第四章關山鎮再發展的實踐

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第四章關山鎮再發展的實踐

對於國家來說，東部在台灣地區的定位為疏散南、北都市過多的人口，並利用產業東移帶動人口移入；而對於地方政府來說，關山鎮在台東縣的定位為關山生活圈的機能中樞並具有休閒與教育意義及銀髮族的安養地。

第一節綠色造鎮概念的提出

壹、造鎮之背景

透過東部區域計畫第一次通盤檢討來檢視東部區域計畫之執行成效，可知並無達成政府預期之期望，人口仍逐年外流（圖 4-1），產業東移只淪為口號；而台東縣綜合計畫在關山鎮的部分，也與實際的實施情形有很大的出入。因此，東部的人民若要提高本區人民的生活素質與帶動產業的蓬勃發展以促使台灣地區區域之均衡發展，則不能全盤仰賴國家所提出的各種計畫，應該由民間的地方人士與鄉鎮市公所互相配合，

共為地方的建設發展而努力。

關山鎮民與鎮公所在面對國家與地方政府對關山所應扮演的角色與定位時，是以什麼角度與態度來因應？又造成哪些轉變？都將是本章探討的重點。

圖 4-1 民國 70 年至 94 年關山鎮人口變化圖

0 2,000 4,000 6,000 8,000 10,000 12,000 14,000 人

口數

70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 年（民國）

人

資料來源：台東縣統計要覽，各年度

貳、綠色造鎮造鎮計畫的提出一、蛻變契機--養豬戶牽線

民國 82 年，環保署積極規劃事業水污染防治措施管理辦法，對廢污水之排放方

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式、廢污水放流標準加以規範。而關山地區的一般養豬場在當時並不瞭解環保觀念，

對於這些標準，一些農民一時也不知道該怎麼配合，尤其東部的農民性格上非常保守，政府怎麼規定，他就怎麼做，可是當他做不來時，又覺得他絕對要遵照政府的規定去執行，於是很多農戶在毫無辦法的情況下，一起到台北委託饒立委，準備去環保署抗爭。在經過溝通之後，關山的養豬農戶與當時的環保署張隆盛署長有初步的結識，正因為大家觀念上溝通過，所以回到關山後，農戶們也積極配合環保工作的實施。

隔年（民國八十三年）政府開始推動每年選拔十個優良養豬場，當年台東縣就佔了三個場，包含關山兩個場、初鹿一個場，這樣耀眼的成績讓小鎮添加了些光彩¹。

二、展開蛻變—綠色造鎮

許鎮長於民國八十三年三月一日上任後，提出「綠色造鎮計畫」²，希望透過積極向上爭取經費，設立休憩公園，除了在電光橋下的河川堤防新生地廣植綠樹外，並計畫向北延伸連接德高堤防，栽植三千棵林木，成為一條林蔭大道，建構地方特色，不只做為鎮民休閒之用，也可開發觀光、賞花、賞鳥、賞林、賞石等等功能。綠色造鎮便是把一些空地和道路用來種樹，當電線地下化後，整條路看起來都是綠色，雖然樹並不是整齊的種植，但會感覺非常漂亮³。

在民國八十三年五月間，許鎮長陪同幾位得獎養豬戶北上參加由農委會與環保署合辦的優良養豬戶表揚活動，趁著會見當時的環保署長張隆盛先生時，提出了一些植樹綠化的計畫，張署長當下並建議將此項計畫擴大，成立一座環保公園⁴。許鎮長並邀請張署長於六月中旬能親自蒞臨關山，參加「美的關山」--種樹活動（陳泰豐，1997：

21）。

回來關山後，許鎮長便積極在電光大橋下的河川浮覆地上整地，並到處種樹，「美的關山」活動於民國八十三年六月十一日登場，張署長應饒立委之邀偕同相關人員共同參加。在活動開始前，先以「關山的東部開發計畫」為題，向所有與會貴賓做簡報，

特別針對未來將興建的河堤公園、焚化爐、垃圾掩埋場、四萬棵造林計畫等提出說明。

希望上級能大力支持和配合，以帶動地方建設，促進經濟繁榮，並提升東部觀光事業的層面（張月昭，2001：43）。到了公園預定地現場，當天關山地區的所有學校出動大批學生來配合種樹，讓張署長看了非常滿意，他很少看到鄉鎮市長會有這樣大的支持力⁵。

活動結束後，民國八十三年六月二十一日環保署張工程師及文化大學郭瓊瑩教授

1 根據 94 年 7 月 12 日方瑞清先生報導。

2 起初許鎮長只是單純的想要種樹，種樹與工程建設不一樣的地方在於建設一開始雖然是 100 分，但隨時間會不斷遞減，從 100 分降到 50 分、20 分、10 分，而種樹一開始是 10 分，慢慢的會隨著時間慢慢增加成 20 分、40 分、60 分、80 分，對環境來講也比較好。根據 94 年 7 月 5 日許瑞貴先生報導。

3 根據 94 年 7 月 5 日許瑞貴先生報導。

4 張署長建議許鎮長既然要種樹，不如弄 10 公頃來做公園，許鎮長答覆有 30 公頃，張署長當下便答應成立公園，根據 94 年 7 月 5 日許瑞貴先生報導。

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親自到關山實地勘查後完成「關山鎮新武呂溪水岸環境美化綠化暨關山鎮環保親水公園計畫」，是以新福段河川浮覆地四十公頃為規劃範圍，利用豐富的水資源來重新整建關山鎮，使之成為具有休閒景觀核心城鎮發展之特色，做為全國特有休閒景觀城鎮之示範。並向環保署爭取經費補助，至八十三年九月，終於獲撥二百八十五萬元的規劃費（議事錄，1994b：21-22）。八十四年一月二十六日假關山鎮公所辦理「環保親水公園委託測設公開招標案」，在公開經由徵選和比圖程序後，最後由築景工程顧問公司得標，開始作細部的設計（議事錄，1995a）。至八十四年四、五月間，鎮公所邀集相關人員，就築景公司所做的初期、中期、末期計畫內容逐一縝密討論，再將完整的建設計畫送環保署核定。經環保署環保公園專家委員會審議通過，由空氣污染防治費基金撥款二億三千四百萬元，做為關山親水公園的建設經費（關山鎮公所，1997：

20-21）。八十四年九月間，台灣第一座環保親水公園規劃設計說明會在關山鎮公所舉行，共有環保署、臺東縣政府、縣環保局、關山鎮公所、關山代表會等相關人員及地方人士共同與會。環保署長張隆盛署長當場宣布，全國首座環保公園決定設在關山鎮新福里，新武呂溪畔，土地面積為二十九公頃，環保署將提撥二億三千多萬元供作建設經費。讓「綠色造鎮」的計畫得以在關山落實，帶動地方整體觀光事業的發展（張月昭，2001：47）。

參、小結

也就是這樣的因緣際會，讓關山順利爭取到建設環保公園的大筆經費，能從事地方建設。在日治時期殖民政府的改造下，將關山打造成台東縱谷地區的區域中心，這是關山第一次的發展與建設；戰後至五○年代中期，政府為吸引西部移民拓墾，一連串的建設使關山再次達到發展高峰期。然而六○年代以後長時期的發展停滯，迫使關山走入看不見未來的低潮期。在鎮公所團隊與鎮代表會的積極研擬計畫、爭取經費以及大多數鎮民的配合下，關山從民國八十三年開始，再次得到發展的契機，重新打造新的關山，展現不同以往的新風貌。

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第二節再造鎮與造鎮的實況

關山鎮在日治時代的改造下，才有今天的雛形，民國八十三年開始的綠色造鎮，

實為關山再造計畫，如環保親水公園、環鎮自行車道的規劃建設外，並積極爭取設立臺東師院關山校區及省立醫院關山分院、安養中心，使關山成為一個具有文教與醫療、休閒與養老的小鎮（圖 4-2）。

壹、關山環保親水公園

遠在民國七十五年彭盛煥鎮長時，就已將電光大橋下四十公頃的河川新生地規劃成公園用地（圖 4-2），作為鎮民休閒遊樂區。這片土地屬台灣省新生地開發處⁶管轄，是公共造產用地，因位處於沖積扇的扇端，為水源豐沛的地方，在未興建堤防前，極易氾濫成災。後因關山堤防往下游延建，產生廣大面積的河川浮覆新生地，因不適於開墾或做為其他商業用途，整片廣大的土地由鎮公所看管，但因早期無法克服水災、氾濫的問題，遲未能開發利用（陳泰豐，1997：20）。

