第一節變更回饋理念的文獻回顧

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第二章文獻回顧與理論基礎

本章首先就變更回饋制度基本理念之文獻作一回顧，其次，就有關學術研究文獻中對於新制度經濟學之交易成本與制度變遷理論之運用作一回顧，並就該等理論在本研究中之運用方式作探討。

第一節變更回饋理念的文獻回顧

壹、基本理念

回顧以往之相關文獻對於變更回饋制度之基本理念，本研究整理國內主要幾種不同觀點與分類，茲分析如下：

一、外部成本內部化的觀點－變更負擔義務

隨著土地使用分區的變更，為配合土地使用性質及使用強度的改變，往往衍生出新的公共設施需求（或增加該地區公共設施擁擠），所增加的外部成本卻由社會大眾負擔，為使公共設施能自給自足，並將外部成本內部化，多數研究（張文政，1991；陳佳聰，1994；邊泰明，1994；楊松齡，1996⁹）均認為應採用使用者（受益者）付費¹⁰的理念，要求為此享受公共投資所產生的開發利益之使用者或受益者，依邊際成本之觀念課徵使用該項財貨之成本，或依其享用的公共設施邊際利益支付成本。如此，藉由政府干預私人開發行為產生的公共設施成本及環境衝擊，方不致妨礙到他人權益。因此合理要求使用者或受益

9 該研究內容對於土地變更利益回饋之內涵，雖認為包含「漲價歸公」與「使用者付費」二者，

並分別就其有關課題分析之，不過作者在結論之建議則是認為變更使用利益之回饋，宜修正為開發負擔義務。

10 從賦稅原則的觀點（熊秉元，1997：277）認為「受益者付費」與「使用者付費」兩者差別，

在於受益者付費強調「受益」和「付費」的關係，而使用者付費則是強調「使用」和「付費」

的關係。而從財政理論（張則堯，1991：32-32）或土地開發的觀點（吳清輝，1990：40-41），

則認為受益者付費原則等同或可涵蓋使用者付費原則，其課徵之目的均在使外部成本予以內部化，且設施之直接使用者大抵均可因使用設施而獲致個別的利益，故受益者付費與使用者付費有時並不容易作明確的界定。參閱林鋒文，市地重劃負擔公平性之研究－以已建合法房屋減輕負擔為例，國立政治大學地政研究所碩士論文，2001。

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者負擔開發所需的公共設施成本、環境衝擊改善成本，遂成為回饋制度之理念基礎。

亦有論者（賴宗裕，1997、1999）主張使用者付費或受益者付費¹¹的觀點並不全然能夠解釋開發影響費之意涵，蓋造成公共設施需求之始作俑者（開發者或申請變更者）未必是公共設施之最終使用者或受益者，且其邊際利益之計算難以客觀估算，其受惠者亦不能侷限於特地定區之特定對象。因而課徵時機若是在申請開發許可時或申請土地使用變更時，而課徵對象係開發者或申請土地變更者時，則應適用「成長付費」之範疇。¹²主張成長付費者認為，土地使用變更或開發許可之申請一旦獲准，將帶來地區性的開發活動，以致產生服務人口成長與地方經濟發展所需之公共設施需求問題，並伴隨開發活動可能造成之地區環境衝擊問題，這些成長問題理應由造成外部成本之始作俑者負擔，亦即費用之支出與付費者之行為或開發活動間有立即而直接之關係。對於開發後無法立即確認之土地所有權人或公共設施使用受益人，並非造成公共設施需求之始作俑者故不屬於成長付費課取之對象。而美國開發衝擊費（Development Impact Fee）制度，要求開發者負擔公共設施用地及成本；又如現行區域計畫法第十五之三條，基於土地開發行為對區外週遭環境衝擊所產生之社會成本，

為改善或增建相關公共設施，所規定應課取之「開發影響費」，即是基本理念的典例。

政府透過管制法令要求使用者、受益者或開發者等不同主體，負擔公共建設、環境改善成本，其負擔的基本目的為：

(一)環境衝擊改善

11 賴宗裕(1999,p.15-16)指出「使用者付費」係對於因變更或開發所產生之公共設施需求部份，

以邊際成本之觀念，課徵使用該項財貨之成本，而課徵範圍在於消費使用地區性獨佔財貨之邊際成本，課徵對象為使用消費該項財貨而受益之主體。而「受益者付費」係指開發者或土地所有權人，因享受公共投資所產生的開發利益，並且此等因公共設施而產生的具體經濟利益歸屬於特定土地所有權人，而由其共同負擔公共設施的成本。

12 成長付費的觀念接近使用者付費之原則，但仍存在基本差異，亦即造成公共設施需求之使用作俑者（開發者或變更者）未必是公共設施之最終使用者，因此未必全然適用使用者付費概念。

換言之，變更回饋之課徵時機若是在申請開發許可時或申請土地使用變更時，而課徵對象係開發者或申請土地變更者時，則應屬成長付費之範疇。參考賴宗裕，土地使用變更回饋方式之研究，政治大學地政系，1997 年；台灣地區土地使用變更回饋制度化之研，行政院國家科學委員會專題研究計畫，1999 年 7 月。

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對於基地開發造成週遭環境之影響，依影響程度要求開發者或使用者，

負擔環境衝擊改善設施，或課徵費用由政府執行。

(二)土地使用變更負擔義務

公共設施、設備係由全民納稅興建，但每個人的使用率並非均等，理論上使用率較高的人應多負擔建設費及維護費（Denbo 1994；Levine 1994）。

13使用者或開發者負擔課取項目包含開發範圍內部性設施、範圍外之外部性設施、以及其他負擔。

1.內部性設施

係指坐落於開發區範圍內，供開發目的使用人使用之設施。因開發者希望達使用目的（如住宅社區），在開發範圍內即需設計本身所需之有關公共設施，以滿足其活動需要。而此類設施早期多由政府負擔，即由全民共同負擔其開發成本，既不公平，也非地方財政所能承擔，甚且造財政包袱。

