從奧爾胡斯公約
檢視我環境影響評估法制中民眾參與之規範
國立成功大學法律學系助理教授 王毓正
壹、前言
貳、民眾參與的性質在國際法律文件中之變遷：
從「布倫特蘭報告」到「奧爾胡斯公約」
參、奧爾胡斯公約中環境決策程序之民眾參與之簡介 肆、奧爾胡斯公約透過歐體法以及於德國法中的實踐
伍、對於我國環境影響評估法制中民眾參與的檢討與建議
－代結語
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貳、民眾參與的性質在國際法律文件中之變遷：
從「布倫特蘭報告」到「奧爾胡斯公約」
（一）民眾參與從偏重協助公部門獲得完整與周延的資訊，
以做出正確或適當之決策的客觀功能面向，逐漸轉 變為兼具權利性質的主觀功能，最後更進一步地使 變為兼具權利性質的主觀功能，最後更進一步地使 民眾的程序參與權在遭受公部門侵害時，亦能獲得 司法權保障的可能。
司法權保障的可能。
（二）民眾參與從早期的簡略的口號式術語，進一步透過 精細的法律條款規範內容獲得制度化的機會，例如 何謂相關之民眾、有效的民眾參與應有的時機、資 訊性的前提要件、民眾參與之範圍以及民眾參與權 訊性的前提要件、民眾參與之範圍以及民眾參與權 之司法保障等。
貳、民眾參與的性質在國際法律文件中之變遷：
貳、民眾參與的性質在國際法律文件中之變遷：
從「布倫特蘭報告」到「奧爾胡斯公約」
（三）由於奧爾胡斯公約係屬硬性規範，因此締約國必須 得去面對將公約轉換為內國法的壓力，而在轉換為 得去面對將公約轉換為內國法的壓力，而在轉換為 內國法的同時，不僅成為更為精細且具體可行的制 度，且讓各國亦藉此機會檢視內國既有相關制度之 完善性，或甚至讓部分向來對於資訊公開與程序參 與權較為輕忽之法制先進國家，亦能獲得重新檢討 的機會（E 德國）。
的機會（Ex. 德國）。
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名詞簡介
‧烏山頭水庫概述
名詞簡介
水庫蓄水面積1,300公頃，
集水區林地面積高達 6 000公頃，是台灣最大 6,000公頃，是台灣最大 之人工湖。
一開始純粹只作為農業 一開始純粹只作為農業 用水，後來曾文水庫完 工後，也把水引進烏山 工後 也把水引進烏山 頭水庫，運用烏山頭水 庫的既有的供水系統。
事業廢棄物掩埋場
事業廢棄物掩埋場
永揚掩埋場開發案之七大疑點：
1.將非既成道路，認定為既成道路。 將非既成道路 認定為既成道路
2.偽載開發場址附近半徑1.5公里內無村落或社區 3.偽載地下20公尺都無地下水 。
4.掩飾湖泊濕地存在事實 。 4.掩飾湖泊濕地存在事實 。
5.基地位置標示錯誤誤導地下水流向。
6.偽載及漏列地震相關資訊 。
參、奧爾胡斯公約中環境決策程序之民眾參與之簡介 參、奧爾胡斯公約中環境決策程序之民眾參與之簡介
一、公約的基本理念與目標
z 環保民主 → 全面強化民主（客觀功能）
z 人權保障獲得生態面向之擴張（主觀功能）人權保障獲得生態面向之擴張 主觀功能
有無民眾參與請求權？
得否透過訴訟主張權利救濟？
參、奧爾胡斯公約中環境決策程序之民眾參與之簡介 二、資訊公開－民眾參與－權利救濟
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參、奧爾胡斯公約中環境決策程序之民眾參與之簡介 三、環境決策程序中民眾參與之簡介
Art. 6 與特定行為有關之決定的民眾參與
A t 7 環境有關之計畫、方案與政策決定的民眾 Art. 7 環境有關之計畫、方案與政策決定的民眾
參與
Art. 8 規範性措施決定的民眾參與
（一）民眾參與的範圍： Art. 6 I a 相關之附錄I（強制性 應增進行眾參與）
1. 核能電廠與設備相關與其他之能源設施 2 金屬冶煉工業
2. 金屬冶煉工業 3. 礦業
4. 化學工業
5. 廢棄清除處理設施 6. 廢污水處理設施
7. 紙漿、造紙業與紡織業
8. 重大交通建設，例如鐵路、機場、高速公路、快速道路與四線路以上道路 9 水道與商港工程
9. 水道與商港工程
10. 地下水取水系統與地下水補注系統 11. 水資源改道工程
12. 石油鑽探工程. 石油鑽探工程 13. 堰壩工程
14. 石油、瓦斯與化學物質輸送管道工程 15. 禽類與豬隻密集畜養設施
採砂場與露天採礦設施 16. 採砂場與露天採礦設施 17. 高壓電輸送設施
18. 石油貯存設施
19 其他各國法定應實施環境影響評估之開發行為
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19. 其他各國法定應實施環境影響評估之開發行為
環境影響評估程序、開發許可程序或是計畫確定程序
（二）參與之主體：Art. 6 II
