是本論文想要論證的重點，但是這兩個前提是本研究的先決條 件，因此還是要以相當篇幅加以論證。主要是參考既有文獻、理論與他國的專業 移民政策，及其效果。

接著針對研究問題，設計問卷，進行半結構化的深入訪談，結合已有研究與 次級資料，進行整理以探討之。

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三、 研究目的 

本研究將透過訪談與既有次級資料的整理，對於前述兩個研究問題，「台灣吸 引外籍專業人士前來的有利與不利條件」與「政策上如何創造有利條件與避免不 利條件」，提出看法。

從此一研究，希望達到以下兩個目的：

1. 找出台灣引進專業移民現行政策成效不彰的原因

台灣是一個以中華文化為基礎，而受到美、日及全球化社會環境影響下的新 興經濟體。政府在專業移民政策上逐漸採取更開放與鼓勵的政策，但是吸引到的 專業移民仍然比起台灣移居外國的專業移民或其他國家所吸引的專業移民少。另 一方面，持續有相當多的外籍勞工與移入配偶，移進台灣。這樣的狀況是與政府 及許多民眾的期望是不一致的。我們希望找出台灣引進專業移民現行政策成效不 彰的原因。

2. 希望在平衡各種考量之下，可以提出比較有效的政策

政策效用不佳，可能是著力點不對，可能是行政效率不彰；也可能是有其他 顧慮，例如：影響國人就業機會、國家安全顧慮等等，而在政策上有所保留。經 過此研究，希望將各種因素與各方面的考量點都納入考量，提出負面影響最小，

而有實效的政策。

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第二節 文獻探討 

一、 移民、專業移民定義與本研究對象的設定 

1. 移民的定義與移民數目統計

根據 1932 年 IOL（國際勞工組織）的移民統計討論會建議，除了觀光的流動 之外，原則上從一個國家到另一個國家停留一段時間（通常是三個月以上）都應 當計入移民統計中(Bilsborrow, 1997：1)。因此大多數國家依照外國人長期居留的 設籍登記(英國以出入境統計，略有不同)，有移入外國人口與移出外國人口的登 記（OECD，2007：301,319）。淨移入外國人口，就是兩者的差額。

但是法國、美國、加拿大是以簽發永久居留權數目作為移入人口的統計，短 期居留者不算在內，因此也沒有移出外國人口的數字。愛爾蘭則是以國內調查的 方式統計該年度增加的外國人口，因此也沒有移出外國人口的統計(OECD, 2007:

301,319)。永久居留的簽發也包括給予已經居住於移入國的短期居留者。假設其 餘短期居留者的進出達成大致平衡，永久居留者作為(淨)移入外國人口也算合 理。但是在大多數先進國家，短期居留者仍有增加的趨勢，所以淨移入人口應當 還是比獲得永久居留權的數目高。這其中，短期居留者包括專業從事者與勞力從 事者，對移入國的經濟與其他社會現象仍有重大意義，而且有一部份人會成為永 久居留，因此也是移民研究的重點。

美國的移民簽證只稱永久居留簽證為移民簽證，如 H-1B 的工作簽證稱為非 移民簽證。一般在分辨永久居留或短期居留時，往往只將永久居留稱作移民。但 是在討論移民議題時，短期居留都會被涵蓋在內，因此也算是廣義的移民。這一 點有時可能會引起混淆，實際的意義，需要看論題的內涵而定。本研究題目是沿 用廣義的移民，即包含所有移居者。視論述的情況而定，在討論永久居留者時，

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可能還是會特別以移民稱之。

由於文化的延續性，移民的研究可以有更廣的範圍，最廣的從居留超過三個 月的外國人到移民的第二代，都是移民研究的範圍(Castles, 2003: 208)。也有將所 有在國外出生的人（Foreign Born Population）都作為移民研究對象，即使有些人 是在該國成長也取得國籍（OECD，2007：375 ；Bratsberg et al, 2007: 259)。

另外在台灣的時空背景下，有些特殊的複雜情況，在此需作一些說明。通常 移民是指移入本國的外國人，僑民是指移居國外的本國人。但是台灣有華僑的類 別，根據華僑身分證明條例(全國法規資料庫 , 2002）除了移居國外的本國人之 外，經過駐外機構認可具有華裔無本國籍的人也可以申請為華僑，其子弟可以為 僑生（該項主管單位為僑委會），和本國人僑生一同可以經過僑生管道「回國」

入學。另外還有港澳居民與大陸居民分別依據香港澳門關係條例(全國法規資料 庫 , 2006c）與臺灣地區與大陸地區人民關係條例(全國法規資料庫 , 2008f）處 理其入境與居留的問題。因此對於台灣，無中華民國國籍的「非本國人」還包含 外國籍華僑、僑生、港澳居民與大陸居民等，與一般外國人不同身份的人，有不 同的管理模式。因為他們的各種情況與管理制度複雜，本研究暫時不對這些「非 本國人」作個別處理。在作政策探討時，因為大陸情況特殊，排除在一般外國人 之外。港澳居民與華僑及僑生，在沒有中華民國國籍的情形下，筆者認為可以參 照一般外國人處理，在本研究中，不特別就其差別性作深入探討。至於具有中華 民國籍的僑民，完全沒有入國的問題，回來台灣只是回國，不當成移民討論。

2. 專業移民的定義與本研究對象的設定

專業移民英文是 Professional Immigrant. 在移民有關的文獻中，相對於勞力或 依親等無技術移民，有技術者以 high skilled immigrant（高技術移民）稱呼的比 較多(Chellaraj, 2006；Borjas, 1999 ；Smith, 2006；Bilsborrow, 1997)。也有學者

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是以 professional immigrant 來對應於 unskilled immigrant (無技術移民)(Portes, 1994； Batalova and Lowell, 2006).。Iredale 在他的論文 The Migration of Professionals: Theories and Typologies (Iredale, 2001：7) 摘要開頭就提到：

In a historical context, highly skilled migration involved the forced movement of professionals as a result of political conflicts, followed by the emergence of the

“brain drain” in the 1960’s.