2.外部性設施

係指非坐落於開發範圍內，或非僅供開發目的之使用人使用之設施。

而提供外部性設施是因為，開發者在一個地區投入開發，對當地之公共設施會有排擠既有使用者，造成他人使用上之不便或完全無法使用之影響；

且公共性的集體消費財如公共服務設施、環境品質等，不是都應由政府提供，宜轉化為地方之需求，訂定遊戲規則。

3.其他負擔

是強制性的負擔，因為在環境上的改變、排擠其他土地開發使其所失的開發機會、或在社會上照顧經濟上弱者等之需要，而要求開發者提供之負擔。

簡言之，「變更負擔義務」係：規劃管制法令規定，要求開發案負擔履行之義務，開發者（或使用者）負擔區內公共設施用地及興闢成本、環境衝擊改善設施，並分擔鄰近地區部分公共服務設施成本。

13張效通，開發負擔與受益回饋之制度經濟分析，台灣土地金融季刊，37：2，89 年 6 月。

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二、漲價歸公的觀點－變更增值利益回饋

我國的土地所有權採取平均地權制度，目標在求地盡其利與地利共享。為預防資本家利用土地的增值獲得不勞利得，爰利用規定地價、漲價歸公等方式，使土地增值利益在社會上重新分配，俾達到社會公平與均富的目的。在漲價歸公、地利共享的理念下，對於地價高漲或土地變更造成地主巨額不勞而獲之現象，由於這些不屬於土地所有權人施以勞力資本而獲致之不勞利得，不應歸於私人所獨享，但因現行土地增值稅制對於土地變更使用產生之不勞利得無法即時以及合理課取，基於漲價歸公理念，為避免因此造成變更利益分配的不均或土地所有權人間的不公平，部分研究（周佳音，1994；林靜如，1995）建議應以受益回饋機制予以課取變更利益，使此因變更使用的特殊利益「受益公享」，以改善社會現象。

簡言之，「變更增值利益回饋」係：地利共享，透過規劃管制將不勞利得歸功並抑制土地投機，開發者除承受開發變更負擔外，另將受益於土地變更使用產生之開發利得，部分回饋社會。

三、變更負擔義務＋變更增值利益回饋

亦有論者（張效通，1999）認為該國內之受益回饋制度並非拋棄使用者（開發者）負擔，而是兼具「開發變更負擔義務」與「變更增值利益回饋」理念與措施。基於我國相關回饋辦法存在著理念不清的問題，政府於民國八十五年召開之國家發展會議中，經濟發展組對健全土地制度議題，獲致「建立透明化、

標準化、合理化與制度化之回饋制度，有效推動土地變更申請許可制」之結論，

內政部營建署據此邀集學者專家研提「建立土地開發義務制度方案」呈報行政院，並於八十八年四月獲得行政院核定，該方案對於回饋意義與性質之定位雖釐清正名為「開發義務制度」，惟就其負擔之內容與項目而言係涵括了變更負擔義務與變更增值利益回饋之理念。此揆諸行政程序法施行前，國內許多變更回饋規定即係兼採開發負擔義務及增值利益回饋的理念，例如 90 年 3 月 26 日修正前之「非都市土地使用管制規則」、「都市計畫農業區變更使用審議規範」

等相關法規內的有關規定為代表。

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四、本研究之探討面向

由於各研究者之觀點各異、研究時點所面對各時期之法規亦不相同，因而本研據以究整理出上述三種有關研究文獻對於變更回饋制度理念之分類，即回饋制度可歸納出同樣之三種型態：（1）回饋＝外部成本內部化;(2)回饋＝部分漲價歸公;(3)回饋＝外部成本內部化＋漲價歸公。然而若僅是針對第一種或第二種理念作為研究土地變更回饋制度之面向，將無法對回饋相關型態作全面性制度之探討，而僅為片面之研究。由於本研究是針對變更回饋法規之變遷歷程作為研究主軸，為求全面性依時間序列探討該制度，雖此等回饋型態內涵均不一致，但為利於研究進行，因此本文將以有關文獻中對變更回饋各類型態之理念，即「外部成本內部化觀點」與「漲價歸公觀點」，均作為本研究探討變更回饋制度之面向。

貳、課徵主體

課徵主體依前述基本理念的差異而分為以下二種：

一、負擔開發義務之主體

土地變更使用後所產生之外部成本是土地開發使用者付費之付費客體，也就是土地開發變更所產生的外部性負擔，其性質約可分為公共設施之擁擠成本與減輕環境衝擊成本二類。公共設施擁擠成本（或增闢公共設施之成本）基於使用者付費之原則，應由變更使用後實際使用者為負擔義務之主體，惟若因申請開發變更所造成之區外公共設施需求者，則應考慮由申請開發者負擔。其次，減輕環境衝擊之成本，應由環境衝擊之產生者為負擔義務之主體，惟開發者與開發過程中與開發完畢後之使用者，皆有產生環境衝擊之可能，故該減輕之成本負擔，應如何區分，在公平原則之考量下，實屬必要。

二、負擔增值利益回饋之主體

土地的變更利益價值之主體，主要係在於變更使用利益回饋負擔對象之決定，亦即在「漲價歸公」之前提下，由土地變更使用利益之受益者，來負擔應回饋之責任。一般而言土地變更使用後之利益主體可分為三個方向來看：

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(一)變更使用後，土地所有權人可坐享土地資產價值上升之利益。

(二)土地所有權人之收益性上升，亦即因地價之上漲，帶動土地資金收入之上升。

(三)土地使用人在短期內因地價之上漲而使其消費者剩餘增加。

由上述可之土地變更使用後增值利益大都歸屬於土地所有權人，土地使用人在短暫享受消費者剩餘之利益下，勢必再支付更高的使用權利金（租金）之後，才能長久獲得使用土地之權利，因此有關土地變更使用價值利益在「漲價歸公」之原則下，應由土地所有權人負擔應回饋之義務，較符合社會公平原則。

