國立台灣大學社會科學院政治學系 碩士論文
Department of Political Science College of Social Sciences
National Taiwan University Master thesis
轉型正義在台灣政經發展中的角色定位 The Role of Transitional Justice in Taiwan
黃兆年 Jaw-Nian Huang
指導教授：蕭全政博士
Advisor: Chyuan-Jenq Shiau, Ph.D
中華民國 97 年 10 月
October, 2008
口試委員審定書
謝辭
這本論文，探討的是台灣的轉型，但換個角度看，它真正見證的是我的轉型。
離開家鄉到台大求學，至今已逾六個年頭，值得欣慰的是，入寶山的我，並沒有 空手而歸。大學四年，我對書本下的功夫較少，花相對多的時間與精力在公共參 與上。不論是台大學生會，或是行政院的青年事務，不僅豐富我的青春歲月，更 要緊地，這些經驗讓我認識到：世界，沒那麼簡單，而我，似乎不夠複雜。
改變世界一點點，一直是我的人生目標。但改變世界必須先了解世界，所以，
改變世界就要從改變自己做起了。研究所賜給我這個寶貴的機緣。它稍稍彌補了 我從前書讀得不夠多的遺憾，也讓我更確定未來的生涯走向。生命是不斷累積，
但累積到某個階段，量變會產生一些質變。寫論文的過程，就改變了我。並不是 因為它多麼透徹地洞悉了什麼複雜的問題，而是因為它用世界的面貌刻畫我，把 我變得不那麼簡單了一點。我從中得到些許成長，也蘊積著改變世界的能量。
能有這些成長，首先要感謝我的指導教授，蕭全政老師。他教導我如何去探 究真實的世界。從他那邊習得的政治經濟學，不只是洞悉社會運作的治國之道，
也是供人安身立命的一套生命哲學。在智慧上得到的啟發，我一輩子也受用不盡。
其次要感謝兩位口試委員。謝謝吳叡人老師，是他帶領我進入轉型正義的世 界。這個啟蒙，帶給我的不只是知識的洗禮，還讓我感染那熱誠、勇敢的治學與 處世態度。口試時，他特別提醒了「膽識」的重要，這點值得我好好思考。
謝謝陶儀芬老師，她在口試之後還花了時間耐心地提點我。不僅使我論文關 懷的面向更加周延，更要感恩的是，從閒談中解決了我關於書讀得越多、腦袋越 混亂的疑惑。讓我更堅定於下一個目標，更有動力在求知之路上繼續前行。
接著要感謝三位對我具有特殊意義的師長。謝謝蘇彩足老師，我從大一就很 欣賞她注重理解、強調互動的教學風格，我對於學術研究的興趣，就是從她的課 堂中逐漸培養而來。也謝謝趙永茂老師，他是我大學四年的班導師，對我始終照
顧有加，也不斷地鼓勵並期許我，將來要勇於實現社會關懷、政治實踐的理想。
還要謝謝周繼祥老師，他是我擔任學生會長時的指導老師，那陣子跟著他學習，
從應酬飯局到參訪中國大陸，獲得寶貴的實務經驗，也增廣了我的見聞和視野。
除此之外，修習研究所課程時，承蒙多位師長的教導，使我的求知慾得以滿 足，也讓我的學識有所長進。這些對我有教導之恩的師長，包括許介鱗老師、曹 俊漢老師、林水波老師、吳庚老師、古登美老師、明居正老師、張亞中老師、洪 永泰老師、彭錦鵬老師、江瑞祥老師，以及陳淳文老師。在此由衷表達謝忱。
六年多來，我也從朋友身上學到許多，有必要在此致謝。文鈺、威中等學長 姐，總給我如兄長般的關懷和支持，陪我說話、幫我擋酒、勸我讀書、教我為人 處事，讓我一路走來，各方面得以進展順利。承志、建宏、庭瑋、拱辰、倬劭、
佑龍、韋婷等好友，我們時常替彼此夢想打氣，這些關心和砥礪，伴我完成了這 本論文，也將是我繼續追求夢想時很重要的精神支柱。晋誠、君綸兩位室友，總 是與我分享好事、幫我分擔麻煩事，包容我的壞習慣和糟糕情緒，並與我共同度 過難關。此外還有許多值得感恩的朋友，無奈篇幅有限，唯有在此一併致謝了。
當然，對女友林霖的感謝，是絕對重要而無從省略的。她的陪伴，不只是快 樂的泉源，更讓我的心靈有所寄託。寫論文的日子裡，她的叮嚀令我生活不至於 脫序；她的鼓勵使我意志力得到支撐；她對枯燥論文話題的包容，則讓我時常獲 得意外的寫作靈感。在這邊，我想藉機對她說：「謝謝妳，有妳真好！」
最後，最最重要的，是要感謝我親愛的家人們。謝謝最疼愛我、最支持我的 爸爸、媽媽、阿嬤和過世的阿公，他們為我付出無止境的愛與信任，讓我從小到 大從未有過後顧之憂，得以自由自在地探索和成長。每當讀書、寫論文感到疲累，
只要回家一趟，我就能獲得滿滿的幸福和活力。也謝謝姊姊和姊夫，他們幫我負 擔研究所的學雜費，並時常關心我、照顧我，讓我能放心致力於自己想做的事。
溫暖的家，永遠是我最摯愛的精神港灣。「謝謝你們，我愛你們！」
2008.11.23 於台大男四舍 424 室
摘要
「轉型正義」指的是從威權或極權體制轉型為自由民主體制的特定國家，對 前體制下政府侵犯人權的案件所做的因應及處理。二十世紀末轉型正義的普世 化，是二次戰後伴隨第三波民主化、後冷戰全球化潮流而來的歷史產物。轉型正 義的價值內涵，是以人權規範作為正義標準；但轉型正義的角色定位，則除了保 障人權、鞏固民主的普遍性目標之外，還要依循特定國家整體政經合理化的邏輯 而運作，以解決其特殊的生存發展問題。這可以從西班牙、阿根廷、東德、捷克 斯洛伐克、南非等第三波民主化國家的經驗得到證明。
台灣民主化之後所面臨的最大挑戰，在於被外導型威權轉型所弱化的主體性 和整體性，這同時構成了實踐轉型正義的結構困境；所以，台灣威權轉型的最合 理方向，就在於確立能體現主體性和整體性的「國民政經體制」。因此，轉型正義 在台灣政經發展中的角色定位，除建構自由民主的正當性外，還要致力於共同體 意識的培養，並協助國民政經體制的確立和運作，以維繫台灣的主體性和整體性。
在台灣，轉型正義的過程，必須是一種投資「社會資本」、增進社會信任的過程，
而將「審議民主」納入轉型正義的過程，則可望發揮一些正面的效果。
關鍵詞：轉型正義、台灣的轉型正義、外導型威權轉型、「一個中國」原則、台灣 主體性、「國民政經體制」
ABSTRACT
“Transitional justice” refers to how a country which just transformed from an
authoritarian or totalitarian regime to democracy deals with the violation of human
rights in the past. Since the Second World War, the universalization of transitional
justice in the end of the 20th century has been the historical product along with the third
wave of democratization and the post-Cold War globalization. The values of
transitional justice are human rights; however, the role of transitional justice is not
merely to pursue the universal goals to protect human rights and consolidate democracy,
but also to follow the logic of rationalization of a specific country’s political economy
in order to resolve its problems about survival and development. The
above-mentioned arguments can be demonstrated in studying some of the third wave of
democratization countries’ experiences, including Spain, Argentina, East Germany,
Czechoslovakia, and South Africa.
One of the most serious challenges during Taiwan’s democratization processes is
that the Taiwan’s subjectivity and wholeness were strongly softened by the
external-induced authoritarian transformation, which also increased the difficulties in
putting transitional justice into practice. Hence, the most rational direction of Taiwan’s
authoritarian transformation is to establish “the national political economic regime”
which has capacities to ensure Taiwan’s subjectivity and wholeness. Therefore, the
role of transitional justice in Taiwan is to foster community’s common values and help
make the national political economic regime be established to function. It is necessary
for Taiwan to invest social capital and enhance social trust in the transitional justice
processes; besides, there might be some positive effects if bringing deliberative
democracy into the transitional justice processes.
