第三節則更進一步整理議 題管理中的議題倡議策略

第二章 文獻探討

本章計有三節，第一節為社會運動的相關論述整理，除了定義社會運動，也 提出幫助本研究解釋媒體改革運動興起的相關理論，分別是資源動員論、以及新 社會運動理論：對於社會運動為何興起，資源動員論強調資源對於組織興起的幫 助，而新社會運動理論則強調組織對於社會結構的反動。第二節則是議題管理相 關概念的論述說明。首先定義何謂議題、以及議題管理，接著整理議題管理系統 中六個明確的執行步驟，並整理各步驟中的執行重點。第三節則更進一步整理議 題管理中的議題倡議策略。首先定義何謂議題倡議，以及議題擴展所應具備的特 性。其次整理議題導入公共政策時所需面對的四個倡議對象：立法部門、行政部 門、大眾傳播媒體、以及大眾。接著整理倡議所需的成本，也就是倡議資源：物 質性資源、組織性資源、政治性資源、激勵性資源、以及無形性資源。本節最後 依據倡議對象，以及議題發展階段整理出五個議題倡議策略，作為媒體改革運動 倡議時候的行動參考：傳播策略、參與政策執行策略、聯盟策略、困窘策略、以 及日常行動策略。

第一節 社會運動

一、什麼是社會運動

法國社會學家 Touraine（轉引自林嘉誠，1992）認為社會是行動者在既定結 構下的一種互動結果，也就是整體社會關係的呈現。而社會運動即是在社會變遷 中，為了改變原有的意義體系、創造新的文化經驗、以及模式的集體行動過程。

王甫昌認為社會運動是一群人組織過後的集體行動表現，目標在於促進、或是抗 拒社會變遷，社會運動者通常是在傳統權力結構外的一群人，集結相同理念、由

下而上地透過體制外的活動進行抗爭（王甫昌，1999）。

社會運動通常是為了解決社會問題而發起，在目標對象上 Dye（1978）依據 社會運動的發起原因大略分為民眾、以及政府兩者。所謂的社會問題一般是指違 反社會體制、社會價值、社會規範的諸多現象，也就是社會學者所稱的社會偏差 行為的累積，會對社會體制構成負功能。不過並非所有成員都能夠意識社會問題 的存在，通常是由先知先覺者發現。因此若是民眾尚未察覺特定的社會現象足以 造成社會問題的話，社會運動者會對民眾進行社會問題意識的塑造—透過各種方 法喚醒大眾，藉以凝聚大眾的不滿情緒形成一股要求改革的力量。因此一般民眾 是社會動運發起者主要的目標對象之一。

公共社會學者認為社會運動的產生，主要是因為解決社會問題的方法未列入 議程設定而來（Dye，1978）。公共政策學者討論公共政策制訂過程中，對於”問 題”的認定與社會學者大致相同，不同的是公共政策學者另外著重議題是否進入

『議程設定』—所謂的議程設定是指政府部門重視社會問題，並且將解決方法列 入公共政策範圍之內以求改善。不過由於政府的資源有限，所以通常會淡化社會 問題的嚴重性與存在，所以不少社會運動的主要目標就是促使政府願意將社會問 題納入議程設定。也就是說，除了一般民眾之外，政府也是社會運動發起者的目 標對象之一。

由於社會運動與社會變遷有著密不可分的關係，因此對於各種社會運動所提 出來的解釋，都要特別關注運動背後的社會脈絡。不同的社會運動理論預設的是 不同的政治環境、不同的社運理念性質、以及傳統權力結構處理新興文化的各種 不同方式，也因此，不同時期、不同性質的社會運動所面臨的困難也不盡相同。

社會運動與政治運動的關係可能是相互掩護、相互競爭、或是相互支持，都要進 入社運所在的「獨特」情境下，政治、經濟結構加以評估、比對後，才能提出解

釋（王甫昌，1999）。

二、資源動員論與新社會運動

在社會運動理論中，「資源動員論」（Resource Mobilization Model）是為了彌 補「相對剝奪論」的不足而生。相對奪論對於社會運動的發起，認為是個人不滿 社會結構的某種結構性緊張所致，促使個人參加社會運動來發洩心中的不滿

（Kornhauser，1959）。Gurr（1970）則指出，個人對於結構的預期與實際得到的 滿足產生落差時，便會出現相對剝奪感，當個人不滿達到最高點時，社會運動就 會崛起。不過 McAdam（1983）認為這樣的解釋過於著重個人心理層面的不足，

不重視結構是否造成改變；另外，相對剝奪感無法解釋個體的不滿如何集結為群 眾的抗爭，過度高估個人怨恨轉化為社會運動的可能性；最重要的是這種解釋只 考慮到行動的「動機」，沒有考慮到行動的「成本」。