參、課徵時機

綜合國內相關文獻，回饋金或開發影響費之課徵時機可分為下列幾項：

一、土地變更許可時課徵（內政部營建署，1998）；二、彈性課徵（賴宗裕，

1997）；三、其他方式，如將開發義務之繳納方式由一次繳清轉換成分期繳納，

而年金之繳納期限長短與年金之繳納方式則視協商決定。（華昌宜，1998）。

肆、回饋方式

在國內方面，相關研究對目前所實施之變更回饋機制之課徵項目所建議者，主要不外乎繳納代金（陳佳聰，1994；賴宗裕，1997）、捐地（陳佳聰，

1994；楊松齡，1994、1996）及捐贈樓地板面積（曾繁廣，1993；陳信良，1994；

賴宗裕，1997）三種¹⁴。

14 賴宗裕主持，台灣地區土地使用變更回饋制度化之研，行政院國家科學委員會專題研究計畫，

1999 年 7 月。

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第二節理論基礎與文獻回顧

壹、理論基礎的文獻回顧

一、制度變遷理論的運用

新制度主義的理論觀點近年來逐漸被廣泛運用於政治學、社會學及經濟學等學門，有從交易成本理論、代理人理論、組織理論、制度變遷理論等觀點角度切入，研究國內外各種政經議題及各項制度。以下簡述以往有關新制度主義之制度變遷理論觀點所作的研究，以為本文之理論基礎應用之參考：

尚瑞國（1997）、何宇明（1997）、羅美惠（2001）、吳彩珠（2002）、

陳冠維（2002）、羅惠宜（2002）等論文採用新制度主義制度變遷理論的觀點，探討正式規則、非正式限制及執行的特性與三者之間的交互影響，並就政府、官僚、民意機關及利益團體等角色之自利動機，探討其對制度安排產生變遷的影響。其中吳彩珠及陳冠維的論文係採時間序列方式分析各時期重要事件或政經環境限制下對制度產生的影響及制度產生如何的變遷，陳冠維的研究並統整制度發展的路徑，對於未來的發展走向加以預測。此種對於制度變遷理論之運用方式，有助於啟發本文瞭解土地變更回饋制度變遷路徑之研究方法，可以時間序列方式分析歷史事件或政經環境限制下對制度變遷之影響。以下各就其研究結合制度變遷理論運用的內容簡述之。

黃振德（1993）採用新制度經濟學的論點，將農業法律視為能影響農業資源分配的諸多潛在制度之一，且其形成乃經由農業資源相關的行為者的決定而定。而行為者進行立法決策時所根據的標準為各種制度下的成本，然因成本中有許多主觀價值難以衡量，爰採用游伯龍的行為與決策理論來解決主觀價值衡量問題，輔以政治經濟學中社會資源結構狀態的觀點以及公共選擇理論，認為社會資源結構狀態決定了一社會將會選擇何種分配制度，但所選定的制度又會影響下一時點資源結構的改變。該研究基於此種資源結構變動與制度變遷的時間序列動態關係，建立了農業立法決策過程理論，再以我國農業發展條例為實例，探討其立法決策過程，以驗證理論之解釋能力，進而

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應用檢討其內容及推測其未來的修正方向。

羅惠宜（2002）之研究透過 Douglass C. North 制度變遷的觀點，來瞭解土壤及地下水污染整治法的立法演進與組織行為之間的相互影響關係。並以「土壤及地下水污染整治費」做為個案研究，深入探討 North 制度理論中正式規則、非正式限制及執行的特性與三者之間的交互影響。而該研究認為制度和組織之間的互動，說明了造成正式規則「土壤及地下水污染整治法」

修訂長達 10 年之久的原因，以及在這樣的制度結構下行政網絡、民意機關及不同意識形態，對於相關行動者在交易成本上的控制，確實會對新的制度安排產生一種穩定性與緩慢變遷的影響。

陳冠維（2002）之研究採用新制度主義作為研究途徑，並配合歷史研究和文獻分析的運用，分析解釋條約、法規等的內在意涵及發展中的各項轉變，

來說明歐洲聯盟整合過程中其屬性定位的轉變。該研究對於歐洲聯盟發展的歷史，依其過去的情形，將其分為四個時期，並假設各時期重要的事件的發生，對於歐洲聯盟的制度變遷有著重要的影響。從而由此探究各時期間，歐洲聯盟超國家機構如何在制度環境的限制下作為或改變、或建立新的制度均衡，即制度為自變項或依變項加以探討。而由各時期超國家機構的作為來比較歐洲聯盟在各不同時期的屬性偏向，藉以說明其制度變遷的情形，並對其變遷的因素，加以分析。最後並統整其發展的路徑，對於未來的發展走向加以預測。

羅美惠（2001）之研究從新制度主義探討制度變遷的動力，以及探討制度供給的主體，來分析誰介入台灣 90 年代農地大規模去管制，又如何影響土地制度變遷的方向與速度，而作者認為國家主動提出制度改革，卻因民主轉型下的選票壓力，為鞏固政權作出妥協，影響制度的改革方向。並認為一個好的土地制度可以隨時空情境彈性調整，可以兼顧經濟發展與社會公平，同時可以誘發人們與其建立更多元與創造性的關係。打破「管制」後需要建立一個整體的國土規劃來引導土地利用。

王耀鋒（2003）之研究首先從制度變遷觀點，論述三七五租佃制度歷來變革情形，揭示制度本身之特殊歷史背景因素。作者從制度變遷之觀點解釋認為，由於承租人既得利益排除之成本較大，且目前進行變遷無明顯政治利益，故三七五租佃制度現今難以再行變遷。並且建議分階段逐步廢止三七五減租條例、對逾越照顧佃農之範圍應予適當修正以降低佃農期待既得利益、