就如此文，在許多英文文獻中 high skilled immigrant 與 professional immigrant 常是互換使用的。Iredale 提到高技術移民通常指稱，有大學學位或在某領域有 足夠相當經驗者(Iredale, 2001：8)。Abella 也是作相同的定義（Abella, 2006：13).

這也是對專業移民一般的定義(Batalova and Lowell, 2006：87)。

中文若以高技術移民稱呼，可能會將觀念侷限在高科技方面，而將教育、藝 術、管理者、醫護人員等排除在外，因此本文將對應於依勞力或依親等，以其知 識、技術、專業申請移民者以專業移民稱呼之。在監察院的報告（黃煌雄、李伸 一，2005：245 頁），辛炳隆教授的報告（辛炳隆主持，2008），張雯珍的論文（張 雯珍，2005），藍科正的報告 （藍科正主持， 2005）中也都以專業人才或專業 人士稱呼（後面會提到，在台灣包括官方與學者，有些人認為大學剛畢業不能稱 為專業人士，與本文前述定義有些差別）。

有的文獻使用白領外籍勞工的稱呼。這樣的稱呼似乎將學者、律師、會計師 等專業人員排除在外。也有的文獻有菁英移民或經濟移民（包含投資移民）的歸 類 (Bilsborrow, 1997: 44)。菁英移民定義較狹窄，也不夠明確。投資移民往往成 為以金錢獲得身份的一種移民方式。這些都不是本研究要試圖涵蓋的主題。本研 究仍以個人條件達到某種專業程度，即大學畢業或擁有相當專業能力者，作為專 業人士的移民議題為研究範圍。

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這些年來高科技產業與資訊工業（或稱 IT 產業）蓬勃發展，談論專業移民時 常以高科技與 IT 人才為主，認為各國都在爭取這些人才。但是這些人才在 2001 年網路泡沫化與 2008 年之後的金融危機都遭逢需求減少，甚至失業的危機。因 此本研究並不將專業人才侷限在某種行業類別，而以具有專業知識的所有專業人 才為研究對象。也就是考量永久性的、或至少是長期性的議題，而非短期性的需 求。

二、 移民理論與全球化現象中的專業移民理論 

1. 移民理論

一般所稱的移民理論都是要解釋造成移民的原因。Massey 的兩篇論文回顧多 種理論（Massey, 1993,1994）。他以造成移民的起始因素與持續擴大因素，分兩 大類，作各種理論的分析比較研究。並且以北美地區的實證研究證實各種理論都 有其或多或少的貢獻因素。

Massey 指出產生移民的因素包含以下數點：

a. 新古典經濟學─著重工資及工作條件差異與移民成本，收穫大於移民成 本就會移民 （考慮個人）。

b. 新移民經濟學─著重減低家庭經濟風險，避免原居地遭遇經濟惡境，或 增加原居地家庭生產活動的資本 （考慮家庭）。

c. 雙層勞動市場理論─現代工業經濟結構的需求，創造出屬於移民的低勞 動成本與本國人的高勞動成本，這樣的雙層勞動市場 (考慮總體社會經 濟)。

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d. 世界體系理論─移民為經濟全球化與市場跨國境後的自然結果，邊陲國 家的勞動者移往核心或半邊陲國家以較低的薪資，獲取工作機會 (考慮總 體社會經濟)。

而移民產生後往往會繼續增加而且持續相當時間，其因素又有以下理論:

e. 網路理論─舊移民拉新移民，移民之間形成彼此支援的網路，幫助其在 新環境的適應

f. 機構理論─移民多了以後，會產生以移民程序為業的機構，這些合法或非 法的機構都會助長移民的增加與持續

g. 累積因果關係論─成功的移民多了以後在家鄉產生很多累積性的影響，

包括其優越的社經地位，資本累積，土地取得，使沒移民者在社會與經濟 壓力下增加移民的誘因。

其中 a,b 兩者強調個人或家庭的抉擇，是自由主義學者偏好的理論。c,d 兩者 強調資本主義制度中，強者剝削弱者，是批判社會學者或新馬克斯主義者常用的 理論。

Kritz （1992）以移民系統理論（Migration systems theory） 成為一個新的探 討途徑，它跨越廣泛的知識領域，試圖涵蓋移民經驗的各層面經驗。其原則是將 移民現象視為總體與個體結構交互影響下的結果（Macro-structures and

Micro-structures）。在這兩個層次中間，還有一些中介機構協助其聯繫，可稱為 中間結構（Meso-structures）。

總體結構可包含世界經濟結構，兩國間相互經濟，政治，歷史，文化，地理 關係，移民政策等。個體結構指非正式的社會網路，包含家庭，族人，朋友，社 區形成協助落實移民與定居的網路。至於所謂中間結構，可以移民工業為其代 表。這包含招募機構、律師、代理人、仲介人甚至非法的一面還有偷渡，人蛇集

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團等。這些中間結構一方面是幫助移民者，一方面也可能是剝奪者。這三種結構 在個別移民及其家族，移居和定居的整個過程，或多或少都發揮其影響。這樣的 分析很有層次，但是缺乏以個人為出發點的因素。

Faist （2000）運用移民系統理論的概念，以層次來稱呼，即總體層次 （Macro Level）、中介層次（Meso Level）、個體層次（Micro Level）。總體層次與 Kritz 總體結構意義相同，但是 Faist 將所有個人的移民考慮因素置於個體層次，其他 個人社會網路、中介機構等置於中介層次，如此就可以清楚的將各種移民因素包 含在此理論架構之下。Smith (2006) 也是分這三種層次分析高技術移民的全球化 移動性。Benson-Rea and Rawlinson（2003：73) 也是以這三種層次分析移民獲取 資訊的管道（其分法比較接近 Kritz 的分法）。本研究傾向使用 Faist 的分法，因 為涵蓋性比較完整。。