事實上，社會權力大多分配在少數的菁英掌控上，一般民眾除了對於現況不 滿之外，尚須足夠的資源才能組織起來對抗菁英。基於這樣的角度，資源動員論 的解釋更加著重社會運動行為的成本面對於運動成敗的影響，而不只是基於動機 面的解釋。

資源動員論認為社會運動的發起，主要是有外來資源的挹注，這也是弱勢團 體所要面臨的的最大挑戰（McCarthy and Zald，1973）。運動組織擁有足夠的資 源後，領導者可以運用資源，對於社會運動所需要的不滿、以及怨氣加以操縱、

或是強化（McCarthy and Zald，1973）。資源動員論的解釋為社會運動分析帶來 理性行為的角度，但是太過忽視一般民眾、或是群眾支持基礎的重要性。

相較於資源動員論著重於資源的運用，新社會運動理論（New Social

Movements Theories）更重視社會結構層次。新社會運動是歐洲學者針對當代先 進資本主義、或是後工業化社會中，所發生的一些新型態社會運動所提出的一種 解釋性描述，也就是說民間會對於國家、或市場主導的社會發展進行反動，捍衛 人民對於生活領域的自主權與掌控（王甫昌，1999）。德國社會學者 Claus Offe 也強調新社會運動主要批判的是巨大官僚體制背後的意識型態，利用去中心化、

以及參與是的組織結構爭取非物質利益（轉引自 Porta & Diani，1997；苗延威譯，

2002：14）。因此，新社會運動理論除了重視既定結構的挑戰之外，最大的優點 就是也強調行動者的重要性（Porta & Diani，1997；苗延威譯，2002）。

另外，新社會運動論者認為社會運動的目的主要是透過抗爭以爭取生活方 式，因此格外重視集體認同的建構，以及集體利益的知覺召喚，因此該派理論認 為社會運動能否崛起的關鍵，在於倡導者能不能在文化上提出一套替代性價值，

並且說服大眾這套價值的重要性，進而吸引人們對新價值的支持（Alberto，

1989）。

對於社會運動為何興起，資源動員理論重視資源對於組織興起的幫助，而新 社會運動理論則強調組織對於社會結構的反動，因此本研究認為媒體改革運動的 興起為兩派理論的綜合觀點：媒體改革運動形成的意義取向上，主要是針對官控 商營媒體結構所產生的反動，然而改革運動不會突然形成，必定是因為資源的注 入才能產生，同時也不斷地尋求更多其他資源厚實反抗的能量，才能撼動原有媒 體結構，並促進公共政策的形成。

第二節 議題管理

「議題管理」發展於美國七０年代，當時由於環境惡劣，許多石油公司提出

「議題管理」的作法，以應付外在環境變化（吳宜蓁，1998）。「議題管理」概念 之所以崛起，主要是企業團體為了回應環境的改變，包括了政府、利益團體、傳 播媒體等，而發展出的一套管理哲學（Chase，1977；吳宜蓁，1998）。

早期的議題管理通常使用傳播模式，往往運用廣告向大眾表達組織立場及觀 點，但單一方向的廣告方式往往引起反作用，因此奠定了議題管理逐漸整合「整 體計畫、公共政策分析、以及傳播」三者的重要性（Heath & Cousini，1990）。

「議題管理」概念比起其他管理策略更加關注社會環境的轉變，特別強調「議 題傳播」以及「溝通」：在變遷快速的環境中，政府對於公共政策的制訂，不但 會影響社會大眾對於公共議題的認知，也會影響相關組織的策略行為（Buchholz, 1986），組織為了要平衡社會認知與組織本身的差距，往往需要有效地管理大眾 關切的議題，其目的在於界定可能影響組織的潛在、或是正在發展的政經、及社 會議題，以便及早動員協調組織資源，正確表達組織立場，同時化解可能的紛爭，

甚至達成影響公共議題發展（Buchholz et al, 1989）。

一、議題與議題管理的定義及意涵

由於議題管理包含了多面向的知識架構，舉凡策略管理、公共政策、組織社 會學、傳播理論等都是議題管理概念形成的基礎，因此其定義及內涵也多有不同。

在議題管理策略中，許多學者都曾為議題管理中的「議題」下過定義。Crable 以及 Vibbert 認為：只要組織發覺社會問題的存在，議題就已經產生；Renfro 認