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提供定型參考租賃契約以降低租佃雙對其他租佃制度之資訊取得成本、提供比既有制度更具彈性之運作方式以增加制度運作之可行性。

何宇明（1997）之研究中部分課題運用新制度經濟學之理論，尤其是 North(1981,1990)之制度變遷理論，分析政府的制度選擇與人民的契約選擇之間，如何以交易成本為媒介，產生著互動性的關係。接著，並以均田制的變遷及戰後臺灣農地制度的變遷為事例，分析政府的制度選擇與人民的契約選擇之間的互動性。研究發現：政府之管制對農業經營方式契約選擇之影響為增加了交易成本。

尚瑞國（1997）之研究係透過對臺灣光復初期以及日據時期經濟史料的蒐集，並且利用 North 所發展出來的制度變遷理論以及其他分析觀點，對政府行為、土地改革政策變化的過程進行分析與討論。在文中第六章的討論中，

以「Coase 定理」以及 North 制度變遷理論為基礎，對制度的功能、意義以及政府行為與制度變遷的關係進行討論之後指出，執政者在做決策時，會受到其自身特殊利益與立場考量的影響。而有利於資源(或稅收)的汲取以及政權的鞏固，通常是促使執政者制訂、更改某項政策或制度的主要原因。同時，

某種制度的實施必須要有其他相關制度的良好配合才能發揮作用，而在沒有其他制度的支持之下，建立實施某種制度，必定會遭遇運作上的困難。

吳彩珠（2002）之研究係基於新制度經濟學之概念，視都市更新法制變遷為均衡狀態轉移，探討台灣 1964 年至 1999 年間都市更新法制變遷之原因及變遷之路徑，期藉以理解今日之決策，及其於新制度經濟學中之意涵。研究結果發現，台灣都市更新法制初始因架構於都市計畫法之下，受都市計畫體制所左右外，基本上台灣都市更新法制變遷路徑、政府於更新事業中之角色與介入程度變遷等，受當時政治、社會與經濟環境所影響；都市更新法制本身所衍生之交易成本、決策權力結構變遷、都市更新相關補充性質法制之變遷以及都市更新公司與組織的出現是促成台灣都市更新法制變遷根源與變遷路徑原因之一。

二、小結

近年來相關學者對新制度主義中之制度條件、限制與制度變遷都有較為深入的研究，從前述的文獻探討可以發現，新制度主義的理論觀點逐漸被廣泛運

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用於政治學、社會學及經濟學等學門，有從交易成本理論、代理人理論、組織理論、制度變遷理論等觀點角度切入，以研究國內外各種政經議題及各項制度。

本研究之主題係農地變更回饋制度，因該制度之演進從民國四十年代間受益者付費理念的形成起，經歷約三十年後，始告確定回饋制度，而後在民國八十年代左右出現繁雜的許多法令規定，參前述多篇研究運用新制度主義理論觀點探討各議題之發現，則對於變更回饋法規的歷年來修正情形與制度的變遷走向，引發本文擬以新制度經濟學中制度變遷的理論觀點，輔以公共選擇理論有關公共決策及政府失靈等觀點，以時間序列分析各個時期的農地變更回饋制度變遷的情形，並對其變遷的因素加以探討，最後並整理出其發展的路徑，以對制度之未來方向提供建議。

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貳、理論基礎探討

新制度經濟學主要是修正古典經濟學的假設而來，其研究範圍包括：交易成本、組織理論、人類行為的有限理性、制度變遷、財產權等。¹⁵而本研究擬運用新制度經濟學理論中之制度變遷理論為分析基礎。

一、制度變遷理論

(一)交易成本

經濟學者寇斯(Coase)於一九六 0 年發表「社會成本的問題」一文，是「寇斯定理」的濫觴，該定理簡要精緻的敘述為：「在沒有交易成本的世界裡，

不論財產權如何界定，資源的使用都會達得最有效率的境界。」這種觀點的啟示是：既然交易成本的存在可能造成交往（和交易）的阻礙，而使的資源的運用不能達到最有效的境界，因此在設計制度或界定權利時，要使這樣的交易成本愈低愈好。

寇斯定理對交易成本的預設，可使我們正式交易成本這個概念的重要性;新制度經濟學派則認為建立制度之目的即在確立財產權以降低交易成本。交易成本的原始概念經寇斯提出後，有些學者將之作了更精緻的類型化，有 1.衡量與訊息成本、2.談判與決策成本、3.監督與執行成本等分類。

16由於所有交易的狀況皆涉及不確定性、人們決策能力的限制、以及完全資訊取得的不易，所以交易成本是高昂的，如何讓交易成本最少，正是達成效率的關鍵。交易成本理論假設「制度」是為了降低交易成本所設計，是以，制度的改變與演進亦反映了交易成本的特性以及減少交易成本的方法。¹⁷

15 胡至沛，新制度主義的檢視與反思，中國行政評論，第 11 卷第 1 期，91 年 12 月，pp.145~162。

16 Cooter Robert，Law and economics，Addison-Wesley, 1997，p.84；道格拉斯‧諾斯原著，劉瑞華譯，制度、制度變遷與經濟成就，臺北市：時報文化，1994 初版，p.37；Eirik G. Furubotn 與 Rudolf Richter 原著，顏愛靜主譯，制度與經濟理論：新制度經濟學之貢獻，臺北市：五南, 2001 初版，p.33。

17 徐仁輝，新制度經濟學與公共行政，世界新聞傳播學院學報，第 5 期，84 年 10 月，pp.273-288。

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(二)制度的意涵

新制度學派學者諾斯（North）認為：制度是一個社會中的遊戲規則，是人為制定的限制，用以約束人類的互動行為，構成了人類交換的動機。制度在一個社會中的主要作用是建立人們互動的穩定結構（未必有效率），以降低不確定性。而制度的演變可以經由習慣、行為準則、社會規範，乃至成文法、不成文法以及個人契約來達成。Jan-Erik Lane 則認為規則與規範是人類對他人行動所形成的穩定與公平可信賴的期望，目的在促進正是或非正式權利與義務的交換（Lane，1995：217）¹⁸。