2. 全球化中的專業移民

上述理論中，世界體系理論明顯揭露全球化的影響。系統理論中的總體層次 也包含全球化結構中各類移民的全球性移動。然而從全球化的觀點，柯司特

（Manuel Castells）在其名著《網路社會之崛起》中，特別提到專業勞動者確實 在進行全球化，他們待價而沽，可以在全球各地工作。他們包括：頂層的經理人、

金融分析師、先進服務業的顧問、科學家與工程師、電腦程式設計師、生物技術 專家等等。也包括藝術家、設計師、表演家、運動明星、精神導師、政治顧問、

以及專業犯罪等等。他們享受全球化的利益，真正是進入全球化了（柯司特，

2000：137）。

但是另一方面，那些沒有特殊專業，而又企圖改善他們的生活條件，以及替 孩子的未來打拼，充滿活力或是絕望的人而言，情況就複雜多了（柯司特，2000：

138）。他們不容易移民，即使達成移民也可能有辛苦的未來。

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包曼（Bauman） 在其《全球化》一書中，也是提及新菁英的超地域性是一 種令人迷醉的自由，其餘人的地域性卻一點也沒有家的感覺，反而比較像監獄─

越是目睹別人可以自由離去，越是覺得屈辱（包曼，2001）。

Smith (2006) 對於柯司特與包曼這樣簡單的二分法，並不以為然。他批判這 樣的描述與一般刊物類似，並沒有經過嚴謹的社會科學研究，而且沒有涵蓋大批 擁有專業技術的中階人才的情況。Smith 等人的研究認為專業技術人才要作跨國 移動與整合到移入國的社會，確實與非專業移居者有很大的不同，但是並沒有去 除他們所要面對的許多困難與挑戰（Smith，2006：25）。最明顯的例子是很多專 業者的專業並不被移民接受國承認，因而其專業與人力資本在移民後可能會喪失 或打很大的折扣。而且很多依此分類的研究，忽略了國際學生─他們其實是全球 化的具體體現（Smith，2006：7）。

全球化的現代世界中，菁英階層真是無國界，不只可以到處旅遊、居住與工 作，甚至容易受到各國的歡迎與優待。一般專業人才，也有比以前大的動能，各 國也逐漸開放甚至歡迎其移入。然而他們仍然會面臨一些限制與困難。至於沒有 技術的民眾，比起從前也有更多機會移居較高所得的他國生活與工作，有機會賺 取更多金錢。但是合法的情形下多半是短期性的機會，有很大的限制。逾期居留 或非法潛入的非法移民者往往變成被剝削的對象。以總體層次來看移民的議題，

全球化現象引起大批移民追求更好的經濟、機會與生活，但是優勢者與弱勢者的 待遇差距，遠比凱恩斯式的福利國家體制來得大。

移民理論中一個新的形式是跨國移民（Transmigration）或稱跨國的

（Transnational）或跨國主義（Transnationalism）。全球化的一個面向就是快速的 旅行與聯繫。這使得移民者可以與原來源地保持很密切的聯繫。甚至可以定期地 在與其有社會上、經濟上、政治上、文化上相關的不同國家來回居住(Portes, 1999:

464)。

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跨國移居者的定義應當限制在個人的生活主軸是在跨國活動的人。當這樣的 活動發生在一群人的時候，那就是個跨國移居社群。所以暫時性的移民勞工不 算，永久居留而與母國保持鬆散聯繫者也不算，雖然這兩者也可能定期回去原居 地(Castles, 2003:30)。跨國移居者有逐漸增加的傾向，而這有可能也促成國家界 線的模糊化。

專業移民往往被認為造成移出國的腦力流失（Brain Drain）與移入國的腦力 獲得（Brain Gain） (Ozden and Schiff, eds, 2006)。但是以這些年來印度資訊軟體 工業的發展為例，原來移入美國的軟體工程師與學生，因為祖國該項工業的發 展，而有回流工作或創業的趨勢。這些回流的科技人才仍然與美國的科技界或學 界保持密切的合作關係。這種移民流動又稱為腦力循環（Brain Circulation）對移 出國與移入國都有好處。這些人如果常來往兩地居住與工作，就符合跨國移居者 的定義。所以專業人才在跨國移居方面，也比非專業移民有更高的可能性

（Smith，2006：12-13）。台灣的新竹科學園區的高科技業也是有相同的情形 (Tzeng, 2006；Iredale，2001：17)。

3. 專業移民理論

Iredale 在其探討專業移民理論與分類法的論文中(Iredale, 2001：8)，也提到 類似前述微觀(個體)─人力資本─自由經濟的理論，與總體─世界體系─新馬克 斯主義─的兩種理論觀點。他認為這兩種理論都沒法充分涵蓋網路及許多中介組 織如仲介單位、職業工會等的功能。他提到 Salt 與 Findlay 在 1989 年 OECD 出 的書中有提到，需要整合個體與總體雙方理論，加上中介單位的功能，才能充分 描述專業移民的現象。這樣的描述也與前述 Faist (2000)的移民系統理論是一致 的。這也是本研究要運用的理論基礎。

Iredale 也提到 Goss 與 Lindquist 以季登斯的結構化理論（Structuration）可以

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整合國家、私人企業、個人、中介機構在專業移民的角色與影響。Iredale 再加 上國家政治與雙邊或多國協議的影響。

結構化理論的重點還是在個體的層面，在討論政策問題上，國際關係、國家、

企業、甚至地方、網路、中介機構的論述，還是以系統理論中的總體層次與中介 層次比較適用。這是 Faist, Smith, Kritz, Iredale, Salt and Findlay 等人都大致認同 的。一般移民理論是如此，專業移民理論更是如此。

4. 專業移民的分類法

Iredale (2001) 列出各種專業移民的分類法，也有相當參考價值：

a. 照動機區分：被迫移出、族群外移、腦力流失、政府鼓勵、企業支持等。

b. 照來源國與移入國的特質區分：由比較不開發地區移往比較開發地區，

或是相反地由比較開發地區移往比較不開發地區。

前者追求較佳的經濟與知識環境，是很普遍的現象。後者著眼於技能與知 識發揮的機會，如移回台灣的高技術人才對台灣的經濟、社會與政治轉型 有很大的影響（Iredale，2001：17)。最近也有很多後工業國家的技術人員 以多國籍企業人員的身份，前往海外履行合約或受聘為顧問（Iredale，

