中 華 大 學 碩 士 論 文
題目：淨評估在我國國防戰略規劃中所扮演的 角色初探
系 所 別：科 技 管 理 研 究 所 學號姓名：E09303002 操 賢 忠 指導教授：李 友 錚 博 士
中華民國九十四年六月
淨評估在我國國防戰略規劃中所扮演的角色初探
學生：操賢忠 指導教授：李友錚 博士
摘 要
一個國家要在詭譎多變的國際競爭中取得優勢，就必須客觀的分析本身 所具備之核心競爭優勢，而核心競爭優勢正是形成和維繫國家競爭優勢的戰 略基礎。當現代與未來戰爭的特性正在快速變遷，世界局勢演變到國家環境 也產生劇烈變動之際，國家競爭優勢就必須跳脫以往的「經濟」框架，從國 家綜合國力的總體面來分析，而身處複雜的國際環境時代，如何從國家總體 面的立場，研究國家在國際環境中的價值「位置」，即是本文將「淨評估」
方法運用於「戰略規劃」之要旨。面對中共不斷提升軍備，對我國軍事威脅 與日俱增，如何在兩岸之間掌握「質」的優勢，當是吾人應深思之重要議題。
本論文主要是研究如何建立一套客觀、科學之評估方法，整合國家資源予以 合理、妥善分配，以發揮國防資源最大效能，取得軍事競爭優勢。「淨評估」
是運用於國家安全戰略規劃的一種分析方法，非常近似企業界之 SWOT 分 析，如能掌握企業管理理論基礎，尋找軍事專業與民間企業管理觀念間之關 聯性，妥適運用於戰略規劃中，定能增加國軍對「淨評估」之研究能量，建 構強而有效之國防戰力。
關鍵詞：淨評估、戰略規劃、SWOT 分析、企業管理
誌 謝
在中華大學兩年的求學期間，感謝所有指導我的老師們，尤其是論文指 導教授李友錚博士在學業新知、論文架構、觀念啟迪，悉心指導本篇論文研 究與撰寫，使我受益良多，永銘於心。
在論文口試階段，感謝口試委員召集人本校許良僑老師、口試委員國防 大學張正昌老師，給予匡正指導及諸多寶貴的意見，使論文內容更臻完備、
週延。
在科技管理知識求學過程期間，感謝鍾玉科老師引領入門並不吝惜地傾 囊相授，此外，感謝本校賀力行院長、謝玲芬所長、馬恆主任等各位教授們 的循循善誘、諄諄敎誨與耐心教導及難忘的研究夥伴楊榮驊、林思育、張壬 全、薛孟娟、朱坤臨、王媛君、劉昌祺、溫上德、黃俊智、楊中興、鄧無畏、
侯有金、周映汝、陳文定、劉寶麟、楊耀俊、劉孝倫、彭巧綾、王東周、傅 永光、江行健、高玉惠等同窗及系上助教協助，也感謝這一路上曾陪伴過我、
幫助過我的每一個人。
在論文撰寫期間，承蒙總政治作戰局執行官郭年昆中將不斷鼓勵、指導，
文宣政教處趙永生上校及同仁們在業務上的協助，在我遇到困難及瓶頸時，
提供我許多新的想法，更寛廣的思考方式，使論文得以如期的完成並讓我在 未來的生涯規劃有所啟發，朝理想邁進，獲益匪淺。
最後感謝我摯愛的母親對我無怨無悔的犧牲奉獻，遠在義大利的姐姐時 時為我禱告，弟弟對家庭的照顧與付出，可愛的兒子良煊、鍾愛的妻子維琪 對平日生活的關懷與包容，您們的支持是驅使我不斷向前的原動力，謹以本 文獻給關心我的親人、支持我的朋友及愛護我的長官。
操賢忠 謹識於中華科管所
中華民國94 年 6 月 26 日
目 錄
摘 要... i
誌 謝... ii
目 錄... iii
圖目錄... vi
表目錄... vii
第一章 緒論... 1
1.1 研究背景... 1
1.2 研究動機... 1
1.3 研究目的... 2
1.4 研究方法... 2
1.4 研究限制及範圍... 3
1.5 研究架構... 3
第二章 文獻探討... 4
2.1 淨評估的定義... 4
2.2 淨評估歷史發展背景... 5
2.2.1 中國歷史期... 5
2.2.2 希臘時期... 6
2.2.3 克勞塞維茲時期... 7
2.2.4 第一次世界大戰時期... 7
2.2.5 冷戰時期... 8
2.2.6 冷戰結束後期... 8
第三章 淨評估之理論與運作機制探討... 9
3.1 淨評估與綜合國力之關聯性... 9
3.2 淨評估與系統動態學之關聯性... 13
3.3 淨評估與企業管理之關聯性... 15
3.3.1 淨評估與策略管理理論... 17
3.3.1.1 淨評估與 SWOT 分析的關聯性... 17
3.3.1.2 以企業管理理論解釋美國國家安全體系中存在不同淨評 估的疑慮... 18
3.3.2 淨評估與組織設計理論... 19
3.3.2.1 從組織個體面觀察淨評估 ... 20
3.3.2.2 從組織總體面觀察淨評估 ... 21
3.3.3 目標管理理論... 22
第四章 淨評估在美國國防戰略中所扮演的角色... 25
4.1 美國淨評估產生的背景與發展... 25
4.2 淨評估在美軍中之主要任務... 25
4.3 淨評估主要研究議題... 27
4.4 淨評估所應考慮因素... 28
4.5 淨評估在美國戰略規劃角色... 30
4.5.1 國家戰略階層... 31
4.5.2 聯合作戰淨評估... 32
第五章 淨評估在我國國防戰略規劃體系中角色之探討... 36
5.1 淨評估在我國發展背景... 36
5.1.1 大陸遷台期（1949-1969） ... 37
5.1.2 中美建交期（1969-1979） ... 37
5.1.3 中美斷交期（1979-1999） ... 38
5.2 戰略規劃之定義與理論之探討... 38
5.2.1 戰略規劃之定義... 38
5.2.2 戰略規劃之理論探討... 39
5.3 國軍現行執行戰略規劃之織編組與職掌... 47
5.3.1 戰略體系劃分... 47
5.3.2 國防體制與權責（如圖 5.1）... 47
5.3.3 國防部組織... 49
5.3.3.1 國防部組織體系（如圖 5.2） ... 49
5.3.3.2 軍政體系（如圖 5.3） ... 50
5.3.4 戰略規劃單位... 52
5.3.4.1 戰略規劃司 ... 52
5.3.4.2 整合評估室 ... 54
5.4 國軍現行戰略規劃運作模式之探討... 55
5.4.1 戰略規劃沿革... 55
5.4.2 國軍計畫預算制度內容... 56
5.4.2.1 國軍計畫預算制度目的 ... 56
5.4.2.2 國軍計畫預算制度功能 ... 56
5.4.2.3 國軍計畫預算制度特性 ... 56
5.4.2.4 國軍計畫預算制度內涵 ... 58
5.4.2.5 國軍計畫預算制度基本架構 ... 59
5.4.2.6 國軍計畫預算制度 ... 59
5.5 淨評估運用於國防戰略規劃之建議... 60
5.5.1 組織垂直層級的應用... 60
5.5.1.1 戰術層級：各軍種淨評估 ... 61
5.5.1.2 戰略層級：國防部淨評估 ... 62
5.5.2 組織水平擴張的應用... 63
5.5.2.1 政治面 ... 64
5.5.2.2 經濟面 ... 64
5.5.2.3 科技面 ... 65
5.5.2.4 心理面 ... 66
5.6 淨評估作業流程之建議... 66
5.6.1 國家安全目標... 66
5.6.2 國家背景描述（過去與未來）... 67
5.6.3 環境評估與分析... 67
5.6.3.1 國家外部環境分析 ... 68
5.6.3.1.1 競爭者分析... 68
5.6.3.1.2 潛在競爭者分析... 69
5.6.3.2 國家內部環境分析 ... 69
5.6.4 國家戰略定位... 70
5.6.5 結論... 71
5.6.5.1 競爭者價值位置 ... 71
5.6.5.2 國家價值位置 ... 71
5.6.5.3 組織未來規劃缺口 ... 71
第六章 結論（對淨評估運用之建議）... 73
6.1 對淨評估應有的認知... 73