為議題之所以形成議題，是因為不同的群體對於有限資源的競爭、以及問題的解 決之道產生爭論；另外 Hainsworth 從「衝突」的概念加以解釋，他們認為所謂 的議題就是不同團體之間的衝突；Stanley 與 Hainsworth 看法雷同，他將議題管 理視為各界對於公共利益的爭議；Heath 則認為議題即為公共政策的前身（吳宜 蓁，1998）。綜合以上學者觀點，本研究認為社會問題為議題的前身，在解決社 會問題的過程中，不同團體基於有限的資源而產生不同的解決之道，議題因此產 生，並且逐漸發展為議程，期望透過公共政策解決。

依據議題的多重定義，也衍生出不同的議題分類。Meng（1992）將議題類 型分為以下九類：人口、經濟、環境、政府、國際因素、公眾態度、資源、技術、

價值觀、以及生活方式，Meng 認為議題不一定可以精確地歸類到其中一種，通 常會依據本身的複雜度而連結兩個以上的類型。

Heath（轉引自吳宜蓁，1998）將議題分為四類，分別是普遍性議題、鼓吹 性議題、選擇性議題、以及科技性議題（詳如表 2-1）。

表 2-1：Heath 的四種公共議題類型 類型 定義

普遍性議題 議題的影響層面涵蓋整個社會，必須利用法規、或是產業策略 加以介入改變。

鼓吹性議題 倡議團體所積極宣導的議題，以激起社會更多的回應。

選擇性議題 單一場域的議題，可能是地方性議題或是特定團體的議題。

科技性議題 與科技發展有關的議題，需要專業知識的分析解決。

資料來源：本研究整理自吳宜蓁（1998）。

另外，Stanley（轉引自吳宜蓁，1998）依據議題所涉及的成本以及集中性，

將議題區分為四類，分別是全體利益議題、個案議題、企業家議題、利益團體議 題（詳如表 2-2）。

表 2-2：Stanley 的四種公共議題類型

利益 成本

分散 集中

分散

全體利益：成本及利益由社會 各方分攤享用，通常需要政府 介入，例如環保議題。

個案議題：涉及社會各界，因此 成本由大眾分攤，利益集中在特 定組織的議題，例如航空議題。

集中

企業家議題：少數團體發掘能 夠為整體社會帶來利益的議 題，因此投入成本以求取得市 場利益或是回饋社會，例如有 限電視業者推動有線電視法。

利益團體議題：成本、利益皆集 中在少數人的議題，例如與弱勢 族群權益相關的議題。

資料來源：本研究整理自吳宜蓁（1998）。

從以上整理可以得知，Meng 的分類方式是依據議題性質做單一面向的劃 分；Heath 的分類方式不但界定出議題所涉及的範圍，更能夠突顯出議題在不同 階段的獨特性；相較於 Meng 以及 Heath，Stanley 以「利益」與「成本」的概念 取代議題影響程度的大小，是一個更清楚的議題分類方式，不過議題的特殊性以 及所涉及的面向卻無法在 Stanley 的分類中發現。綜合以上學者的分類，本研究 選定「無線電視公共化」為研究議題，不但是傳播問題，同時也是涉及政府、資 源、價值觀、以及生活方式的議題；在影響層面上，是一個普遍性的議題；其成

本及利益為全民所分享，因此亦屬於全體利益性質的議題；不過議題的重要性尚 未被全民所認知，因此仍是倡議性質的議題。

基於「議題」的定義多有不同，各團體以及學者對於議題管理的定義也有多 種觀點。Chas（1982）認為組織將議題推進政策制訂過程便稱得上是議題管理；

Hainsworth & Meng(1988)更提出組織要能主動控制議題發展；美國公共關係協會

（1987）則認為組織「系統化的行動」是管理過程的焦點；Armstrong（1981）

認為議題管理是一個進行「選擇」的過程，組織會在眾多議題、策略之中排列出 選擇順序；Heath（1997）認為組織以避免衝突的手段推動公共政策即為議題管 理（詳如表 2-3）。

表 2-3：議題管理定義

學者 定義

Chas（1982） 瞭解、動員、規劃並整合組織策略及功能，促使組織能 夠有效參與公共政策的制訂過程，不受負面影響。

Hainsworth & Meng (1988)

界定可能對組織造成影響的潛在議題，並且動員組織資 源、運用策略，影響議題發展發向。

美國公共關係協會

（1987）

組織對於關注的公共政策進行系統化的界定以及行動。

Armstrong（1981） 組織對重要的公共議題具有敏感度，並且排出優先順 序，以便做出適當的回應。

Heath（1997） 組織對於公共政策瞭解，並且透過透過雙向溝通方式對 利益關係人回應，或是促使公共政策改變。目的是推動 有利於組織的公共政策、或是避免組織與公共政策的衝 突，以期組織與環境和諧共處。