雖在王寵懿鎮長任內也曾投注心力，但因用地、經費等條件不易克服，這項計畫便被擱置下來。長年荒廢沒有使用的結果，變成鎮民傾倒垃圾及廢棄物的地區，或被一些民眾向臺東縣政府申請，經縣府核准使用而開發成水田使用。原本四十公頃的河川浮覆地，因荒廢過久，在王鎮長任內規劃時只剩下二十八公頃的土地，到民國八十三年許瑞貴鎮長規劃設置遊樂區時的土地面積僅二十五公頃（議事錄，1994a：167）。

最主要的原因為土地所有權為台灣省新生地開發處所有，關山鎮公所只是代為看管，

而非鎮有地，因此土地面積的大小認定並非操控在鎮公所，是否能取得土地開發成遊樂區也非關山鎮公所能自行決定，在執行與規劃上需克服許多難處。

一、公園經費、用地之取得

要建環保公園，必須解決土地和經費等問題，經費部分除了透過地方人士向省、

縣相關單位極力爭取經費外，並積極提出植樹、公園等計畫以向環保署爭取經費補助。最後環保署以當時徵收之環保空污費，提撥二億三千四百萬元，作為環保公園的規劃建設經費。而土地問題，除了積極和臺灣省新生地開發處協商土地的撥用事宜，

許鎮長也聯合地方士紳，在省議員徐慶元協助下，赴省政府建設廳、財政廳向相關人員簡報，得到省長宋楚瑜先生和兩位副省長林豐正、吳容明先生的全力支持。終於在民國八十五年三月「臺灣省河川浮覆新生地清理開發指導小組第六次會議」討論通過，同意撥用土地面積 23.387 公頃。此外，臺東縣政府為了配合本計劃，也同意撥

6 台灣省新生地開發處成立於民國 49 年 11 月 1 日，前名為「台灣東部土地開發處」，隸屬於行政院國軍退除役官兵輔導委員會，設置目的在於開發東部土地，以安置退除役官兵。53 年 1 月，改隸台灣省政府台灣省東部開發委員會。54 年 1 月，該會奉核與海埔地開發委員會合併為台灣省土地資源開發委員會，再次更名為「台灣省土地資源開發委員會東部土地開發處」，工作重點在於開發東部土地資源。 65 年，改隸台灣省政府建設廳，更名為「台灣省東部土地開發處」。至 80 年 7 月，

省府將以往省水利單位興辦河防工程，產生之省有河川浮覆新生地，交由本處管理，於 84 年 4 月更名為「台灣省新生地開發處」，以符合其業務性質。88 年 1 月，更名為「台灣省新生地開發局」，

同年 7 月，隨省府組織精簡，改隸內政部營建署後，更名為「內政部營建署新生地開發局」。

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圖 4-2 關山鎮地方建設位置圖

資料來源：本研究整理

用範圍內土地 4.7 公頃共襄盛舉。（陳泰豐，1997：20-22）至此，環保公園所預定的電光大橋公共造產土地使用問題終於獲得圓滿解決。

二、環鎮自行車道的規劃由來

關山鎮因河川溪水眾多，受沖積扇的水文特性影響，自清末以來，水圳的修築一直是關山重要的水利建設，如今在鎮內隨處可見的大小水圳便是促進水田化的重要推

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手。在早期的農業社會，汽車、農業機械並不常見，因此農路和產業道路數量皆不多、

寬度亦窄，一般農家若要到田裡常需從別人家前面經過再沿著阡陌走一段路，很不方便⁷。

許瑞貴鎮長在民國八十三年上任後，除了提出「綠色造鎮計畫」，並構想在崁頂附近興建一條健康步道可供鎮民休閒、運動、散步之用⁸。在爭取設置環保親水公園的同時，加上農民有興建農路及拓寬產業道路的需求，於是沿著水圳修築出可供民眾休閒、運動用的腳踏車道的構想慢慢成形。許鎮長原本只有打算興築紅石溪水圳段與崁頂段的腳踏車道，在與築景工程顧問公司的建築師討論後，環鎮自行車道才真正納入環保親水公園的規劃案內⁹（圖 4-3）。

然而要能將環鎮自行車道串連起來，除了路線的規劃外，還得克服道路土地取得的問題。崁頂段屬於水利會的土地，其餘皆為私人所有，相關地主大約上百位，部分藉由興築農路、產業道路之便，由鎮公所出面與農民溝通、協調取得用地，部分則是經過與農民再三的懇求、說明後才獲得用地，歷經許多波折才將全長十二公里之環鎮自行車道的路線確定¹⁰。

三、興建與完工

民國八十五年五月四日舉行動土儀式，再經環保署委聘專家學者審慎複評後（陳泰豐，1997：25），由關山鎮公所辦理環保親水公園第一期工程、環鎮自行車道工程的發包作業（表 4-1），所有工程都在六、七月間完成發包，七月正式動工（議事錄，

1996b：1）。採分區同時施工的方式，工程進度超前，於八十六年三月間完成十二公里的環鎮自行車道，八月間完成公園管理中心、中央廣場、露天表演廣場、觀星臺、

賞鳥屋、生態池、人行步道、綠化栽植等第一期工程（張月昭，2001：56）。民國八十六年又獲得臺灣省政府補助新臺幣二千二百五十萬元、臺東縣政補助新臺幣二百萬元，展開第二期工程，計完成公園大門、圍牆、公廁、原住民文化廣場、遊客中心、

戲水區等設施。民國八十七年陸續再獲得臺灣省政府補助新臺幣二千七百萬元，進行第三期工程，共完成兒童遊戲場、各項生態教育設備、停車場等工程。完工後的親水公園分成三區：動態園區親水公園、靜態園區生態公園、蓮花池區。

環保親水公園歷經三年的施工，於民國八十八年六月十一日與環鎮自行車道正式舉行落成典禮，並於年七月成立公園管理所，負責環保親水公園及環鎮自行車道營運管理工作。這項工程的完工，讓原本偏遠純樸的小鎮開始躍上台灣觀光旅遊的著名景點，尤其環鎮自行車道為全台第一條觀光休閒專用自行車道，更是吸引遊客到此體驗、嚐鮮的利器。從八十九年至今，每年至少湧進三十萬人，尤其是剛落成的前三年，

遊客的人數與公園收入達到最高峰（圖 4-4），為公所帶來一筆可觀的收入。但是相對的，公所需付出的維護費、人事費也相對增多，扣掉支出後，大致可自給自足，但更

7 根據 94 年 8 月 11 日香草園劉小姐報導。

8 根據 94 年 7 月 5 日許瑞貴先生、94 年 7 月 12 日李宗霖先生報導。

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圖 4-3 環鎮自行車道路線圖

資料來源：改繪自關山鎮農會、山水軒渡假村之環鎮自行車道圖

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表 4-1 台東縣關山鎮環保公園發包工程一覽表

編號工程名稱主題園區決標金額發包日期

⁽¹⁾

補助單位

第一期工程

1 關山環保公園 A 區工程入口廣場區 4185 萬元 85.7.30 2 關山環保公園 B 區工程空氣保育園 347 萬元 85.6.28 3 關山環保公園 C 區工程土壤保育園 1790 萬元 85.6.29 4 關山環保公園 D 區工程水質保育園 2200 萬元 85.6.29 5 關山環保公園 E 區工程植物保育園 1883 萬元 85.7.20 6 關山環保公園 F 區工程動物保育園 4282 萬元 85.7.10 7 關山環保公園 G 區工程環鎮第一段 1387 萬元 85.7.20 8 關山環保公園 H 區工程環鎮第二段 1080 萬元 85.7.10 9 關山環保公園 I 區工程環鎮第三段 1774 萬元 85.6.29