6.2 建議與未來研究方向... 74
參考文獻... 76
圖目錄
圖3.1 綜合國力系統圖... 12
圖3.2 淨評估的戰略思考... 22
圖3.3 戰略規劃線性邏輯與組織管理層級... 24
圖5.1 國防體制及權責圖... 49
圖5.2 國防部組織體系圖... 50
圖5.3 國軍軍政體系圖... 52
圖5.4 國軍計畫預算制度基本構想... 59
圖5.5 淨評估與軍事戰略規劃流程圖... 63
表目錄
表3.1 綜合國力指標權數表... 12 表5.1 SWOT 分析矩陣表 ... 70
第一章 緒論
1.1 研究背景
「淨評估」概念係於1970 年代由美國國防部所採用，初期是以建立針對 敵國（或潛在敵國）進行軍事分析評估為目標，為國家競爭優勢分析的一種 技術，所以「淨評估」可以說是戰略規劃發起之源頭，是決定國家當前潛在 威脅的一種國力比較分析方法，是決定國家當前潛在威脅與機會的一種國力 比較分析方法【5】。
針對中共每年提升軍費，近十餘年均呈兩位數百分比成長，成為僅次於 美國與俄羅斯之世界第三大國防支出國家（如圖 1.1），此一現象已經普遍引 起國際上的持續關注；反觀我國最近十年之國防預算呈現逐年下滑趨勢，自 85 年佔中央政府總預算的 22.76%，下降至 94 年的 16.08%，面對國防預算比 例逐年降低，如何維持國軍「質」的優勢，則有賴全民支持國防，重視國軍 為建軍備戰各項作為。
圖1.1 中共歷年公布之國防預算統計圖 資料來源：【17】
1.2 研究動機
面對中共對台逐漸升高的軍事威脅，我方也將逐漸喪失兩岸軍力「質」
的優勢，吾人應知，國家要在國際競爭中取勝，就必須具備競爭優勢，而核 心競爭優勢正是形成和維繫國家競爭優勢的戰略基礎，然而「沒有安全就沒 有一切」，無論任何國家競爭策略，均應以國防安全為前提，因此也就更突顯 國防戰略規劃的重要性，而軍事戰略則為國家戰略中的一個重要環節，如何 將有限的國家資源妥善分配，以及如何將有限的國防資源發揮最大效能，以
發揮軍事競爭優勢，更是國防建軍成敗之關鍵，現代與未來戰爭的特性又在 快速變遷當中，所以如何建立成功公算最大的戰略評估方法，應是刻不容緩 之事。本文主要研究的淨評估方法，運用於美軍之戰略規劃行之多年，我國 制定國防二法時亦於整合評估室中設立淨評估處，增加其在整體戰略規劃中 之重要性，如何更深入了解「淨評估」在戰略規劃中之重要性，實為從事國 防研究人員所應正視之議題。
1.3 研究目的
本研究的主要目的有三：第一、淨評估為執行國防戰略規劃的一種分析 方法，透過本文各項文獻探討、分析及歸納，釐清其脈絡，避免國軍對淨評 估之定位及功能之理念混淆。第二、探討我國防二法施行後之國防組織架構 及軍事戰略分析，提供研究軍事戰略者研究方向。第三、藉由淨評估在美國 與我國在國防戰略規劃中角色的扮演，提供我國戰略規劃設計者參考。
1.4 研究方法
本研究所採用的研究方法有以下二種：
一、文獻分析法：
本分析法是科學方法中最常用也是最重要的方法。意指在蒐整資料 的過程中，透過以各種既存的史料，如官方出版品、書籍、期刊、論文、
重要文件等相關資料，來檢證學者對某一事件的看法，剖析其含義，以 推敲其淵源及影響或找出真相，而非憑臆斷來解說事理，本論文中遵循 此一研究方法要旨，廣泛蒐集官方與非官方有關「淨評估」的相關文獻 與資料，俾加以整理分析。
二、歸納分析法：
「歸納法」係指從個別的知識上升到普遍知識的推理方法，亦即經 由眾多事實，發掘原理原則。將以歸納法對經由各種方法蒐集完善資料 後，進行資料之歸納、整理，尋求及研究「淨評估」的定義、內涵、理 念、方法及其在美國與我國在國防戰略規劃之角色，進而提出作業流程 之建議。
1.5 研究限制及範圍
目前在國內、外學術界探討有關淨評估的資料很少，再加上各國在國防 安全上的運用均屬於機密，何況引進國內研究時間並不長，所以要取得實際 研究或評估案例，來瞭解及印證其運用成效是很困難的。
國軍淨評估單位正式編制，始於89 年我國施行國防二法之後，在國防部 整合評估室下設立淨評估處，本文旨在探討淨評估在美國與我國戰略規劃中 角色的扮演及作業流程之建議，至於其它淨評估的案例、分析工具及運用方 法，則不在本研究範圍內。
1.6 研究架構
圖1.2 本研究架構圖
淨 評 估 之 理 論 與 運 作 機 制 探 討
（各 相 關 理 論 關 聯）
淨評估在美國國防戰略 中 所 扮 演 的 角 色
淨評估在我國國防戰略 中 所 扮 演 的 角 色
我 國 國 防 戰 略 規 劃 體 系 角 色 之 探 討
（淨評估作業流程之建議）
結論（對淨評估運用之建議）
文獻分析 歸納法 歸納法
第二章 文獻探討
2.1 淨評估的定義
因為淨評估是儘可能地廣泛研究問題或有關軍力比較之議題，以獲得有 用的相關資訊。以下擬就各學者與研究機構，從事淨評估的經驗所提出的定 義，來加以比較分析歸納。各相關定義如下：
一、皮基特（George Pickett）、羅斯（James Roche）、和瓦特斯（Barry Watts）
對淨評估的定義【9】
淨評估是針對影響美國（或其它軍事強權）與其潛在競爭者（包括 敵人、中立國及盟邦），在軍事、政治、經濟或其他因素所進行之分析 比較。
二、柯恩（Eliot Cohen）對淨評估的定義【8】
分析軍力平衡的技藝與學科（craft and discipline）。在政治目標與 條件的範疇下，正式及公開地權衡敵我雙方軍事力量。
三、羅森（Stephen Peter Rosen）對淨評估的定義【12】
平時與戰時，敵我雙方國家安全機制間互動關係的分析。與對手的 機制互動情形之比較分析是淨評估的中心觀念，而淨評估的「淨」（Net）
乃指置重點於這些機制彼此互動的綜合結果，此定義類同於白邦瑞
（Michael Pillsbury）之戰略評估（Strategic Assessment）；而羅森將「淨 評估」定義從「影響軍事能力相關因素的比較分析」，擴張到「影響國 家安全諸因素的互動結果分析」，即是「淨評估」因組織層級之差異所 造成對定義解釋之不同。
四、淨評估辦公室的定義【15】
對軍隊或友軍與敵軍之兵力結構與作戰構想的不對稱性進行長期的 定性及定量之趨勢分析。
五、美國聯邦法典第十條第153 節對聯合淨評估（Joint Net Assessment）的
定義【13】
瞭解美國及其盟邦與潛在敵人之武裝部隊的能力比較。
六、美國「聯合作戰軍語詞彙」解釋聯合作戰層級
橫跨政治、軍事、經濟、科技、社會與基礎設施的「作戰淨評估」
就是聯合作戰層級的「淨評估」【13】。
七、美國「聯合作戰軍語詞彙」就軍事戰術層次
狀 況 判 斷 或 指 揮 官 判 斷 就 是 戰 術 性 的 淨 評 估 （Tactical Net Assessment），其目的在協助戰場指揮官清楚地瞭解其目標，及達成任 務的各種可能狀況（包括他們與敵軍的作戰能力與環境），及敵軍的可 能行動方案。其是指揮官運用其部隊對抗來犯敵軍時，透過部隊間可能 會發生的互動情形所進行的一種結構性的思考方法【12】。
不論組織進化的組織特性為何，基本上「淨評估的多方面應用特性，
主要還是尋求敵對雙方有關競爭優勢分析的認知與評估」【9】，如果以純 軍事觀點看淨評估，因組織尚未論及經濟、社會、科技等因素，充其量 只是政府組織中軍事專業單位之「淨評估」；但若從政治、經濟、軍事、
科技、社會等面向詮釋「淨評估」，也就是以「綜合國力」之觀點分析，
則加重「淨評估」在國家層級所佔能量，成為國家「指揮鏈」中非常重 要的一環。
2.2 淨評估歷史發展背景
雖然「淨評估」是美國在冷戰時期，有感於建軍過程中缺乏較為長期的 規劃工具，所發展出的一套分析技術，但有關「淨評估」應有的概念及作法，
