台灣菸酒公司轉型策略與體制變革之研究

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國立臺灣大學生物資源暨農學院農業經濟學系碩士論文

Department of Agricultural Economics College of Bio-resources and Agriculture

National Taiwan University Master Thesis

台灣菸酒公司轉型策略與體制變革之研究

A Study on Transformation Strategies and System Reform for Taiwan Tobacco and Liquor Corporation

張偉岱 Woei-Dai Chang

指導教授：徐世勳博士 Advisor：Shih-Hsun Hsu, Ph.D.

中華民國 109 年 7 月 July, 2020

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國立臺灣大學碩士學位論文口試委員會審定書

台灣菸酒公司轉型策略與體制變革之研究

A Study on Transformation Strategies and System Reform for Taiwan Tobacco and Liquor Corporation

本論文係張偉岱君（P07627010）在國立台灣大學農業經系學系完成之碩士學位論文，於民國 109 年 06 月 05 日承下列考試委員審查通過及口試及格，特此證明

指導教授：

口試委員：

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摘要

台灣菸酒公司的歷史可追溯至日治時期，當時的殖民政府為了擴充財源並進行社會控制，因此將重要民生物質如鴉片、鹽、樟腦、菸、酒、火柴、度量衡及石油等統一納入國家管控，並成立專賣機構由政府壟斷生產權及銷售權。這樣的現象在國民政府遷台之後並沒有改變，菸、酒持續由國家施行專賣，行業內只存在一家由政府所設立經營之專賣機構～菸酒公賣局，市場獨占之特性構成唯一廠商等同產業全體，因此產業研究之重點即為體制研究，並且可說，任何以體制作為主題之研究，很大篇章等同研究公營體制之特徵，以及菸酒公賣制度之變革。

國家獨占局面直到上個世紀最後十年始有改變，在全球化、私有化浪潮推波下，台灣於 1990 年代拉開公營事業民營化序幕，而台灣菸酒公司作為最早推動的單位之一，主管機關卻於 2011 年作出維持公營體制、暫緩執行推動民營化的決議。

事隔十年之後，因為產業環境快速變化，不僅國內菸酒市場總體產值成長趨緩，

台灣菸酒公司品牌市佔率亦逐年下滑，因此如何善用優勢公司轉型，成為百年老店再展風華之關鍵。

本研究首先透過文獻資料，針對公營事業之由來與民營化之成因～市場失靈及政府失靈闡述其內涵；採用台灣菸酒公司長達十年之營業數據，以 6 項財務比率進行經營績效評估，此可視為台酒公司維持公營路線之總體檢；進一步探討經營環境日趨嚴峻下公司的轉型策略，並檢視公營、民營兩種不同體制對轉型之影響；最終以關係人訪談核對經由文獻資料、數據模型所得出的初步結論並進行修正，同時分析台灣菸酒公司重啟民營化的必要性與可行性。

企業每一次的轉型代表面對外在環境變化所作出的回應，轉型成功則企業可從中汲取新的動能持續發展，轉型失敗則企業無力競爭終將走向衰頹。因而，進行體制改革是為了幫助企業的轉型更為徹底，特別就公營事業而言，方向正確的體制改革尤其是事業體轉型成功與否的核心條件。

關鍵字：市場失靈、公營事業、獨占、政府失靈、民營化、多角化

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ABSTRACT

The history of Taiwan Tobacco and Liquor Cooperation (TTL) can date back to the Japanese colonial period. In order to expand the financial resources and exercise social control, the colonial government at that time included important staple merchandises such as opium, salt, camphor, tobacco, alcohol, matches, weights and measures and oil into its control, and set up a monopoly organization to monopolize production rights and sales rights. This phenomenon had not changed even after the Chinese Nationalist Government relocated to Taiwan, so that tobacco and alcohol still continued to be monopolized. There is only one monopoly agency, Taiwan Tobacco and Wine Monopoly Bureau, established by the government in the industry. The structure of the monopoly market caused the only manufacturer to constitute the entire industry so it can be said that any research which focused on the system of TTL is mostly equivalent to studying the characteristics of the state-owned enterprise system and the transformation of the monopoly system of tobacco and alcohol.