Key Words: Transitional justice, Taiwan’s transitional justice, external-induced
authoritarian transformation, the “one-China” principle, the Taiwan subjectivity,
“the national political economic regime”
目錄
口試委員審定書 I 謝辭 III 中文摘要 V 英文摘要 VII
第一章 緒論...1
第一節 研究緣起... 1
第二節 文獻檢討... 3
第三節 分析架構... 11
第四節 章節安排... 15
第二章 轉型正義在全球政經變遷中的歷史結構定位...19
第一節 冷戰時代東西之間的意識形態對抗 ... 20
第二節 1970 年代後西方對人權的積極宣揚 ... 23
第三節 後冷戰全球化之下自由民主的勝利 ... 25
第四節 轉型正義：全球歷史變遷的產物 ... 28
第三章 轉型正義在第三波民主化國家中的角色定位...31
第一節 西班牙 ... 32
第二節 阿根廷 ... 37
第三節 東德 ... 43
第四節 捷克斯洛伐克... 49
第五節 南非 ... 54
第六節 綜合討論... 59
第四章 台灣威權政經體制的確立、發展與轉型 ...65
第一節 對日接收、國共內戰與威權體制的確立，1945~1950 ... 66
第二節 東西對抗、「和平共存」與威權體制的發展，1950~1971 ... 77
第三節 東西和解、南北對抗與威權體制的軟性調整，1971~1984... 92
第四節 美國新保護主義、後冷戰潮流與威權體制的轉型，1984~1996... 100
第五章 轉型正義在台灣政經發展中的角色定位 ...109
第一節 威權轉型政經挑戰與台灣實踐轉型正義的結構困境 ...110
第二節 國民政經體制的確立與轉型正義在台灣的角色定位 ... 122
第三節 台灣轉型正義歷史案件的合理評價方式與處理途徑 ... 130
第六章 結論 ...145
參考文獻 ...151
表目錄
表 3-1 第三波民主化國家轉型初期之轉型正義角色定位與處理途徑 63
第一章 緒論
第一節 研究緣起
「要法辦與懲罰，還是寬恕與遺忘？」這是杭亭頓（Samuel P. Huntington）在 其《第三波：二十世紀末的民主化浪潮》（The Third Wave: Democratization in the Last Twentieth Century）中所提出新興民主國家面臨的一項重大難題。亦即，處在脫離 威權體制、邁向民主體制的轉型階段，新民主政府該如何對舊威權體制下蹂躪人 權的事實進行處理的難題（Huntington, 1994: 235）。這即是一般政治學界所討論的
「轉型正義」（transitional justice）。雖然杭廷頓尚未使用轉型正義一詞，但實則已 對其所指涉的內容做了大篇幅的探討。
從二次戰後至 1980 年代中期，台灣經歷長達四十餘年國民黨一黨專政的威權 統治，期間自有不少威權政府對人民從事人權壓迫的事例。這些曾被學術文章納 入轉型正義處理範圍的歷史案件，大致上包括 1947 年發生的二二八事件（吳乃德，
2006；徐永明，2006；楊長鎮，2006；江宜樺，2007；陳芳明，2007a）、1950 年 代初期實施的農村土地改革政策（徐世榮，2007）、主要集中在 1950 至 1960 年代 的白色恐怖事件（吳乃德，2006；徐永明，2006；楊長鎮，2006；江宜樺，2007；
陳芳明，2007a），以及國民黨黨產與黨營事業的問題（汪平雲，2006）等等。
1987 年解除戒嚴之後，台灣經歷了一連串政治民主化過程，1991 年動員戡亂 終止、國會全面改選，1996 年總統首次直選，2000 年中央政府完成政黨輪替；不 論在李登輝擔任總統的國民黨執政時期，抑或陳水扁主政下的民進黨執政時期，
對於前述一般認定的轉型正義問題，都做過某種程度的因應及處理。
李登輝擔任總統時，1989 年嘉義市建立了全台第一座二二八紀念碑，其後絕 大部分縣市紛紛跟進。1990 年行政院成立「研究二二八事件小組」探究二二八事 件的真相，同時成立「二二八事件專案小組」對政府提出處理的建議。1992 年「研
究二二八事件小組」的《二二八事件研究報告》出爐，旨在說明事實真相，但仍 對數位關鍵人物的所作所為提出一些檢討；其中，蔣介石的責任，被指為「失察」
和「考慮未週」。1995 年李登輝總統代表政府向所有二二八受難者家屬公開道歉，
同年立法院通過「二二八事件處理及補償條例」，並由行政院據以成立「二二八事 件紀念基金會」，處理二二八受難者或家屬申請補償事宜。1996 年行政院通過訂定 二二八為國定假日。1998 年政府亦成立「戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償 基金會」，針對白色恐怖的受難者或家屬進行補償。
陳水扁擔任總統時，「二二八事件紀念基金會」繼續擴大對二二八事件的真相 調查，2006 年完成《二二八事件責任歸屬研究報告》，認定蔣介石是事件元兇，陳 儀、柯遠芬、彭孟緝等軍政人員應負次要責任；另外，也指出其他特定人物或特 定社會角色的責任。隨後民進黨政府強調蔣介石是二二八事件元兇，展開一連串 的「去蔣（中正）化」運動，2006 年 8 月把中正國際機場改名為桃園國際機場；
隔年 3 月，又把中正紀念堂改制為台灣民主紀念館，12 月更將廣場上「大中至正」
牌匾，更名為「自由廣場」。2007 年 2 月 28 日（二二八事件二十週年），國家級的
「二二八國家紀念館」在陳水扁總統親自揭牌之下成立；同年 12 月，「台灣民間 真相與和解促進會」，在吳乃德、吳叡人等四十多位法政學者、社運人士發起下成 立，預計在三年內完成一本民間版的真相與和解報告。2008 年 1 月 12 日，「討黨 產公投」在民進黨推動下舉行，同意比率達 91.46%，但因投票率 26.34%過低而未 能通過。
從上列概述可知，從威權落幕至今為止，台灣的新民主政權對過去人權壓迫 事件的回應及處理情況。在這些轉型正義措施當中，有一部份的確是被公認為有 助於促進社會和諧，例如公設紀念碑、總統代表政府道歉、賠償受難者、制訂國 定假日等等；另有一部份，則被視為各族群團體間仍有爭議存在，例如各類真相 調查報告、討黨產公投等等；但更有一部份，不僅無益於社會和諧，還加深族群 分裂，使得市民社會無法理性審議公共政策，甚至激化朝野藍綠的對立，間接導
致國家施政持續陷入空轉，其中最明顯的例子，莫過於一系列「去蔣化」運動了。
上述這些措施，都被一視同仁地掛上了「轉型正義」的大義旗號，不管它是否會 傷害特定族群、是否能滿足社會觀感、是否有助於台灣整體發展，只因為它們的 確都在因應或處理威權政府的人權迫害問題。然而，台灣在實踐轉型正義時，難 道只需要考慮到彰顯人權和民主的正當性就足夠了嗎？難道不該更加兼顧到台灣 整體的公共利益嗎？哪些轉型正義措施，是已經做了但其實對台灣整體有害？哪 些轉型正義措施，是尚未實踐但才真正對台灣整體有利？這一連串的疑問可以歸 結到一個最根本的問題，那就是，轉型正義在台灣政經發展中，究竟應該扮演何 種角色、呈現何種面貌，才能對台灣整體生存發展發揮助益？
因此，本文目的在於釐清「轉型正義」在台灣政經發展中的合理角色定位。
本文試圖在對台灣的生命特質和未來需要進行總體衡量之後，替現階段置身於後 冷戰時代、威權轉型後的台灣，找出整體政經合理化的方向及內容，並在此生存 發展策略下，定位轉型正義所應扮演的角色，及所能發揮的作用。
第二節 文獻檢討
壹、 轉型正義的價值內涵與角色定位