2001：17)。

c. 照尋職管道區分：多國籍企業的內部安排、承包海外業務的派遣、國際 雇用中介機構、小規模中介機構或網路、其他如透過網際網路。

d. 照停留時間區分：永久居留、暫時居留、巡迴居留（circulatory）

e. 照專長的發揮程度區分：不利的情況、相同的情況、有利的情況

由於文化與語言差異、專業認可、甚至歧視等問題，專業移民在移入國遇 到不利於發揮其專長的情況是很普遍的。

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f. 依照專業的特性在國家與國際勞力市場有不同的供需情形。

這些分類法依照筆者的看法，正好顯現專業移民者從找尋移居機會、到移居 之後的工作發揮情況、到是否成為永久居民，可能面臨的種種面向。

4. 移民政策理論

有關政策的決策理論，一般政治學教科書（如 Heywood, 1997）有分為理性 決策模式、漸進模式、官僚機構模式、信念體系模式等。在專業移民政策上，這 些模式大致都有用上，但是我們不容易從這些模式中瞭解政策形成的背後因素。

Freeman (2006:111)利用 Wilson 與 Lowi 所發展出來的政策分類法來分析專業 移民政策，有更清楚的背後因素的探討。Freeman 認為美國的永久居留雇用簽 證，是接近集中（利益）分散（成本）政策，屬於顧客政治（client politics），也 就是少數人得到利益，多數人承擔成本的政治型態。另一方面暫時工作居留簽證

（如 H-1B）, 是接近重分配政策（redistributive policy）, 屬於利益團體政治

（interest group politics），也就是少數人付出成本爭奪利益的政治型態（Freeman , 2006:114)。這是因為永久雇用居留是比較固定的名額，也不是針對特殊行業的；

而暫時工作居留是依照行業需求，彈性核可的。

這樣的分析可能有些偏頗，他比較注重美國國內利益分配的問題；而一般的 說法都認為美國由於專業移民大量移入得到很多利益（被稱為腦力獲取，brain gain），特別是在科技創新方面（Chellaraj ，2006: 245），美國也是接受最大量的 專業移民的國家（Abella, 2006:14-15）。但是無論如何，美國的專業移民政策的 形成，受到利益團體的影響是不爭的事實。Money (2006) 的研究比較美國 IT(Information Technology, 資訊科技)人員與護士人員同樣都有嚴重缺乏的現 象，只有 IT 方面引進大批外國專才，護士方面引進的很少。其原因不是國內護

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士的反對，而是醫院分佈區域廣，不像 IT 行業分佈集中，可以動員遊說國會議 員，推動類似 H1-B 的有利方案。這種遊說與政治動員，在其他國家或多或少也 有此一現象。

Boswell 進一步分析國家在作移民政策考量時，它必須兼顧四個面向：安全

（security）, 資本積累（accumulation）, 公平（fairness）, 制度正當性（institutional legitimacy） （Boswell，2007：89)。前述 Freeman 的政策分析重點在於資本累 積，而且是累積於少數人，因此 Freeman 會質疑正當性與公平性。Boswell 的分 析從國家整體來作考量，他稱此四個面向為國家在移民政策上的功能要項

（functional imperatives）。這四個功能要項不容易有客觀的標準，因此政治上是 以民眾的認知為基準。政府要讓民眾認知達到此四項功能要項，才能獲得民眾認 同，保有政權。安全與資本累積，意義清楚明白。公平，照理應當是要兼顧國境 內各族群、各國籍人民的公平性，但是由於通常本國人才有投票權，因此公平性 常常是以本國人的公平性為主要考量。制度正當性，在民主國家是以自由與民主 制度的維繫為考量。

此四項功能要項，往往是有相互的衝突性。政治人物為了滿足不同選民的要 求，往往會產生有衝突性的政策，或失效的政策。哈伯瑪斯稱為正當性的危機。

Claus Offe 認為國家終究無法將資本累積與正當性作妥善的整合。Boswell 認為 這種衝突在移民政策中，特別明顯（Boswell，2007：92)。Peter Hall 認為國家 在此情形下，往往會產生矛盾的政策，或者是故意讓政策失效。在移民政策上所 表現的就是常常宣稱要採取更嚴厲的管制政策，但是實際上網開一面。

筆者認為這樣的現象普遍發生在依親、低技術、非法移民方面。專業移民方 面，美國也有相同現象。其他國家（如德國、台灣）卻表現相反的情形。也就是 宣稱要引進更多專業移民，其實成效不大。曾嬿芬（2006：95）以台灣訂定引進 大陸技術人才為例，說明經濟因素，也就是資本累積的考量，超越國家安全的考

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量。但是目前為止，引進的大陸科技人才並不多（葉育碩，2007：129）。

這些移民政策理論，姑且不論其論述的立場，在研究政策形成的原因，政策 需要考慮的要素，政策衝突的原因與政策失效的結果，都有相當的參考價值。

Abella(2006) 針對各國吸引專業移民的政策分成四種途徑：人力資源途徑、

勞力市場途徑、學業入口途徑、鼓勵商業途徑，相當具有代表性。這篇文章已經 超越專業移民是否該引進的議題，而是討論如何引進的途徑。後續第二章第三節 討論各國專業移民政策比較與其效果分析時，會再做詳細說明。

三、 外國專業移民與其關連政策的研究文獻 

移民研究過去都以大批勞工與難民及政治庇護者為主。這幾年來，在知識經 濟蓬勃發展，與全球化的趨勢下，專業移民逐漸受到矚目，研究也日漸增加。

Benson-Rea and Rawlinson (2003) 的研究論文對本研究有很高的參考價值。此 研究是在四年期間，作了五組關於移入紐西蘭的專業移民（原文稱為高技術與商 業移民），其移入程序的整個經驗研究。研究重點在於移入程序各階段中，正確 的訊息如何有效傳達給移民者，使移民者能夠作正確的判斷。移民如果能夠作正 確判斷，將有助於其順利找到適當的工作，成功的定居下來。