環保署

第二期工程

10 親水戲水區工程入口廣場區 454 萬元 87.2.10

11 遊客中心新建工程入口廣場區 912 萬元 87.4.03 台灣省政府 12 關山親水省民公園

廁所新建工程 219.8 萬元 87.5.19 臺東縣政府

13 原住民廣場新建工程文化保育園 470 萬元 87.6.9 台灣省政府

第三期工程

14 關山親水公園停車場工程入口廣場區 283 萬元 87.11.03 15 關山親水省民公園新建工程入口廣場區

土壤保育園 1730 萬元 88.02.10 台灣省政府

後續工程

16 關山親水公園美化

及安全設施工程 94 萬元 88.6.14

17 關山環鎮自行車道整修工程 282 萬元 88.7.9

18 原住民文化廣場二期工程 378 萬元 88.7.9

19 關山親水公園導覽

及標示牌工程 93.5 萬元 88.11.23

20 關山親水公園涼亭工程 94 萬元 88.11.23

21 關山環鎮自行車道安全

設施改善工程 94 萬元 88.11.30

22 關山環鎮自行車道

擋土牆美化工程 94 萬元 88.11.30

台灣省政府

資料來源：《公元 2000 年的關山鎮》，陳泰豐，1997；關山鎮公所建設課提供

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0 50000 100000 150000 200000 250000 300000 350000 400000 450000 500000

88年 89年 90年 91年 92年 93年 94年年（民國）

遊客人數

0 2000000 4000000 6000000 8000000 10000000 12000000 14000000

收入

（元）

人數收入

圖 4-4 關山親水公園暨環鎮自行車道遊客人數與收入統計圖

資料來源：關山鎮公所，台東縣旅遊局說明：（1）88 年由 7 月 1 日開始統計。

（2）93 年以前不包括只騎腳踏車而未入園之人數與收入。

實質的效益卻是讓鎮民多了許多就業機會，創造出無限的商機。

貳、廢棄土（物）綜合處理園區

關山鎮在民國八十三年雖然只有一萬一千八百多人，每日產生之垃圾量約十一、

二公噸（議事錄；1994b：139），全數傾倒於月眉垃圾掩埋場，該掩埋場訂約到八十三年十二月底期滿（議事錄，1994a：175）。在許鎮長上任後，馬上面臨尋找新的掩埋場問題。

民國八十三年五月時，環保處派員會同省水利局、新生地東部開發處人員至關山，與鎮長、鎮民代表等實地勘查設置垃圾掩埋場、焚化爐的地點：德高、隆興、月眉等地（圖 4-2）。當時陳報給環保處的地點在月眉垃圾掩埋場，當時鎮公所已在使用那塊土地，需拿到土地使用權才能陳報上級，上級才可核定（議事錄，1994a：163）。

德高因地勢偏高又遠，運輸往回成本較高，又位於卑南溪較上游的地段，有污染農田之疑慮，除了造林外，可供其他用途不大。隆興則是水流匯集的地方，可能產生水災的危險。但若考慮到對地方的發展，則以隆興較為適合。這個地方本來是不毛之地，

種植稻子價值不高，若能做好妥善規劃改善整個景觀，並做好附近相關之公共設施，

才能使地值提高（議事錄，1994a：167-169）。

一、土地、經費之取得

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由於有限期封閉垃圾場的壓力，鎮公所成立專案小組，全力積極爭取經費，並尋覓適當的設置地點。經過和代表會的細部溝通後，決議將地點設置於隆興，在許鎮長及各級民意代表協助努力爭取下，終獲省府同意撥用二十九公頃之土地（陳泰豐，

1997：47）。在用地解決後，鎮公所積極規劃廢棄土、廢棄物處理的美化綠化工作，

主要先以種樹為主，再向省府爭取經費補助，用來整建河川浮覆新生地。民國八十四年三月三十一日省府建設廳、新生地開發處、水利局、縣政府建設局等單位共同到關山會勘「營建廢棄土棄置場工程」，省建設廳於八十四年五月二日建四字第二 0 九二二號函核定補助工程開發經費一千萬元，鎮公所自籌二佰零六萬元，並依規定開始辦理測設、興建土地等撥用事宜（議事錄，1995a：20）。

二、延期封場

鎮公所一方面解決新設垃圾場土地與經費的問題，一方面與月眉里里民進行溝通，希望能在找到設置地點與興建完成前，繼續使用月眉垃圾掩埋場。事實上，民國八十三年十一月測量月眉垃圾掩埋場時尚有 70 米，全部用地再作妥善規劃尚可使用三、四年（議事錄，1994b：139）。八十四年召開月眉里里民大會時，鎮公所、鎮民代表與里民做雙向溝通，月眉里里民因長期忍受垃圾之污染，希望能早日解決垃圾場的問題，但是新的垃圾掩埋場工程又尚未興建，里民與鎮公所最後達成協議，每天垃圾傾倒月眉場地時，需做好掩埋與消毒的工作；許鎮長並向里民承諾，八十六年八月底前一定封閉月眉垃圾掩埋場（議事錄，1995b：169-171）。因為里民的諒解，才算解決公所的一大難題。

三、興建與完工

整個園區分為三個區塊規劃，分為廢棄土處理園區、廢棄物處理園區、綠化園區。

廢棄土處理園區位於關山堤防之最南端，面積 13.5 公頃，以處理營建廢棄土為主，於民國八十四、八十五年間陸續發包，八十六年二月正式完工（表 4-2；陳泰豐，

1997：48）。免費開放業者到此傾倒廢棄土，以防止業者為規避付費而四處隨意傾倒，

造成更嚴重的污染（張月昭，2001：144）。

表 4-2 台東縣廢棄土（物）綜合處理園區發包工程一覽表

編號工程名稱發包金額發包日期完工日期 01 關山鎮營建廢棄土棄置場工程 688 萬元八十四年十二月八十五年三月 02 關山鎮營建廢棄土棄置場續辦工程 132 萬元八十五年三月八十五年七月 03 關山鎮營建廢棄土棄置場第二期工程 126 萬元八十五年十二月八十六年二月

04 緊急簡易垃圾場工程 107.5 萬元八十六年八月八十六年九月 05 廢棄土棄置場綠美化工程 46.6 萬元八十六年三月八十六年六月 06 關山鎮垃圾衛生掩埋場興建工程 1709 萬元九十年十一月九十一年七月

資料來源：《公元 2000 年的關山鎮》，陳泰豐，1997

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而為了開挖廢棄土場，產生許多土石，正好是當時正在興建之親水公園的修築工程中最需要的材料，於是親水公園有部分工程，都只有編列運送費而沒有砂石費，就是利用廢棄土場的砂石來作工程設計（張月昭，2001：145）。

廢棄物處理園區位於整個園區的中央地帶，面積為 8.6 公頃，以處理掩埋垃圾為主，因經費有限，只興建臨時性緊急簡易垃圾場，於八十六年八月十二日發包，九月一日正式啟用，實現鎮長兩年前對月眉里民的承諾，於八月三十一日正式封閉月眉垃圾掩埋場。鎮公所雖於當時曾提報一千八百萬元綠美化撫育計畫以建造一小型公園，

但因經費不足，至今仍尚未復育。

由於園區面積廣大，正式衛生垃圾掩埋場就位於簡易垃圾場南面，民國九十年底開始興建，至九十二年初開放使用，而舊有垃圾掩埋場因靠近親水公園與卑南溪，為維護生態環境與創造第二個親水公園，在封場後，鎮公所已於九十三年開始積極做復育計畫，目前已開始實施第二期計畫。

綠化園區位於最北端，面積為 6.9 公頃，本區係以休閒、綠化為規劃目標，開闢湖泊養殖各種淡水魚類，周圍遍植各類樹木，提供鎮民釣魚、烤肉、露營的綜合休憩場所。各區之問均闢有連絡步道，並設置綠化之新月丘土堆作為天然屏障，各自形成一獨立園區（陳泰豐，1997：48）。

鎮民代表范江東曾在民國八十三年五月所召開的第十四屆第八次定期會中提出，垃圾掩埋場、焚化爐對關山鎮鎮民來說是日常生活很重要的需求。假設這些設施民眾反對，就必須要有具體計畫，在預定地的周邊，先種植樹木，等到大片樹林可以遮蔽起來，再來興建，可能反對的聲音比較減輕。否則光凸凸的，興建掩埋場、焚化爐的話，給民眾的感覺會因不舒服而容易反彈。畢竟興建掩埋場、焚化爐是永久長遠的事，若能預先種樹，將樹種得漂亮，再來興建就可以遮蔽這些設施，這樣可能減少反對（議事錄，1994a：170）。鎮公所在取得隆興這塊河川浮覆新生地後，許鎮長便在這連綿約有六公里長的土地上，廣植林木，初期鎮民皆不曉得種樹的目的，等到周圍的綠樹越來越多，廢棄土場及垃圾場亦日漸完工，如此的施工方式，讓鎮民的反對聲浪減至最低，並創造出幽美的廢棄土、物園區，打破國人對髒亂垃圾場的刻板印象。