1995 年出版的 Transitional Justice: How Emerging Democracies Reckon With Former Regimes 是第一部以「轉型正義」（Transitional Justice）為名的學術專書。
Neil J. Kritz 在該書開頭處討論〈轉型正義的兩難困境〉（The Dilemmas of
Transitional Justice），文中指出，一個從壓迫體制轉型至自由民主體制的國家，如 果想要劃清新、舊體制之間的界限，並且樹立民主體制的公信力，一個方法是對 前政府的壓迫者或從中獲利的人，採取激烈的報復行動，另一個方法則是堅守新 政府所代表的民主法治原則；而這兩者之間所隱含的緊張狀態，即是貫穿「轉型
正義」的基本構成要素。此一兩難問題充分反映在起訴、審判等刑事制裁（criminal sanctions），及行政機關淨化（purge）等非刑事制裁（non-criminal sanctions）之上。
另外，該文還概述幾項轉型正義的重要議題，包括承認過去的歷史、賠償和平反、
外國政府和國際組織的角色，以及轉型正義的資金來源等等。最後，Kritz 傾向認 為，經由法治（rule of law）所達成的正義與和解，將避免舊體制的壓迫再度發生，
進一步替新興民主體制奠定穩固的基礎（Kritz, 1995: xxix-x1）。
Ruti G. Teitel 所著 Transitional Justice 一書，旨在從歷史性和比較性的角度，
分析從非自由體制過渡到自由體制的政治轉型時期，法律如何回應過去體制所遺 留的問題，及其如何建構自由化的前景；並試圖將「轉型（期）正義」（Transitional Justice）和「轉型期法學」（Transitional Jurisprudence）發展成一套規範性的典範。
Teitel 指出，轉型時期的法律，並不墨守民主平常時期的法治原則，而會受到轉型 時期政治價值的影響，使得法律體系內各價值間產生衝突，此一特質充分表現在 刑事、歷史、補償、行政和憲法等正義面向上。轉型時期的法律，亦是一種象徵 政治更替的主要儀式，其中又以轉型期法律程序的落實最具重要性，經由法治的 實施及對人權的保障，在否認非自由意識形態的同時，也建立起自由化意識形態 的正當性。由此可見，轉型時期的法律既受限於政治，又超越政治，有助於重新 建構公共社會對於自由的政治認同（Teitel, 2000: 213, 215-223）。
Teitel 亦指出，「轉型正義」的概念，即是上述轉型時期的法律反應所表達出 的正義概念；它並不像基進的現實主義所主張的只遵循權力平衡，亦非理想化地 服膺一種封閉性的普遍規律，而是在理想的法治概念與現實政治之間的一種平 衡。因此，轉型正義擁有其規範性的關懷，即為了引導建立持久的民主體制，對 過去壓迫統治的最適當反應為何？簡言之，轉型正義就是出於自由民主考量下的 一種經過妥協的、非理想性的正義，其內涵受限於或取決於該社會的歷史和政治 條件。至於這種妥協能否因為出於自由民主考量而得到正當化，唯有經過時間的 考驗才能證明（Teitel, 2000: 213-214, 219, 223-228）。
貳、 轉型正義在第三波民主化國家中的角色定位
一、 後威權體制的經驗：西班牙、阿根廷
Georgina Blakeley 認為，西班牙的轉型正義，在 1970 年代後期是出於促進民 主順利轉型的考量，到了本世紀初則是以鞏固民主作為核心目標。1975 年佛朗哥 死後，西班牙的轉型正義表現在「最初的轉型公約」（original transitional pact）之 上，亦即集體忘卻過去且不加處理的「遺忘公約」（pact of forgetting），1978 年通 過的富含妥協精神的憲法即是箇中代表；此一轉型正義模式，奠基在因恐懼和死 寂而形塑的社會共識之上，雖然只達成政治調解（political conciliation）的效果，
而未能實現真正的社會和解（social reconciliation），但卻有助於民主體制的建立（to establish democracy）。到了本世紀初，西班牙的轉型正義表現在「重新商議的公約」
（renegotiated pact）之上，因為社會團體開始挖掘荒蕪的過去，並重塑公眾的歷史 記憶，國會更在 2002 年公開譴責發生於 1936 年的政變；這些轉型正義措施，出 自市民社會的討論及辯論，也建立在政治衝突的基礎上，有希望達成真正的社會 和解，更進一步鞏固民主體制（to consolidate democracy） （Blakeley, 2005: 44-59）。 Carlos H. Acuna 認為，轉型正義的內涵即是新政府在民主轉型期間處理過去的 人權侵犯問題，它也和民主體制正當性的鞏固息息相關；Acuna 比較阿根廷和智利 的轉型正義經驗，並藉由分析軍隊和司法機關在新民主體制下的角色，來評估兩 國的民主鞏固程度。假如一國軍隊符合「持有特權的程度低」及「違抗憲法權威 的程度低」兩個條件，則可被視為民主國家；阿根廷軍隊已經從 1980 年代的低度 特權、高度違抗憲法權威，過渡到 1990 年代後的低度特權、低度違抗憲法權威，
因此算是達到了民主的「非最適均衡點」（non-optimal equilibrium），此成果應可歸 功於阿根廷官方與民間在轉型正義方面所做的努力；相對地，智利仍處於軍隊高 度特權、中度違抗憲法權威的不完全民主之中，未來能否實現完全民主則端賴進 一步的轉型正義措施。另外，不論阿根廷或智利的政治菁英，似乎都不願承擔司
法獨立判決下結果不確定的風險，而對國內外司法機關的獨立自主感到不安，很 難想像這會是民主鞏固和深化的徵兆（Acuna, 2006: 206-238）。
二、 後極權體制的經驗：東德、捷克斯洛伐克
Claus Offe 和 Ulrike Poppe 認為，轉型正義即是新民主政府為了確保未來民主 信條的有效性及可靠性，而採取諸如法治（rule of law）、法律之前人人平等（equality before the law）等正義標準，去處理過去所留下的不正義問題；Offe 和 Poppe 描述 並解釋 1989 年民主化的東德，及 1990 年統一後的德國所採取的相關政策，然後 評估這些政策是否達到預期效果，抑或帶來了副作用。1989 年後東德的轉型正義，
採取的是一種相較於其他後共產國家而言較為激烈的版本，亦即針對個人進行起 訴和審判的法律制裁途徑，但成功判刑的案例極少，司法正義的成效並不顯著。
1991 年依法成立「高克檔案管理局」（Gauck Agency），負責整理和公開「史塔西」
（Stasi）的秘密檔案，並據此清查和淨化行政機關的人事，然而此一措施對基本的 法治原則造成了嚴重損害。1992 年國會成立「調查委員會」，負責撰寫一份權威性 的歷史調查報告，但 1995 年報告全文公佈，政治圈外幾乎沒人關注（Offe & Poppe, 2006: 239-275）。
Carmen Gonzalez-Enriquez 認為，「政治正義」（political justice）是一種對正義 的政治操弄（political uses），涉及如何懲罰或補償舊體制所犯下的政治壓迫、經濟 貪腐等罪行，反映在後共產國家身上即為「去共產化」（de-communization）；經過 對六個中、東歐國家進行比較分析後發現，政治正義和民主鞏固之間並不存在絕 對的關係。1989 年以後，中、東歐社會普遍對去共產化不感興趣，唯有捷克斯洛 伐克和阿爾巴尼亞，經歷過較具規模的政府人事淨化措施。捷克斯洛伐克之所以 如此，一個原因是民主轉型的形式，即共產黨未能在民主化之後維持執政地位，
而是被新政治菁英所取代，另一原因則是該國擁有相對深厚的民主法治的政治文 化；但 1993 年捷克和斯洛伐克分裂後，由於斯洛伐克政治菁英的意識形態較偏向 前共產黨（KSC），因此政府機關的淨化行動也就暫緩執行。另一方面，阿爾巴尼
亞的去共產化雖然成功，卻仍陷於分裂和暴力的危機之中；可見，民主能否鞏固，