卻早已存在於中、西方相關敘述及文獻之中。
2.2.1 中國歷史期
孫子兵法始計篇：「兵者，國之大事也，死生之地，存亡之道。…故經 之以五事，校之以計，而索其情…。」此一觀念和淨評估的意涵是一致的，
只是名詞的不一樣，孫子認為在面對戰爭問題時必須作精密的計算、計畫、
分析、比較和評估，並以道、天、地、將、法等五種因素來評估。「校之以 計」即為量度，用來處理可以量化的因素；「而索其情」即為判斷，用來處 理不能量化的因素。「計利而聽，乃為之勢，以佐其外；勢者，因利而制權 也。…夫未戰而廟算勝者得算多也；未戰而廟算不勝者，得算少也；多算勝，
少算不勝，而況於無算乎？」其中「算」也就是一種綜合行性的國力評估，
強調因狀況判斷而選擇有利於我的策略選擇，這需要仔細的分析、評估與計 劃，其目的在塑造有利我行動的態勢。
孫子更在兵勢篇指出：「激水之疾，至於漂石者，勢也。鷙鳥之疾，至 於毀拆者，節也。是故善戰者，其勢險，其節短。…故善戰者，求之於勢，
不責於人；…故戰人之勢，如轉圓石於千仞之山者，勢也。」強調善戰的指 揮官首重創造有利態勢，一旦勢成，如高山推轉圓石而下，勢不可擋。孫子 強調高層的策略決策是經過深思熟慮計算所得到知己知彼之洞視力，進而創 造有利態勢，也就是透過在戰略環境中的定位來獲取最大價值，如此才能不 戰而屈人之兵，凡此均為「淨評估」在軍事領域中之應用。
2.2.2 希臘時期
希 臘 史 學 家 修 昔 底 德 斯 （Thucydides ） 所 著 的 波 羅 奔 尼 西 亞 戰 爭
（Peloponnesian War）中提及斯巴達（Sparta）國王阿契達馬斯（Archidamus）
在面對雅典（Athens）的國力不斷增強時，其盟國建議向雅典宣戰，阿契達 馬斯則提出兩個城市國家間軍力淨評估以作為回應，他開始比較兩國軍力的 優點與弱點分析；而雅典議會議長伯里克利（ Pericles）亦進行了戰爭前可 能衝突的淨評估，他則是從兩國間社會的優點與弱點開始探討。這些分析雖 然簡單，但這些分析技術就是淨評估，因為他們考量的不只是斯巴達的步兵 比雅典多或是雅典的船比斯巴達多，同時他們也運用了有關兩國軍隊組織和 社會的一些基本資料，來思考戰時雙方的武力互動的情形。
而此一戰役也充分顯示，兩者在戰前所作分析，不只是在軍事作為上的 比較分析，同時也對雙方國際政治、經濟、心理、社會等整體國力，作一綜 合分析，同時以「打一場什麼樣戰爭？」為評估的主軸，此一「不全是戰爭 思維」，而是「仔細分析戰爭中任何會影響勝負之因素」的邏輯，亦為1970 年代所發展出「淨評估」的思考模式。
2.2.3 克勞塞維茲時期
克勞塞維茲在戰爭論中闡明國家層級在面臨戰爭時，軍事決策應有的分 析作為時，雖未於著作中提及「淨評估」這個名詞，但卻說明在考量一場戰 爭時，政府必先需要了解敵人的兵力數量，其次研判敵人、政府與人民的特 性；最後再針對其盟邦，考量政治與軍事支援程度，以及戰爭與對其盟邦之 影響等。當完成此一分析時，尚須反思我政府與人民的特性、我盟邦之政治 與軍事等支援程度，以及戰爭對我盟邦之影響。此段記載說明了「淨評估」
概念形成的步驟：
第一是先算敵人的火力，這部分屬於可計量的分析變數，克勞塞維茲認 為決定性戰爭的成敗很多「兵力優勢」是其中之一，但卻是不可缺的決定性 因素，每支部隊其武裝、編制甚至兵力投入方向，都足以影響戰爭之勝負。
第二是分析敵人政府與人民的特性，這部份是屬於不可計量的變數，「戰 爭是政治的延續」是克勞塞維茲著名的命題之一，他非常重視「政治」所帶 來的影響力，在克勞塞維茲的眼中，戰爭是由三大要素所支配：第一是人民 的感情，這是戰爭的心理能源（psychological energy）；第二是戰場上圍繞著 軍隊的「戰爭之霧」（fog of war）及「偶然及或然率」（chance and probability），
「戰爭之霧」是武裝鬥爭的物理脈絡（physical context of armed struggle），
標誌出戰爭的動態性格；第三是政府為了其本身的政治目的，將理性施加於 戰爭上的企圖。
最後一個步驟，則是分析盟邦軍事、政治經濟的支援能量，此一部分也 是屬於不可計量的變數，以上步驟是闡述政治軍事模式，也正是「淨評估」
之「戰爭規劃」概念形成之論述。
2.2.4 第一次世界大戰時期
「淨評估」在1930年代之發展，均是以軍事組織中的情報部門為主，如 當時法國與英國的情報部門，係以分析德國的軍事能力，作為探討後續軍事 因應方案的基礎，故按軍事情報判斷文件的任務、狀況、分析、比較、敵可 能行動與我軍行動方案建議之格式，即可了解1930年代之「淨評估」，尚無 脫離軍事領域之範疇；因此，在擬定作戰計畫之前必需先有情報判斷等相關 文件，此種戰略規劃模式的發展，造成後續學者認為「淨評估」為情報判斷
之說，甚至認為1973年所發展的「淨評估」，其實就是長期戰略情報判斷。
2.2.5 冷戰時期
冷戰時期的「淨評估」演變成逐漸以計量化分析為主導的趨勢，當時由 於管理科學技術的發展，多以作業研究、統計學等計量化工具運用於戰略規 劃，尤以蘭德公司所發展之「系統分析」為代表，但是戰場情境模擬並不像 武器數量模擬準確，因為它還包含敵我雙方作戰行為等非計量化的差異，所 以很難僅透過系統分析的模式，獲得完整週延的結論，因此，約在1970年代，
美國國防部開始發展政治軍事模式，此為「淨評估」名詞首次出現。
2.2.6 冷戰結束後期
1990年代冷戰時期結束，全球戰略態勢的改變與軍事專業科技的快速發 展，使1970年代的「淨評估」作為，開始自軍事相關的「地緣性淨評估」與
「功能性淨評估」，轉移到以資訊科技為主導的戰爭型態之「淨評估」；但 鑑於未來歐亞軍事衝突現況，美國淨評估研究趨勢，再度轉回與軍事相關的
「地緣性淨評估」與「功能性淨評估」，尤以中共不斷擴充軍備，造成亞太 地區軍力嚴重失衡，美國驚覺此一狀況，日前公佈「2005年中共軍力報告」，
即結合美國政府各部門、中央情報局、國務院及國家安全會議，對中共軍事 發展之觀察與評估。
第三章 淨評估之理論與運作機制探討
雖然淨評估至今沒有明確之定義，相關文件亦被視為高度機密，但仍可 透過有關淨評估之論述文獻及學者訪談相關資訊中，予以系統歸納分析，找 出其中之關聯行性，俾為爾後研究者參考。
3.1 淨評估與綜合國力之關聯性
早期影響國家安全的諸因素，比較偏向於軍事上的評估，然而國家的發 展與時代的變動，政治、經濟、心理、甚至科技等不同領域的諸因素，也日 形重要，軍事已不是國力唯一要素。此乃「淨評估」從單一軍事功能，走向 多種類、多層次之專業功能「淨評估」的開始。
針對「淨評估」從事軍事領域擴及政治、經濟、科技、社會等其他領域 等疑慮，其中包含綜合國力的探討，同時擴及不同國力因素的競爭優勢分析。
譬如有些企業組織是以製造功能見長，諸如：人力資源、財務、科技等職能，
可能就不具優勢；而若以國家為分析母體，從綜合國力中的經濟領域來看，
如果台灣具有之核心競爭力是，那相對的其他如「科技」領域，可能就有不 足。所以國內就有學者以綜合國力分析的角度探討淨評估，也有學者認為淨 評估為軍事戰略規劃發起之源頭，是決定軍事組織當前與潛在威脅與機會的 一種國力比較分析方法【6】，現就綜合國力做一探討。
所謂「綜合國力」，是指一個國家的物質力和精神力及其在國際社會中 影響力的總合。它是一個國家基於自然環境、人口、資源、經濟、科技、政 治、軍事、文化、教育、外交及全民意志等方面所具有各項實力的總稱。綜 合國力發展水平的高低是衡量一個國家強弱的尺度，它具體反映出一個國家 在國際社會中的強弱與影響力。