「受到環境相關之決策影響或影響之虞，或對其有興趣之 民眾」
民眾」
1. 利害關係人 1. 利害關係人
z 利害關係人參與（Betroffenenbeteiligung）
z 權利保護 z 權利保護
2. 環保團體
z不僅侷限於決策作成之當時受影響或有受影響之 z不僅侷限於決策作成之當時受影響或有受影響之
虞的民眾
z 客觀或主觀功能？
z 客觀或主觀功能？
（三）參與程序上之要求－適時與公平的參與：Art. 6 II z不能只被理解為，民眾在決策最終定案前曾享有
陳述意見的機會
z決策的任何選項皆仍舊存在，藉此讓民眾意見之 表達仍保有影響決策的可能
z環境決策程序進行之初期，以適當的、適時的、
有效的方式（in an adequate, timely and ff i ）告知以下五大項資訊 effective manner）告知以下五大項資訊
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五大項資訊：
五大項資訊：
（a）預計進行的開發行為及請求作成決定之申請；
（b）可能作成決定的方式或決定的構想；可能作成決定的方式或決定的構想
（c）作成決定之主管機關；
（d）預計採取之決策程序；
（ ）該開發行為係屬實施一國或跨國環評程序者。
（e）該開發行為係屬實施一國或跨國環評程序者。
在前開「（d）預計採取之決策程序」項目，進一步包括 i) 程序的開始；
ii) 民眾參與的機會；
iii) 公聽會的時間與地點 iii) 公聽會的時間與地點
iv) 屬於重要訊息的官方陳述意見，以及重要的訊息與資訊可於 何處閱覽或取得；
何處閱覽或取得；
v) 民眾應向哪一個主管機關或其他單位提送意見或問題與提送 的期限；
vi) 對於計畫中之開發行為相關的重要環境資訊，可以如何獲取。
Art 6 III 確保分階段式的民眾參與 Art. 6 III 確保分階段式的民眾參與
z 在民眾參與程序方面，應該針對不同階段個別規定適當 的期間，以供民眾有充分的時間吸收資訊，以便民眾在 決策程序中有充分的時間進行有效的準備與參與」
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（四）參與程序進行的時機：Art. 6 IV
z 盡早舉行的民眾參與 -- 決策的所有選項仍舊存在，
有效的民眾參與能夠進行的時間點（when all 有效的民眾參與能夠進行的時間點（when all
options are open and effective public participation can take place）
p p p
z 僅僅告知民眾決策的結果與結論，或僅在程序終 結前形式性地補正民眾陳述，不屬於民眾參與 結前形式性地補正民眾陳述，不屬於民眾參與 z 有實質意義的民眾參與，須使參與程序的民眾有
真正的機會對於決策或問題的解決方案的選擇上 真正的機會對於決策或問題的解決方案的選擇上 有影響的機會
z 倘若公部門在決策上心證已形成，自然傾向於竭 z 倘若公部門在決策上心證已形成，自然傾向於竭
力正當化自己所作成的決定
（五）開發許可申請者與民眾之直接對話機制：Art. 6 V z 應促進可能的開發許可申請人探尋相關民眾，並
於開發許可申請提出之前，與之進行對話，告知 其開發許可申請之目的
其開發許可申請之目的
z 改變民眾在資訊取得與對話機會上之相對弱勢，
避免三面關係變相成為兩面關係 避免三面關係變相成為兩面關係
z 歐盟法與成員國（Ex. 德國）未採納
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（六）資訊提供作為前提性之配套規定：Art. 6 VI
充分的相關資訊是理性意見與共識形成的重要前提 z 充分的相關資訊是理性意見與共識形成的重要前提 z 公約4條中「一般性」的環境資訊公開之特別規定
z 在民眾參與程序之初，即應免費提供主管機關所掌有 之所有與本條文所規定之決策程序重要相關的資訊
（六）資訊提供作為前提性之配套規定：Art. 6 VI
) 開發場址以及預計開發行為之物理與技術特徵的描述，
a) 開發場址以及預計開發行為之物理與技術特徵的描述，
同時亦應包括可能產生之殘留物質與污染排放的描述；
b) 預計開發行為對於環境可能產生之重大影響的描述；
c) 對於環境影響以及污染排放預計採取之避免或減輕之 措施的描述；
d) 對於前述之各項資訊的以非專業人員為對象所彙整的 摘要資料；
摘要資料；
e) 開發許可申請者主要考慮的替代方案之摘要；)
f) 符合各締約國內國法規定之範圍內，依據本條第2項規 定應告知相關民眾資訊的時間點，主管機關所獲得的