The situation of national monopoly has changed since the last decade of the last century. Under the wave of globalization and privatization, Taiwan started the privatization of state-owned enterprises in the 1990s. AS one of the earliest enterprises to be promoted to privatize, TTL was made a decision to maintain the state-owned system and suspend the implementation of privatization in 2011 by its competent authority. Ten years later, because of the rapid changes in the industrial environment, not only the overall output value of the domestic tobacco and alcohol market has slowed down, but the market share of TTL has also declined year by year. Thus, how to use the advantages to transform TTL becomes a key of the reappearing glory of the century-old store.

In this study, it first focuses on the origin of state-owned enterprises and the

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causes of privatization, market failure and government failure, to describe their connotation respectively by using literature. Then, this study uses the ten-year operating data of TTL to evaluate the operating performance with six financial ratios and this evaluation can be regarded as an overall inspection of the enterprise's maintenance of the state-owned system. Furthermore, the study explores the enterprise's transformation strategy in the face of the increasingly severe operating environment, and examines the impact of the two different systems, state-owned and private, on the transformation.

Ultimately, the preliminary conclusions drawn from the literature and data models are checked and revised through interviews with related persons of TTL, and the necessity and feasibility of TTL to restart privatization are analyzed simultaneously.

Each transformation of an enterprise represents a response to changes in the external environment. If the transformation succeeds, the enterprise can learn from it and continue to develop. If the transformation fails, the enterprise's inability to compete will eventually make the enterprise decline. As a consequent, system reforms are carried out to help enterprises transform more thoroughly. Especially in the case of state-owned enterprises, the right direction of system reforms is the core condition for the success of business transformation.

Keywords: market failure, state-owned enterprise, monopoly, government failure, privatization, diversification.

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圖目錄

圖 1-1 研究流程 ... 4

圖 2-1 無謂損失 ... 10

圖 3-1 SCP 分析模型 ... 26

圖 3-2 SCP 模型應用：菸酒產業結構與經營環境 ... 27

圖 3-3 民國 106 年調漲菸稅對台酒公司菸品年銷售額之影響... 29

圖 3-4 台酒公司啤酒各主要通路銷量占比圖 ... 30

圖 3-5 五力分析模型 ... 33

圖 3-6 啤酒五大製造商市占率 ... 34

圖 3-7 菸品五大製造商市占率 ... 34

圖 3-8 TOWS 矩陣 ... 39

圖 3-9 波士頓矩陣... 41

圖 3-10 台灣菸酒公司民國 99 年至 107 年市場成長率 ... 41

圖 3-11 台灣菸酒公司民國 98 年至 107 年市占率趨勢圖 ... 42

圖 3-12 民國 99 年至 108 年負債比率 ... 47

圖 3-13 財務比率五構面 ... 51

圖 3-14 民國 99 年至 108 年毛利率 ... 55

圖 3-15 民國 98 年至 107 年營業利益率 ... 55

圖 3-16 民國 99 年至 108 年淨利率 ... 55

圖 3-17 民國 99 年至 108 年資產報酬率 ... 55

圖 3-18 民國 99 年至 108 年權益報酬率 ... 56

圖 3-19 民國 99 年至 108 年每股盈餘 ... 56

圖 4-1 歷年公營事業移轉民營及已結束營業之總家數 ... 60

圖 4-2 員工持股信託架構 ... 70

圖 5-1 利害關係人 ... 78

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表目錄

表 2-1 無謂損失 ... 10

表 3-1 民國 106 至 108 年台灣菸酒公司菸酒製品內外銷比值 ... 31

表 3-2 台灣菸酒公司五類產品之波特五力分析評量 ... 35

表 3-3 民國 106 年至 108 年員工人數、平均服務年資、平均年齡及學歷分布 . 37 表 3-4 民國 106 年至 108 年產能利用率 ... 37