參、臺東師院關山校區及省立臺東醫院關山分院、安養中心

許鎮長在綠色造鎮的過程中，為了讓地方全方位的發展，更希望爭取教育文化、

醫療安養等硬體設施在關山設立。但小鎮要發展有其侷限性，鎮公所需先取得土地與經費，才能繼續下一步驟，而最後、最大的問題則在於「設立的決定權」不在地方行政階層與鎮民手裡，分別以臺東師院關山校區及省立臺東醫院關山分院、安養中心的爭取過程來做說明。

一、臺東師院¹¹關山校區

（一）教育資源豐沛

關山鎮在日治時代設有里壠公學校、關山尋常高等小學校。里壠公學校於明治三

11 國立臺東師範學院已於民國 92 年 8 月 1 日改制為臺東大學。

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十九年（1906）設立¹²，在昭和十二年（1937）改稱關山公學校，修業年限六年，且是唯一設有高等科二年的學校¹³。至昭和十六年（1941）再將公學校和尋常高等小學校，一律改稱國民學校，意即關山公學校改名為關山泉國民學校，而關山尋常高等小學校則改為關山國民學校（施添福，2002：257-333）。

光復後關山泉國民學校改名為里壠國民學校，另設立分校二所於德高及月眉，後經縣政府教育局核准成立國民小學，現有關山、德高、月眉、電光等四所國小（王顯榮等，1990：52）。為了讓學子在小學畢業後能在當地升學，免去遠跋臺東、花蓮等地之路途，在地方人士熱心募捐及教育當局的重視下，省教育廳於民國四十四年將日治時代之關山國民學校改為省立台東中學關山分部，僅設初中部；至民國五十七年政府延長九年義務教育後，為容納更多的學生，在崁頂的舊公共墓地上新建關山國中。

詹進興鎮長與地方仕紳再度爭取將原初中分部改辦高中分部，以繼教育文化提高，省教育廳有感地方人士之熱忱，於五十八年准予招收高職商科、家事科各一班，由於校區狹小、校舍陳舊，不敷來日發展之需求，乃由關山鎮公所購置新校地約五公頃，興建二樓教室十二間；於六十三年五月間與鎮公所交換用地，遷至新址¹⁴。自六十七學年度改制為省立關山高級工商職業學校（王顯榮等，1990：54），為臺東縣第五所成立的高中職校，卻是臺東縱谷五個鄉鎮中唯一一所高中職校。

（二）校區位置

擁有如此充沛之教育資源，地方仕紳及鎮民代表進而爭取大學院校在此設置，冀望再次提昇關山鎮之教育文化水準。民國八十三年關山鎮民代表會第十五屆第一次定期會中提案：「建議海端四號堤防浮覆新生地 73 公頃，變更為學校用地，爭取臺東師範學校遷校用地」（議事錄，1996a：241）。選定設置的地點在德高里的北庄東明南面一帶（圖 4-2），屬退輔會管轄之土地。新武呂溪向東流出山谷進入平原後，轉而折向南流，是為卑南溪，因地勢低平，早期尚未興建堤防前，極易氾濫成災。海端四號堤防延建後，形成一片廣大之河川浮覆新生地。

（三）爭取過程

鎮公所為爭取國立臺東師範學院於關山設置分校，積極籌辦相關事宜，先於民國八十三年十二月五日去函師範學院，歡迎遷校設置本鎮並請撥冗派員擇期會勘。八十四年七月十七日假鎮公所召開「設置國立臺東師範學院分校促進委員會議」，並邀鎮民代表方主席瑞清、楊副主席玉雲、臺東縣議員張議員茂益及地方仕紳與會研議。

會中議決提供海端四號堤防新生地面積約五十公頃作為設置分校參考用地（議事錄，

1996a：241），與當初鎮民代表提出之地點一致。為製作臺東師院第二校區評估會議需要之簡報資料，鎮公所另於七月二十五日召開「審議爭取國立臺東師範學院設置分校簡報會議」，簡報資料修正完成後，由民政課於八月二十三日以關鎮民字第七 0 三一號函送師院六十份。師院於十一月七日上午十時假該院召開第一次第二校區校地評

12 明治三十九年新鄉里壠庄獲准設立公埔公學校里壠分校，學區包括里壠區、鹿寮區一帶。至明治四十一年里壠分校獨立，改稱里壠公學校（施添福，2002：257）。

13 至昭和十五年臺東和新港公學校才設有高等科（施添福，2002：331）。

14 鎮公所將原本校區改建成市場，就是今日的公有零售市場。

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鑑委員會，由許鎮長現場簡報、幻燈片說明，下午陪同師院評鑑委員至德高現場勘查

（議事錄，1996a：241-242）。當天出席參加爭取設置校區的尚有鹿野鄉及縣府規劃的「知本大學城」，三方競逐激烈。

民國八十四年十一月十一日臺東師院函請鎮公所提供第二校區土地撥用事宜之步驟、時程、適用法規等相關資料，俾便參考憑辦。四日後，鎮公所將上述相關資料函送師院參考（議事錄，1996a：242）。顯示關山鎮公所對爭取臺東師院第二校區之設立勢在必得，三地中僅關山鎮公所提供校地取得時程表。十二月二十六日臺東師院函請鎮公所估算第二校區面積及需否價購，土地測量、鑑界、登錄地號、地上物補償各項作業所需經費。鎮公所在收到函後馬上請地政事務所協助核算各項費用，及鎮公所建設課農務技士至現場查估地上物補償標準。於八十五年一月八日函送各項作業所需經費，俾利臺東師院列入年度預算（議事錄，1996a：242）。七月十二日許鎮長與師範學院方院長榮爵、方瑞清主席、國民黨關山鎮黨部方主任瑞祥由黃國代健庭陪同北上面謁退輔會黃副主委境峰，同意土地撥用（議事錄，1996b：29）。至此，鎮公所的作業皆已完成，是所有爭取設置第二校區中最積極的單位。關山鎮公所竭力配合各項事宜，就是希望臺東師院第二校區最後能座落在關山，有朝一日能成為大學城。

（四）無法圓夢

然而師院第二校區蓋不蓋在關山，決定權不在地方，最後的關鍵是在臺東師院與臺東縣政府。師院曾辦理老師及學生投票圈選心目中的地點，學校人員方面很中意知本大學城之地。但在當時，縣府希望能在知本大學城成立一所新的大學，而非將土地撥給師院使用，關山雖然不被看好，但是如果師院要設置的話，關山還是有希望（議事錄，1996a：224）。後因政策改變，東華大學不至臺東設立分校，最後縣府只好與臺東師院配合，幫忙解決土地與經費問題（議事錄，1998b：242-245）。民國八十七年十一月二十七日教育部函轉「行政院經濟建設委員會同意撥用臺東大學知本農場土地作為臺東師院升格綜合臺東大學用地」。臺東縣政府放棄原先規劃的台東大學城計畫案，並自八十八年度起編列台東大學校地地上物補償費及土地改良費預算約一億二千萬元，台東大學校地終於順利撥用完成。

關山鎮公所、鎮民代表、地方仕紳從民國八十三年開始，便積極爭取師院至關山設立第二校區，一再關心、一再爭取、一再奔走，只為能圓一場大學夢，以繁榮地方發展、提昇教育文化水準。最後卻因主導權不在地方，因而失之交臂。

二、省立臺東醫院關山分院

關山鎮雖然是臺東縱谷五個鄉鎮的中地、關山地方生活圈之核心，但鎮內缺乏完善之醫療設施，民國八十三年的關山雖然僅有一萬一千八百多人，而五個鄉鎮的人口數總和約在四萬三千四百多人，依衛生署規定每一萬人口可設立五十張病床數的標準下，實際可設立二百一十七張病床，但目前當地僅幾家小型診所及衛生所，並無病床設置，設備有限，不僅無法提供好的醫療服務，且每逢夜間或例假日均無營業，病患需自行搭車前往台東大型醫院就診，車程約 1 小時；此外，台九線長達十五公里的筆直公路，時常因駕駛車速過快而發生重大車禍，三、四公里外的南橫入口也是意外事

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故頻傳。而這些車禍傷患只能送往台東市或花蓮慈濟醫院，嚴重延誤急救時間。多年來急診病患因延誤醫療就醫時間而造成殘廢或死亡者不計其數。