而制度包含：非正式限制、正式限制（制度）、執行三個部分¹⁹。從最原始到最先進的所有社會中，人類都加諸自己限制以確立其與他人關係的結構。非正式的限制（或稱非正式制度）來自社會傳遞的訊息，而且代代傳承成為我們稱之為文化的一部分，諸如習俗、禮儀、意識形態等；而正式限制

（或稱正式制度）係社會越趨複雜自然就提高將限制予以正式化的報酬率，

建立正式的司法制度以處理較複雜的爭執就導致了正式規則，憲法、各種成文法、不成文法、各種法規的施行細則等，都是社會的正式制度，並為社會提供了基本的規範。

非正式制度的作用，大多以對正式制度的補充、完善的形式出現，那些無法由正式制度來規範的領域，就是非正式制度發揮作用的場所。非正式制度約束實施的非強制性，並不意味它的作用較小或時有時無，一種社會規範一旦形成，其對人們行為的約束作用就是穩定的。非正式制度中最重要的就是意識形態，而意識形態的制度作用可以歸納為三方面：第一，他是個人與其環境達成協議的一種節約費用的工具。第二，意識形態中有關公平、公正等的倫理觀念有助於人們在相互對立的方案間做出選擇，節約選擇的時間與成本。第三，當人們的經驗與意識形態不一致時，新的意識形態的產生有助於節約人們認識世界和處理相互關系的成本。²⁰此外，North 指出，文化特性有頑強的生存能力，在文化發展中形成的非正式限制，不會受正式規則改變的影響而立即跟著改變，因此，修改過的正式規則與仍舊不變的非正式限制

18 胡至沛，新制度主義的檢視與反思，中國行政評論，第 11 卷第 1 期，91 年 12 月，pp145~162。

19 道格拉斯‧諾斯原著，劉瑞華譯，制度、制度變遷與經濟成就，臺北市：時報文化，1994 初版。

20 王躍生，前註書，pp.44-47。

(13)

之間存在著緊張的關係。²¹

此外，制度需要有實施機制來執行，否則無論是正式制度或非正式制度都難以發揮其規範人們行為的作用。在非人情交換的社會中，契約的執行則須有某種第三者執行來輔助，原則上第三者執行需要一個中立者，且有能力又能以低成本衡量一份契約，以降低成本執行制度，而由一個政治體來作第三者執行並運用強制力執行合約，則在稽查和執行合約上會有很大的規模經濟。執行者是代理人，有自己的效用函數左右他對問題的認知，因而會受其自身利益的影響，故而執行也是要成本的。通常即使要發現契約有沒有被違反，進而能夠衡量違反的程度都需要成本，要能逮捕並懲罰違反者就要更多的成本。當制度發展愈繁複精緻，所施用的範圍愈廣泛，執行成本也愈高時，

就需要有專人或經常性的組織來負責制度的執行與運作，這種經常性的組織就是「政府」（Nozick，1974）。在目前的經濟政治體系中，達成契約的第三者執行是一個重大的難題，如何使政府作的像是個完全無私的第三者的確很困難，如果政府擁有強制力量，則那些控制政府的人（統治者），將利用這種力量去追求自己的利益而犧牲社會上的其他人。這也是 North（1990）所說的²²：我們無法不要政府，同樣我們也要不得政府。

制度的「作用」在於減少交易成本、降低不確定性以及界定財產權，法律規定為制度形式之一（正式的限制），也具有同樣的作用。因為制度提供行為者可循的行為模式，因此減少行為者蒐集及處理決策資訊的成本，而社會其他人亦可因能預期該行為者的行為而減少不確定性的成本。

由上述制度作用可知，制度亦是某種形式的分配機制，因為制度界定了資源財產權的同時，亦決定了社會資源的分配狀態。因而各種制度，如風俗、

慣例、禮儀、道德倫理、宗教教條、競賽規則、憲法、法律、命令、政策、

施政計畫、組織內規、契約、約定等等都可視為某種社會資源的分配機制。

而不同制度形式有不同的約束力，其約束力之強弱則視其可減少之決策成本及不確定性的多寡、監控之難易程度及處罰的嚴厲程度而定。

法令規定既為制度之一，亦同樣具有減少交易成本、降低不確定性以及界定財產權的作用，以及可視為某種形式的分配機制，並且有其運作成本(即

21 道格拉斯‧諾斯原著，劉瑞華譯，前註書，p.57。

22 邱展富，新制度經濟學觀點論政府採購制度之變遷，國立中山大學經濟學研究所碩士論文，

2002，p.12。

(14)

為交易成本)。然法令與其他制度形式有幾個區別²³：1.乃由一政權之立法機關或行政機關依一定之立法程序所制定，一般而言，法令比其他形式的制度規範或更多人的認知。2.法令有文字形式之表達，較其他制度規範來得明確。3.