和政治正義是否實現，並沒有絕對的關聯性（Gonzalez-Enriquez, 2001: 218-247）。
三、 後種族隔離體制的經驗：南非
Alex Boraine 認為，為了確保民主的鞏固及全體國民的和平未來，南非必須有 效處理種族隔離體制所遺留的不正義問題。1995 年國會授權成立「真相和解委員 會」（Truth and Reconciliation Commission, TRC），標誌著南非追求正義既不採用集 體赦免的方式，也不採用起訴和審判的方式，而是選擇了一種「赦免換取真相」
的第三條路（the third way）。赦免條款主要是為了安撫仍掌有權勢的右翼份子和軍 警部門，以免暴力衝突阻礙和平轉型的穩定進行；但赦免並非集體大赦，資格只 限於坦白供認犯行的加害者，以促進真相的還原，而真相不僅可滿足受害者某種 程度上的正義需求，也有助於社會的和解及國家的統一。可見南非的「赦免換取 真相」是一種政治妥協，為求和平而捨棄激烈的懲罰性正義，但卻透過人權文化 的形塑及民主體制的鞏固，嚮往一個共善的未來（Boraine, 2000: 141-157）。
參、 轉型正義在台灣民主化歷程中的角色定位
一、 民主政體轉型的觀點
根據吳乃德〈轉型正義和歷史記憶：台灣民主化的未竟之業〉的分析，台灣 必須對轉型正義問題加以處理，才能有效保證台灣民主的未來。吳乃德描述台灣 的轉型正義是「一萬多受害者，卻沒有任何加害者」，而且是一種「缺乏歷史正義 的轉型」，他從四方面來解釋此一現象，首先是民主轉型後仍由國民黨持續執政十 多年，它不可能自動推行轉型正義；其次是威權體制的高度經濟成就，導致不少 民眾懷念舊時代；第三是殘酷的政治壓迫隨著冗長的轉型而逐漸減輕，民眾的道 德憤怒也隨之降低；第四是政黨輪替後民進黨並未對轉型正義投入任何關心，稍 後卻把它當作選舉鬥爭的工具，這可能使它的道德性和合理性遭到毀滅。儘管如
此，台灣仍須正視轉型正義問題，特別是歷史真相和歷史正義的部份，因為它們 在培養一般公民的民主價值上具有重要的教育功能，唯有增進公民對民主體制和 民主價值的信奉，台灣的民主政體才能得到鞏固（吳乃德，2006：2-34）。
江宜樺〈台灣的轉型正義及其省思〉一文，也是從民主轉型角度來界定轉型 正義的涵義，即原先不民主的社會，如何處理過去的人權侵犯和集體暴行，以建 立一個比較民主、正義、和平的未來。「國際轉型正義中心」（International Center for Transitional Justice, ICTJ）公佈的轉型正義具體內容包括：真相調查、起訴加害者、
賠償受害者、追思與紀念、和解措施、制度改革，及人事清查；台灣除了「起訴 加害者」和「人事清查」沒有動作之外，其他方面都已經有所努力。最後，江宜 樺對台灣轉型正義的實踐提出三點反思：首先，轉型正義並非唯一價值，它與其 他人類社會的各種理想間，可能無法完全相容。其次，追求轉型正義以達到社會 和解的論證，不一定通得過事實的考驗。第三，轉型正義在台灣經常遭到政治人 物的操弄，新民主政府的領導人甚至已經失去改革的正當性（江宜樺，2007）。
二、 國家認同轉型的觀點
楊長鎮的〈雙重轉型與待完成的正義實踐〉主張，台灣的政治轉型是一種特 殊的「雙重轉型」，同時牽涉到政治體制的「民主轉型」，以及國家（主體）認同 的「去殖民轉型」；台灣轉型正義的特殊條件即是由政制轉型和國家認同轉型二者 所構成。從第三代人權角度看，如果去殖民轉型未完成，自由民主也將無法獲得 完整的實現；但在此基礎上追求轉型正義，便牽涉到國家主體的界定與認同，也 勢將牽連到族群關係的挑釁或批判，而不只是人權罪行的追究而已。這即是台灣 轉型正義的困境所在。至於可能的實踐方式，則是讓憲法協商成為轉型正義的協 商的一環，亦即透過憲法階段性演進的思考，使國家主體由中國主體演進為台灣 主體，讓族群間的正義協商可在民主制度之下進行（楊長鎮，2006：38-43）。
徐永明的〈追求台灣政治的轉型正義〉指出，台灣轉型正義的重要特質在於 同時進行「認同」跟「威權」二者的轉型。台灣追求轉型正義的阻力，一方面來
自國民黨的民主轉型策略，即以「本土化」使民主改革者繼承威權遺緒，借此來 規避正義的質疑；另一方面則來自血緣與政治認同的一致化，即中國人、台灣人 的二分法，使社會不易對國家主體的認同，及政權的正當性達成共識，導致統獨 兩派的正義觀嚴重分歧。因此，把血緣與政治認同脫鉤處理，應可當作建立共識 性的轉型正義觀的一個起點，避免轉型正義淪為族群原罪或仇恨政治；例如前民 進黨主席游錫堃自我定位為「華裔台灣人」，「華裔」和「台灣人」便分離了血緣 和認同的一致性（徐永明，2006：30-35）。
三、 歷史觀及文化認同的觀點
陳芳明的〈轉型正義與台灣歷史〉認為，台灣的歷史轉型是一連串和平改革 的過程，並不是流血革命；所以處理轉型正義的問題，應該出於一種「共業」的 歷史觀，才有辦法實現各族群間的共識與共生。台灣的民主化是在「民進黨與李 登輝合作，李登輝與威權體制合作」下所造就的，民進黨並不是推翻國民黨的歷 史勝利者，反而繼承了國民黨的權力，因此應該概括承受歷史留下的政治責任。
這種共業史觀的轉型正義，即是把台灣所有族群都視為人權迫害事件的共同受難 者，在此基礎上，各個族群才可建構出共識性的文化認同，以及共生性的文化主 體，如此，台灣方能實現社會和解，真正「掙脫歷史的枷鎖」（陳芳明，2007a）。
肆、 綜合檢討
上列文獻包括對轉型正義價值內涵的探討，以及特定第三波民主化國家的轉 型正義經驗，還包括其在台灣民主化歷程中的角色定位，雖未能涵括全部，但已 可大致勾勒出轉型正義相關研究的現有面貌。這些成果具有開拓性的意義和累積 性的貢獻，有助於啟發未來的相關研究。然而，這些研究對「轉型」的解釋，及 對「正義」的闡述，似乎顯現三點不足之處。
首先，在界定及理解民主化或威權轉型意義時，這些研究多只突顯整體轉型
過程中的政治面向，而忽略其與經濟、社會、法律、文化等其他面向間的制衡與 搭配。第三波民主化國家研究方面，不論是後威權、後極權或後種族隔離的文獻，
多是從民主政體建立及鞏固的角度來理解轉型過程，並檢驗轉型正義的實踐與民 主政體的鞏固之間的關係。台灣研究方面，採取民主政體轉型觀點者，僅從理論 上政體由威權變為民主的面向，來理解台灣的威權轉型過程；採取國家認同轉型 觀點者，除了政體之外，還強調從去殖民或國家主體認同的面向，來反映台灣政 治轉型的特色；至於採取歷史觀及文化認同觀點者，則是從和平改革的變遷途徑 來理解台灣的歷史轉型，以與流血革命形成對比。可見，不論是從政體性質、國 家認同，或變遷途徑的角度切入，這些研究對民主化或威權轉型的理解，多僅側 重在政治面向而已。因此有必要納入其他面向做一整體性探討。
其次，在描述及解釋民主化或威權轉型過程時，這些研究通常只重視國內層 次，而忽略國際層次，特別是國際政經勢力的制約與影響。第三波民主化國家研 究方面，若非未曾針對轉型過程進行因果探討，即是將民主化的圖像聚焦在國內 層次，卻忽略了國際局勢的籠罩和牽引。台灣研究方面，不論民主政體轉型、國 家認同轉型、歷史觀及文化認同等任一觀點，都把威權轉型當作一個國內問題來 討論；但事實上，它深受國際政經勢力的制約和影響，舉凡東西對抗、東西「和 平共存」、東西和解、南北對抗，乃至於新保護主義和經濟區域化等趨勢，都對台 灣的威權轉型具有直接而持續的影響。如果輕易忽略這些國際層次的分析，勢必 誤導研究者對轉型歷程的全盤認識，進而誤判轉型正義在其間的角色定位。
第三，這些研究對轉型正義角色定位的界定，多只強調使未來自由民主得以 實現，及讓過去人權壓迫事件不再重演等作用，但未有在替個別國家的生存發展 進行總體利害得失衡量後，從其整體政經合理化內容及方向來定位轉型正義角色 者。幾乎所有研究，都只從自由價值的體現和民主體制的鞏固來定位轉型正義的 角色，即使在 Ruti G. Teitel「轉型期法學」的典範下，轉型正義可能是理想法治概 念與現實政治的妥協，但其正當性仍被定位在未來自由民主的實現。另外，台灣