（一）爭取過程

爭取設立大型醫院是關山鎮全體鎮民之一致盼望，適逢省立關山工商前校長廖萬連先生於中國國民黨全國黨代表分區座談會議中提出建言，受台灣省政府主席宋楚瑜先生重視，於民國八十三年八月十八日特派省衛生處長林克炤先生蒞鎮視察省立台東醫院¹⁵設立關山分院事宜，但設院土地尚未有著落。許鎮長認為這是本鎮設立大型公立醫院千載難逢之契機，積極走訪地方士紳。幸蒙前鎮長詹進興先生主動答應無償提供約一公頃土地，同時萬慶煥先生及詹前鎮長之母詹蘇玉美女士亦願無償捐贈土地

（圖 4-2；林忠輝，1997：94-95），至此，土地問題已圓滿解決，許鎮長馬上將此消息呈報省府，立即獲得省府之回應。衛生處林克炤處長於九月十日率省立台東醫院院長等人實地勘查後甚為滿意，奠定興建醫院之契機（議事錄，1994b：22）。

事後，關山鎮公所積極擬訂「台東縣關山鎮急需興辦公共工程建議書」，由許鎮長與鎮民代表主席方瑞清先生於民國八十三年十月五日提交省府衛生處採納辦理。同時為了表達關山興建省立台東醫院關山分院之意願，鎮內各界發動連署簽名活動，共計二仟多人共襄盛舉，於八十三年十一月四日由許鎮長面呈省府秦副秘書長轉呈宋主席採納民需（林忠輝，1997：95）。半年內在關山鎮公所、鎮民代表會的努力與地方人士的熱情參與下，積極爭取設立大型醫院。從提出建言到土地捐贈、工程建議書，

皆可看到地方對醫療設施的亟需，而省府亦正面回應地方的需求。

民國八十四年二月十七日許鎮長、張茂益議員、方瑞清主席、詹進興先生等人前往省立台東醫院參加籌建委員會，為因應建院需要，詹前鎮長再慷慨捐贈一公頃土地。建院土地在三位熱心人士共捐贈六千餘坪(二公頃左右)下，籌建醫院之藍圖終底於成。三月七日省議員徐慶元與省衛生處長林克炤蒞臨鎮公所，除答謝土地捐贈人並敲定設立分院案。之後省府把相關計畫送衛生署，經行政院衛生署醫事審議委員會於八十四年八月卅日通過省立台東醫院關山分院設立案（林忠輝，1997：95）。九月開始，省立台東醫院請臺東縣政府地政課協助土地問題。再由省立醫院透過地政課請關山地政事務所開始相關土地撥用、編定。八十四年度省府核定規劃設計預算五千萬元，包括土木工程基礎工程設計，在進行中經過土地變更、設計及各項工程處理（議事錄，1995b：177-178）。

省立台東醫院關山分院爭取到此，似乎非常順利，但從民國八十五年之後，進度非常緩慢，八十五年僅完成醫院圖樣規劃設計評比，原本預計在八月時發包施工，大概在二年內完工。預定這個進度到八十七年十二月底前完成，八十八年一月初步營運

（議事錄；1996a：224）。但發包工作卻一再延遲，共發包七次，第一次發包一半證件不符合，收回來修正，修正後發包六次，皆未發包出去。原本正常發包期限為八十

15 行政院衛生署台東醫院創立於明治二十九年（1896），原名台東診療所，所址設於台東鎮郊之卑南街，明治三十二年遷設於台東鎮中山路三十八號更名為台灣總督府立台東醫院，初期規摸狹小，設備簡陋。光復後，由前行政長官公署民政廳衛生局接收，正名為台灣省立台東醫院，改隸台灣省政府衛生處。民國八十八年七月一日，因精省而改隸行政院衛生署，更名為「行政院衛生署台東醫院」。

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六年六月底前要發包完成，但最後卻演變成空聞樓梯響，成功分院申請程序較關山晚，卻在八十八年五月十八日動工，顯示省立台東醫院對兩邊的處理態度完全不同。

（二）博愛醫院與慈濟關山分院

民國八十四年建商黃如及五位股東籌資建設博愛醫院，原預計於八十五年底開業，該院硬體設備已大致完成，且擁有五十張病床數，但八十六年因資金與人力調度問題而停擺。八十八年三月十五日慈濟醫院玉里分院開業，許鎮長主動前往祝賀，並邀請證嚴法師到關山設立分院。五月間，上人法師來看博愛醫院，並帶慈濟醫學院副院長等相關人士來談價錢（議事錄，1999a：193）。雙方一度在價位上談不攏，在許鎮長居中協調下，鎮民於數日內籌措、捐出醫院建設基金三百零九萬元。最後慈濟醫院與博愛醫院終於在七月十六日簽約，簽約儀式於關山鎮公所舉行，正式接辦該院業務。

而行政院衛生署臺東醫院關山分院，原本計畫發包施工，因財團法人佛教慈濟綜合醫院關山分院依程序將籌設關山分院的計畫書報請台東縣衛生局、衛生署核准，臺東醫院本身也有他的難處，地方為顧及醫療資源，醫護人力及地方需要性，於民國八十八年八月經上級邀有關單位假鎮公所開會協調，目的是希望兩個醫院能整合（議事錄，1999b：30），署立臺東醫院關山分院正式宣告胎死腹中。慈濟醫院關山分院在鎮民殷殷的期盼下，已於民國八十九年三月十五日開業服務。至今對關山鎮及周邊鄉鎮的民眾提昇醫療品質其澤深遠。

對鎮公所來說，爭取設立省立台東醫院關山分院的過程可說是峰迴路轉，雖然到頭來像是空忙一場，但結局仍是圓滿的，因為慈濟醫院願意來接收無經費繼續興建的博愛醫院。但是鎮公所該欣慰的是，鎮民對地方事務的熱衷，解決了鎮公所在設置醫院方面所面臨的土地與經費問題。可見鎮公所、鎮民代表與鎮民間之良性互動，與全鎮民對醫療設施的強烈渴望，讓鎮公所能順利推動地方公共設施。

三、安養中心

台灣地區日前的人口老化速度高居全球第二，民國 82 年老年人口的比率達 7%，

已進入高齡化社會，老人醫療照顧與安養問題將成為台灣日漸重要之課題。關山鎮擁有幽靜青山淨水的環境，是個非常適合銀髮族在這裡定居、養老之地，但因長期缺乏醫療設施而讓人卻步。

在爭取設置省立臺東醫院關山分院的同時，民國八十三年鎮公所已著手規劃安養中心，希望配合關山分院成為地區醫學中心、環保親水公園的興建完成，吸引財團到此投資。設置地點選在紅石公共造產用地（圖 4-2），土地屬於國有財產局所有，鎮公所原本將這塊土地闢為芒果園再外包給鎮民去經營，土地租約四年一期，於八十三年五月三十一日到期後對外不租（議事錄，1994a：156-157），經代表會同意註銷程序後，八十四年年底報臺東縣政府註銷完畢，八十五年向國有財產局申請撥用，至於中心人員則向內政部爭取。因為公有地使用有兩種，以公務上使用及公共設施需要，可以無償撥用（議事錄，1996a：191）。由於鎮公所之公共造產用地租予農民收入有限，

且往往成效不彰，若能將造產用地詳加規劃利用，除了增加地方公共設施，亦可為地

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方開闢財源，為地方帶來發展。

鎮公所為辦理老人安養中心，計畫先向台灣省政府住宅及都市發展局¹⁶申請，規劃在造產用地上建立豐泉公園，把裡面的芒果樹規劃道路、公園化後，做成一處環境比較好的休閒地方，然後在公園內，再規劃設計成安養中心。此案於民國八十五年省住都局核定同意興建豐泉公園，工程費預計二千萬元。俟公園規劃發包後，再向上級爭取經費興建老人安養中心（議事錄，1996b：30）。當初如此規劃的主要原因為安養院設置的環境要安靜，且需呈報內政部核定經費，而土地又屬國有財產局所有，須先申請土地撥用完畢，內政部補助的第一要件就是土地須屬於自己的土地，才能爭取經費（議事錄，1996b：87-89）。在在說明小鎮為了發展地方，首需解決土地與經費兩項問題，由於關山大部分的土地屬於公有地，因此鎮公所在爭取地方建設時，皆要先取得公有地的使用權，才能進一步爭取經費。