有專門之機構－司法或行政系統－負責執行並監督行為者是否遵行法令規範及對違反者進行處罰，因此法另較其他制度有強制性。4.法令的制定及變更有一定的程序，但風俗、慣例、倫理道德…等其他形式制度的變更則無固定可循的程序。制度架構下的正式限制與非正式限制相互間有替代性，而法令與其他制度間亦有替代性，而法令的約束力比其他大部分制度規範來的強，又可透過一定程序加以修正，因此人們可透過對法令的選擇來調整各種分配制度的比重，亦即立法行為係可追求的利益，以致人們有進行立法(改變制度) 的經濟動機，而立法行為因而可進行制度經濟分析。

(三)制度的變遷

制度既然是由人和其他的制度所支持，制度的變遷當然也就是因為人和其他的制度發生變化所造成。制度會改變，最重要的根源是相對價格的改變，

另一個來源就是偏好（change in tastes）的改變。因素價格比率的改變、訊息成本的改變、技術的改變，這些制度的變遷來源都是相對價格的變化。企業家 (政治、經濟及軍事的)不斷追求極大化的努力，改變相對價格，並進而引起制度變動，而其獲取技能與知識的過程會經由改變所認為之衡量和執行成本，以改變所認為新協議和契約的成本與效益，而改變相對價格。另外相對價格變化會影響偏好的改變，亦即長時間相對價格的根本改變會改變人的行為形態以及他們形成行為標準的理由。

另一角度而言，制度失衡會引發制度變動。制度失衡就是供給與需求間出現了不一致。而且因為制度有公共財的性質，難以避免白搭便車的情形，

所以制度的不均衡主要表現為制度供給不足，也就是制度的潛在需求已經變為現實需求，即現有制度的外部利潤已經存在，如果改變現有制度安排就有可能獲得這種外部利潤。此時人們就開始比較可能獲得的外部利潤，以及要改變現有制度所花費成本的大小。而制度不均衡的消除過程，就是用新制度取代就制度的過程。

23 黃振德，農業發展條例立法決策過程之研究－新制度經濟學之應用，國立台灣大學農業經研究所博士論文，1994。

(15)

簡言之，制度變遷是制度主體依據外在利潤與制度創新成本之比較，而進行的用新制度取代舊制度的過程。理論上制度變遷可分為兩種情形：²⁴

1.誘致性制度變遷（induced institutional change）

誘致性制度變遷係指現行制度安排的變更或提倡或者新制度安排的創造，是由一個人或一群人為實現獲利機會而自發倡導、組織和施行的。其必須由在原有制度安排下無法獲得的獲利機會所引起，由「利益」所「誘致」。為了獲取透過制度變遷可能獲得的外在利潤，他們會比較外在利潤和進行制度變遷之預期成本的大小，如果收益明顯大於成本，他們就有把制度變遷付諸實行的動力。亦即，要發生誘致性制度變遷必須要有某些來自制度不均衡的獲利機會，而有四種原因能引起制度不均衡：²⁵a 制度選擇集合改變；b 技術改變；c 制度服務的需求改變；d 其他制度改變。

誘致性制度變遷的特性有三：「自發性」－一旦發現外在利潤的存在就會自發地嘗試進行制度變遷；「營利性」－只有當制度變遷的預期收益大於預期成本時，有關組織才會去推動制度變遷；「邊際性」－誘致性制度變遷總是存某一制度安排的「邊際」，即不均衡最嚴重、獲利可能性最大、最易於推行和展開、成本和阻力最小的那一點開始，而且制度變遷的進程也只是推進到邊際成本與邊際收益相等的一點為止。誘致性制度變遷總是漸進的，是一個自下而上、從局部到整體的緩慢推進過程。而且同樣既會涉及正式制度、也會涉及非正式制度，不過非正式限制的變遷由於創新者常常要承受很大的社會輿論和道德壓力，甚至受到人身的暴力行為，

因此，非正式制度的變遷比正式制度變遷更為困難與緩慢。

2.強制性制度變遷（imposed institutional change）

指的是由政府行政命令或法律強行推進和實施的制度變遷。強制性制度變遷之所以需要，乃因為如果完全由誘致性變遷來提供制度供給，制度供給肯定不足。強制性制度變遷的主體是國家，國家在進行制度變遷過程中具有一些私人所不具有的優勢。一方面國家憑藉其強制性政權力量，可以強制實施某種制度，進行制度創新與變遷，而且不需社會成員的一致同

24 王躍生,前註書; 林毅夫，「關於制度變遷的經濟學理論：誘致性變遷與強制性變遷」收錄於財產權利與制度變遷－產權學派與新制度學派譯文集，三聯書店上海人民出版社，1995 年 4 月 2 版。

25 林毅夫，「關於制度變遷的經濟學理論：誘致性變遷與強制性變遷」，前註書。

(16)

意，如此一來，強制性制度變遷就較不需付出龐大的組織和協調成本。另一方面，強制性制度變遷是在一個政權所轄範圍內通一進行，規模巨大，

可以收到規模經濟的好處。不過雖然節省了一致同意的成本，卻增加了強制執行的成本，不但有消極抵制的情形產生，甚至「上有政策、下有對策」，

強制性制度變遷的效果因而大打折扣。

此外國家本身也是一種制度安排，也有其自身利益，只有當制度變遷的預期收入超過預期成本時，統治者才會推進這種變遷過程。不過國家的對於成本與收益的理解不同於個人或競爭性組織，國家的效用函數複雜得多，其除了經濟因素外，還有非經濟因素，所以一種制度變遷過程，即使能夠增加國民總收入，增加經濟的總產出，但如果它會削弱國家政權的權威或危及到其統治，那麼國家斷然不會進行這樣的制度變遷，寧可維持一種無效率的制度安排。那麼政府推進強制性制度變遷的理由，除了促進社會經濟發展和增加總產出之外，還包括稅收衡量的淨收益、政府的政治支持、政權的穩定，以及政黨利益，這些都是政府目標函數的重要變素。政府所推行的制度變遷必然是在這樣的效用函數下，收益大於成本的制度變遷。²⁶

現實中的制度變遷其實是強制性與誘致性的結合，但一次制度變遷過程也總是偏向於某一種類型，兩種制度變遷既是對立的，又是互相補充的，

也各有其適用的領域和方向，某些制度只能透過政府的強制性行為來改變，如法令規定，另一些則適合於個人或小團體的行動。國家的強制性制度變遷並不是憑空產生的，通常總是先有某些個體和組織的自發性創新行為，然後這種行為得到政府的認可並推廣，強制執行。