資料來源：本研究整理。

雖然對於議題管理有諸多定義，不過綜合言之，議題管理所具有的基本概念 有三：首先，組織對重要的公共政策能夠加以界定，並將公共政策整合進入組織 決策。其次，組織積極對公共政策進行評估、分析，並且策略導向地整合組織資 源。第三，將議題管理策略與組織公共關係結合，也就是主動與利益關係人進行 雙向溝通，以求縮小組織表現與社會期待的差距（吳宜蓁，1998；黃瓊儀，2001）。

二、議題管理策略及模式

許多學者分別提出議題管理的策略模式，其中 Buchholz（1986，1989）所提 出的模式被延用較久，所以在發展過程中經過了多次的修正；其模式針對公共議

題訂定出明確的環境偵測指標，提供了一個嚴謹而清楚的分析架構，另外 Chase

（1977）認為 Buchholz 提出的是一個基本、而有效的公共議題管理策略模式。

因此，本研究擬採用 Buchholz 提出的公共議題管理策略架構，並輔以其他學者 觀點。

Buchholz（1986）所建構的議題管理系統共分為六個步驟：

（一）界定公共議題與公眾期望的方式

此為議題管理系統中的第一個步驟，即是隨時觀察公眾的期望以及公共政策 的改變，目的在於早期發現對組織有所影響的政策，搶得議題管理先機。發崛議 題的方式有四：1.透過資料的蒐集，找尋可能對組織造成影響的環境趨勢、以及 議題。2.持續地偵測環境趨勢以及議題發展。3.預測未來變化。4.清楚地指認出 會對組織造成影響的議題。正確的環境偵測是議題管理的第一步，不但可以幫助 組織辨識那一項公共決策影響最大，也能出規劃長期、短期策略，提高對公共政 策的涉入程度（Heath & Nelson，1986）。

偵測議題的發展主要是透過環境偵測來發覺。一般說來，環境資訊的蒐集可 以區分為「外在來源」以及「內在來源」兩種：

1.外在來源指的是組織外部的資訊來源，有利於幫助組織找出社會、財經、

政治等議題。又可以區分為個人以及非個人兩種，前者為個人資源的利用，如顧 問、政府官員、利益團體等；後者為二手資料或相關報導的應用，如報章雜誌、

研討會報告等。

2.內在來源指的是組織內部的資訊來源，一樣可區分為個人以及非個人兩

種，前者如意見領袖意見，後者如組織內部刊物。

（二）評估各議題的衝擊性，並確立優先處理議題

組織在瞭解公共政策及相關問題之後，必須針對各個議題進行衝擊性評估，

以幫助組織選定需要優先的議題，並且可以提早準備。在為選定優先議題時，對 於各議題的評估應應該注意以下三項：1.議題對組織所產生的衝擊性程度，以及 發生的可能性。2.組織的資源以及回應能力。3.議題在未來發展中所佔的重要性。

（三）研究分析

研究分析的目的在於確定議題的存在脈絡，包括起源、發展歷史，以及議題 目前所處的趨勢。這階段的工作依序為：根據議題的相關面向將議題歸類、確定 優先處理議題、將議題加以定位並且確定影響範圍、使用外在的訊息資源、立場 觀點的分析。

分析的過程中，通常會運用以下五個問題，釐清議題的重要程度，並幫助組 織做出回應順序：1.議題確實的衝擊範圍有多大？2.主要關係人有哪些？這些利 益關係人對什麼最感興趣？利益關係人之間關係如何？3.議題如何急速地改變 或發展？位於生命週期的哪一階段？4.議題特性為何？議題衝擊性是由那一層 面何來？5.議題在未來是否有可能成為正式的公共策略？或是有可能成為政府 優先通過的法令？

（四）策略發展

策略發展過程中，必須考量：1.組織立場。2.配合組織立場以及策略，決定 管理方式。3.結合商業策略以其發揮整體功效。Jones & Chase 認為策略制訂過程 中，必須要考多種替代性方案，同時，策略本身的風險、成本、時間、彈性也都

必須在考量之中（Jones & Chase，1979；Heath & Nelson，1986）。

（五）策略實施

在執行過程中，組織應該注意以下事項，以達到策略的最大效果：1.立場以 及策略需前後一致。2.各項策略相互運用。3.極力與其他組織結盟。4.連結所有 外部、以及內部的傳播網絡。Jones & Chase 認為組織應該提供所有完善的資源，

包括了財力、人力、企畫、及資訊四方面的完備，目標將更容易達成（Jones &

Chase，1979；Heath & Nelson，1986）。另外，在策略的運用上多為遊說、及倡 議，其細節在下一節中，本研究將獨立論述。

（六）策略評估

雖然策略評估是一項相當複雜的工作，而且議題管理成效也難以被量化計 算，但策略評估仍然是議題管理過程中最重要的階段；所有的實施都必須在這一 階段中被檢視是否成功，以便修正作為未來依據。評估檢討應包含以下面向：1.