此研究分五個階段（見下圖 1-1），分別是移民前、找尋資訊、移居、定居早 期、定居抉擇五個階段。第五階段抉擇有三種可能，包括成功定居、返回家鄉或 移往他處。有些人並沒有經過找尋資訊的階段，因此是由第一階段跳到第三階段。

17 第一階段

移民前

第二階段 找尋資訊 移民抉擇

第三階段 移居

第四階段 定居早期

第五階段

定居抉擇 成功定居

返回家鄉 移往他處

圖 1-1. 移居過程各階段模式

資料來源：節錄自 Benson-Rea and Rawlinson，2003：66

研究方法基本上是採用質性研究方法：分別採用案例研究、次級資料分析、

經驗調查（分別採用電話訪問與不記名郵件）、描述統計與面對面的訪談（由相 同族裔者作訪談）。

此研究關心不同的國家來源與不同職業類別，因此分為單獨國家來源與單獨 職業類別、單獨國家來源與多種職業類別、多個國家來源與單獨職業類別、單獨 國家來源與多種職業類別、多個國家來源與多種職業類別四類研究設計。五組研 究中，移民前資訊研究與工作決定研究（business settlement study）是屬於多個 國家來源與多種職業類別研究；中國研究集中在 IT 行業，屬於單獨國家來源與 單獨職業類別；俄羅斯研究屬於單獨國家來源與多種職業類別；IT 研究屬於多 個國家來源與單獨職業類別研究。

包含各組研究的研究結果，簡要摘錄如下：

各組都認為對於找到理想工作與職業技能的發揮，英語能力非常重要。90％

的受訪者認為其英語能力足夠擔任工作。但是許多研究顯示英語能力是他們進入 職場的主要障礙（Benson-Rea and Rawlinson，2003：69)。

找尋到與本身專長符合的工作不太容易；中國人認為運氣好才找到，俄羅斯 人一半以上的工作與其原有專長無關，整體而言，35％的工作與其原有工作相

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關，而 84％因為機會少而改變其原有職業或專長。

前往紐西蘭之前獲得的資訊，多半來自個人社會網絡，與紐西蘭領事館的資 訊（包括網際網路）。88％的回覆不太知道如奧克蘭商務協會提供的商務資訊。

因此，作者在結論中提到，橫跨前述五個移民階段，每個階段的微觀（個體）與 總體（如國家）層次資訊都還算充裕；但是中介層次（如仲介公司、商務協會、

企業）的資訊除了最後在紐西蘭要定居時，可以接觸到之外，其他前面四個階段 都缺乏接觸機會。如果能夠在移民者移民之前有更多對中介層次的接觸，將有助 於他們作移民前的判斷、工作的尋找與移民後的整合（Benson-Rea and

Rawlinson，2003：73)。

紐西蘭與加拿大、澳洲相同是以個別專長核可移民申請，而不是像包括台灣 與其他大部分國家以取得的工作來申請簽證，因此有上述這些專業發揮的落差。

這種現象在台灣發生的可能性不是沒有，但是會比較低，然而這份研究的方法與 本研究接近，值得參考。其研究結果也有一些參考價值。

在有關專業移民的文獻或書籍中，留學生是個經常被討論的議題（Kuptsch et al, 2006; Szelenyi, 2006; Docquier and Marfouk , 2006；Smith，2006：7）。原因是 留學生往往成為最適合的專業移民，因為在留學的過程中，留學生除了研習專業 知識之外（其專業知識常常是留學當地國所需要的），也可以有充分的時間，學 習與體會當地的語言及文化，適應當地的生活習慣，完成學業後往往有很多留學 生留在當地就業。當然也有些人是以移民為最終目標，而以留學為其進入移入國 的階段性手段。

在前述留學生研究中，以 Szelenyi(2006)的研究與本研究比較接近，因此簡述 該研究如下：

Szelenyi 的研究邀請 26 位巴西、中國、義大利留學美國西岸大學的留學生，

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參與一至二小時的半結構性訪談。採用的分析方式是質性研究。科系涵蓋人文、

自然、工程等各學科。修習學位以博士為主，也有修碩士與專業學位者。詢問的 內容主要是關於他們來美國留學的抉擇與他們畢業之後的計畫。原文有一些段落 直接摘錄自受訪者的敘述，在此只節錄其研究結果。

26 位學生中，有 13 位不確定取得學位後會留在美國，還是返回家鄉，或是 前往第三國。另外 8 位確定要返國，而另外 5 位確定要留在美國（Szelenyi，2006：

194)。根據統計，1996 年取得學位的巴西留學生，只有 25％於 2001 年還在美國；

同樣的統計義大利學生有 39％；中國學生留下的比例是各國最高的，本篇並沒 提供數字。

留學美國與畢業後的志向，有很多相似的內涵，特性可以歸為四大類：

a. 國際化環境下的抉擇：學生們相當容易獲取資訊。普遍認為美國的教育 內容與環境很好，中國學生認為到美國唸書好像鍍了一層金，將來機會 好很多。義大利學生認為美國大學研究所讓學生有很高的自主性，不像 義大利，研究生只能替教授跑腿。

學生到美國之後，能夠親身體會的更多。美國的自由、安全、進步使他 們考慮留在美國。

b. 社會關係：很多學生來美國是因為其本國大學老師的建議與介紹，也有 因為親人、同學或朋友的關係而前來。

c. 國家及其機構的影響：共通的移入國─美國與來源國巴西、中國、義大 利政府的政策對學生都有相當影響。以美國為例，美國一方面開放機會 給外國學生來入學，但是在 911 事件之後，對國際學生加強管控，使得

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國際學生感覺美國的矛盾態度。即使如此，顯然沒有阻止這些學生前來 美國 ³。

巴西政府給予留學生獎學金，規定沒有回國的需要罰款，但是實際上還 是有灰色區域，有些人就是沒回去。中國政府則是積極鼓勵留學生學成 回國，也收到部份成效，Zweig (2006) 的論文也談論此點。義大利學生 會抱怨，相較之下義大利政府對他們並沒有什麼鼓勵措施。然而就如前 面所述，中國留學生留在美國的比例還是比義大利留學生高很多，一位 中國留學生就承認政治的不確定性使他希望取得美國永久居留權。