文獻中國家認同轉型的觀點特別指出，在台灣政治轉型歷程中，轉型正義除了扮 演實現自由民主的角色之外，還扮演另一種去殖民化或形塑新國家認同的角色。
無論如何，這些研究對個別國家轉型正義的角色定位，顯然都被賦予能夠實現自 由主義式政治理想的期望，卻未必能滿足總體利害得失衡量下的政經體質和發展 需要，因此有必要進一步探究轉型正義在個別國家政經合理化過程中的角色定位。
第三節 分析架構
壹、 強調「事實」層面的典範
根據蕭全政〈兩種社會科學典範〉的說法，社會科學基本上是在聯結理論與 事實間之對立關係，由於對理論與事實層面的不同強調，而產生兩種極端對立的 理論典範。強調理論層面典範的科學哲學，主張不變的本體（本體論）、超時空而 理性的歷史社會觀（宇宙論）、原子式的個人觀（人生論）、主客二元且主觀思維 先於客觀存在（認識論）；相對而言，強調事實層面者，卻堅持變的本體（本體論）、 相對時空因果性的歷史社會觀（宇宙論）、被結構化的個人觀（人生論）、主客合 一且客觀存在先於主觀思維（認識論） （蕭全政，1994a：59-62, 70-75）。
根據蕭全政〈何謂政治經濟學？〉的說法，強調理論與事實層面兩種社會科 學典範的科學哲學，分別對應到演化論與歷史結構論兩種觀點的政治經濟學。演 化論的觀點，以自然法為先驗前提，強調在此不變的理性自然秩序和理性運作法 則下，歷史社會進行超時空的演化性發展，又在人具有自利（self-interested）和理 性行為（rational behavior）此一核心傳統下，著重以個體主義為中心來分析政治經 濟行為，因此政治經濟學漸進式地往終極理性的方向發展；相對而言，歷史結構 論的觀點，則是以被結構化的特定行為主體（無論是國家、階級甚至是個人）為 中心，展現主體與客體間的衝突和矛盾，及其歷史的因果性和時空的相對性，因
此政治經濟學反映出特定主體在歷史脈絡中的結構特性，視這些行為主體的特質 與需要而取捨，並沒有放諸四海而皆準的道理（蕭全政，2003：5-14, 24-28）。
本文將以強調事實層面、歷史結構觀點的政治經濟學，作為全篇研究的上位 典範。因為筆者認為，相較於強調理論層面者而言，強調事實層面的典範所隱含 的生命哲學和歷史變動哲學，及其所導引出的政治經濟理論，較能突顯個別國家 作為一個分析對象的獨特主體性；因此較有能力把個別國家放在特定時空的歷史 結構中來做思考，以有效解決該國內外所面臨的各種生存與發展問題。循此典範 進行歷史因果的探討，應有助於釐清第三波民主化國家及台灣政經轉型過程的整 體性圖像，進而找出轉型正義在其整體性圖像中合理的角色定位。
貳、 國家機關與民間社會
本文希望以國家機關與民間社會間關係作為架構，描繪出特定第三波民主化 國家和台灣的威權、極權、種族隔離等前壓迫體制及轉型的較完整圖像，以作為 釐清轉型正義在此政經發展中合理角色定位的歷史結構基礎。
根據 Jean L. Cohen 和 Andrew Arato 的說法，任何現代國家都可依據國家公權 力的有無，將其內部分為國家機關與民間社會兩部份；而後者又可以細分為市民 社會（civil society）、政治社會（political society）、和經濟社會（economic society）
三個小部份。市民社會可界定為「（以市場為基礎的）經濟體系和（以公權力為特 色的）國家機關間之社會互動領域，而主要是由親密團體（尤其是家庭）、社團（尤 其是自動結社者）、社會運動，及各種形式的公共溝通所構成」；政治社會則是「由 政黨、政治性組織和政治性的公眾（特別是涉及國會與其他民意機關者）所組成」； 經濟社會主要是「包括從事生產與分配的組織，通常指公司、合作社等」。整體而 言，政治社會與經濟社會都是根源於市民社會。政治社會基本上是介於市民社會 與國家機關之間，而且扮演著其間不可或缺之協調性角色；同樣的，經濟社會亦
存在於市民社會與市場經濟體系之間，而且扮演著重要的協調性功能（蕭全政，
2001：65-66）。
從國際層次看，任何國家的國家機關與民間社會，實存上都存在且運作於國 際社會之中，因而與國際社會中的不同國家機關與民間社會發展出各種不同的互 動關係，而且深受這些關係的影響或制約；其中，尤其是以來自國家為基本單位 的競爭性國家體系（a system of competing states），和以市場機能而連結的世界性 資本主義體系（a world capitalist system）的挑戰與壓力，更可能影響或制約該特定 國家機關與民間社會的形構和相互關係。在國際社會體系的擴張過程中，從最初 接觸的開始，強國即利用其優勢的政治或經濟力，依其國家利益而塑造、改變弱 國的政治、經濟、社會，甚至文化結構性關係。弱國國內的各種相關結構關係，
因而崩潰、重組、或被強化；其結果決定於強國與弱國國家機關及相關民間社會 部門內各組織與團體力量的強弱，和其相互間的聯合與衝突過程。對一個開發較 晚的國家而言，無論它是屬於政治上或經濟上的弱國，如何形塑、重整或發展其 國家機關與民間社會間的關係，以迎向外來的政經挑戰和政經壓力，而確保其國 家的生存與發展，一直會是一個關鍵性的課題（蕭全政，2001：66；1994b：88-89）。 從國內層次看，根據 Theda Skocpol 的說法，國家機關基本上是由一組在功能 上相互分工的行政、治安及軍事組織所構成，並由一個行政權威（an executive authority）所領導、協調。國家機關運作於民間社會之上，而且基於國家公權力的 賦予，從民間社會汲取資源，並利用此資源去創造、支持它的行政性與強制性機 關組織；國家機關因而擁有特定的立場、特定的利害關係，及特定而與民間任何 利益團體或社會組織不同的結構性地位。此外，國家機關會在不引起正當性危機
（legitimacy crisis）或資本積累危機（accumulation crisis），或為化解此兩種危機，
而對民間社會採取各種汲取性、保護性或生產性的措施，以確保其自身和整個國 家的生存和發展。就特定國家的國內層次而言，國家機關要能出現且存續的最起 碼條件，是中央權威（the central authorities）所累積的政治資源足以化掉（neutralize）
社會中離心行為者（peripheral）的權力，而且能透過各種政經社文措施，而確保 其政治正當性與資本的持續積累；這些政經社文措施中經常隱含著國家機關分別 對於民間社會中的政治社會、市民社會和經濟社會的不同支配與主導機制（蕭全 政，2001：66-67；1994b：83-87, 90-91）。
參、 威權體制、威權轉型和轉型正義的涵義
在本文中，「威權體制」（authoritarianism）這個概念，強調以國家公權力為基 礎的國家機關對於民間社會普遍的控制與支配關係，而不止如一般政治學者所謂 的對於人權與公民權的剝奪與限制；它是一種整體性的政經體制，其政府對社會 的支配與主導，發生在政治、經濟、社會、或文化等層面。因此威權體制意味著 國家機關相對於民間社會而言控制著支配性政經資源，而在整體政經權力體系中 具有支配性地位與主導性角色。在此概念下，「威權轉型」所涉及的即是整個政經 體制的轉變，而政治民主化的意涵，也不止涉及人權的保護和公民權的體現，而 是涉及政府與社會關間關係、社會上各種政經勢力形構、及政府政策取向的調整 等。威權轉型之所以發生，乃是由於國家機關相對於民間社會而言控制的支配性 政經資源產生顯著變化，使威權體制所隱含國家機關的支配性地位和主導性角色 出現變遷所致。當然，國家機關所控制政經資源的相對多寡，直接深受國際政經 勢力與政經變遷影響，尤其是涉及或來自競爭性國家體系和世界性資本主義體系 者（蕭全政，2001：67；1996：289）。