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定應告知相關民眾資訊的時間點，主管機關所獲得的 主要相關報告與建議意見。
（七）其他周邊性規定：Art. 6 VII∼IX
z 相關民眾必須被確保能就預計開發之行為提出評 論、相關資訊、分析或是意見
z 主管機關作成決策時應該對於民眾參與之結果適 當地予以考量，至於如何判斷作成決策之公部門 真否已被「適當地」對於民眾參與之結果予以考 量，公約並未提供直接進一步的說明
量，公約並未提供直接進一步的說明
z 主管機關於作成決定時，應立即並透過適當的程 序告知民眾。應被告知的訊息包括：決定的內容、
序告知民眾。應被告知的訊息包括：決定的內容、
作為決定基礎的理由與考量（considerations）。
（八）司法請求權：Art. 9 II
z 環境決定、作為或不作為在實體法或程序法上之 合法性，應有獲得司法審查之可能
z 成員國必須透過內國法確保相關民眾得在符合以 下之要件下，提請法院或是其他獨立與公正之依 法設立之單位請求審查
享有充分之利益；
或是依據締約國之行政訴訟程序法制規定須以主 張權利受侵害為前提要件者
張權利受侵害為前提要件者
z 主張救濟的相關民眾負有義務，說明自己在合法 性受質疑的決策個案中為享有充分利益者，或是 性受質疑的決策個案中為享有充分利益者，或是 權利受侵害
z 爭議：NGO團體欲主張司法請求權，究係應主
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z 爭議：NGO團體欲主張司法請求權，究係應主 張其乃為享有充分利益者，抑或權利受侵害者？
肆、奧爾胡斯公約透過歐體法以及於德國法中的實踐 肆、奧爾胡斯公約透過歐體法以及於德國法中的實踐
z 歐盟成員國因為2003年的「公眾接近環境資訊指 令」與「2003/35/EC指令」，以嚴肅的態度來處 理轉換為內國法的問題
z 成員國必須於2005年6月25日完成轉換至內國法 的立法工作
z 2003/35/EC指令將奧爾胡斯公約的第6條、第7條 與第9條第2項的條文幾近於逐字未予變動地導入 z 鑑於德國公法法制與我國相近，再加上德國法在
轉換2003/35/EC指令至內國法時，的確遭遇到來 自於「程序權弱化」與「保護規範理論」傳統的 自於「程序權弱化」與「保護規範理論」傳統的 衝突，而德國法之此兩大傳統又幾近全盤為我國 法所繼受，因此德國法此部分之經驗對我國法制 法所繼受，因此德國法此部分之經驗對我國法制 有影響性
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伍、對於我國環境影響評估法制中民眾參與的檢討與建議
－代結語
－代結語
第二階段環評
環境影響評估法 第十一條
開發單位應參酌主管機關、目的事業主管機關、有關機關、
開發單位應參酌主管機關、目的事業主管機關、有關機關、
學者、專家、團體及當地居民所提意見，編製環境影響評估 報告書（以下簡稱評估書）初稿，向目的事業主管機關提出。
報告書（以下簡稱評估書）初稿，向目的事業主管機關提出。
前項評估書初稿應記載下列事項：
十二、對當地居民意見之處理情形。二 對當地居民意見之處理情形
環境影響評估法施行細則第二十三條 環境影響評估法施行細則第二十三條
本法第十一條第二項…第十二款所稱之處理情形，應包括下 列事項：
列事項：
一、就意見之來源與內容作彙整條列，並逐項作說明。
二、意見採納之情形及未採納之原因。
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三、意見修正之說明。
第一階段環評
環境影響評估法 第七條第三項
前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並 經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。
z 消極性民眾參與？
z 是否存有決策選項？
z 與法令公告有區別？與法令公告有區別
環境影響評估法 第六條 第一階段環評
環境影響評估法 第六條
開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規 劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響 評估，並作成環境影響說明書。
前項環境影響說明書應記載下列事項：
一、開發單位之名稱及其營業所或事務所。
一、開發單位之名稱及其營業所或事務所。
二、負責人之姓名、住、居所及身分證統一編號。
三、環境影響說明書綜合評估者及影響項目撰寫者之簽名。
三、環境影響說明書綜合評估者及影響項目撰寫者之簽名。
四、開發行為之名稱及開發場所。
五、開發行為之目的及其內容。