（Szelenyi，2006：209)。（可見政策有其效果，但是不是絕對的，甚至可 能只是為了挽回趨勢的一種努力。）

d. 個人與專業的志向，好奇、機會與責任：

個人的志向、好奇心與尋求更多機會，都是驅使學生留學的因素。也有 的人希望學成後對本國能更有貢獻。對本國的貢獻不限於回國，有的人 認為在國外工作，也可以將經驗與知識傳回國內。還有人是對其專業有 相當的責任感，希望在專業上有更好的發揮。有趣的是這樣想法的人，

少有確定要回國的。他們多半願意考慮留在美國，或前往其他國家

（Szelenyi，2006：205)。

Wang (2008) 的論文雖然作者是台灣學者，寫的是台灣企業，但是遷移的人 是中國籍，地點是在越南，因此應當還是關於外國的文獻。

本論文寫的是關於台資企業投資於越南，但是使用的中間管理階層與技術人 員，很多是中國大陸人。台資企業對越南的投資比對大陸的投資晚，有些企業轉

3 另外有部份美國學者認為，美國對專業移民採取嚴格管控的態度，會對傷害自己。例如，

Kirkegaard (2007) 強調專業工作人才在美國的增加是停滯的，而其他國家正在積極培育或引 進。他認為美國的永久與暫時工作簽證政策都要作大幅改進。

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移其中國籍幹部到越南工作。他們的薪資比台籍幹部低（大約只有 1/3），對公司 有利。而在越南的薪資比他們在大陸的薪資高，對他們也有利。

除了雙方有經濟誘因之外，社會資本與網路關係也扮演重要的角色。這些中 國籍幹部有些人是屬於台資企業內部的轉調，有的是經過台資企業之間的社會網 路，互相介紹而來的，也有些是經過仲介而來的。他們都有一個共通點就是都有 所謂「經歷過的台灣經驗」（lived Taiwan experience）(Wang, 2008:270)。即使是 仲介來的人，也多少有在台資企業工作過的經歷，他們知道台資企業的習慣、要 求，容易適應，甚至在技術上，或使用的機具上都有共通點。這樣的經驗就成為 這些移居到越南的中國籍專業人士的重要資產。

此篇有兩個有趣的發現：1. 中國籍專業人士有和台籍高階幹部語言互通的優 點。越南華裔人士也有些會中文，也有些有管理經驗。但是台灣企業不太使用越 籍華裔人士的原因竟是，華裔人士在越南的社會地位並不高，好像比較罩不住越 南人。越南人反而比較聽中國籍人士的指示，即使要透過翻譯 ⁴。2. 中國有些仲 介機構或公司可以幫忙介紹與安排人才，但是台灣企業寧可找越南仲介公司。越 南仲介公司還是要與中國機構或公司合作找尋人才，然而它們在處理勞資雙方關 係時，比較站在資方的立場，對台資企業而言，它們的服務比較好。

Wang 指出本文有兩個重點：1. 台資企業在越南及東南亞使用中國人，與很 多研究有共通的結論，族裔共通的語言與文化，還是有相當的作用。2. 「經歷 過的台灣經驗」是另一個層次的文化（可稱為準族裔文化），台資企業以此特點，

挑選特定的中國籍人士。這種模式比較少被提到。日本企業到中國或東南亞投 資，選擇在日本企業工作過的台灣人去擔任幹部的例子也不少，這也是類似的「經

4 關於這一點，本人也曾經聽過台灣公司中的高階人士有這種抱怨：「我說中文你們都會與 我辯駁，對手公司的老外老闆說英文，它們的員工不知如何辯駁，只有乖乖聽話，事情容 易推動多了。」

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歷過的日本經驗」。

綜觀前面所提三篇文獻，有以下一些共通點與獨特點，在此整理如下：

三篇都有的共通點：研究方法採用對移入者深入訪談與次級資料分析的質性 研究、移民前從個人社會網路與其他中介機構獲得的資訊相當重要。其他兩篇或 單篇的特點以作者的姓氏第一個字母作標記：移入國政府的政策與行政措施有些 影響（B，S）、對業者進行訪問（B，W）、移入者有遇到就職的困難（B）、族裔 與準族裔關係（準族裔指具有某族裔企業工作經驗的他國人）有相當影響（W）、

來源國的差異有一些影響（B，S），相當多人有永久居留的打算（B，S）（這點 W 文未提及）、當地語文的流暢使用非常重要（B）、對移民每個階段有清楚的分 別與分析（B）、運用到三層次的移民理論架構（B）、提出政策建議（B）。

這三份研究，可能都設定其感興趣的研究範圍，有些項目沒有觸及，我覺得 有一些可惜：例如：B 文即使找工作有困難，為何這些人費勁移民紐西蘭？移民 紐西蘭有何誘因？S 文有提到美國移民政策的問題，有一些困擾，但是影響程度 如何，是否影響他們留在美國，並沒有進一步探討。W 文沒有提到越南當地的 政策、工作與生活環境。中國籍專業人士來到越南台資企業，即使有台灣經驗與 同上級溝通的便利。但是他們與越南同事溝通的問題、生活的問題，對於他們是 否繼續留在越南工作有何影響，並沒有提及。

本研究希望在有限的時間與資源下，能夠參考運用上述各種方法，探求各方 面的問題點。這三篇文獻在問卷設計與研究議題上都提供很好的參考。

Lowell (2001) 的論文 “Skilled temporary and permanent immigrants in the United States”發表於 1998 年，是比較舊的文獻，也沒作訪問調查，因此沒有與 前三篇文獻一起比較。然而這篇文獻有價值的地方在於，它很客觀的呈現美國各 階段移民，包括留學生、短期工作者與永久居民的情況，也呈現各項收集到的統

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計數字。對於各種移民身份轉變的情形，有各種分析，作為本研究的研究架構的 參考相當有用。其內容在後續有關美國的移民政策與現況中，會陸續提及。