由於綜合國力是一個系統的概念，所以應從系統的觀點出發對其進行理 解、分析和界定。綜合國力不是其構成要素的簡單加總，而是各要素相互聯 繫、相互作用所構成的具有一定結構特徵和一定運行規律的系統的整體功 能，所以是一種系統與動態的綜合力量，是在系統與外部的交流和系統本身 的運動過程中形成的。綜合國力不僅是國家間競爭和互相影響的力量，還表 現為對人類社會總體的貢獻能力。每個國家作為人類社會總體系的一個組成
部分，它的發展和進步都直接表現為對人類社會的貢獻。
綜合國力有「現實綜合國力」與「潛在綜合國力」之分。「現實綜合國 力」是指構成綜合國力各要素，已經具備的實力和各要素之間有機組合所顯 示出的整體實力。「潛在綜合國力」是指隨著經濟增長、技術進步和社會發 展，由於某些要素實力增長，非物質要素水準與狀況改善以及系統結構的變 化致使整個要素系統組合功能增強的潛在能力【2】。潛在綜合國力測定實際 上是對未來綜合國力發展趨勢的預測。一個國家綜合國力的水準在某一特定 時點上不決定於其國家戰略的變化，但是其國家戰略的制定則必須以其綜合 國力為基礎，並以提升其綜合國力為目標，綜而言之，綜合國力就是以國家 為整體表現出來的維護和獲取國家利益的力量,它包括了所有直接和間接獲 取國家利益的一切因素。
由於綜合國力的系統性，所以它與國家競爭力、社會經濟發展水準、國 情、國家能力等很多重要概念具有緊密的關係。綜合國力與這些相關概念之 間既有聯繫，又有區別【2】。
綜合國力不等同於國家競爭力，因為綜合國力是動態的，它隨著各種主、
客觀因素不斷變化和發展，而國家競爭力是一個國家在國際社會中與其他國 家競爭所具有的相對位勢，它實質上反映了綜合國力發展的速度。總之，綜 合國力是國家競爭力的發展基礎，國家競爭力則是增強綜合國力的重要手 段，兩者相輔相成。一般來說，綜合國力側重於衡量現在的狀況，而國家競 爭力則是預測未來發展的趨勢。故一個國家要強大，要發展，在國際社會與 其他國家競爭過程中佔有或保持一定的相對優勢地位，不僅要有雄厚的綜合 國力，還要有超眾的國家競爭力。
綜合國力不同於社會經濟發展水準。前者著重於從總體規模上描述一個 國家的實力，後者則著重於從品質上描述一個國家社會經濟發展的現狀和層 次。同時，它們又有聯繫。社會經濟發展水準對綜合國力狀況具有正向影響，
二者之間存在正相關關係。如果一個國家的綜合國力較強，其社會經濟發展 水準勢必較高；反之，如果一個國家的綜合國力較弱，其社會經濟發展水準 勢必較低。在綜合國力測定和社會經濟發展水準綜合評價方面，二者可能會 運用一些共同的指標。但作為反映綜合國力的指標更多地是採用總量指標，
而描述社會經濟發展水準的指標更多地是用人均指標。
一般而言，綜合國力的衡量與測算，必須借助於科學化、數量化、動態 化的分析模型。例如1977年美國國際政治及戰略學家克萊恩［Ray S.Cline］
撰寫「世界國力評估」（World Power Assessment），研究國家國力要素以 及國際各區域間該要素相對重要性，所謂「國力」是指國家能力（national power）的綜合，它由一個國家的戰略、軍事能力、政治力量及其可能的弱點 所構成【2】。一般而言，國家能力有一部分取決於該國的軍事力量和軍事設 施，但更多的取決於該國領土的面積、戰略位置、邊境特性、人口、自然資 源、經濟結構、科技發展、財政能力，甚至包括種族組合、社會凝聚力、政 治過程與決策能力等等，最後還包括被稱為民族精神的無形力量，並以其「政 治結構學」（politectonics）一詞來建構國力方程，他認為研究國家國力要素 以及國際各區域間該要素相對重要性，並制定衡量國力的公式如下﹕
P=（C+E+M）×（S+W） （3.1）
C：代表基本要素包含人口及領土 E：代表經濟能量
M：代表軍事能量 S：代表戰略目標 W：代表貫徹戰略意志
而中國大陸軍事學者黃碩鳳提出「國力系統模式」，所謂「綜合國力」
是指一個主權國家生存與發展所擁有的全部實力。它包括物質力、精神力以 及對國際社會之影響的合力。若以物質力、精神力和影響力三大國力系統來 看，物質力包括經濟力、科技力、國防力和資源力四個次級系統，精神力則 包括政治力、文教力和外交力四個次級系統。物質力與精神力共同構成一個 國家的國際影響力，而三大國力系統之間是以「協同」或「整合」的方式，
展現一個國家綜合國力的動態運作過程。
綜合國力除了必須掌握「要素結構」之外，還必須掌握它的「系統動態」。
所謂「系統」是把綜合國力視為一開放性大系統（或母系統），把構成要素 視為互動性的小系統（或子系統）。大系統（母系統）與小系統（子系統）
之間具有邏輯因果關係，在不同時期或不同環境下發揮不同的因果作用。各 個小系統（子系統）之間則具有相互消長和制約的關係。而大、小系統之間，
可以用各種度量指標加以聯繫或貫穿，並依據其因果作用大小之判斷，給予 合適的加權處理，求取系統測動的均衡（如圖3.1）。
圖3.1 綜合國力系統圖 資料來源：【20】
另一項是日本綜合研究所提出的測算綜合國力的方法。這種方法使用了
「國際貢獻力」、「生存力」和「強制力」等三種能力構築綜合國力概念。
選擇了15個構成要素加以測算。三種能力所設計的主要構成要素及給定的權 數，如表3.1：
表3.1 綜合國力指標權數表
指標 權數 指標 權數 指標 權數
1.國際貢獻力 10 2.生存力 10 3.強制力 10
經濟力 3 地理 1 軍事力 4
金融能力 1.5 人口 1 經濟力 2 科學技術 1.5 資源力 1 外交力 2 財政力 1.5 經濟力 1 戰略物資技術 2 對外活動贊助 1 防衛力 1
國際社會活動力 1.5 國民意識 2
同盟友好關係 2 合計 30 資料來源：【20】
表3.1中，三個指標中都有「經濟力」這一要素，但其涵意各有不同：國 綜合國力系統
綜合國力 （影響力）
物質（硬）力 經濟力 科技力 國防力 資源力
精神（軟）力 政治力
文教力 外交力
協同力
際貢獻力中的經濟力是由：GNP、對外經援、貿易輸出、輸入等4項構成；生 存力中的經濟力是由：人均GNP、外匯儲備中各種貨幣比例、R&D經費3項 構成；強制力中的經濟力是由：政府開發援助（ODA）、貿易依存度、對外 資產餘額3項所構成。
3.2 淨評估與系統動態學之關聯性
資訊科技的迅速發展，使人們在面對高度複雜的問題結構時，得以運用 威力更強大的電腦為工具，而獲致快速的運算與解析能力。隨著資訊科技的 不斷突破，在國防與軍事領域亦不可避免地出現了一波所謂的「軍事—技術 革命」（Military-Technical Revolution），而導致國防形態產生根本的改變與 重組。
一般而言，國家戰力的衡量，固然有賴於如何造成敵方最大損害並減少 本身受敵方反擊時所致損失的能力而定，但奠定國防武力與軍事效能的優 勢，則尚須取決於如何將各種資源，例如人力與自然資源、金錢、技術能力、
產業、政府結構、社會特質、政治資本、軍事領袖智慧與士氣等，有效轉化 為戰力的過程。在這一系列的資源轉化過程中，由於所涉及的各項因素及其 間的連結互動關係繁冗複雜，遂使得規劃國防政策與軍事戰略的指導原則與 方法亦有必要同步更新，始能因應未來動員發展的趨勢與需求【2】。
鑑於淨評估所使用的方法與工具涵蓋範圍十分廣泛，而其整合之理論架 構及系統工具則相對欠缺，系統動力學(System Dynamics)所強調的整體系統 思考觀點及動態系統模型建構與模擬技術為基礎，針對現代軍事體系的特性 與淨評估的工作重點，探討其做為決策整合工具的適用性，並對未來淨評估 的發展方向提供建議。
軍事系統的層次、內容與動態性。軍事系統的活動，多以轉化各類資源 為戰鬥力的武裝過程為關注焦點，其涵蓋範圍則可劃分為政治、戰略、作戰 與戰術等四個層次，而每一層次的活動目標與內容則可基於其特性之差異分 述如下：