在本文中，「轉型正義」指的是從威權體制轉型為民主體制的特定國家，對前 體制下政府侵犯人權的案件所做的因應及處理；而這些因應措施及處理過程，除 了具有建構自由民主正當性的作用外，更重要的是要協助達成國家整體政經合理 化的方向和內容。換句話說，在轉型正義的價值內涵上，本文採取現有研究慣用 的人權規範作為正義標準，凡是基本人權遭受政府不當侵害者，即屬於轉型正義
必須追究的範圍。但在轉型正義的角色定位上，除了現有研究普遍重視的形塑人 權文化、體現自由價值、鞏固民主體制等作用外，本文特別強調轉型正義的實踐 模式，應該依循國家整體政經合理化的邏輯而運作，亦即為國家整體生存發展的 最高目標而服務。因為本文認為，政治智慧的精義在於權衡總體的利害得失，而 非遵從抽象的道德教條，亦即以結果的善而非程序的善作為首要的道德目標；而 特定國家的政經發展脈絡，唯有服膺於其整體政經合理化的邏輯來運作，才能獲 得最大的生存發展空間。因此，想要探究轉型正義在特定國家政經發展中的角色 定位，就要先通過總體利害得失衡量，找出該國威權轉型後政經合理化的方向和 內容，以此通盤考量作為依據，才有辦法合理界定轉型正義的角色定位。
因此，倘若想要找出轉型正義在台灣政經發展中的合理角色定位，應以台灣 整體作為方法上的主體，充分考慮其從戰後到後冷戰時代，這整個威權轉型過程 中的內外政經動態及未來需要；這不僅要具體分析台灣內部的資源配置和權力結 構，特別重要的是，還要將台灣整體置於亞太，乃至於全球政經發展的趨勢中予 以動態審視。在此種宏觀而前瞻的角色定位下付諸實踐的轉型正義，才能在爭取 國際間最大生存與發展空間之際，同時顧及內部最大可能的公平正義。
第四節 章節安排
本文目的在於釐清轉型正義在台灣政經發展中的合理角色定位。但在此之 前，有必要對轉型正義在二十世紀末何以成為全球性議題，及其目前在跨國經驗 的實踐上呈現何種面貌，先做一番探究與瞭解。因為探討轉型正義在全球政經變 遷中的歷史結構定位，將有助於從長期宏觀角度建構對轉型正義的認識基礎，而 瞭解特定第三波民主化國家的轉型正義經驗，則或許可以替同為第三波民主化國 家的台灣，在如何實踐轉型正義上帶來一些啟示。
壹、 轉型正義在全球政經變遷中的歷史結構定位
本文第二章為「轉型正義在全球政經變遷中的歷史結構定位」。本章將探討以 人權、民主作為價值內涵的轉型正義，如何在二次戰後逐漸發展成民主化國家不 得不關注的議題。從冷戰時代東西之間的意識形態對抗，1970 年代西方對普世人 權的積極宣揚，一直到後冷戰全球化時代自由民主的勝利，本章將檢視人權和民 主在二次戰後全球政經變遷脈絡中的發展，在此基礎上替轉型正義作出合理的歷 史結構定位。之所以要到二十世紀末轉型正義才成為全球各地關心的議題，既是 全球化潮流散播和放大西方政治價值所致，更是美國霸權基於自身政經利益而提 倡人權、推廣民主的結果。
貳、 轉型正義在第三波民主化國家中的角色定位
第三章為「轉型正義在第三波民主化國家中的角色定位」。本章將探討西班 牙、阿根廷、東德、捷克斯洛伐克、南非等第三波民主化國家的轉型正義經驗；
其中西班牙、阿根廷代表後威權國家，東德、捷克斯洛伐克為後極權國家，南非 則是後種族隔離國家。本章借用國家機關與民間社會的架構，對其前壓迫體制的 形成、發展與轉型分別進行歷史因果的分析，嘗試找出個別國家整體政經合理化 的方向及內容，在此基礎上界定其轉型正義的合理角色定位。對個別國家而言，
轉型正義不只具有建構自由民主正當性的共通作用，更會為滿足特定時空生存發 展需求的差異，而在各國整體政經合理化過程中，扮演不同的重要角色。
參、 台灣威權政經體制的確立、發展與轉型
第四章為「台灣威權政經體制的確立、發展與轉型」。本章以國家機關與民間 社會作為架構，分析台灣威權體制及轉型的時空需求和因果特質。二次大戰之後，
台灣從殖民主義的政經體制，轉為另一種外導型的威權政經體制；二二八事件即 在此背景下發生。上海淪陷令戒嚴體制在台復活，但中央政府遷台卻使台灣的「國 民經濟體制」得以發展。在韓戰爆發後「東西對抗」冷戰格局，及 1960 年代東西
「和平共存」態勢下，「一個中國」原則賦予國民政府延續國共內戰、進行威權統 治的基礎，及其在冷戰時代的國際地位；白色恐怖、土地改革、國民黨黨產和黨 營事業問題，皆肇因於此脈絡之中。1970 年代，東西之間呈現和解氛圍，「南北對 抗」卻引爆石油危機，「一個中國」原則被迫進行軟性調整。1980 年代，新保護主 義及經濟區域化等國際趨勢，促成台灣一連串經濟自由化、國際化和政治民主化 的發展，「一個中國」原則於是遭到徹底鬆動。
肆、 轉型正義在台灣政經發展中的角色定位
第五章為「轉型正義在台灣政經發展中的角色定位」。本章將基於第四章所描 繪的整體性圖像，嘗試找出威權轉型後台灣整體政經合理化的方向及內容，據此 釐清轉型正義在台灣政經發展中的合理角色定位。台灣威權體制的確立、調整與 轉型，皆與「一個中國」原則綁在一起，呈現出台灣威權體制獨特的政經體質及 生存發展基礎；因此台灣的威權轉型，就不只在於從威權政體到民主政體的轉型 過程，也在於從「一個中國」原則鬆解，到台灣「主體性」確立的轉型過程。由 此脈絡即可看出，威權轉型後台灣整體政經合理化的方向及內容，應在於形塑及 確立能體現台灣「主體性」的「國民政經體制」。因此，轉型正義在台灣政經發展 中的合理角色定位，即不止包括對人權、公民權的保障，乃至民主鞏固等問題，
更在於協助整體「國民政經體制」的形塑及確立。此種奠基於台灣總體利害得失 衡量下的轉型正義，才真正對未來台灣總體生命的生存和發展發揮助益。
第二章 轉型正義在全球政經變遷中的歷 史結構定位
本文目的在於探討轉型正義在台灣政經發展中的角色定位。然而，轉型正義 並不是台灣單獨面對的一個特有問題，事實上，在二十世紀後期，它逐漸成為世 界各地（特別是第三波民主化國家）普遍關注的一個全球性議題。因此，在分析 台灣之前，我們有必要先從全球性的視野，對轉型正義做一宏觀、動態的歷史結 構分析，以了解轉型正義何以要到二十世紀末才成為一個全球性議題。這個分析 的用意有二：一則讓我們認識到轉型正義隨全球政經變遷而蔚為風潮的普遍性歷 史意義；二則以本章的普遍性分析，作為後續章節中探討個別國家時的鋪陳，以 突顯出個別國家轉型正義經驗之特殊性。
本章將檢視以人權、民主作為價值內涵的轉型正義，如何在二次戰後逐漸發 展成全球各地不得不關注的議題。本章分為四小節。第一節是「冷戰時代東西之 間的意識形態對抗」。二次大戰之後，以美、蘇為首的東、西兩大陣營，循著意識 形態的分野而展開長達四十多年的武裝對峙；人權和民主是西方陣營宣稱捍衛的 意識形態，但基於現實需要，不僅蘇聯扶植許多極權國家，美國也在世界各地拉 攏或支援了許多的威權國家。
第二節是「1970 年代後西方對人權的積極宣揚」。1970 年代起，隨著經濟區 域化和新保護主義的潮流，美國和西歐各國開始向世界各地積極宣揚人權理念，
並且鼓勵民主體制的建立；這直接或間接地促進了第三波民主化的發生，許多極 權和威權國家陸續展開民主轉型，變成了新興民主國家。
第三節是「後冷戰全球化之下自由民主的勝利」。進入 1990 年代，冷戰的結 束帶給美國重塑世界秩序的契機，人權和民主成為其最有效的藉口或工具；而加 速的全球化則有利於西方意識形態的散播，人權和民主於是晉身為普世性的正義 理念。
經過以上三階段的分析，在第四節中，我們將會發現，轉型正義的勃興是戰 後全球政經變遷下的歷史產物。它之所以在二十世紀末成為全球性的議題，既是 第三波民主化提供充足的實踐場域所致，更是後冷戰時代的美國霸權和全球化潮 流，致力於推廣西方普世價值的結果。
第一節 冷戰時代東西之間的意識形態對抗