六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況。
七、預測開發行為可能引起之環境影響。
八、環境保護對策、替代方案。
八、環境保護對策、替代方案。
九、執行環境保護工作所需經費。
十、預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表。
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十、預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表。
不須參酌團體及當地居民所提意見？
第一階段環評
開發行為環境影響評估作業準則（93 12 23） 第十條之一 開發行為環境影響評估作業準則（93.12.23） 第十條之一 開發單位於作成說明書前，應公開邀請當地居民或有關團體 舉行會議，並將其辦理情形及居民意見處理回應，編製於說 舉行會議，並將其辦理情形及居民意見處理回應，編製於說 明書。
開發單位除依前項辦理外，得視需要再舉行公聽會、協調會、
開發單位除依前項辦理外，得視需要再舉行公聽會、協調會、
討論會、公開展覽計畫內容或其他適當方式供民眾參與表達 意見。
意見
對於「開發行為環境影響評估作業準則」 第十條之一的疑問 1. 增加法律所無之義務？逾越法律授權之範圍？
環境影響評估法 第五條第二項 環境影響評估法 第五條第二項
「前項開發行為應實施環境影響評估者，其認定標準、細 目及環境影響評估作業準則，由中央主管機關會商有關 機關於本法公布施行後一年內定之」
2. 何謂「處理情形」？準用或類推適用「環境影響評估法施 行細則第二十三條」？
3 第十條之一第二項之性質？具拘束性？或訓示性？
3. 第十條之一第二項之性質？具拘束性？或訓示性？
4 第十條之一第二項之「公聽會、協調會、討論會」舉行方式？
4. 第十條之一第二項之「公聽會、協調會、討論會」舉行方式？
5. 實務運作上似乎對於環說書中有關辦理情形及居民意見處理
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回應未予適當地重視
行政院環境保護署環境影響評估審查委員會專案小組初審會議 行政院環境保護署環境影響評估審查委員會專案小組初審會議
作業要點（97.09.17.）
第3點 第3點
…專案小組召集人得視個案需要，經主任委員同意，就特定環 境議題召開專家會議。該會議得由本署邀請下列三方各推薦專 境議題召開專家會議。該會議得由本署邀請下列三方各推薦專 家學者代表一至二人參加，由原專案小組召集人主持，與專案 小組進行專業討論：
小組進行專業討論：
（一）相關人民團體… 第4點
本署得邀請相關團體、當地居民及毗鄰之鄉（鎮、市、區）居 本署得邀請相關團體、當地居民及毗鄰之鄉（鎮、市、區）居 民或代表就環境影響評估有關事項，列席初審會議陳述意見
行政院環境保護署環境影響評估審查委員會專案小組初審會議 行政院環境保護署環境影響評估審查委員會專案小組初審會議
作業要點（97.09.17.）
第5點
相關團體、當地居民或代表欲列席參加初審會議，得於會議前，
以書面或電話，敘明參加人員姓名、聯絡電話及地址，向本署 申請參加。
各團體或各村（里）居民列席會議人數，以二人為限。依第一 各團體或各村（里）居民列席會議人數，以二人為限。依第一 項規定參加列席之總人數以二十人為限，由本署依申請者意見 代表性及第一項申請到達時間順序定之。但經本署邀請列席者 代表性及第一項申請到達時間順序定之。但經本署邀請列席者 不在此限；
第6點
列席人員得備妥書面意見送交初審會議
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對於「環境影響評估審查委員會專案小組初審會議作業要點」
相關規定的疑問 相關規定的疑問
1 「民眾參與制度」隱藏於於組織性的行政規則 1. 「民眾參與制度」隱藏於於組織性的行政規則 2. 是否僅適用於中央主管機關所舉行之環評？
3. 主管機關「職權」決定範圍大，弱化民眾參與之人民主體性 與權利性質（民眾參與之客觀功能？）
與權利性質（民眾參與之客觀功能？）
4. 啟動「民眾參與」之條件與相關配套規定是否明確？
5. 所謂「意見代表性」並未能考慮到「正反意見之平衡」
6. 實務上經常政策環評意見出現此一場合，並占去太多時間
行政院環境保護署環境影響評估審查旁聽要點（98.02.17.）
六、旁聽人員同時登記發言者，應依下列規定辦理：
（一）於本會議舉行前一日申請，以便安排座次及發言順序，
（一）於本會議舉行前一日申請，以便安排座次及發言順序，
逾期提出者，本署得不受理。