四、 台灣的專業移民與相關政策研究 

台灣的專業移民與相關政策研究不算少，但是與本研究接近的研究很少。然 而另一方面，台灣的專業移民與政策正是本研究關心的重點，因此本段落將相關 研究盡量列出來，將其特色作一些整理，引用作為本研究之參考，而不在研究方 法作太多著墨。

葉育碩在其〈中華民國移民政策之研究〉碩士論文中指出，台灣因為高科技 業的蓬勃發展，高科技人才不足，而有引進外國與大陸高科技人才的政策與辦 法。截至 2003 年，根據內政部所定具有特殊貢獻或高科技外國人申請永久居留 辦法審查通過，為台灣所需的高科技人才一共才二人。大陸地區來台專案居留的 優秀人士，每年有 60 位名額，自 1993 至 2003 年 11 年間共 503 人中，科技類只 有二人（葉育碩，2007：129）。所以辦法是存在的，只是未必能夠發揮效果。另 一方面至 2006 年底，外籍配偶已經累積到 13.4 萬人，大陸及港澳配偶有 25 萬 人（葉育碩，2007：55）。這又是包括監察委員等很多人憂慮的問題。

監察院的調查報告《我國移民政策與制度總體檢案調查報告》（黃煌雄、李伸 一，2005）是台灣在移民政策上一份相當完整的報告。有關專業移民的部份，此 報告強調的是台灣的移出人口以高學歷、高資產的專業人才為主 ⁵，而移入人口 以低學歷的外籍勞工與外籍配偶為主。這樣的失衡狀態使全球化下的人口遷移對 國家的人力素質產生負面的作用。

5 台灣移居美國者佔所有移出者的百分之五十五，其中碩、博士合計佔移民之百分之三十 九，大專程度者也佔百分之三十八點七（黃煌雄、李伸一，2005：82）。

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以上論文與報告各一篇都是涵蓋全面性的移民問題，在專業移民的部份只提 到應當積極引進而未能有效做到，對此問題並沒有深入探討。

陳信宏（2007）與藍科正（2005）的兩份行政院委託研究報告，分別帶有經 建會與勞委會對專業移民站在積極鼓勵與消極管制的立場。陳信宏的報告是以其 他國家積極引進的比較研究，來作推論。藍科正的量化研究報告顯示，勞委會成 立單一窗口以前，引進外國專業人員對我國專業人員的就業機會、薪資和培訓，

以及經濟成長的影響，都不顯著。因此除了建議碩士以上學歷可以逕行核准之 外，對月薪低限等限制，並不認為應當放寬（藍科正，2005：200）。這兩份報告 固然有其各自立場，然而兩份報告的資料收集相當廣泛、完整，在很多細節上都 是很有用的參考。

行政院經濟建設委員會由辛炳隆副教授主持《我國外籍人力資源政策之研究

─外籍基層人力總額控管及名額分配機制、外籍專業人力之資格限制 期末報告》

中對於雇用外籍專業人士的經驗與困難有如下的調查結果：

表 1-1. 聘用外籍專業人士困難因素調查結果

曾雇用外籍 未雇用外籍

％(多選） 人士之企業 人士之企業

政府相關單位行政程序繁瑣 55.1 12.2

外籍專業人士要求待遇太高 37.2

不易找到合適招募對象 35.9 16.3

政府對外籍專業人士限制太嚴 28.2 8.2

政府對外籍人士雇用人數限制太嚴 7.7 4.1

沒有需要 75

資料來源：筆者整理資料來自辛炳隆主持研究期末報告（辛炳隆主持，2008：145 頁）

由此表可看出，沒有雇用外籍專業人士的企業，其沒有雇用的主要原因是沒

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有需要，其次是找不到合適的對象，再其次才是行政程序繁瑣的問題，政府的限 制並不是主因。而有雇用外籍專業人士的企業，才真正會面臨行政程序繁瑣的困 擾，其次他們抱怨外籍人士的要求待遇與招募的困難，再其次才是政府限制的問 題。

由此調查可以概略得知雇用外籍專業人士的主要問題並非政策上的限制（雖 然此限制仍有些影響），而是行政上程序的繁瑣與招募條件及尋找適合對象的問 題。這是少有的實證基礎的分析，很有參考價值。可惜此調查對象只及企業方面，

而無外籍專業人士觀點的調查。

近年來實施的外籍專業人士來台工作資格限制主要有兩點，一是取得相關系 所學士後需有兩年以上工作經驗，二是薪資要在 47,971 元平均月薪以上。由於 企業反應此限制太嚴，行政院有考慮將兩年工作經驗的限制取消，只維持 47971 元的薪資下限。然而辛炳隆的報告中，專家的意見是以反對取消兩種限制的人數 較多（辛炳隆主持，2008：162-163 頁），企業的看法是希望薪資限制也取消或降 低。

這兩種看法的衝突在世界各地都一樣，台灣也是如此，企業希望減少限制，

學者反對取消限制者居多，學者的考量一方面站在保護國人就業機會的立場，一 方面鑑於前述調查顯示，限制並非引入人才的主要問題。

政府的決策就試著在中間取平衡點。經建會建議取消兩年工作經驗一項限 制,，而維持最低薪資的限制；在台留學取得學士及以上學歷資格之外籍畢業生，

在台工作薪資得比照本國薪資水準（經建會人力規劃處 ，2008a：21）。此案最 後還是沒有獲得採用。另一方面經建會又提出，成立推動小組，希望政府與民間 共同提供獎學金吸引外籍優秀學生的構想，期望未來能培育更多外籍人才，在學 成後為我國產業所用（經建會人力規劃處 ，2008b）。

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筆者認為現行政策只是在不同立場的主張中尋求平衡，並非從長遠的整體國 家利益去分析，也沒有將很重要的外國留學生政策一併作較細緻的考量（最低薪 的限制下根本無法留下外籍留學生）。以美國為例，留學生是引進外國專業人才 最重要也最有效的管道。而目前台灣的留學生政策與專業移民政策之間有衝突性 存在，這點將在本研究中，進一步深入探討。