(四)制度變遷與「路徑依賴」(path dependence)

這一概念是 North 根據技術變遷過程中的「軌跡依賴」概念引申和發展而來的。技術變遷的軌跡依賴所指的是某些偶然事件和情況常常會把技

26 這樣產生了一個問題：政府的目標是否等同於社會的目標？我們把國家增進社會福利的目標稱為「產出最大化」目標，把國家追求自身私立的目標稱為「租金最大化」目標（這是按照新制度經濟學的「尋租理論」【rent-seeking】提出的術語，國家作為專門提供某種服務的組織，

本來就是以稅收的形式，從社會成員那裡獲得租金），而兩個目標並不完全吻合，其構成統治者雙重目標或約束，且存在著衝突。產出最大化和租金最大化雙重約束，使得國家不可能建立一種從社會利益來說最為有效的產權安排。這個問題參考王躍生前註書，有關制度與國家一章的討論。

(17)

術發展引入特定的路徑，一旦進入某種特定發展路徑，就會沿著這條路徑走下去，即使最終這種技術路徑比被放棄的其他路徑後來該有的結果更無效率。而制度變遷的路徑依賴，與技術變遷相同，同樣存在著報酬遞增和自我強化的機制。這種機制使制度變遷一旦走上某一條路，該方向就會在以後的發展中得到自我強化。沿著既定的路徑，經濟或政治制度的變遷可能進入良性循環軌道，迅速優化，也可能順著原來錯誤的路徑往下滑。而路徑依賴的機制甚至可能使制度被「鎖進」（lock-in）在某種無效率的狀態，要想擺脫這種狀態十分困難，往往要靠外部力量或外生變數的作用。

制度變遷的路徑依賴概念很類似於物理學中的「慣性」。路徑依賴的深層因素實際上是利益因素：一種制度形成以後總會產生一批該制度下的既得利益集團，這些集團會反對策劃偏離該制度的變遷，這樣一來，制度變遷很容易變為對現有制度的修修補補。路徑依賴的概念有助於解釋現實中，雖然世界上存在著多種可供選擇的制度類型，有些制度明顯優於現有制度，可是很多國家或地區會一直實行某種既有的制度。²⁷

而為什麼制度改革經常誤入歧途？因素歸納如下：²⁸ (一)統治者自行其是的權力和偏好

(二)意識形態剛性 (三)官僚的自行其是 (四)集團利益的衝突 (五)社會科學知識的侷限

27 王躍生，前註書，pp.78-82。

28 所列因素之詳細內容請參閱林毅夫，再論制度、技術與中國農業發展，北京市：北京大學，

2000 年 1 月初版，pp.49-55；王躍生，前註書，pp.92-95。

(18)

二、公共選擇理論（Public Choice Theory）

此理論乃是針對福利經濟學的功利主義提出質疑而產生，認為政府也是由自利的個人所組成，也會「失靈」（Government Failure）。依布坎楠及都洛克（Buchanan and Tullock）的定義，公共選擇為：建立在經濟學方法中個人主義的觀點，以理論模型及實證方法解析公共政策決策過程與其結果，並試圖提出改進的建議。

在大多數情形下公共財貨供需雙方的市場並不存在，而必須藉政治活動或者政治過程來決定公共財之供給與否，以及適當之供給水準，政府部門在實際政治運作時，如何經由投票行為正確地示範社會對於公共財之偏好水準？避免因參與者理性行為所導致的公共政策之無效率與不公平，此為公共選擇理論之主要課題。

在民主政治體制下政府預算的決定，必須經過議會之審議，因此在民主政治體制下，個人對預算之偏好如何經由投票選舉的過程形成社會偏好，乃公共選擇理論的核心問題。選民推選民意代表係民主政治中表達個人意願的重要手段，民意代表在議決政府公共預算之水準和支出時，係綜合代表各不同意見的選民所表達的共同或集體之意願，它係一個集體性決策。不過民意代表在其投票之決策過程中，尚需考量其他私利之目標，例如尋求連任機會最大之決策，

使其決策就不一定符合效率條件之精神。因而在政治運作過程中，參與者的理性行為導致了政策的無效率或不公平而出現政府失靈的現象，而公共選擇理論隱含著偶發的政府失靈情形。其理論企圖建構政府部門中的個別行為者（包括選民、公職候選人、民意代表、政黨領導人、黨員、行政官僚等）之行為關係，

以提供對複雜組織之相互關係的了解與解釋。公共選擇理論正視政府及議會、

政黨等政治組織也是由個人組成，因此並沒有整個組織或社會的效用函數，而以「個人」的效用函數取代。²⁹

29 劉其昌，公共選擇理論分析，今日會計，第 57 期，83 年 6 月，pp.29-60。

(19)

三、理論架構

新制度經濟學的理論要應用於立法決策過程的解釋及推測，尚有需補充之處，即其理論中較易遭人質疑之處，主要是運作成本(交易成本)衡量問題。布坎楠曾針對交易成本理論提出質疑，他認為價值是主觀認定的³⁰，只有行為者本身能判斷價值的高低。為了避免交易成本難以衡量的問題，本文擬建立下列的決策機制，俾利於後續有關變更回饋法制之立法決策分析。

(一)交易成本衡量的問題－主觀價值與客觀環境的聯繫

人的行為及決策是因為個人面臨著許多目標、自然環境限制、社會規範限制等所形成的壓力結構，行為者會設法去解除最大的一個壓力，³¹而這個最大壓力解決的過程所表現出來的即是行為及決策，各行為者之所以要做決策，乃是因為要進行資源的重分配。而其資源重分配決策之「指標」即為總

「成本」的大小，包含現行制度下的運作成本及其他成本。

至於成本應如何衡量呢？布坎楠雖曾認為只有行為者本身能判斷價值的高低，但此並不表示行為者在作決策時，是一種閉門造車式的聯想，亦即個人在作決策時仍會考慮一些客觀的可以被觀察衡量的指標作為其決策的參考依據。