一、政治層次（Political Level）：以獲取及轉化相關資源供軍事活動應用為 主要目標，其所著重的資源種類則包括：充分的財力支持、堅實的軍事 產業基礎、足夠的優質人力與轉化各種資源以提高軍力的控制能力。因
此，軍事首長必須審慎評估構成敵對陣營力量的各種可能組合，精確推 算敵方在不同狀況下對國防安全可能產生的威脅大小，並以此項估算為 基礎，爭取政治領導人的支持，於某特定期間內挹注必要資源於軍事部 門，俾供建軍備戰之用。
二、戰略層次（Strategic Level）：以在特定時空環境下採取軍事作為擊敗敵 對陣營，達成政治領導人所設定的國家目標為主要目標。基於上述考量，
戰略層次的活動必須以國家目標為依歸，盱衡時局揭示軍事系統的使 命，分析及選定策略目標，規劃周延的戰略計畫以有效連結各項策略目 標，並尋求整體戰略計畫的落實執行。不過，戰略規劃雖必須以達成政 治目標為指導方針及考量準據，但在政治目標設定過程中所扮演的重要 角色卻不容忽視。如果軍事戰略只一味以討好政治人物及服務政治目的 之心態執行各項活動，卻未能對超出軍事戰力負荷極限的政治目標提供 諍言與修正建議，致使政治目標流於虛矯而偏離現實，則將不僅難以避 免地導致軍事行動的失敗，甚或可能因此而危及國家整體安全，並使國 家淪入萬劫不復的境地。
三、作戰層次（Operational Level）：以在特定戰區中動員各種主要的資源與 力量，俾促使戰略目標順利達成為目標。因此，作戰層次的活動，必須 針對特定戰區的各個層面進行細密周延的分析、規劃與準備，俾使軍事 單位的配置與集結、戰場的選擇、後勤支援的安排，以及陸、海、空軍 的聯合作戰指引，均能配合軍事任務、敵軍特性、戰區地形與戰爭時限 的要求加以有效整合，進而促使整體戰力獲致最大程度的發揮。
四、戰術層次（Tactical Level）：主要目標在經由戰鬥單位應用各種戰技直 接攻擊敵方部隊與軍事相關設施，以期確保戰略與作戰目標的實現。此 一層次的活動主要包括：在戰場上有效調動部隊打擊敵軍、摧毀敵方基 地與設備，並及時提供前方交戰單位所需的各種火力與後勤支援。為求 在戰場上確實掌握時機、凝聚力量，在最短時間內動員所有可用武力，
發揮奇襲與閃電戰效果，戰術層次尤須著重平時的精實訓練，以期促使 戰力與士氣均能維持於最高水準。
綜合而論，軍事系統的活動可劃分為政治層次（Political Level）、
戰略層次（Strategic Level）、作戰層次（Operational Level）及戰術層次
（Tactical Level）四個層次，且每一層次的活動容或各有其內容、過程與 目標上的差異，但各個層次之間卻存在著或緊密、或鬆散的連結關係。
易言之，各個層次的活動常會在不同的時間尺度上相互影響，當某一層
次的活動發生變動時，即會不可避免地引發其他層次活動的一連串連鎖 反應。因此，如果兩個以上層次間的目標發生衝突，軍事決策者往往即 必須在衝突的目標之間決定取捨，以犧牲某一層次的效能換取另一層次 的效能。在另一方面，一項著眼於提升某一層次效能的決策，亦可能受 到動態系統的補償性反饋（Compensating Feedback）影響，由於其他層 次的政策抗拒，而使預期決策效果大打折扣，甚至徒勞無功。
對於上述軍事系統各層次間活動的互動關係，在真實世界裡，並沒 有所謂純粹軍力平衡的存在。許多在名義上屬於軍事領域的問題，事實 上則具有「政治—軍事」的特質。因此，淨評估的進行，在本質上必須 將政治與軍事因素均包含在內，始不致使評估結果因劃地自限而喪失其 真實性與正確性。基於此一認知，我們在評估軍事效能時，如果僅針對 戰術單位進行靜態的評量，而未能涵蓋影響效應遍及軍事組織政治、戰 略、作戰、戰術等四個層次活動的非量化性組織系絡因素。
隨著科技的發展，現代戰爭活動所涉及的因素日趨複雜多變，各種 軍事政策間可能會因動態系統反饋迴路持續互動所形成的補償性效應影 響，而導致相輔相成或相消相抵的結果。因此，一項成功的軍事行動，
必須周延而精確地評估各種策略組合的可能效應，才可能真正找到四兩 撥千斤的政策槓桿點。事實上，就軍事系統所涵蓋的政治、戰略、作戰 與戰術等四個層次活動而言，各個層次所考量的問題焦點與時空尺度均 不盡相同，而有效劃定適切的系統界限，分別釐清各個層次的系統結構，
再進一步將各次級系統加以連結，形成一個邏輯嚴謹的整體系統，方有 可能透過實際參數值的輸入，測試各種政策備選方案的效應，並藉以產 生有價值的決策資訊供軍事決策者進行政策選擇時作為參考依據。
綜合而言，系統動力學所使用的系統思考方法與電腦模擬技術，提 供了一套迥異於傳統研究典範的思惟途徑，使各相關領域的學術研究人 員與具有實務經驗的軍事專家得以透過共同語言介面的協助，大幅縮減 彼此間過去難以突破的溝通障礙，進而從整體系統的宏觀角度切入問 題，在集思廣益的參與合作下，達到強化淨評估功能以提升軍事決策品 質的目標【2】。
3.3 淨評估與企業管理之關聯性
由於「淨評估」是解決美國長期建軍規劃的一項工具，因此，「淨評估」
的工作目標，就是要找出美國軍事未來的建軍方向及可能發生的問題。但是，
為達此一目標所衍生的「淨評估」執行問題，諸如：評估過程當如何進行？
他的思維理則又為何？寫作的方式如何展現？有沒有既定的評估流程與格式 可以遵循？等等，都是在執行「淨評估」時，必須要面對的首要疑慮。然而 美國學者並沒有在這方面給我們明確的答案，而所見的文獻中，有關「淨評 估」的論述，也都以實務性的歷史案例分析為主，少見「淨評估」的理論探 討與研究。即便George Pickett 在他的文章中有提到「淨評估」類似產業的策 略規劃字眼，但是如何類似法？以及如何將策略規劃應用到「淨評估」的理 論等？以下就策略管理觀點探討其中關聯性：
策略管理中功能性策略類型的發生，是組織進化的一種必然現象，因為 組織發展到某個程度，必須區分不同的專業領域，來遂行管理的作為，而這 些不同領域的專業分工現象，我們稱之為組織的水平擴張，也就是說組織專 業分工的表現。
組織水平專業分工的現象被稱之為企業組織的職能系統，也就是我們常 說的產（生產）、銷（行銷）、人（人力資源）、發（研究發展）、財（財務）、
資（資訊）等功能部門，就是組織專業分工的詮釋，是影響企業組織發展的 諸因素。不過，此一詮釋卻因組織的差異，而有不同的職能系統，譬如在美 國軍事組織中，就變成聯一（人事次長室）、聯二（情報次長室）、聯三（作 戰次長室）、聯四（後勤次長室）、聯五（計劃次長室）、聯六（通資次長室）、
聯七（聯合作戰次長室）、聯八（兵力結構與資源評估次長室）等專業部門；
而若在國家的組織中，則專業分工領域，大抵上是以影響國家安全諸因素的 政（政治）、經（經濟）、軍（軍事）、心（心理）等專業部門通稱。
根據美國學者的說法及相關文獻中發現，淨評估實際上與企業管理理論 有密切關聯，如美國學者白邦所謂的「淨評估的分析作為與企業的策略規劃 相類似的談話」就是一例，再就「淨評估」是與「戰略規劃」有關的一項分 析技術的說法相互對照的話，即可發現其實「淨評估」理論基礎，就是企業 管理理論。
有鑑於此，就所見文獻論述，依據「淨評估」的功能與目的，參考管理 理論中有關企業組織競爭分析之技術，探討其中之關聯性。以下就管理學中 的策略管理、目標管理以及組織設計等理論為基礎，研究驗證影響「淨評估」
定義相關因素的實證性，有效建立「淨評估」的理論基礎。
3.3.1 淨評估與策略管理理論