組織成員對執行結果的評估 2.管理評估。3.執行計畫的調整。4.其他相關研究。

第三節 議題倡議

大多數的議題都企圖進入議程階段。所謂的議程（agenda）是指那些受到政 府重視，而且也願意推進到行政、或是立法程序加以處理的議題。不過政府系統 的負荷能力有限，所能考慮的的議題或是決策方案也有限，同時社運組織所擁有 的資源、以及影響力也都相當有限，因此並非所有議題都可以順利進入議程

（Cobb and Elder，1983）。社會運動組織作為意理的推動者，應該致力於突顯議 題的重要程度，喚起社會大眾的注意，爭取更多的支持，將議題導入議程。由此

可知社會運動團體若是期望將改革理念成功地被大眾認知，甚至是企圖影響政府 決策，那麼在議題管理過程中，議題倡議行為顯得尤其重要（黃雅文，1998）。

Dluhy 認為一個成功而有效的議題倡議策略，其倡議組織必須考量以下幾個 面向：有效地界定議題、針對不同訴求對象選擇適當策略，同時在瞭解政治運作 過程之後有效分配組織資源，幫助策略執行（Dluhy，1981）。本節即針對 Dluhy 所提出的這幾項議題倡議基礎加以說明。

一、何謂倡議議題

Cobb 以及 Elder（1983）認為，議題的明確程度、社會顯著度、議題生命的 延展度、複雜程度、以及與之前相關議題的雷同度都會影響議題的擴展。

當一個公共議題越具體，其訴求越明確的時候，倡議者更容易突顯該項議題 的社會意義，該議題的社會性越是顯著的話，越能有效地說服公眾。不過，議題 的生命週期若是太短也無法引導政策的制訂，一個對大眾有長期影響的議題，會 比短期而顯著的議題更容易擴張。另外，議題倡議者應該降低議題的理解障礙，

由於社會大眾的異質性高，因此倡議者應該使用簡單的概念讓不具相關知識的旁 觀者也能夠理解。議題想要迅速擴展的基礎之一還包括了是否能以全然新鮮的方 式被大眾接觸；如果該議題具有前所未有的獨特性，那麼吸引大眾的可能性也越 高（孫秀蕙，1997，黃雅文，1998）。

二、倡議對象

社會運動組織進行議題倡議的目的，大多是為了發揮最大的影響力，將議題 導入政府議程的階段。因此在倡議對象上，大致可以分為政府內、以及政府外的 參與者：政府內的倡議對象包括了立法部門、以及行政部門，這兩類倡議對象都

直接涉及了相關的政策以及法規制訂。政府外的倡議對象則包括了大眾媒體、以 及一般群眾，媒體報導或是大眾輿論也能間接地影響政府的決策（Kingdon，

1984）。

（一）立法部門

立法院是最能直接制訂法案的權力單位，因此立法部門是倡議過程中最為重 要的部分。立法委員以及國會議員願意幫助議題進入議程的原因，不外乎為了滿 足選希望、提高自己聲望、完成自我對優良政策的概念（Kingdon，1984）。因此 倡議組織除了必須不斷地與立法委員、國會議員維繫，提供豐富的意理訊息、列 席相關會議外、更應該瞭解立法委員或是國會議員願意設立議程的誘因有哪些

（黃雅文，1998）。

（二）行政部門

雖然行政部門不是直接制訂法制的單位，但是也能提案、促動立法。行政部 門依層級包括了總統、政務官、以及事務官。社運組織往往透過請願的方式向總 統申訴理念，吸引社會大眾的高度注意力。而政務官是政務的實際領導者，因此 若對於議題有高度興趣時，議程往往會變得明確而迅速。倡議組織應該要瞭解政 務官任期短暫的工作特性，並且進一步瞭解政務官願意推動議程的動機，針對不 同的動機與需求，改變倡議策略（翁興利，1996）。事務官大多具有專業知識上 的優勢，能夠間接地影響政務官對倡議組織而言，與事務官的接觸也能夠間接引 導政策制訂（黃雅文，1998）。