表 3-5 台灣菸酒公司 SWOT 分析 ... 38

表 3-6 多角化經營戰略模式分類 ... 45

表 3-7 民國 99 年至 108 年負債比率 ... 46

表 3-8 嘉義酒廠速食麵工場財務效益試算表 ... 48

表 3-9 國內速食麵產業五年平均成長率 ... 49

表 3-10 台灣菸酒公司速食麵（袋麵）近年銷值及成長變化 ... 49

表 3-11 嘉義酒廠速食麵工場銷售額成長率敏感度分析 ... 50

表 3-12 民國 99 年至 108 年毛利率 ... 52

表 3-13 民國 99 年至 108 年營業利益率 ... 53

表 3-14 民國 99 年至 108 年淨利率... 53

表 3-15 民國 99 年至 108 年資產報酬率... 54

表 3-16 民國 99 年至 108 年權益報酬率... 54

表 3-17 民國 99 年至 108 年每股盈餘... 55

表 4-1 台灣菸酒公司歷史沿革 ... 61

表 4-2 臺灣省菸酒公賣局公賣利益繳庫數占全國稅收表（1973-1991） ... 63

表 4-3 台灣菸酒公司民營化釋股比例表 ... 69

表 4-4 台塩生技公司與台酒生技處營收比較（2013-2017） ... 73

表 4-5 台灣菸酒公司相關法規一覽表... 76

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第一章緒論

第一節研究背景與動機

臺灣在經濟發展過程中，政府曾經為了政策及稅收目的，成立過許多隸屬不同行政層級的公營事業及公有事業，這些公營、公有事業遍布各個產業領域，其中臺灣菸酒股份有限公司（以下簡稱台灣菸酒公司或台酒公司；Taiwan Tabacco ＆ Liquor Corporation，TTL）就是以菸酒製造、販售為主要業務的國營事業。台灣菸酒公司的前身為台灣省菸酒公賣局，當初是為了管控國內菸酒之生產與銷售，並達成增裕國家財政目標而設立。根據統計，在 1987 年以前，公賣利益對國家財政貢獻度幾乎年年皆達 10％以上，但自從國內菸酒市場開放進口，廢止菸酒專賣制度，菸酒稅額不斷調漲，以及國人健康意識抬頭，導致產業經營環境日趨嚴峻，

因此公司為了長遠經營並維護員工工作權，事業體不得不進行調整與轉型。

這一連串漫長改變從公賣局改制公司始為濫觴。首先，政府為了讓事業體有足夠的實力面對自由競爭，冀望透過體制變革進行組織再造，因此耗費了十年以上的時間，將公賣局由壟斷菸酒行業的行政機關改制成為公營事業公司，並依照原定之計畫，接續進行民營化。但是基於種種因素，民營化並沒有完成。回顧這段歷史，當公營事業失去了國家法律給予獨占經營之特權，面對自由競爭與快速變化的市場環境，組織因應上有兩種路線可供選擇：一是民營化，二是內部改造。

台灣菸酒公司選擇了後者，即維持公營體制，進行內部改造。

關鍵性決定對企業的發展影響深遠，台灣菸酒公司既然選擇維持公營體制，

而非追隨同期其他國營企業踏出民營化的腳步，研究者有必要追問在將近 20 年的經營時間之後，究竟這家公司經營績效表現是否達到當初所設定之目標？倘若證明維持公營體制無法有效地面對競爭，那麼民營化策略是否可能重新成為轉型選

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項？行政院已於民國 100 年裁示台灣菸酒公司暫緩執行民營化，若要重新啟動民營化又必需要具備那些條件？

這些問題環環相扣，每一步驟所作出的判斷皆關係著台灣菸酒公司的未來。

綜上所述，為更加有理有據剖析問題，本研究初步設定下列二條思考軸線作為研究之方向：

第一，採實際經營數據進行分析，以作為判斷經營績效之實證基礎。

第二，倘若公營體制不利競爭，探討民營化是否可能。

第一個思考軸向之用意在針對現下之公營體制經營效益進行檢視，以作為擬定轉型策略之依據；第二個思考軸向則對於維持公營體制不利競爭之假設進行論證，並進一步探究民營化是否可能重啟，以及如何重啟。