民國八十五至八十六年間，因為省立台東醫院關山分院建院事宜一再擱置，使財團至關山投資的意願不大，鎮公所向內政部爭取設置安養中心的經費又無著落，再加上親水公園的第三期工程缺乏經費，只好將原本要申請興建豐泉公園的計畫修改，將爭取到的經費挹注在親水公園的生態教育設施上。八十八年慈濟醫院接手博愛醫院，

雖也對安養中心有興趣，而看中的地點是原本署東關山分院的預定地，但因土地已捐給衛生署，無法無償撥用，在經費的考量上，整個安養中心的計畫便宣告失敗。

肆、小結

新武呂溪縱貫關山鎮東側，流出山谷進入平原成為卑南溪後，河床坡度減緩，河道流幅變寬，堆積盛行而形成新武呂溪沖積扇。河床上礫石遍布，網流交錯，是十分荒涼的河灘地；加上地勢低窪，每逢豪雨必遭水患，土地開墾相當困難。隨著海端一、

二、四號堤防、關山堤防、德高一、二、三號堤防等的先後興建，原河川氾濫處慢慢成為礫石眾多、土層淺薄的河川浮覆新生地，早期歸屬台灣省新生地開發處所管轄，

等到有地號後，目前德高堤防以南，皆屬財政部國有財產局所有。

民國八十三年台灣省新生地開發處在關山境內約擁有四百二十多公頃的土地（議事錄，1994b：140），這麼大片的土地長期閒置不用，難免成為鎮民傾倒垃圾之處或私自開墾使用，若能將這些公有地善加開發、利用，便能增加其土地價值，促進地方發展。

最成功的例子便是關山環保親水公園與廢棄土（物）綜合處理園區的爭取設置，

讓這片至少 60 公頃的土地不再荒廢，尤其是親水公園的設置，除了增進地方財源外，

更富有生態、保育、休閒、遊憩的功能，這是善用河川地最好的例子。而當初師院的預定地，如今一整片已開墾為良田，租予農民耕作；關山分院的預定地原為鎮民所捐贈，目前也已經將土地所有權還給當初捐贈者。

16 民國 68 年 3 月，「台灣省住宅及都市發展局」由「台灣省國民住宅興建委員會」與「台灣省政府建設廳公共工程局」合併改組成立，民國 75 年 1 月更名為「台灣省政府住宅及都市發展局」，86 年 4 月「台灣省政府住宅及都市發展局」更名為「台灣省政府住宅及都市發展處」，88 年 7 月 1 日因精省而改隸「內政部營建署」。

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第三節再造鎮後反應出的特色

行政院文建會先於民國八十三年開始推動「社區總體營造」，隔年接著提出「文化產業化、產業文化化」，八十六年內政部營建署亦開始喊出「創造城鄉新風貌」，全國各地紛紛投入社造運動，許多鄉鎮開始重新塑造新的人地關係，企圖找出適合當地發展的產業與特色。於是乎這十年間，台灣各地從北到南，結合當地農產或產業而舉辦的「節慶嘉年華活動」多到不可勝數，然而真正能帶動地方發展的活動又有多少？多數的活動只為觀光客而設，並未真正考量居民的生活需要，也無法將生活與生產結合在一起，自然無法讓地方居民產生共鳴。有些活動每年為鄉鎮帶來鉅額的觀光收入，

如白河蓮花節、鶯歌陶瓷嘉年華會；有些活動則流於形式，或受限於經費不足，往往一、兩年後便無疾而終，如石門國際風箏節。

在求發展的過程中，地方行政階層要秉持居民是地方主體的理念，將居民的生活、

生產活動視為地方最大的資源，不管是以結合產業文化或興建人為設施來帶動地方經濟繁榮的同時，皆應奉行「地方人做地方事」的圭臬，才能真正滿足居民的需求，進而提升地方產業的等級，走向精緻化、優質化的生態旅遊，這樣地方才能永續經營與發展。

壹、為地方發展的建設

人口逐年外移與產業部門停留在第一級產業，使地方發展停滯，卻也讓關山保有傳統的農村景觀與自然的田園風光；由於沒有大量開發所帶來的環境破壞，讓關山成為空氣清新、環境幽美而沒有污染的小鎮，但這樣的情境與台灣其他沒有發展的鄉鎮並無不同，若沒有藉由一些建設或文化產業的推動，很難為地方帶來發展的契機。

關山鎮在許瑞貴鎮長的帶領下，把「綠色造鎮」的概念具體執行，成功地將關山塑造成公園城鎮，尤其是全國第一條環鎮自行車道的設立，讓關山成為全台的示範鄉鎮，各地紛紛開始規劃自行車道路線，掀起一股休閒運動風潮。關山鎮則藉由環保親水公園與環鎮自行車道而聲名大噪，逐漸擺脫過去不發展的困境。

除了公園造鎮外，許鎮長改善公有零售市場、電纜地下化、並爭取設置大學院校、

醫療設施、安養中心、外環道等與日常生活相關的地方建設，這些都是鎮民期待已久的公共設施。雖然在爭取台東師院第二校區及省立台東醫院關山分院的過程中，鎮公所與鎮民代表努力奔走，積極解決土地問題，在多次與臺東師院與省立台東醫院溝通協調，也多次向教育部、台灣省政府、臺東縣政府等上級單位陳請，但最終卻因主導權不是掌握在鎮公所的手裡，師院第二校區改設置在知本大學城、省立台東醫院在成功設立分院，地方行政階層能做的只是提供土地供別人選擇，顯現出小鎮的無奈，慈濟醫院若無接手博愛醫院，恐怕關山及鄰近鄉鎮的醫療問題不知要到何時才能解決。

而關山鎮這幾年的建設發展雖然只是基礎建設，但卻與地方居民的日常生活息息相關，兩大改變關山命運的親水公園與環鎮自行車道亦與鎮民的生活與生產活動相互結合，營造出鎮公所、鎮民代表與鎮民共同為地方發展而努力的氛圍。鎮公所的所作所為皆是以關山居民為主體，強調地方發展之建設。為了讓居住在這片土地上的人能得

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到休閒、醫療、文化、生活上等需求的滿足，進而以觀光產業帶動地方經濟的成長。

貳、整合農村資源的建設

從民國八十六年自行車道開通後，每年為關山帶來近百萬的觀光人潮，造就周邊地區許多相關觀光產業如腳踏車出租業、民宿、餐飲業者的發展商機，從八十六年至八十九年短短三年的時間，關山鎮裡裡外外共設立了一百五十多家與親水公園相關之商店，有至少十分之一的關山鎮民從事與親水公園相關的營生活動（張月昭，2001：

40），提供本地人眾多的就業機會，減緩人口外流的速度，在民國九十四年時，是臺東縱谷五個鄉鎮中，人口數唯一超過一萬人的鄉鎮（圖 4-5）。

0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 人

口數

87年 88年 89年 90年 91年 92年 93年 94年年（民國）

關山鎮池上鄉鹿野鄉海端鄉延平鄉

圖 4-5 關山鎮與鄰近鄉鎮之人口變化圖（87-94 年）

資料來源：台東縣統計要覽，各年度

環繞關山鎮興建的自行車道，徹底融入鎮民的生活與生產活動中，遊客騎行其間，

恣意徜徉在這片遠離塵囂的人間淨土，並可欣賞各個季節不同的農作變化，還可聞到淡淡的豬糞味與田間的味道。此外，更可嘗試體驗各項分佈在沿途的休閒農園與休閒運動產業（圖 4-3）。

由於自行車道的帶動觀光發展，沿線附近的農民逐漸由傳統農業轉型為休閒農業，有些透過農會輔導，如藝豐香草園、竹藝教室、親山農園、蔬菜寶寶體驗園區等，

也有農民自行營業之香丁、草莓等季節性觀光果園。都可讓民眾動手體驗採摘、認養、

品嚐等的樂趣。此外，還有「空」與「陸」的休閒運動，輕航機體驗場與 F1 小型賽車場，可以讓遊客有另類的休閒體驗，如搭乘輕航機從空中俯瞰花東縱谷，可將自然風

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光景象，盡收眼底。

參、小鎮發展的潛力與侷限性

關山鎮的發展模式是先爭取興建硬體設施，由於環保親水公園與環鎮自行車道的原創性十足，當初的設計只為了讓鎮民有個可以休閒、遊憩的地方，並解決浮覆地上濫墾與傾倒垃圾的問題。然而在民國八十六年環鎮自行車道才剛完工，便引起全國各地民眾的注意，在親水公園尚未落成之前，慕名而來的遊客已絡繹不絕。因此，這兩項建設所帶來的實質效益遠超過鎮公所與鎮民的預期。