（三）大眾傳播媒體

McCombs 與 Shaw 於 1972 年首度進行實證研究而提出「議題設定」理論，

即在探討大眾傳播媒介對於議題的相關程度以及影響性，該理論認為，大眾傳播

媒介透過每天的新聞選擇與處理，無形中會將大眾的注意力集中於某些議題上，

以致於閱聽人在使用媒介時，可以學習到議題內容、以及影響議題重要性的認知

（翁秀琪，1992）。因此 Gurevitch and Levy 認為大眾傳播媒體可以說是「不同社 會團體、組織、與意識型態競相定義、與建構社會真實的場域」（轉引自孫秀蕙，

1997）。透過媒介的幫助，可以使得社會運動組織確立其身份、建立形象、傳播 有利的消息，並且可以指明組織的主張以及訴求，對其倡議的議題，產生擴散的 效果。

然而，大眾傳播媒介對於社會運動的消息並不全都照單全收，因此社會運動 組織為了吸引媒介的報導，必須考慮媒體的需求，強化資訊的新聞價值。

Goldenberg 指出幾點新聞價值的原則，可以提供給社會運動團體參考（孫秀蕙，

1997）：1.組織的議題訴求越是強調衝突性，曝光機會越高。2.組織倡議的議題對 於大眾的影響層面越高，曝光機會越高。3.組織倡議的議題發展淺力越高，曝光 機會越高。4.組織若能將複雜的議題以通俗的訴求、語言解釋，曝光機會越高。

5.組織對於議題看法的明確度越高、同時行動的一致程度越高，曝光機會越高。

（四）一般大眾

輿論通常能夠引起決策者的注意，所以社運組織可以對大眾進行理念教育，

型塑大眾的議題意識，形成輿論資源，以增加組織本身在議程設定上的籌碼。

Jenkins（1987）認為教育民眾的倡議效果遠高過於對政府內部的倡議效果，雖然 以一般民眾為議題倡導的訴求對象，無法直接促進議題進入議程，然而經過不斷 的理念教育，也可以逐漸累積民眾對於議題的重視，而這樣影響力往往能夠長期 累積。

三、倡議資源

所謂的資源即指能夠被組織用來影響他人，而有助於組織本身或是其目的的 所有資產，因此充足的資源是組織運作的基礎，也是促進集體行為力量的來源（蘇 秀美，1996）。Ornstein 以及 Elder（1978）認為，組織資源包括以下五種：物質 性資源、組織性資源、政治性資源、激勵性資源、無形性資源。

（一）物質性資源

包括資金以及組織成員的多寡。資金是所有資源當中最唯有用的，因為資金 最容易轉變、或是換取其他資源，不過社運組織往往也最為缺乏資金這項資源，

成為發展社運活動的重要窒礙。在缺乏固定的資金來源情況之下，開源節流是所 有社運組織都必須學習的一項運作基礎。因此社運組織不容易投入大量資金於廣 告宣傳，但可以採取間接方式倡議其理念，例如透過活動的爆發力引導媒體報 導，或是舉辦座談會、檢查報告等等（江金山，1985）。

另外一項重要的物質性資源即組織成員的多寡，具體地說，就是在財務上支 持社運組織，而被列入為組知名單上的人員（Berry，1977）。會員規模大的組織 團體象徵此社運組織越具有代表性，倡議議題的時候更能吸引決策者的注意。另 外，社運組織多有志工人員解決組織人力困窘的處境，志工人員的運作不但可以 帶動組織士氣、增加大眾對組織的認同感、更能擴展組織的影響力。因此招募志 工、訓練教育、以及滿足志工對組織的認同是社運組織不可缺少的工作（潘文文，

1995）。

（二）組織性資源

組織性資源包括了成員的行動力與凝聚力、領導者、以及專業知識。雖然成 員規模是物質性資源的一部份，在意義上也象徵組織的代表性，不過規模過大的

組織也容易花費組織其他資源進行員工教育訓練。因此組織成員的行動力與凝聚 力也是衡量社運組織資源的重要指標。成員人數不多的社運組織若是具有強大的 共識、凝聚力、以及一致的立場、行動，影響力大過於規模過大、但鬆散的組織

（黃雅文，1998）。

領導者的功能也是組織性資源之一。多數社運組織的的開創者，往往也是組 織領導者，因為開創者能夠喚起潛在成員的知覺意識，進一步加以組織領導

（Berry，1977）。在議題倡議的過程中，一位成功的領導者必須能夠以代言人的 身份向外界表達主張，對內獲得認同與支持，同時也熟悉行政立法的運作機制，

並利用本身的專業素養向政府倡議其理念。

第三項組織性資源是組織所具有的專業知識。由於社運活動倡議者往往是對 該議題具有高度執著、或是對社會變遷具有高度的敏感度，所以對其所倡議的議 題具有充分的瞭解，也能提供決策者所需要的資訊。組織的專業知識是非營利組 織最有效的資源之一，擁有專業知識能夠提高組織的合法地位、權威感以及可信 度，不但能夠吸引媒體爭相報導，也能引導民眾思考，增加議題倡議的籌碼（孫 秀蕙，1997，黃雅文，1998）。