第二節研究目的與範圍

一、研究目的

基於上節之說明，本論文所設定之核心問題及欲達成之目標具體如下：

（一）評估台灣菸酒公司之長期經營績效

（二）評估台灣菸酒公司之轉型策略

（三）探討市場競爭下公營體制對經營之限制

（四）探討台灣菸酒公司民營化之可能性 二、研究範圍與相關性研究回顧

戰後台灣經濟呈現公、私營二元體制混合型態，其中公營事業對國家經濟產值及政府稅收貢獻比重非常高，因此以公營事業為研究主題的論文期刊數量相當多。以台酒公司為例，歷來博碩士論文內容非常豐富多元，題目涵蓋產業、制度、

稅法、績效、行銷管理、組織變革、文化歷史等。經電腦統計，2000 年以後公開

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發表之論文總計 83 篇，其中與民營化相關之論文佔 22 篇¹（國家圖書館，2010）。進一步看，論文內容若涉及體制變革者，則論文發表之數量與政府推動民營化的期程有關，當政府將民營化作為主要施政目標時期，亦為論文發表數量之高峰期，但自從國營機構大抵完成民營化後，論文發表之數量隨之減少。此一論文發表數量驟增驟減現象顯示這類型研究具有配合政府政策的實用性特色，但另一方面卻也凸顯研究者普遍忽略民營化議題應持續進行更為長期的追蹤。

舉例來說，台灣菸酒公司自民國 100 年被裁定暫緩執行民營化後，十年間幾乎少有與民營化相關，或是探討體制變革之博碩士論文產出，這對於一家具有百年歷史、千億資產，每年盈餘繳庫名列前芧的資優國營企業來說，關注性顯然偏低。也就是說，本文是近十年來少數以台灣菸酒公司體制變革為研究主題的學術論文，特別是研究對象正值轉型的關鍵時期，此為本研究特點之一；再則從內容來看，過去已發表的論文多屬單一範疇、單一構面之研究，或從行銷面或從管理面切入主題，但鮮少有如同本文採用多構面研究架構，以實證績效為起點，從產業變遷評析公司體制之選擇，最後藉由深度訪談歸納出可行性建議，此為本研究特點之二。

第三節研究流程

圖 1-1 係研究流程圖，繪製的方法主要以研究之背景與目的為基礎，針對擬研究的問題發展出研究架構，再依研究架構設計出研究步驟。說明如下：

一、界定問題：依據研究目的設定初始問題。

二、文獻研究：透過文獻回顧闡述公營體制的特徵及民營化的理由。

三、產業分析：以 SCP 模型分析政府產業政策與供需現況對廠商經營環境之影響。

四、競爭力分析：藉由波特五力模型、SWOT 模型、BCG 矩陣進行競爭力分析。

1搜尋範圍：論文摘要。關鍵字 1：台灣菸酒公司；關鍵字 2：台灣菸酒公司＋民營化。

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五、轉型模式：以多角化經營及土地資產活化作為轉型模式。

六、經營績效評量：統計 10 年營運數據，以 6 項財務比率呈現經營績效長期趨勢。

七、體制選擇：何種體制有利於轉型？對於維持公營與民營化兩條路線進行評析。

八、關係人訪談：員工代表（工會聯合會理事長）、董事會代表（公司董事長）、主管機關代表（財政部國庫署長）等利害關係人，進行深度訪談。

九、訪談反饋與問題修正：綜合關係人之意見，對初始問題提出修正。

十、研究結論與建議：針對修正後的問題提出結論與建議，完成本研究。

圖 1-1 研究流程資料來源：本研究自行繪製

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第四節研究方法

進行學術研究所採用之方法，可概要區分為「量化研究」（quantitative research method）與「質化研究」（qualitative research method）兩種類型，會採行這兩種不同的研究方法，代表對於擬研究題目所設定之命題性質不同，因此採取迥異的研究途徑。一般而言，量化研究係利用統計分析之測量與控制變異，將資料標準化後以檢定方法檢驗假說的信度與效度。而質化研究又稱質性分析，主要利用未經量化處理的多樣性資料進行交叉分析，注重問題整體性（holistic）與本質性（essential）