二次大戰之後，國際舞台上已經展開兩大超級強國的鬥爭局面，美國和蘇聯 成為操縱半個地球命運的兩個國家，特別在韓戰之後更是如此；傳統的多極世界 現在已經變成兩極世界，無論從戰略上或政治上看都是這樣，因為意識形態在冷 戰之中扮演非常重要的角色（Kennedy, 1998: 483, 491）。杜魯門在 1947 年 3 月發 表「杜魯門主義」（the Truman Doctrine）演說，描繪了世界面臨兩種不同的意識形 態抉擇：「一種生活方式是以大多數人的意志為基礎的，它的特點是……免於政治 迫害的自由。另一種生活方式是以少數人的意志強加於多數人為基礎，這種方式 依靠的是……壓制個人自由」。美蘇雙方都祭出意識形態的招牌，由於自由主義和 共產主義都是全球性的思想體系，雙方都把全世界視為一個權力鬥爭的舞台，不 是屬於美國陣營，就是屬於蘇聯陣營。自此之後的世界局勢，用艾森豪的話來說，
就是一場「正義與邪惡勢力」的「武裝對峙」（Kennedy, 1998: 492-493）。
壹、 美、蘇建立兩極的意識形態集團
二次大戰之後，美、蘇兩大強權循著政經意識形態和地緣政治的差異，而展 開東、西兩大陣營之間的冷戰對峙。1944 年布列敦森林（the Bretton Woods）會議 的召開與 1947 年關稅貿易總協定（General Agreement of Tariffs and Trade, GATT）
的簽署，使西方陣營確立以國際貨幣基金會（IMF）、世界銀行（World Bank）和
關稅貿易總協定（GATT）為主軸的國際經濟秩序；這對絕大部分的社會主義國家 產生排擠作用。1947 年，隨著蘇聯對西歐和南歐的擴張，美國發表杜魯門主義，
其蘇聯問題專家肯南（George Kennan）提出「圍堵策略」（strategy of containment），
打算從軍事、經濟及文化等面向全方位圍堵蘇聯。從長期來看，圍堵政策最重要 的內容是美國大規模提供經濟援助，使得歐洲和日本能夠重建滿目瘡痍的工業、
農業和城市，如此歐洲和日本受共產主義階級鬥爭和革命理論誘惑的可能性就會 降低，同時也有助於減輕美國的防衛負擔，讓世界局勢朝有利美國的方向發展；
在歐洲，這就是所謂的「馬歇爾計劃」（Marshall Plan）。在美國的協助下，曾被盟 軍佔領的西德、義大利、奧地利、日本及南韓，建立起民主政治體制，雖然南韓 在 1950 年代末逐漸走向軍人統治。另一方面，美國陸續與拉丁美洲諸國簽署美洲 共同防禦條約；並在 1949 年與大西洋周邊盟邦合組北大西洋公約組織（NATO），
其在軍事上所發揮的功效，就如同馬歇爾計劃在經濟上一樣，全歐洲只剩下瑞士、
瑞典等傳統中立國、佛朗哥的西班牙，以及芬蘭、奧地利和南斯拉夫等情況特殊 的國家，沒有加入任何一方（Kennedy, 1998: 497-498, 501）；1950 年 6 月，韓戰爆 發後，美國又先後與日、韓、菲、澳、台等太平洋國家，簽署雙邊共同防禦條約。
除此之外，圍堵策略並非靜態的軍事主義，事實上，肯南大力支持文化接觸和文 化交流，從內部促進蘇聯集團的轉變，雖然這需要好幾十年的時間才能見效（Nye, 2006: 231）。
相對地，蘇聯也成立東方集團，在軍事、經濟方面提出相對應的抗衡計畫。
一方面為了阻止敵對的西方政權以軍隊入侵，另一方面，為了以優惠條件取得東 歐的原料和資本設備，用來重建戰後的蘇聯及促進其經濟發展。蘇聯透過戰時外 交、軍事佔領以及政變，扶植東歐國家成為其衛星政權，並迫使東歐各國（南斯 拉夫除外）在 1949 年加入「經濟互助理事會」（Comecon），作為對馬歇爾計劃的 回應（Spero, 1994: 330-331），但這組織其實是「搾取衛星國資源的一台新機器」
（Kennedy, 1998: 499）。同樣地，針對北大西洋公約組織，蘇聯亦於 1955 年成立
了「華沙公約組織」（Warsaw Pact）。除了軍事實力之外，冷戰之初，蘇聯也因為 是二次大戰的戰勝國，而使共產主義意識形態成為其重要權力來源（Nye, 2006: 39, 96），冷戰時期，蘇聯便經常基於意識形態考量而對他國採取武力干涉行動。所謂 的「布里茲涅夫主義」（the Brezhnev doctrine），意指東方集團各國擁有「有限主權」， 不得脫離華沙公約組織，亦不得挑戰在國內權力獨大的共產黨，否則蘇聯有權加 以干涉；例如，蘇聯在 1968 年派兵至捷克斯洛伐克鎮壓「布拉格之春」，即是以 此作為立論根據。
貳、 東、西各自推銷意識形態至全球
東西之間的爭端不會侷限在歐洲範圍，美蘇各自向世界各地推銷自己的全球 理論，以拉攏那些試圖從戰後廢墟上重建自信的國家，或至少阻止第三世界國家 倒向對方陣營（Kennedy, 1998: 502-503, 514-516）。早在二次大戰法西斯主義的威 脅之下，歐美民主國家就深感 1919 年「國際聯盟」（League of Nations）盟約不足 以約束締約國不得從事戰爭，並且尊重人性尊嚴的道德原則，因此從 1942 年的「聯 合國宣言」、1945 年的「聯合國憲章」，到 1948 年的「世界人權宣言」等等，美、
英、法等自由民主國家不斷致力於建立國際人權保護體系，將國內憲法保護人權 的原則，轉化為世界性的規範（劉文彬，2005：207-215）。1950 年代和 1960 年代，
美國曾提供軍事、經濟及政治上的援助，給某些實施威權統治的發展中國家，其 目的在 1950 年代是為了圍堵共產主義擴張，在 1960 年代則是為了重構國際分工 體系，並確保經濟穩定發展以維護美國跨國公司及其國民的利益，援助對象包括 南韓、台灣、菲律賓，和一些拉丁美洲國家的軍人政權（蕭全政，1995：16-17）。
另一方面，趁著許多第三世界國家都急於擺脫「新殖民主義」的影響，蘇聯 外交政策也向外擴張，希望扶植更多信仰馬克思主義的附庸國，使其戰略和政治 地位有所提升。1950 年代蘇聯與印度、埃及、數個中東國家，以及一些宣稱反帝
國主義的非洲國家建立了良好關係；1960 年代蘇聯在拉丁美洲也有所突破，除了 和任何反殖民化的新興國家簽訂「友好條約」，提供貿易貸款，派遣軍事顧問之外，
還以民族解放運動的堅強後盾自居。在蘇聯的鼓勵下，第三世界輿論帶有明顯的 反西方色彩，從蘇伊士運河危機、越南問題、中東戰爭、拉丁美洲問題，一直到 南非問題都是如此（Kennedy, 1998: 517-518, 520）。
第二節 1970 年代後西方對人權的積極宣揚
在 1970 年代及 1980 年代，隨著歐美新保護主義的高漲，美國開始要求新興 工業化國家進行經濟自由化、國際化，乃至於政治民主化。1970 年代後，由於美 元長期被高估，美國開始出現一種慢性的貿易赤字，生產競爭力也相對衰退，導 致多邊開放貿易的政治共識受到損害；1973 年以來的兩次石油危機，直接促使已 開發國家新保護主義和經濟區域化的發展。除了希望避免外國競爭，美國的新保 護主義者在開拓海外市場面臨障礙時，也逐漸轉而要求政府協助去打破外國的障 礙（Spero, 1994: 89-92）。新保護主義者何以一反 1960 年代（含）以前的態度，轉 而要求新興工業化國家進行經濟自由化、國際化，又支持其政治民主化？新興工 業化國家 1960 年代以後的經濟快速發展，有賴於政治上的威權統治與經濟上的新 重商主義。新保護主義者若要有所斬獲，必然首先要求這些政府實施經濟自由化、
國際化；其次則在這些國家的民間社會促成一支持多元主義的政經體制，即透過 政治民主化與經濟自由化，以增加能結盟的民間夥伴，並弱化具國家主義的威權 政府（蕭全政，1995：17-20）。
壹、 新保護主義壓力下美國鼓吹民主
從 1973 年至 1989 年，美國向其他國家積極推銷民主和人權政策。國會首先
發起此一呼聲，1974 年初「國際組織與行動小組委員會」（Subcommittee on International Organization and Movements）在報告中敦促美國政府，把促進人權作 為主要的外交政策目標。1976 年國會通過在「國際安全援助暨出口管制法」
（International Security Assistance and Arms Export Control Act）新增「人權條款」，