（三）政治性資源

包括了對政治過程運作的瞭解以及政治上的聲望。組織必須非常清楚議程的 相關委員有哪些，主要決策者的背景、任期，甚至是決策者的需求以及願意幫助 議題進入議程的動機。另外，如果議題倡議者越具有政治上的聲望，越容易引起 決策者的關注，也更容易吸引媒體報導。

（四）激勵性資源

Wilson 認為社運組織應該提供給組織成員各種誘因。物質誘因能夠提供成員 可衡量的利益、或是優惠；歸屬感的誘因則可讓成員願意推動活動，藉以維持熱 情；而使命感誘因則能夠滿足成員的自我實踐部分（Wilson，1973，轉引自黃雅 文，1998）。在以上三項激勵性資源中，社運組織多以使命誘因吸引成員加入，

這也是社運組織在其他資源不夠充足的情況下，仍然可以運作的主要因素。

（五）無形性資源

無形性資源指的是社運組織呈現的整體形象。社運組織大多是為了特定義理 而成立，決策者容易為了形塑高尚義理的形象，給予了社運組織倡議議題的機 會，即便決策者不贊成社運組織的理念，也不會正面反駁、或是排斥組織（黃雅 文，1998）。

四、倡議策略

議題在倡議過程中所累積的能量，若是缺乏具體的倡議策略加以整合實踐，

也無法成功地將議題轉化為議程。雖然針對不同的議題生命週期、以及不同的倡 議對象，並沒有標準化的議題倡議模式，但是透過倡議策略的整理，不但可以瞭 解各策略的關懷基礎，也能夠幫助釐清策略實踐過程中所需的資源，使得社運組 織進行議題的時候，能夠更為有效地配置資源。

指導組織進行議題倡議的策略眾多：Ornstein and Eider（1978）以及 Gais and Walker（1991））依據倡議對象進行倡議策略分類；Berry（1997）則根據組織內、

外部界定各種策略；Cobb and Elder（1983）則依照議題擴散程度的不同提出各 階段的策略，Buchholz（1988）則採用議題生命週期的劃分，針對各階段主要的 倡議對象而提出各種倡議策略。本研究整理如表 2-4。

表 2-4：議題倡議策略 學者 倡議策略主要關懷面向 倡議策略

以政策制訂成員 為倡議對象

1.聘請專業遊說人士

2.提供資訊 3.加強友誼關係 Ornstein and Eider

（1978）

以社會群眾為倡議對象 4.運用大眾傳播媒體

5.發動選民與議員接觸 6.示威抗議 Cobb and Elder

（1983）

議題擴散程度 1.喚起 2.刺激 3.勸阻 4.展現實力 5.鞏固 以政策制訂成員

為倡議對象

1.行政遊說 2.立法遊說 3.司法訴訟 4.從事競選 Gais and Walker

（1991)）

以社會群眾為倡議對象 5.與媒體合作 6.演講、座談 7.抗議、示威

組織內部 1.聯盟策略 Berry（1977）

產生政策影響 2.司法策略 3.困窘與衝突策略 4.資訊策略 5.選區壓力策略 議題生命週期

位於民意形成階段

1.傳播策略：倡議廣告、年度報告、新 聞稿、記者會、形象廣告、新聞通訊、

公益活動、政府報告書、上媒體說明 議題生命週期

位於公共政策形成階段

2.參與策略：建立聯盟、遊說、酬謝金、

捐贈基金給政策行動委員會、公共事務 館體、公益活動、商業協會

Buchholz（1988）

議題生命週期

位於公共政策執行階段

3.順應策略：與政府機關合作、創立新 議題、抗拒立法、司法程序、不順應 資料來源：本研究整理。

本研究擬根據 Buchholz（1988）所提出的倡議策略，並參考以上學者觀點，

將社運組織倡議策略分為五大類，分別是：傳播策略、參與政策執行策略、聯盟 策略、困窘策略、日常行動策略。

（一）傳播策略

傳播策略主要使用在議題生命週期初期階段。這一階段議題在社會上的能見 度並不明顯，大眾意見尚不明顯，因此社運組織若使用傳播策略，將可以主導議 題內涵框架，型塑大眾觀點。社運組織在議題剛開始萌芽時就取得主要發言權的 話，也可以提早對大眾、政府的回應與質疑做準備。