對於業者來說，公園與自行車道是他們的衣食父母，但對於鎮公所來說，親水公園與環鎮自行車道每年的剪草、整修等人事費與維護費便高達七、八百萬元，鎮公所每年的淨收入為二、三百萬元，若要在公園內部或自行車道沿線增設新的設施或景點，

勢必要向上級爭取經費，才能注入新的活水。否則硬體建設在剛開始或許能吸引許多人的目光，但時間久了，會逐漸失去它的魅力，且台灣各地目前已超過二十五條自行車道，要如何保有優勢以持續發展成為鎮公所、鎮民代表會與鎮民間所共同關心的議題。

前鎮長王寵懿先生於民國九十一年上任後，積極與交通部觀光局花東縱谷國家風景區管理處¹⁷接觸，盼望中央級單位能持續對關山的建設，自九十一年起，陸續完成自行車道上之縱關日月亭、公廁、停車場工程，與公園內之涼亭、水車、景觀設施等工程，今年甫上任之黃鎮長已向縱管處爭取到四千萬的經費，打算將環鎮自行車道延伸到關山堤防上，可一面騎自行車一面觀賞公園景色與卑南溪河岸。

此外，九十四年由經濟部水利署第八河川局負責，在德高堤防邊興建兩處生態池維護工程，並向其爭取設置河川博物館；九十三年配合台東縣環保局進行之「台東縣河川流域污染防治計畫」，設置人工濕地水質淨化場，目前第二期工程仍持續進行中。

一年當中來到關山的遊客，約有百分之四十（二十五萬人次）進入親水公園遊玩，

有百分之六十的遊客（三十七萬五千人次）只是騎騎腳踏車並沒有進到公園遊玩，意即公所每年的收入佔不到總遊客收入的一半，但自行車道的維護工作仍落在公所身上，公所為自闢財源，選擇在縱關日月亭旁設立驗票亭，於九十三年一月二十二日開始，將環鎮自行車道納入環保親水公園範圍，將整個關山鎮視為一座大公園，在縱觀日月亭驗票，沒有進入環保親水公園也需購買門票。鎮公所收入之財源除可解決公園與自行車道每年龐大之維護費用外，還可讓公所購買公園附近之公有地，以解決不管是向上級爭取設置客家文化園區、原住民文化館、河川博物館、淡水生物博物館等硬體建設卻苦無用地的問題。

目前親水公園與自行車道可視為鎮公所自闢財源中重要的收入來源，可說是全國各地管理公園中最成功的鄉鎮之一。但一直以來鎮公所為求發展，仍得不斷向上級單位尋找經費、爭取建設，而位居縱谷地區的鄰近鄉鎮，常苦於無經費管理或開發鄉鎮

17 民國八十五年五月三十日行政院核定花東縱谷地區劃設為國家級風景特定區，並於八十五年九月十三日核准設置花東縱谷國家風景區管理處，八十六年五月一日交通部觀光局花東縱谷國家風景區管理處於瑞穗泛舟服務中心正式揭牌運作。

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內各地之觀光資源，轉而請縱管處協助規劃，負責當地之建設與發展。打從公園建設完成後，便開始有「該不該把親水公園交給縱管處管理」的聲音出現，委由中央級單位管理的優點固然多，但是由「外地專家」規劃本地的發展，往往會與本地人想要的有所落差，也與「地方人做地方事」相違背，最終將失去發展的特色。而另一項讓地方行政階層害怕的，則是交由縱管處管理後，對於鎮民原本在公園內與附近的就業機會是否會因此而受到影響。最後，在鎮公所失去這個可以為他帶來財源的公園後，鎮公所該如何另闢財源，才是鎮公所與代表們一直思慮的問題。

在目前鄰近鄉鎮逐漸將觀光地區託交縱管處管理的趨勢下，關山鎮是否能挺的住，是值得再進一步觀察的。

肆、小結

關山鎮在地方行政階層的經營下，從原本的不發展窘境中脫困，從鎮公所、鎮民代表到一般的鎮民，皆是在實踐「地方人做地方事」的精義。與全國各地相較，關山可說是一枝獨秀，鎮公所利用爭取到之經費建設地方，將原本擁有的自然資源、農村資源結合其中，更是具體實踐文建會所提倡之「文化產業化、產業文化化」，創造出城鄉發展的新風貌。

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第四節在地人的期待與看法

若以關山鎮公所做為核心，第二圈則是在公所附近的關山市街，第三圈則是環保親水公園、環鎮自行車道附近一帶，第四圈則是最外圍的月眉、電光、德高這三個里，

這四圈皆位於關山鎮內，第五圈則是鄰鄉池上與鹿野，最後一圈則是不包含上述地區的其他台灣各地（圖 4-6）。

圖 4-6 以關山鎮為核心之同心圓圖

本文擬以同心圓概念（圖 4-6），試圖透過實際訪察的過程，來瞭解住在關山這片土地的居民，對於關山未來的發展是否有份藍圖？是否有所期待與想法？抑或只是滿足於現狀的發展？從核心的地方行政階層、住在市街上的鎮民、在慢慢到關山鎮的外圍，不同的位階、不同的行業、不同的距離，但是都同住在關山鎮的鎮民，筆者想瞭解他們是否有不一樣的想法？

壹、地方行政階層的作為與期待一、黃瑞華鎮長

黃鎮長瑞華先生於九十五年三月一日上任，曾連續擔任第十五屆至第十七屆的鎮民代表，對關山鎮的發展歷程非常瞭解與關心，在訪談中，他特別強調要以休閒農業結合本地的觀光產業，與農會配合辦理各項活動，如「愛稻一生」米食活動。並向縱管處爭取四千萬的經費，計畫將環鎮自行車道改道行經關山堤防，讓遊客能盡情觀覽

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卑南溪、親水公園之景色。對於未來，除了帶領公所同仁繼續努力，更要結合代表會、

各級民意，以及各社區社團的所有力量，以順利推動鎮務。希望透過多方管道向上級機關爭取經費，將關山打造成一個適合居住的觀光花園¹⁸。

二、楊玉雲代表¹⁹

楊代表玉雲女士連續擔任第十一屆至第十七屆之鎮民代表，在為民喉舌、監督公所的這二十八年中見證關山的發展。從公有零售市場的催生、電光大橋的興築、到圖書館的設置、親水公園及環鎮自行車道的用地取得等，從民國七 O 年代開始，她就是關山地方建設很重要的推手。

楊代表非常強調，提案不用多，但要認真去追問每件提案的進度，在這二十八年中，只有火葬場和外環道兩件提案到她卸任時沒有執行，這是她的缺憾。火葬場當初已申請到經費，由於居民反對而作罷；而外環道則是由民國七十九年提案至今，是花東縱谷最早向上級申請，但其他鄉鎮已陸續完成，歷經十六年的爭取卻仍只是在紙上談兵。

對於未來，楊代表期許之後的代表會能繼續努力，為鎮民服務，一個小鎮要能發展，是要靠大家一起來打拼，只要是為了地方好的事物就要來推動，過程中一定會遭遇到很多難題，但只要有心去做，一定能克服！

三、吳國靖（公園管理所）所長²⁰

吳國靖先生曾擔任文化課課長，舉辦過五屆的關山親水音樂節，目前擔任公園管理所所長，專責環保親水公園與環鎮自行車道的各項業務。吳所長認為一地之建設發展，地方首長扮演非常重要的角色，鎮長對內應與公所的課長做好溝通協調的工作，

對外應帶領公所的同仁一起建設關山。對於未來，吳所長希望腳踏車業者能同舟共濟，自行車道雖然設有驗票收費亭，但應該讓遊客能不入園確有值回票價之感。若經費許可，期待已辦理五屆之關山親水音樂節能復辦，藉以提升小鎮之文化水準。