在分析「淨評估」繁雜定義的過程中，我們曾提及組織進化因素的關鍵 性，此舉似乎顯示組織理論應為「淨評估」理論構建的第一步才對，其實不 然，因為「淨評估」的「敵對競爭優勢分析」屬性，才是最為廣為美國學者 所推崇的。因此，研究「淨評估」的理論基礎，首先要探討的應該就是策略 管理理論，而組織理論反成為附帶的次要關鍵。因此，建構「淨評估」的理 論基礎，必須先以策略管理為主，其次再依序介紹組織理論與目標理論，較 能邏輯化地引證「淨評估」的理論架構。
因為「淨評估」是一種戰略規劃的分析技術，而在軍方所謂「戰略」廣 義的說其實就是企業界所謂「策略」，但是「戰略」與「策略」雖同義【6】，
但卻不同調。「戰略」教育僅存在於軍事組織的教育體系中，而民間從事「戰 略」教育卻也寥寥可數。
相反的，企業間的「策略管理」教育，則散見於各大學的管理相關系所，
且以「企業政策」、「策略管理」、「整體管理」或「高階管理」等不同課程名 稱出現【3】，以強調組織融合各企業功能領域內的知識為特色，相較軍事體 系與國際政治領域方面的戰略教育，有顯著的不同。
企業中的策略管理教育與政府部門戰略規劃的長期脫節，使得國內在引 進「淨評估」機制，成為國軍建制單位時，卻發現「政府部門戰略規劃」與
「企業部門策略管理」無法整合發揮研究成果，使得民間學術團體對此一軍 方引進之分析技術感到陌生。事實上，「淨評估」所強調的「優勢、弱勢、機 會、威脅」的國家競爭優勢分析，與企業策略管理強調的「企業核心競爭力」
的觀念並無二致，所以企業界經常使用之SWOT 分析，就成為「淨評估」所 要探討的重心。
3.3.1.1 淨評估與 SWOT 分析的關聯性
由於國家與敵國（或組織）國力之比較分析作為，為廣義之戰略性「淨 評估」，是戰略規劃之源頭，與企業經營所需的策略規劃（strategic planning）
相類似。因此，比對企業如何進行企業規劃的方法，有助於揭露「淨評估」
的真面貌，有效驗證「淨評估」與SWOT 分析技術的一致性。
事實上，企業經營者所面對的產業環經威脅，其程度並不亞於戰爭之敵 國威脅，所以「淨評估」與「SWOT」分析，兩者實具有相同的分析邏輯，
所不同的，止是國家環境威脅的程度，其範圍與複雜度均遠較產業的環境為 大。因此，管理學者Glueck 以企業策略形成前，應對企業當前環境與潛在之 威脅與機會，以及企業本身之相對優勢，併同評估之理論，後續遂被發展成
「SWOT」分析技術，而廣為企業界所採用。因此在管理學的領域內，教導 產業如何進行戰略策訂的理論多以「SWOT」分析方法為主，而參考「淨評 估」的功能與目的。「淨評估」是針對國家軍事戰略所遂行的一項分析技術，
此與協助產業界發展經濟策略的SWOT 分析，其實是一樣的分析工具。
企業計劃首應評估企業經營機會（opportunity）與架構經營構想（business concept），其次評估自有資源與能力（resource & capability）、必須獲取之資 源與能力，最後再依據這些分析結果，研擬適當之策略，俾形成政策，有效 支援達成經營目標。因此，參照先前所述之「淨評估」定義，彼此實具相同 邏輯，其分析重點與軍事上之敵（競爭者）、我（自我能力）、天、地、水（後 三者代表環境分析）等思考方式是一致的。故與企業策略規劃具有相同邏輯 的「淨評估」，可被視為政府部門（及國家組織或國防組織等）中的 SWOT 分析。
3.3.1.2 以企業管理理論解釋美國國家安全體系中存在不同淨評估的疑慮
應用企業管理領域中策略管理的規劃模式，可以針對為何美國國家安全 體系中各種不同「淨評估」同時存在的疑慮提出解釋。
譬如在企業中所應用的策略管理理論，對於與組織層次有關的策略規 劃，具有總體策略（Corporate Strategy）、全球策略（Global Strategy）、事業 策略（Business Strategy）、功能策略（Functional Strategy）等不同層級策略之 律訂與說明[註 8]，而此一企業組織的多類型策略規劃性質，與將國家視為一 個組織來規劃其國家戰略(National Strategy)、大戰略（Grand Strategy）、國防 戰略（Defense Strategy）、軍事戰略（Military Strategy）、軍種戰略（Service Strategy）等不同層級的戰略，其意義上是相通的。
據此，如果企業組織具有不同層級的戰略類型，那麼作為戰略規劃前之
分析行為的「淨評估」，也必然具有不同層級的分析行為。所以依據組織指揮 鏈路（Chain of Command）的理論，在國家戰略形成前「淨評估」，我們可以 稱之為國家層級的「淨評估」；在國防戰略形成前的「淨評估」，就可稱之為 國防部層級的「淨評估」；在聯合國作戰前形成的「淨評估」，我們就可以稱 之為參謀本部的「淨評估」；如果我們有戰區的話，那麼在戰略形成之前的「淨 評估」，我們就可以稱之為戰區層級的「淨評估」。由此可見，結取企業管理 中有關策略管理的策略類型，可以澄清美國國家安全體系中，「國防部淨評 估」、「聯合作戰淨評估」等隔種不同「淨評估」同時存在的疑慮。
3.3.2 淨評估與組織設計理論
採用組織理論作為「淨評估」的理論驗證，係源自於「淨評估」定義的 演變與組織進化相關；但是，毫無問的是，組織理論也是研究「淨評估」理 論基礎為何的一項佐證資訊。因為，當前述策略管理理論解決了美國「淨評 估」學者無法回答的問題後，我們就有這個必要多找幾個理論，來檢驗與支 持此一說法，如此方能完整地架構「淨評估」的理論基礎。而利用組織層級 理論，就是這個動念下的產物。
由於策略管理中的多種類策略理論，是牽引組織具有層級概念的涵義，
因此，假如總體策略（Corporate）是發生在總公司的高層管理層級（Corporate Level），那麼事業策略（Business Strategy）必然是發生在事業層級（Business Level），而至於功能策略（Functional Strategy），則必然是發生在組織執行面 的層級。若從組織指揮鏈路的角度來看，總體策略、事業策略、功能策略等 三個層級，是組織垂直層級的戰略分類；但是若從組織水平專業分工的角度 來分析，則公司總體策略的研定，必然得考量地區的政治、社會、或經濟的 差異，而事業策略的制定，也必須自諸多個不同的事業群中，評估出利潤最 大的優勢事業；至於功能策略的評估當然就必須自產（生產）、銷（行銷）、
人（人力資源）、發（研究發展）、財（財務）、資「資訊」等功能部門，訂出 自己的核心優勢。此種多種類的策略，相繼發生在組織中的垂直鏈路與水平 分工體系上的現象，說明了策略規劃的概念，是發生在組織中的每一個層級，
它是「無所不在」的。
幸運的是，當我們利用組織層級理論回頭檢視「淨評估」這個「無所不 在」的特性時，如同前述策略管理理論所提供的證據一樣，我們發現美國國
家安全體系下的諸多不同「淨評估」，就是「淨評估」發生在組織垂直指揮鏈 路上的佐證；而其自軍事領域擴張到其他影響國家安全諸因素領域中的說 法，也是組織進化後，組織功能水平擴張的結果。這些現象顯示，組織理論 是支持策略管理先前所作的驗證工作，故了解組織層級理論，是有助於「淨 評估」的研究。
組織層級理論除了針對「淨評估」的疑問，再次提供解釋的理論基礎外，
它同時提供了研習「淨評估」的一個學習空間，使學習者能夠更深入掌握「淨 評估」的關鍵要義，不至於重蹈錯誤的迷失。這些自組織理論所衍生的關鍵 要義，可從組織的個體面與總體面兩個構面來分析，相關釋義分析如下：
3.3.2.1 從組織個體面觀察淨評估
從組織個體面來研究「淨評估」與組織之間的關聯，是嘗試從組織的個 體表現為原點，來探討為何「淨評估」層級的設計與組織的大小有關的要義，