曾嬿芬（2006）的論文〈誰可以打開國界的門？移民政策的階級主義〉指出 包括台灣在內的世界各國，都展現對外籍專業人士的歡迎與對外籍勞工的嚴格管 制。曾嬿芬認為這是移民政策的階級主義。台灣的這種差異甚至超越對國家安全 的考量，而開放中國大陸籍專業人士來台工作。曾嬿芬認為這種作法有正當性的 疑問，她主張應當讓外籍勞工也有取得公民身份的權利。

正如本文前段全球化環境中的移民理論所提，在全球化的競爭環境中，國家 利益的考量對於不是國民的移民更是赤裸的顯現出來。所謂階級主義的形成遠比 對待國內公民明顯。本人基本上同意曾嬿芬的看法，但是這種看法對於國人乃至 政府能夠接受的階段還很遠，也不是本論文探討的重點，本論文從曾嬿芬的論文 裡面，可以得到的啟示是在專業移民裡面，至少應當將階級主義的程度降低。

謝富凱（2007）的碩士論文〈外國專業人士的入出境管制─全球化移民趨勢 下的反省〉是從管制的角度來審視台灣對外籍專業人士的態度。他認為行政機關 將事權統一集中，移民署的成立，已經有初步的成果。立法機關在管制外國人法 治作業上雖然仍有缺失，但隨著入出國及移民法修正草案的提出，可見得未來的 法治對外國人乃至外國專業人士已經有更進一步保障的初步構想。然而我們的司 法實務，對於行政立法結合而成的整體管制趨勢，卻無法發揮加分的效果，而呈 現對外國人不友善的態度。這又是政策衝突的一個例子。

張雯珍的碩士論文〈台灣專業外籍工作者特質與分佈的變動：1990 年與 2000

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年戶口普查比較分析〉顯示出 2000 年的外籍專業人士組成比 1990 年年齡較輕，

國籍較分散，學歷較高。可能要歸因於全球化的深化與台灣技術層次的提高（張 雯珍，2006）。這也是很有意義的觀察。應當可以再深入分析。此論文前一部份 相當詳盡的分析外資對台灣的直接投資。外資當然是與外籍專家來台有密切關 係，但是此論文只是將兩方面研究併陳，並無清楚的相關性分析。

目前為止還找不到，居留台灣的外籍專業人士中，在外資企業工作人數或比 例的統計資料。從筆者經驗判斷，商務人員、工程師、會計師、律師、記者等職 業類別，外籍專業人士在外資企業工作的比例應當相當高。外資固然是外籍人士 來台的一大原因，但是這些在外資企業服務的外籍專業人士多半是外國母公司派 遣來台的。這樣的派遣主要是其母公司經營上的考量，有經營的需求、控制的需 求、人才國際化培訓的需求。Tseng 的論文研究歐美多國籍企業對台灣的派駐人 員所做的生涯安排，作了量化的調查研究（Tzeng, 1996），可作參考。

外資企業的派遣，決定權在外資，不是國家政策所能左右。然而如果一個國 家很不適合外國專業人員居住，或是對外國人有很多歧視或不便，外資將很難找 到願意接受派遣的人，只好找程度或適任性較差的人將就用，或者甚至撤資。這 對外資與地主國都是損失。

台灣要引進外籍專業人才以提升人力的質與量，更應當注意的是本土企業或 機構所引進的外籍專業人士，這方面的研究還是不多見。Tzeng (2006)的論文是 少有的一篇，此論文雖然發表於 2006 年，其調查是完成於 2001 年至 2002 年，

因此對於 2004 年開始，勞委會的統籌管理雖然有所評論，卻無法與調查結果相 映，不過該調查還是提供很好的參考。

Tzeng (2006) 的論文，資料來自 2000 年對新竹科學園區廠商的調查與 L. C.

Lan，2001 年在《Cheers 快樂工作人雜誌》中的一篇文章〈一千大企業人才戰略〉

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中的調查結果。Lan 的調查在 1000 家受調查台灣企業中有 212 家回覆。其中有 雇用外國人的公司中，46％公司雇用來自北美的外國人，36％雇用來自日本與韓 國的人，28％有來自東南亞的人，15％有來自西歐的人，6％有來自紐澳的人，

南美、中東、東歐各佔 3％、1％、1％。新竹科學園區的調查結果以美國為最多，

其次是日本、馬來西亞、印度等。

Tzeng 訪問外籍人士有關申請居留的沿革，得到的回覆是 1992 年之前，管制 不嚴，居留申請相當容易（Tzeng ，2006：17) 。但是 1992 年新法實施後，就 比較困難 ⁶。公司認為請台籍留美人士回來工作，沒有什麼問題，但是要請外國 人就很麻煩，他們抱怨公司必須證明他們有相關工作經驗，程序與資料的收集很 麻煩（Tzeng ，2006：21)。

Tzeng 認為台籍人士回來工作，沒有障礙，而且往往位居高位。外籍人士要 來台灣工作，阻礙多，而且工作階層多半不高，不是翻譯，就是工程師，只有少 數擔任銷售或企畫經理等較高職位。這些人往往也是因為有與台籍人士有同事經 驗或業務來往的關係而獲得職位（Tzeng ，2006：34)。她認為台灣公司相當會 利用不同族裔的特點，給予適當的工作配置，如：東南亞、東歐人擔任工程師，

英語系國家文科專長者擔任翻譯或語文關係工作，業務專長者擔任業務經理等

（Tzeng ，2006：27)。

然而政府長久以來不願意放寬外籍人士前來台灣工作的條件，顯示亞洲國家 普遍的排外態度（xenophobic attitudes）。這種排外態度也可以從對於華僑的一些

6 筆者按：這裡可能是指 1993 年初次訂定的公民營事業聘僱外國專門性技術性工作人員暨僑外 事業主管許可及管理辦法（全國法規資料庫，1997），目前參考的這個版本是 1997 年最後修訂的，

2004 年廢止。該辦法第 9 條對外國人資格的要求如下：

一、具相關科系之博士學位者。

二、具相關科系之碩士學位且曾任相關實際工作一年以上者。

三、具相關科系之學士學位且曾任相關實際工作二年以上者。