貳、鎮民的期待與看法一、市街鎮民的期待與看法

在實地訪察住在市街中心的幾位鎮民²¹，他們對於關山鎮這幾年的改變皆持肯定的態度，在過去的農村社會沒有那麼多的休閒建設，現在多了親水公園和自行車道後，鎮民多了可以休閒、運動的場所，來遊玩的觀光客也變多了。希望鎮公所能繼續努力，以觀光、休閒農業讓更多鎮民受益，而不是只有靠近公園附近的業者獲利，市區的街道可以再多一些巧思，可讓遊客進到市區帶動另一波商機。皆認為若當初臺東大學願意到關山設立校區，除了可提升文化教育水準，也可因學生與教授的到來而促

18 根據 95 年 7 月 20 日黃瑞華先生報導。

19 根據 95 年 7 月 21 日楊玉雲女士報導。

20 根據 95 年 7 月 20 日吳國靖先生報導。

21 根據 94 年 7 月 12 日范遠郁先生、李宗霖先生、陳永賢先生報導、7 月 14 日龔博育先生報導。

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進地方的繁榮。也都特別提到不歡迎工業來到關山破壞本地的自然環境，希望未來的關山仍保持淳樸，以重視生活環境的品質為走向。

二、環保親水公園、環鎮自行車道附近業者的期待與看法

在實地訪察親水公園、環鎮自行車道附近的腳踏車、飯店、餐飲業者，大多是由關山本地人來經營，聘僱本地或鄰近鄉鎮的勞工，以增加就業機會。

（一）腳踏車業者²²

業者均感謝許前鎮長為關山所做的，親水公園和環鎮自行車道陸續興建完成後，

每年為關山帶來大量的遊客，尤其是過年期間，遊覽車一台接著一台的進出，幾乎每間商家的腳踏車都不夠給遊客騎，還要排隊等著上一批的人回來的場景天天上映。為了要讓遊客騎起來很舒服，每台腳踏車都要保養，且還要買各式各樣的腳踏車，以供不同遊客的需求。

但是好景不長，業者間為了生意而削價競爭，有的業者破壞行情，把價格壓得太低，讓其他家大嘆吃不消，如一台坐滿四十人的遊覽車，看似可大賺一筆，但旅行業者要賺、司機、導遊要抽成，層層剝皮，讓商家一個人頭只賺幾十元，還要招待司機與導遊，這樣的合作模式，剛開始大家為了拼生意，雖難做也得接受，目前許多商家已不接旅行社安排的遊覽車，寧願接散客，一台轎車人數雖至多五人，但賺得錢並不比遊覽車少。

業者並反映，自從民國九十三年鎮公所在環鎮自行車道六公里處設置縱觀日月亭開始收費後，已嚴重影響遊客的旅遊興致，再加上當年有 SARS 疫情，遊客人數減少一半以上（圖 4-2），有些業者表示願意負責環鎮自行車道之剪草、清潔費用，如遊客的租車費用可包含清潔費，遊客只需付租車費用就可快樂遊鎮。但因彼此無共識，沒有一個自治委員會，可以要求與約束所有業者一起配合鎮公所的措施，或向公所反映業者的意見，最後導致客源不斷流失。每年的寒、暑假原本是關山的旅遊旺季，但這一兩年的暑假，遊客人數明顯減少，原本每家都至少會雇用四至六位工讀生，如今都只剩一、兩位工讀生，當年遊客如織已不復見，甚至已有店家因無法繼續經營而收手，

原本當初開闢自行車道後，因腳踏車店如春筍般的出現，增加本地人許多的就業機會，但如今店家也只能苦撐，榮景已不再。

業者期望鎮公所能有魄力整合所有的腳踏車店家，建立起業者與公所間的溝通管道，並希望公所在辦活動之前能強加宣導、以行銷廣告方式帶來觀光人潮；期望能以配套措施解決環鎮自行車道收費問題，業者間應為了整個地方的繁榮而努力，以「本地人」的身份來討論本地的未來，取代彼此間只為了近利而惡性競爭，最後將演變至全盤皆輸的局面。

（二）民宿、飯店、休閒產業業者

透過實地訪察香草園、弘安飛行俱樂部、關山隼 F1 小型賽車場、山水軒渡假村、

宜客山莊等業者，雖然業者不全然都是關山本地人，但都對關山前幾年的發展有目共

22 根據 94 年 7 月 13 日帥瑛女士、范碧玲女士、張先生報導。

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睹，才會選擇在此發展休閒產業。業者們均表示，若無環鎮自行車道與親水公園，這些休閒產業均不可能在此出現。業者們致力於推廣其休閒事業的同時，也是在為關山的發展而努力著。

業者們希望鎮公所能再度努力爭取大型建設如淡水生物博物館、原住民文化館等設置關山，持續帶動觀光發展。由於關山鎮是座大公園，要讓遊客肯將駐足的時間延長，勢必要在增加這座公園內的設施，再延伸自行車道的長度，將眾多景點整備串連，

讓自行車道能達到真正的「環鎮」遊玩。並希望鎮公所對於所舉辦的活動能以媒體、

平面廣告、利用各入口網站等事先廣告宣傳的方式，並在縱谷各段放置旗幟、布條等加以宣傳，可效法鹿野鄉「想飛的季節」的宣傳方式，才不會讓旅客進到關山後才知道有活動，或根本不知道有舉辦活動。

業者們對於縱谷沿線各鄉鎮近來的觀光發展深表肯定，每個鄉鎮都有其發展特色，只要把關山的特色發展起來，讓人一提到台東，便想到關山，一想到關山，便想到這裡可以騎腳踏車、可以玩賽車、可以試乘輕航機，可以體驗不同的休閒農園等多樣化的特色，如此一來，便不怕遊客流失，相對地，還會讓遊客流連忘返。

三、關山鎮外圍鎮民的期待與看法

位居關山最北境的德高里與最南境的月眉里與最東境的電光里，住在這些地區的里民對於關山鎮這幾年的發展，明顯與較靠近市街中心或公園附近的里民感受不同。

由於地方的建設發展較集中於市街與公園附近，這些地區的居民較容易有被遺忘的感受。對於居民來說，關山只是多了可以旅遊的景點，自行車道與公園對他們比較沒有產生實質的幫助，有時遇到星期假日還得忍受塞車之苦，皆是這些地區鎮民的心聲。

但對於一些地方建設，鎮民仍是持予肯定，在這三個地區的堤防興建工程（表 4-3），對於農業的發展扮演非常重要的角色，如海端四號堤防延建後，目前堤防旁之大土田地皆歸於國有財產局所有，由農民向其承租耕作，整片荒野如今皆已成為良田。德高堤防旁的河川浮覆地，當初若能爭取到設置師院分校，現在德高的發展應該會比過去來的好。而月眉舊掩埋場的封場，也讓里民不再飽受惡臭之苦，但對於遲遲未能進行之垃圾場復育工程，里民頗有微詞。電光是原住民部落，由於卑南溪阻隔，

在過去與卑南溪右岸的關山地區互動較少，反而與同位在卑南溪左岸之池上振興聚落往來密切，在電光大橋完成後，才解決與關山各地往來不便的問題。由於電光仍保有完整的阿美族原住民文化，里民認為可以將遊客帶入電光，讓遊客有不同的體驗，和公園的遊憩資源連成一氣，建設成有特色的觀光景點。

總體來說，外圍的居民認為，在公園與自行車道興建後改變了關山，遊客增加、

車流量增加，讓他們也共同感受到地方的繁榮發展，但是對於居民本身來說，生活還是與過去一樣，期盼關山的建設不要再集中於公園附近，如有大型建設可選擇設置在外圍的這些地區，這樣大家才能均享繁榮景象。

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表 4-3 戰後卑南溪沿岸堤防興建年代表

堤防名稱年（民國）長度堤防名稱年（民國）長度海端二號 39 29.5 電光 45 400 40 950 電光一號 65 380 海端三號 41 250 68 305 海端四號 44 500 電光二號 65 460

58 1000 68 160

59 200 電光三號 65 210 62 1055 電光四號 66 123 77 600 電光五號 67 125 78 500 德高一號 81 1040 79 850 德高二號 81 1050 月眉 68 500 德高三號 83 970 71 230 關山堤防 78 1450

76 1000 80 800

77 650 83 400

87 880 84 396

90 400

資料來源：經濟部水利署第八河川局提供

四、小結

從地方行政核心到外圍鎮民，皆努力以不同方式實踐地方，雖然因所在位置不同，對地方之感受亦不同，並期許未來除以地方建設為主外，能持續加強休閒農業、

生態旅遊之發展，多一些旅遊配套措施，以吸引更多遊客。

第四章 關山鎮再發展的實踐