係源於組織發展各有其不同的需求與特性之緣故。因為，不同的組織，當然 會具有不同的層級，以及不同的職能專業系統。故若從組織垂直的角度來分 析，不同層級的組織，當然會在組織中產生不同的策略種類，而不同的策略 型態，也必然是由於不同的「淨評估」所造成。所以經營規模大的組織，必 然較經營規模小的組織，具有更多層級的「淨評估」種類。同理，又若從組 織水平的專業角度分析，經營規模大的組織，也必然較經營規模小的組織，
具有更多種類的專業分工，因此也會有更多不同的職能專業「淨評估」。此點 是在學習「淨評估」的機制設計時，必然要先具備的觀念。
據此，觀察國內學習「淨評估」可能面臨的問題，其中有關「淨評估」
應該在政府哪些層級設置，為攸關未來國家戰略規劃系統設計之關鍵。而下 述問題，則必須妥為考量：
一、我們是否在國家層級與國防層級分別設置「淨評估」的機制？
二、仿照美國，全權由國防部的「淨評估」機制負責？
三、我們是否要有參謀本部的「淨評估」機制？
四、美國有聯合作戰的「淨評估」機制，我們應該設計在哪一個層級？
3.3.2.2 從組織總體面觀察淨評估
從組織總體面來研究「淨評估」與組織之間的關係，是嘗試從組織整體 生命週期的觀點出發，來探討「淨評估」的歷史演進是與組織的進化相關。
依據文獻中有關「淨評估」的應用與發展可知，「淨評估」的概念早存在於上 古時期交戰雙方作戰態勢之比較分析，係純軍事屬性的分析方法；其後由於 科學管理技術的進步，使交戰雙方的作戰態勢，能夠使用簡單的量化數字表 達，而開啟採用系統分析與作業研究的計量方法作為詮釋的時代。但是科技 的進步與環境的變動，加速了戰爭的複雜度，使系統分析與作業研究的計量 方法不再全然有效，進而導致1980 年代美軍推展政軍兵棋（Political－Military Wargame）的概念。綜觀此一從軍事屬性演進至包含政治、經濟、社會評估 要素的「淨評估」之過程，顯見文獻中的學者在探討淨評估的方法與作為時，
較偏好於滿足當時之需要，而導致忽略了時代背景與環境因素之重要因素。
事實上，時代背景與環境因素的差異，所產生在「淨評估」之應用上不 同，不全然是「以今之是、論昨之非」，而是時代的演變牽引環境的變動，早 成交戰雙方為因應此一變動，而分別調整其組織結構，使組織愈發趨於專業 與分工；而組織複雜者的結果，所形成的組織水平擴張特性，當然會迫使「今 日」從事「淨評估」研究的學者，無法自「往日」「淨評估」的文獻中獲得滿 意的答覆，反而衍生出往昔「淨評估」較不周延的批判。
譬如十九世紀初飛機、潛艦、飛機等高科技武器的武器出現，使軍事組 織朝向陸、海、空軍備等多角化的方向發展。而依據組織發展理論，組織朝 多角化擴張，必然是因為垂直指揮鏈（Chain of Command）與水平專業分工
（Horizontal Differentiation）的需求擴張所導致，故形成十九世紀後期，軍事 組織所從事的「淨評估」，與往昔的「淨評估」產生差異的原因。而此一差異 在「淨評估」的評估範圍大小、計量化程度多寡、時間期程的長短，與組織 層級的高低所顯示的現象，是將「淨評估」推向組織系統觀念的主要因素。
依據圖 3.2 所示，當「淨評估」發生在組織層級很低的時候，期縱軸所 代表的時間軸線，必然顯示出短期急迫的時間需求，因此所進行的分析與評 估，期有關數據參數收集、計量化的程度、分析範圍（圖中大小三角形表示 範圍大小）等，都必然較窄。相反的，當「淨評估」發生再層級很高的時候，
其縱軸所代表的時間軸線，必然顯示出中長期的時間需求，是屬於策略規劃
的範疇，因此所進行的分析與評估，其有關數據參數的收集、計量化的程度、
分析的範圍等，都會受到長期策略規劃的不確定性質，增加它的非計量化程 度，使淨評估開始步入政軍兵棋背後所隱含的「國力比較」得目標，必然是 屬於長期戰略性的淨評估。換言之，即評估範圍涵蓋面小，資料計量化的程 度必高，評估時間亦多屬中短期類，而組織的層級當然也偏向基層；反之，
若資料計量化的程度低，則其組織的層級必為國防部以上之層級，評估範圍 涵蓋面自然大於前者，且評估時間役必屬長期分析。
圖3.2 淨評估的戰略思考 資料來源：【4】
所以，「淨評估」是一種組織為達永續生存目的，所進行的一種分析的方 法，它會發生在組織得層次，也會根據問題性質與需要，決定分析過程中所 使用的之技術。據此，探討「淨評估」的發生，就必然會與組織理論產生密 切的關聯。
3.3.3 目標管理理論
在「淨評估」的理論基礎中，提出目標管理的觀念，是在強調組織戰略 規劃，不是單一部門目標的完成，而是一種組織全體整合性功能的發揮，「淨 評估」既是研訂戰略之分析行為，則必將具備目標管理的觀念，否則「淨評 估」就無法執行。因此，研習「淨評估」也必須了解目標管理的理論，如此
戰略性思考的思維 Vision
低 高
長
期
時
間
短
期
才能完整掌握「淨評估」的精髓。
自「目標、淨評估、戰略、戰術或政策」的戰略線性規劃邏輯觀之，戰 略規劃管理首重目標的確定，但是目標的確立受組織系統複雜度的影響，亦 存在大目標、中目標與小目標等不同類型，顯然與戰略規劃的長、中、短程 作為是相互對應的。因此，研究戰略管理，勢必將爰用目標管理理論，方能 證明戰略管理的系統特性。
依據目標管理的理論分析，目標管理重視的是如何訂目標及如何管制考 核目標，而目標受組織層級的影響，又有總目標（Corporate Objective）、事 業目標（Business Objective）、功能性目標（Functional Objective）等層次。
故按策略規劃管理的線性邏輯，策略是達成目標的手段，當然也會依照不同 目標的層次，相對地產生總體策略（Corporate Strategy）、事業策略（Business Strategy）、功能性策略（Functional Strategy）等層次；故如若再按政策是策 略的明確指導方針來看，則政策也會循目標與策略的層次邏輯，相繼發展成 總體政策（Corporate Policy）、事業政策（Business Policy）、功能性政策
（Functiona Policy）等層次。此一戰略規劃管理的線性邏輯，導入組織管理 層級的因素，是闡明策略規劃管理系統特性的最佳說明。
圖 3.3 說明戰略規劃管理的系統特性，係遵循橫軸戰略規劃管理的線性 邏輯與縱軸的組織管理層級，相繼產生不同類型的目標、戰略與政策。據此 系統特性，當組織簡單的時候，可能一個目標、一個戰略與一個政策即可滿 足組織需求，但當組織多角化擴張、需求產生的時候不同類型的目標、戰略 與政策就必須按組織的管理層級應運而生，達成目標管理之管制與考核的目 的，此為管理領域於策略管理理論中，重視目標管理作為之規劃與執行的主 要癥結所在。
圖3.3 戰略規劃線性邏輯與組織管理層級 資料來源：【4】
第四章 淨評估在美國國防戰略中所扮演的角色
4.1 美國淨評估產生的背景與發展
在冷戰開始之初，對於美國在新的安全環境下所應扮演的長程角色，美 國幾乎沒有發展任何有關分析軍事力量所需的概念與分析工具【9】。至1961 年麥納瑪拉擔任美國防部長時，大量引進蘭德公司系統分析專家，使得系統 分析在國防事務上開始扮演重要的角色。但系統分析常過分簡化問題及只注 意到可以度量的事物，而忽略其他更應被重視及分析的問題。由於國防方案 規劃的作為、特種武器系統的獲得、新作戰概念的採用、或對三軍訂定新的 作戰目標等，均會對潛在敵人之認知、行動與資源分配模式產生重大的影響。
但是，在標準的分析模式裏通常是不會將這些影響所可能造成的結果納入考 量，造成決策者與現實脫節，試圖操控數字，或過分依賴量化數字決策，使 得其運用之有效性已經達到瓶頸，對政策制定無法提供有效的幫助，甚至誤 導決策。從蘭德公司出身的淨評估辦公室主任馬歇爾根據其從事戰略規劃的 經驗指出，儘管系統分析在早期的發展期間具有很大的影響力，然而在1970 年代中期，其已變成美國在思考戰略問題的上的一種束縛。