而要解決主觀運作成本的衡量問題可從其與客觀環境的關係著手，因為

「主觀價值」不外乎是個人在成長經驗中，由學習、摸索、嘗試等等的過程而慢慢形成，游伯龍的動態行為決策理論即指出，主觀價值主要是外在資訊不斷進入、處理及累積的結果。³²亦即行為者透過學習、摸索、嘗試等等對於資訊吸收及處理，且隨著外在環境的變化、個人主觀條件的轉換，個人心中的主觀價值也會跟的調整。³³而「客觀的」是指正常、有基本認知、溝通和推理能力的人，所能共同了解和接受的一些資訊。「客觀」隱含不同的人在面

30 熊秉元，「市場之尺」和「心中之尺」－論釋寇斯定理和布坎楠對寇斯定理的質疑，經濟論文，第 21 卷第 2 期，1993，第 331-356 頁。

31 依游伯龍提出的行為與決策理論認為，人類行為的決策方式不是在追求目標之極大，而是依

「最小阻力原則」在進行「最大壓力解除」。

32 游伯龍，行為與決策：知己知彼的基礎與應用，台北市：中央研究院經濟研究所，1985。

33 熊秉元，前註文。

(20)

臨同樣的情形下，會做同樣的選擇。如果不同的人在做決定時所有的相關資料都是屬於價格體系中的「交集」部分，那麼，對選擇結果的評估也可以有

「客觀」的認定。

主觀價值與客觀環境的聯繫，簡言之，只要能掌握與行為者所接觸的同樣交集之外在訊息，即使不能知道行為者的主觀價值（即無法得知其衡量的交易成本與決策指標），但仍能知道行為者的選擇決策，尤其是不因個人而異的社會選擇決策，即如法令規則即為一種社會選擇，其決定性的外在訊息是該社會所共同認知的部分，更有可能由客觀環境的觀察而獲得。³⁴(如示意圖 2-1)

(二)客觀環境的表示－社會資源結構

至於如何描述森羅萬象的外在訊息（即客觀環境），則以社會資源結構來表達，因為社會進行選擇決策時所使用的資訊可視為各行為者資訊的聯集，當參與者愈多時，此一資訊的聯集會愈接近社會資源結構。因此，觀察客觀環境（社會資源結構）可以獲得社會選擇所使用的決策指標。亦即可以社會資源結構取代社會主觀價值，解決決策指標（交易成本）難以衡量的問題。

而社會資源例如可計價之財貨、所得財富、土地、資本、勞力等生產因素，以及不可計價之權利、權力、資訊等，甚至習俗、情感。而結構之表見則例如各產業人口所占比例，即形成產業人口結構；各黨派當選立委人數，

即形成一種立法權力結構等，進而本文擬將社會上的各種現象視為社會資源分配的狀態。此外，關於非正式制度諸如社會公平正義等倫理觀念或意識型態等，因亦會對於正式制度變遷造成影響，爰一併將其列入本理論架構中之社會現象範疇中。

(三)社會資源結構與法規制度變遷之動態關係

34 參閱黃振德，農業發展條例立法決策過程之研究－新制度經濟學之應用，台灣大學農業經濟研究所博士論文，1994。

(21)

法規制度能影響社會資源分配，若以社會資源結構來表達客觀環境，則又可看出社會資源分配結構對法規制度的影響，而形成一種動態的關係。先前之社會資源結構乃是目前法規制度變動的原因，而法規制度的變動又造成資源重分配。(如下示意圖 2-1 下半部分)

換言之，由以上決策機制的建立可以使我們透過客觀環境的瞭解，即使在不能確知行為決策者的主觀價值（即決策指標）情況下，仍可以推知他面對同樣的環境會做出什麼選擇決策。

一個法規的制定、修正或廢止意味該社會選擇了一種分配制度，以分配有關的資源，而該社會選擇乃是社會中各行為者的決策經過公共選擇的過程而形成，且此一社會選擇根本上來自社會資源結構或歷史社會軌跡。因而此一機制假設若有（農地變更回饋）立法行為³⁵，其背後即表示社會資源結構產生了變動。據此，本文對於立法決策機制的驗證方法，即是為每一立法行為找到相對應之社會資源結構變動，並詮釋說明兩者之間互為影響的因果關係。也就是依時間序列分析當時政經環境的有關事件對立法行為造成的影響，亦即透過探討一個法規制定或修正前的社會資源分配結構變動，以分析了解其制定或修正形成之緣由。

35 立法行為亦為一種公共選擇行為，其選擇結果隨該社會的公共選擇過程的不同而異，例如不同政治制度下，如民主制度及專制制度下所選擇的農地改革法律即會不同。因此影響立法決策的社會資源結構，不僅包括該法律所要分配的社會資源之結構，還包括足以影響該社會公共選擇過程的社會資源結構，如政治權力結構。

(22)

T 時點外在訊息

主觀價值

T 時點之決策

（制度之形成）

客觀環境之觀察

（制度環境）

以社會資源結構表示

衡量交易成本

──────

決策指標

蒐集相同 T 時點的訊息

推測

T+1 時

社會資源結構

（制度環境）

資源重分配

T+1 時點之決策

（選擇新制度）

T+2 時

社會資源結構

（制度環境）

資源重分配

T+2 時點之決策

（選擇新制度）

‧ ‧

‧

圖 2-1 理論架構圖

註：上半部→推測行為者決策示意圖

下半部→社會資源結構與決策變遷互動示意圖

︻初期制度之形成︼︻制

度變遷︼

推測推測

蒐集相同 T+1 時點的訊息

蒐集相同 T+2 時點的訊息

‧‧

‧ ‧

‧

‧ ‧

‧

蒐集蒐

集

第一節 變更回饋理念的文獻回顧

第二章 文獻回顧與理論基礎