傳播策略執行當中，可使用的工具包括了倡議廣告、年度報告、新聞稿、記 者會、形象廣告、新聞通訊、公益活動、政府報告書、組織代表上媒體說明等等，

尤其在使用媒體廣告宣傳組織理念時，應該多提供公共利益的均衡觀點，以免引 起反彈效果（Buchholz，1988，吳宜蓁，1998）。

社運組織的資源越多時，越能夠幫助組織與媒體之間的互動。尤其組織的無 形性資源越多時，社會形象越好，可信度越高，那麼在議題初期的倡導上就越能 夠提供媒體報導上的需求（孫秀蕙，1995，吳宜蓁，1998）。在傳播策略的倡議 上，Goldenberg 提出以下幾點提醒組織注意（Goldenberg，1975，吳宜蓁，1998）：

1.多強調與社會既定結構具有衝擊性的觀點。

2.強化議題的公益層面，以及影響層面。

3.議題所含括的概念越大，記者越容易發揮、報導。

4.使用簡單的敘述使大眾瞭解。

5.組織態度與行動在議題倡議初期就必須明確而一致。

6.善用媒體之間的競爭關係。

7.利用資訊津貼的方式，降低媒體獲得報導素材的成本。

8.瞭解記者的訊息分享方式以及意見領袖為何。

9.以具有話題性的行動增加議題曝光機會。

10.切勿突顯商業利益。

11.邀請專家界定議題，藉以增加具有可信度的議題建構。

（二）參與政策執行策略

當議題逐漸引起社會大眾的關注後，對政府決策的介入是致使議題進入議程 的重要過程，參與的方式包括了立法遊說、行政遊說、資訊提供、延滯不利於議 題發展的政策、協助民眾進行司法訴訟、直接競選，可使用的工具有建立聯盟、

遊說、酬謝金、捐贈基金給政策行動委員會、公共事務館體、公益活動、商業協 會（吳宜蓁，1998，黃雅文，1998）。

議題進入議程之前，與立法部門、行政部門都有密切相關，吳定（1996）認 為社運組織對立法部門的遊說活動有七種方式：向立法部門請願、透過人情壓力 影響民意代表、尋者適當的民意代表作為立院的代言人、參加聽證會或公聽會、

與立法人員建立良好關係、提供充足的資訊、以及利益交換。Common Cause¹更 是經常發動候選人對於議題進行公開承諾，以確保候選人當選後能夠為議題護 盤；此外也經常整理國會議員對組織倡議的態度，作為日後遊說參考；更在公開 場合詰問候選人對該議題的看法，由於Common Cause是以改革者自居，因此候 選人大多不會正面表示反對，甚至往往會順勢表示支持（黃雅文，1998）。

1 Common Cause是美國一個著名的公益遊說組織，為非營利組織向行政官員、立法人員、或是相 關人物進行議題倡議，不但能成功利用遊說向國會議員施壓，也能確實掌握社會大眾反應，迅速 提供給國會議員。

（三）聯盟策略

聯盟是指目標一致的團體為了，彼此支援、合作以解決設運組織資源不足的 問題，並形成更大的社會力突顯議題的重要性（吳宜蓁，1998，Berry，1977）。

組織間的聯盟關係，依據組織自主性的主從之別可分為三種關係：從屬性聯盟、

合作性聯盟、獨立性聯盟，因此社運組織的聯盟容易因為階段性目標達成、或是 資源配置不均而告瓦解（Berry，1977）。

（四）困窘策略

困窘策略指的是揭露原來政策的缺失，製造議題的衝突性，刺激政府改變政 策，另一方面利用媒體、以及草根遊說等媒介使大眾支持社運組織的觀點，間接 對政府造成壓力（Berry，1977）。使用困窘策略的方式包括了靜坐、示威遊行、

或是洩漏內幕，這在 1980 年代中台灣的社會運動很常見，甚至運用肢體語言、

或是暴力以示抗議（蕭新煌，1989）。

讓政府「困窘」的策略比起「協助政府推行政策」的方式非但損失較多的決 策參與機會，也容易為組織帶風險，過度使用困窘策略容易引發行政、立法部門 反感，組織也容易因為激進的言行失去社會大眾的支持（江金山，1985）。

（五）日常行動策略

日常行動策略是針對一般大眾為倡議對象所發展出來的策略，其方式包括了 發行各項出版品、舉辦各項活動、提供各式服務。執行日常行動策略時，應該區 分主動接觸議題者、被動關心議題者、或是尚未喚醒議題意識者；書籍、雜誌的 發行被認為是效力最久、影響最深的倡議工具（董來燦，1977），透過舉辦活動 所接觸到的大眾由於較為主動，傳播效果也會較高，對於較不關心議題的大眾則

可以透過受理申訴、咨詢服務、或是提供課程加以引導。