在1970年，費茲修藍帶國防小組向國防部長提出：缺少戰略規劃是國防 部門的一項重要缺點，並建議成立一個具有淨評估與戰略規劃功能沒有偏見 的單位，直接提供報告給國防部長。1973年國防部淨評估辦公室成為美國國 家安全淨評估的專責單位，運作至今成效斐然。
4.2 淨評估在美軍中之主要任務
美國防部淨評估辦公室依據第186 號國家安全研究備忘錄成立淨評估辦 公室（Office of Net Assessment）。其主要的任務是評估美蘇間之軍力平衡以 及碓認美國在競爭中所具有之相對優劣勢，以供國防決策參考。
該室自1973 年開始實施淨評估以來，就以更廣泛的觀點來分析美國與蘇 聯（或其它對手）之間的軍事競爭，並認知到平時與戰時的競爭已經成為兩 國關係發展的基本特徵。淨評估運用優勢、弱勢、機會、威脅（Strengths、
Weaknesses、Opportunities、Threats, SWOT）分析方法來瞭解美蘇在競爭中，
雙方所採用的戰略及所擁有之優劣勢，並進一步釐清以下的問題【9】：
一、競爭的基本本質是什麼？其驅動力是什麼？什麼是雙方在維持其競爭力 時，所必須做好的事情？
二、在競爭的所有過程中，態勢是如何地改變？競爭的優勢是正移向這一方 或另一方，為什麼？這些主要基本競爭本質的改變是否會促使未來情勢 的變化？
三、敵我雙方的各種戰略目標是什麼？他們又如何組織與分配資源來達成這 些目標？他們所訂定之明顯或隱含的目標是什麼？
四、敵我雙方的優勢與劣勢是什麼？在競爭的基礎之下，雙方如何有技巧去 察覺競爭態勢的改變？雙方對態勢的改變又如何反應？雙方又如何利用 其良好的機會？
五、促使競爭遠超過對方的科技是什麼？另一方在發展此一科技時是否具有 相對的競爭優勢？另一方在部署運用此一科技時是否具有相對的競爭優 勢？或另一方在發展適當的作戰概念時是否具有相對的競爭優勢？
淨評估辦公室為有效解決上述問題的工作目標包括【9】：
一、決定軍事競爭的基本特質與形勢，包括過去與現在。
二、描述長程軍事的發展與趨勢，包括準則、戰略、科技、兵力結構、兵力 運用（force operations）及武器設計與能力。
三、檢驗影響每個國家長程競爭能力之根深蒂固的民族性、文化及相關價值 觀。例如，深入研究了解蘇聯對其領土被入侵時的反應及對其國防決策 制定的影響。
四、依據軍力平衡的觀點，來評估美國軍隊對其競爭者及競爭環境所呈現出 的優勢與弱點。
五、確認在軍事競爭中所出現或未來的機會與威脅。
六、對高層國防決策管理者強調可能改變敵我雙方長期平衡的趨勢。
七、確認敵我雙方競爭的利益及能力的特點。
4.3 淨評估主要研究議題
美國凈評估辦公室自運作以來，相關研究議題及分析成果可歸納為以下 六類：
一、軍力平衡：
研究國際間之軍力平衡已然成為「淨評估」的重要任務，例如發展 具有威嚇性核子武器、國際間軍事聯盟對軍力平衡之影響、中蘇、東北 亞及武力投射等軍力平衡，其主要的目的是深入及長期比較分析美國與 其潛在敵人，在戰略之重要性領域中，具備哪些優勢以及劣勢。
二、武器及兵力比較：
進行武器系統、作戰演練、裝備保養及兵力有效性的比較分析，並 驗證武器操作上的重要性。這些分析在整合有關軍事效益的各種判斷 上，除了提供決策者對各種不同的面向作更深入的瞭解，也同時協助或 澄清某些對蘇聯在軍力發展的錯誤想法。
三、經驗學習及歷史評估：
從過去經驗的分析與學習，其原因有三：
(一) 因為淨評估的結果可能成為未來數十年之戰略規劃的參考，所以它 至少必需對過去的歷史作深入的瞭解。
(二) 敵我雙方的歷史紀錄可以提供一個資料庫，進而瞭解在戰鬥中彼此 間所考量的重點、人物誌研究、各類武器在不同戰役中之重要性及 改變戰爭本質的相關因素。
(三) 歷史可以提供相關資料，以深入探討及洞悉雙方在考量優先順序的 差異性。
四、長程趨勢分析：
淨評估是以長期趨式的研判結果，來預測未來敵方可能採取的行為
模式為主，所以透過歷史組織行為模式的演進與分析，掌握敵方行為脈 動，研判未來行為之關聯，歸納成敵國行為模式的典範，形成未來預測 的基礎，並提供決策者作為敵可能行動的重要參考。
五、高層決策者所關心的議題：
這些分析著重於高階決策者所特別關注的問題，通常會蒐整專家對 軍事相關問題之看法，或長程戰略及現行戰略進行評估分析，因為高階 管理者在制定戰略的過程中，他必須對外在環境及內部組織做一合理公 正及更深入的評估，也由於這些關心議題均具也一定程度的機敏性，所 以均以機密方式進行。
六、分析架構與工具：
淨評估辦公室除了建立評估軍事平衡所需的各種歷史資料庫與參數 外，而且還積極地去發展運用這些資料所需分析架構與工具。其對各種 軍力平衡與趨勢的研究大部份是運用經濟學的相關分析架構及工具，隨 後再加以改良及發展新的分析方法並將各式方法論從其它領域帶進國防 部各個部門。該室在1970 年代末期就推動以開發分析工具為目的的相關 研究。
4.4 淨評估所應考慮因素
淨評估是平時與戰時之敵我雙方國家安全機制間互動關係的比較分析，
內涵包含軍事、技術、政治、經濟、科技力及其它有關軍事能力等相關因素 由於現代戰爭的影響和互動是全球性的，所以淨評估以全球性的層次來進行 較為理想。因此，為達成軍力平衡評估的目的及考量未來戰爭特性，淨評估 將所有的問題區分為地理上的地域，如歐洲、東亞；以及功能上的區域，如 戰略核子武器部隊。另外，我們必須認知到沒有一個戰區或區域是完全獨立 的，所以每一個事件均將與其它外在的事件相互影響。由於淨評估必須對分 析的形式與架構保持相當的彈性，而且其研究架構與分析重點必須常常依關 鍵問題的本質來決定。所以，不論是在地理或功能區域上之軍力平衡評估以 何種分析方法或架構來進行，以下五種主要的問題或觀念幾乎會出現在所有 的評估中：
一、政治因素：
政治因素是軍力平衡第一也是最重要的問題在軍力平衡評估中，必 須全程考量政治因素。就如克勞塞維茲在戰爭論中所說：戰爭只是政治 活動的一種手段；其不是獨立存在的。從戰爭歷史的經驗中我們得知任 何戰爭的起因必將塑造許多相對勢力的組合，而且不同國家的聯盟、各 國決策者目標的一致性與意志的堅定性、每一方可運用的軍事資源、動 員與作戰的速度，以及特定戰役的地點與目標等因素均會影響戰爭的結 果。所以除了評估什麼時候會發生戰爭及其會如何進行以外，更應深入 瞭解同盟國及中立國可能會採取的反應及行動。
二、趨勢分析：
長程的趨勢分析是美國淨評估的研究重點及最大的特色。趨勢分析 可以幫助我們深入瞭解平時競爭的本質與過程。我們雖無法精確地知道 特定的一方如何運用武力來對抗另一方，但是我們可以知道雙方敵對的 情勢是否已經改善或更加惡化。趨勢的研究有助於建構敵人政軍運作模 式的圖像及軍力平衡的評估。
三、作戰概念（concept of operations）：
一個國家的軍事組織裏可能會採用完全不同的方式去遂行作戰。淨 評估需要全面性的瞭解敵人在各階層戰爭的作戰構想、方式與執行能 力，及其對自己部隊如何產生影響與互動。要瞭解敵人的作戰概念不僅 需要仔細研究其戰術、戰法，而且還要領會其戰爭哲學，同時還要深入 瞭解其決策文化。如果一開始就錯估敵人的作戰概念，可能會造成作戰 失利，如認為作戰概念是不會改變的（靜止的）看法更是軍事上極大的 一種冒險。
四、不對稱：
正確的淨評估必須注意敵我雙方在根本上的不對稱性。包括組織架 構、政治目的、作戰目標與執行手段的不同。有時這些不同的部份是很 明顯的：例如，在美國與蘇聯的可能戰爭中，其海軍所關注的重點各有 不同，前者是海上控制（sea control）而後者是海上阻絕（sea denial）。