之掌握，但不企圖做到如同量化研究必須得出客觀而絕對的答案，因此更適用於研究多元、複雜、非單一數據、非特定之主題、對象、群體及事件；另一方面，

與量化分析恰好相反，在質化研究中，問題意識的確立往往出現在研究的尾聲，

而非一開始，此一特徵當視為質性研究方法對初始問題的反饋性修正。

由於本研究之構面涉及產業、體制、機構、人員，而且時間跨期長達數十年，

因此研究方法選擇採用屬於質性研究範疇之「文獻分析法」與「深度訪談法」，同時在推論上也以質性分析之多面向、開放性精神作為書寫原則。然而，社會科學之研究推理皆須以實證性數據做為推論基礎，不能憑空為之，因此在產業與競爭力的題目上，採用產業經濟學、管理學及財務學領域之分析工具，包括 SCP 模型、

波特五力分析、SWOT 理論、BCG 策略矩陣、成本效益分析、財務比率分析等；

轉型策略之選擇則運用多角化經營理論。以下介紹「文獻分析法」與「深度訪談法」兩種質性研究方法，至於產業與競爭力分析，以及轉型策略所採用的理論方法請參見第三章。

一、文獻分析法

文獻分析（Document Analysis）係根據研究目的，針對相關資料進行系統性蒐集、歸納、分析，從而全面而精準地掌握問題的背景脈絡和解釋方向。本研究文

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獻資料之來源主要從中英文專書、期刊專文、博碩士論文、會議論文集、研究報告、企業營運資料、網路等篩選採用，內容概分為兩大類：

（一）公有體制與民營化之一般性理論，包括國內外公營事業民營化實例。

（二）台灣菸酒公司體制變革紀錄，包括台酒公司與主管機關往來公文、民國 92 ～97 年間多個版本民營化計畫書。

二、深度訪談法

本研究採用深度訪談（In-depth interview）之目的是希望獲取受訪者真實而完整的想法與感受，並透過面對面訪談取得第一手之初級資料²（primary data），彌補文獻研究次級資料³（secondary data）之不足。胡幼慧（1996）指出，深度訪談依結構性程度分為「非結構式」、「半結構式」、「結構式」三種形式，相較於問卷調查，訪談法蒐集到的資料往往更廣泛、更深入。半結構式訪談又稱「引導式訪談」，亦是本研究所採用的訪談方式，即根據研究的主題與目的，預先擬妥訪談題綱，

受訪者按訪談題綱依序回答問題，但得實際視訪談狀況，保持調整訪談順序及問題內容之彈性。

本研究訪談對象涵蓋研究主題相關之利害關係人，包括員工代表（台灣菸酒公司工會聯合會理事長）、董事會代表（台灣菸酒公司董事長）、主管機關代表（財政部國庫署署長）。

第五節章節架構與內容提要

一、第一章序言

台灣菸酒公司是以菸酒產製、銷售為主要業務內容的國營企業，在失去法律

2初級資料（primary data）是由研究者主動自己收集的資料（第一手），常見的初級資料蒐集方法包括：面談法、問卷法、觀察法、實驗法等。

3次級資料（secondary data）是指間接取得別人所整理的資料（第二手），例如：引用政府開放資料。

次級資料是相對於初級資料所命名。

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給予專賣權的保障之後，面對自由市場競爭，台酒公司並未如同其他國營企業選擇走向民營化，而是決定維持原有之公營體制進行內部改造。此一關鍵性決定對企業的發展影響深遠，為瞭解內部改造之成效，並讓研究進行具備邏輯性，本章針對擬研究之問題發展出研究架構，設計出研究步驟，並繪製成研究流程圖。