規定國務卿向國會提出安全援助計畫時，應針對受援國家人權情況提出完整的報 告，作為美援的依據。1977 年通過的「國際金融援助法」（International Financial Assistance Act）也要求政府運用在國際金融機構的投票權和發言力量，阻止任何違 反人權的政府得到援助。
始於 1977 年的卡特政府，將人權作為外交政策的一個重要面向，他確實終止 對若干國家的經濟援助，並提升人權組織在政府機構中的地位，把人權納入「世 界事務議程」之中。然而，並不是所有的威權國家都受到美國政府的制裁，儘管 有像尼加拉瓜右派的蘇慕沙政府於 1979 年被推翻的例子，但是南韓、菲律賓、伊 朗等威權政府，仍舊持續受到美國的支持。可見，人權外交雖然號稱是人道干涉 行動，但其實背後隱含著國家利益，美國常常是基於戰略考量或經濟利益的考量，
來決定是否對特定國家做出干涉行動（劉文彬，2005：240-242）。
雷根 1981 年上任初期，原本對拉丁美洲和亞洲威權國家的人權問題輕描淡 寫，只強調向共產政權挑戰的必要性，但 1983 年起即採取積極行動，促進不論是 共黨或非共黨的獨裁國家進行民主改革。其具體作法是成立「國家民主基金會」
（National Endowment for Democracy）在海外推廣民主和公民社會的概念。事實 上，卡特、雷根和布希執政期間，美國政府採取的是一種「民主版本的布里茲涅 夫主義」：在其勢力範圍之內不能容許民主政府被推翻（Hungtington, 1994: 93-98）。
貳、 經濟區域化潮流中歐洲推廣人權
除了美國之外，同屬西方陣營的西歐也對民主、人權的推廣有所貢獻。1970
至 1980 年代的「赫爾辛基進程」（Helsinki Process），源於 1975 年「歐洲安全暨合 作會議」（Conference on Security and Cooperation in Europe）在芬蘭首都簽署的「赫 爾辛基最終議定書」（Helsinki Final Act）。該會議由蘇聯發起，目的在藉由調和歐 洲民主與共產兩大集團的意識形態差異，力圖與西方國家關係正常化，用來掩飾 蘇聯對歐洲的區域擴張（劉文彬，2005：222-224）。但一般對議定書第三部份保障 人權的內容並無異議，該文件賦予人權和自由國際合法性，同時進行國際監督及 施壓，迫使東歐共黨政府承諾實行自由化，也讓國內異議份子和外國政府要求自 由化的努力得以合法。
或許是受到 1975 年「赫爾辛基最終議定書」的影響，隨著 1977 年 10 月歐安 會議在貝爾格勒檢討議定書執行情形，「歐洲共同體」也開始針對人權主題展開積 極的作為。從一些地中海歐洲國家角度看，加入歐洲共同體對其經濟是非常必要 的，但如果想要取得會員資格，則實行民主政治是不可或缺的條件。因此，民主 化過程對希臘、葡萄牙和西班牙來說，是與加入歐洲共同體同時並進的，因為歐 洲共同體除了可以促進民主的實現，還具有防止成員國退化回威權體制的功能
（Hungtington, 1994: 89-93）。
第三節 後冷戰全球化之下自由民主的勝利
雖然全球化（globalization）出現很早，但是到了二十世紀的下半葉，特別是 1990 年代開始，這一趨勢才得以以空前的速度開展到史無前例的程度；隨著冷戰 的結束，美國為首的自由主義陣營獲得勝利，全球資本的跨國界流通，經由快速 發展的資訊網路推波助瀾，今日全球化幾乎已經成為一股無法抗拒的浪潮（江啟 臣，2003：272；張亞中，2007：371）。全球化的面貌不完全是美國造就的，但全 球化的效應本來就會反映美國這個全世界最大經濟體所發生的事情（Nye, 2006:
84-86），何況強權有其國家利益的考量，也有意識形態傳播的期待，因此，全球化
的面貌難免受到國際強權的影響（張亞中，2007：357）。
壹、 全球化散播西方普世價值
蘇聯垮台後，美國成為唯一超強，全球化潮流顯然有助於散播其民主、人權 等自由主義意識形態。因為相較於世界其他文明，西方文明在勁敵退場之後顯得 格外強勢：被用來取代「自由世界」（the Free World）一詞的「世界共同體」（the world community），其實是一種把追求美國或西方利益，粉飾成具有全球正當性的委婉 措詞。西方強權竭力運用各種國際制度、軍事力量和經濟資源，以維持自身優勢，
保護既得利益，並推廣西方的政治及經濟價值；例如在政治場域，美國和其他西 方強權便會誘導其他社會的人民，去接納西式的民主和人權理念（Hungtington, 1993: 39-41）。隨著西方文明在全球正當性的提升，如果想要提高國際制度的正當 性，使全球治理得以有效運作，就必須仰賴西式民主與課責機制的建立，因此世 界各國應該從國內開始努力，加強國內政治過程的民主正當性，以幫助減輕全球 化下的「民主赤字」（democratic deficit） （Nye, 2001: 2-6）。
另外有些學者開始主張西方文明乃是適用於全人類的一種普世文明。美籍學 者福山甚至認為，冷戰的結束不只代表東西對抗的和解，也意味著「歷史的終結」
（the end of history），亦即西方自由民主意識形態的大獲全勝。無論如何，可以肯 定的是，作為全球化的內涵之一，西方民主的價值與準則，隨著冷戰的結束與全 球化的進行，而更加受到世界各地的重視與需求（江啟臣，2003：287-288）。
貳、 後冷戰美國重塑國際秩序
除了全球化潮流自然而然帶來的宣傳效果之外，冷戰的結束，也將促使美國 更有誘因主動去推廣民主和人權等普世價值。因為後冷戰時代，國際權力體系從
美、蘇兩強爭霸轉變為美國唯一超強的局面，加上世界經濟相互依存度增高，使 得美國有必要設法重新安排國際秩序，於是民主、人權等普世價值就成了最好用 的藉口。例如，冷戰後國際間的「新干涉主義」或「人道主義干涉」，無論是否以 聯合國或北約的名義發動，事實上背後均受到美國的強力影響或支持（劉文彬，
2005：242-253）。杭廷頓也認為，冷戰結束後，現代世界的主要衝突模式將反映在 文明衝突上，此一局勢對西方的政策將有若干啟發。亦即，雖然長遠來講西方不 得不努力學習並調適（accommodation）與不同文明共存共榮，但在短期仍需設法 維持並強化既有優勢（advantage）。其策略包括把東歐和拉丁美洲等文化相近的社 會整合進西方文明，也包括促進其他文明社會對西方價值利益的認同，還包括強 化能夠反映西方利益與價值的國際制度等等（Hungtington, 1993: 48-49）。
曾任美國助理國防部長的奈伊（Joseph S. Nye, Jr.）指出，在經濟與資訊全球 化的時代，除了軍事和經濟力量之外，「柔性權力」（soft power）對美國的重要性 也相對增加。柔性權力是指借助制度、價值、文化或政策等資源，經由設定議題 或博取好感等方式，以影響他人行為來達成自己目的的能力。這種能力之所以變 得重要，主要因為如今世界政治呈現三個層次，最上層是傳統的軍事議題，軍事 力量相當單極化（美國是軍事唯一超強）；中層則是經濟議題，權力分配呈現多極 趨勢（歐盟、日本、中國等同樣舉足輕重）；最底層便是跨國議題，如在恐怖主義、
氣候變遷、傳染病等國際問題上，國家與非國家行為者之間的關係複雜、權力分 散。這些經濟和跨國議題，都無法單靠軍事力量解決，而需仰賴各國多邊合作加 以解決，柔性權力因而顯得重要。美國在柔性權力方面具備充裕的條件，因為民 主、自由、人權等自由主義價值，接近普世標準而享有共通性，將會提升美國的 可信度、吸引力，及對世界的影響力。因此，美國有能力創造有利民主的環境，
在提升民主、人權和開放市場上扮演要角，特別在新興民主國家裡，形塑形象更 加重要，例如可以透過昔日留美學生回國後位居要津，傳遞美國的理念和價值（Nye, 2006: 32-37, 44-49, 71, 104, 175, 220）。