（二）初審會議、專家會議或委員會議無法於第一次會議完成二 初審會議 專家會議或委員會議無法於第一次會議完成 之開發案件，其後舉行該開發案件之同項會議不再受理 旁聽人員登記發言。但旁聽人員仍得旁聽，如有意見應 以書面表達意見。
以書面表達意見。
（三）表達意見應簡明扼要，每人以三分鐘為原則；每開發案 件表達意見之總時間，以三十分鐘為原則。但於初審會 件表達意見之總時間，以三十分鐘為原則。但於初審會 議或專家會議，主席得視會議情形調整發言時間。
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行政院環境保護署環境影響評估審查旁聽要點（98 02 17 ） 行政院環境保護署環境影響評估審查旁聽要點（98.02.17.）
六、旁聽人員同時登記發言者，應依下列規定辦理：
六 旁聽人員同時登記發言者 應依下列規定辦理
（四）於專家會議之意見表達，應僅就特定範圍之議題為之；
與討論議題無關意見，本署得記明於會議紀錄另予處理，
會議時不予處理或回應。
七、同時登記發言之旁聽人員，未及於會場表達意見者，得另 七、同時登記發言之旁聽人員，未及於會場表達意見者，得另
提書面意見送達本署，本署將彙整相關意見、開發單位 說明資料及對其意見之其他處理方式，公開於本署網站。
說明資料及對其意見之其他處理方式，公開於本署網站。
對於「行政院環境保護署環境影響評估審查旁聽要點」
相關規定的疑問
1. 「旁聽要點」已不再只是旁聽？（立法院旁聽、 法院旁聽）
2 是否僅適用於中央主管機關所舉行之環評？
2. 是否僅適用於中央主管機關所舉行之環評？
3. 仍僅具民眾參與之客觀功能？
4. 將旁聽民眾與欲表達意見民眾等同評價是否妥當？
5. 是否充分考慮到「正反意見之平衡」
6. 場地與時間條件過於侷限
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建議未來立法方向
1. 資訊性條件之提供、民眾參與管道與時機的妥善性，仍未臻 完善
完善
2. 民眾參與並非僅環評制度方有需求。土水法、國家公園法
3. 「資訊公開－民眾參與－權利救濟」在規範面上應一次到位，
制訂專法為考慮之方向 制訂專法為考慮之方向
4 可訴訟性之民眾參與，未來制度如何建構？
4. 可訴訟性之民眾參與，未來制度如何建構？
台北高等行政法院 裁判書 【裁判字號】 98,訴,120 【裁判日期】 980514 原 告：甲○○
被 告 行政院環境保護署 代 表 人 乙○○（署長）
被 告 行政院環境保護署 代 表 人 乙○○（署長）
一、事實概要：
一、事實概要：
原告以中華民國 律師公會全國聯合會…於…97年4 月23日向被告申請列 席… 環境影響評估審查委員會第166 次會議旁聽及表達意見。
…因會議當日申請旁聽或陳述意見人數眾多，…原告 遭禁止進入會場，被 告…略以…囿於會議室空間有限，…原告申請旁聽，該團體已由詹順貴律 師代表 進入會場旁聽及表達意見等語。
師代表 進入會場旁聽及表達意見等語。
原告不服，就被告禁止其進 入會場之管制作為及環署綜字第0970030756號 書函，提起訴 願遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
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台北高等行政法院 裁判書 【裁判字號】 98,訴,120 【裁判日期】 980514 原 告：甲○○
原 告：甲○○
被 告 行政院環境保護署 代 表 人 乙○○（署長）
判決理由：
本件原告…既無請求被告准許列席…之請求權，被告亦無依法應審酌是否 准許其列席發表意見之法定義務
有權利斯有救濟，必權利受有侵害，方予以救濟之機會，倘 當事人權利未 有權利斯有救濟，必權利受有侵害，方予以救濟之機會，倘 當事人權利未 受侵害，只因為參與環境保護之公益而欲發表 其關心環保意識的真知灼見 遭拒，於目前我國之法制，徵之 行政訴訟法第9 條「人民為維護公益，就 無關自己權利及法 律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行 無關自己權利及法 律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行 政訴 訟，但以法律有特別規定者為限。」之規定意旨，確實尚無 以自己 權益受損為由，提起訴訟之餘地。
至於法制之不備， 未能如美國、德國對於環保法制力求完備之措施，要屬
「立 法政策」及是否「立法懈怠」之職責，在「依法行政」原則 之下，
報告完畢 報告完畢 敬請指教 敬請指教
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