二、第二章文獻回顧

「市場失靈」是公營企業之所以存在的原因之一；「政府失靈」則成為公營事業民營化的主要推力。本章從「市場失靈」與「政府失靈」現象，探討公營經濟產生的原因，以及政府長期介入社會經濟活動之後，反而扭曲市場機制造成無效率，進而引發公營事業的改革聲浪。回顧歷史，民營化模式曾經最受各國政府採行，民營化有其優點但也引發諸多爭議，因此如何讓民營化策略理性地回歸到工具性使用層面，而非視作解決公營事業所有問題的萬靈丹，亦是本章探討的重點。

三、第三章台灣菸酒公司轉型分析

本章進行產業、競爭力、轉型策略、經營績效等四類分析，次第為先綜觀整體產業，後分析台酒個案。首先，有別於一般產業，菸酒產業之發展受到政府政策與社會價值所限縮，因此在運用 SCP 模型對產業結構進行分析時，特別凸顯外部性因素之影響；接著採用波特五力分析模型、SWOT 策略分析、波士頓矩陣進行競爭力分析，以了解台酒公司在產業中之競爭實力；從多角化理論則找出最適合台灣菸酒公司的轉型策略，並舉嘉義酒廠土地資產活化作為多角化轉型之實例。

最後援引台酒公司過去 10 年的營業數據，採與獲利能力相關的 6 個財務比率：毛利率、營業利益率、淨利率、資產報酬率、權益報酬率、每股盈餘等指標，分析長期趨勢，可謂對台酒公司經營績效進行總體檢。

四、第四章台灣菸酒體制變革研究

體制對於公營事業的經營績效影響非常巨大，面對競爭，民營企業只有組織

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調整問題，並不存在體制變革問題。公營事業之體制變革就是民營化，體現在菸酒產業就是公賣制度之形成與廢止，體現在台酒公司就是從公賣局改制公營公司，

再從公營公司改制民營的過程。另一方面，基於台灣菸酒產業歷史與台酒公司發展歷史密不可分，因此本章採產業史與公司史相互對照的書寫方式，來呈現體制變遷的轉折點與延續性，用以說明台酒公司目前正處於尚未完成的第三次體制變革階段。本章最後指出公營事業欲進行企業化改造，因涉及國營事業各項法規之鬆綁，事實上無法徹底實踐，因此透過釋股民營化改制成為民營公司，應該是台灣菸酒公司轉型之路合理的選擇。

五、第五章關係人訪談

本研究之內容涉及產業、體制、機構、人員，而且時間跨期長達數十年，因此在進入終章總結之前，有必要藉由利害關係人深度訪談進一步將文獻資料、經營數據所得到的初步成果及假設進行核實比對。關係人訪談之目的是經由面對面訪談取得第一手資料，直接獲取受訪者真實而完整的想法，以彌補文獻研究次級資料之不足。綜合受訪者有關台酒公司競爭優勢、發展之障礙、民營化可能性等重要問題之看法，有助於研究者對問題的解決方法進行判斷與修正。

六、第六章結論與建議

台酒公司之危機乃產業成長停滯與公營體制束縛等結構性因素所導致，並非單純技術性改善所能解除，因此公司應藉由「多角化轉型」與「體制變革」來獲取未來發展之動能。此外，因應後疫情時代社會經濟型態之改變，公司應將「公共性」置於價值體系之核心並將之轉化成為發展策略，並以社會企業的模式進一步調整生產方向，設計出符合全民共享原則之股權結構。結語提出以公共性、進步性、前瞻性作為內涵來重新定義未來的台灣菸酒公司。

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第二章文獻回顧

任何個案研究都無法忽視外部因素的影響力，特別是民營化議題深受國際政治經濟條件所牽動。因此本文將從理論與歷史的角度，對公營體制產生的原因以及民營化如何成為世界性潮流之背景，進行闡述與回顧。

第一節市場失靈與政府的介入

古典自由主義經濟理論認為，一個經濟體中生產者與消費者間的供需關係，

可以構成完全的競爭性經濟市場，價格藉由市場「看不見的手」進行調節，生產者追求利益極大化，消費者追求效用極大化，達到所謂帕雷托最適（Pareto optimality）

4，或稱帕雷托最優。但在現實世界中，存在許多干擾因素使市場無法依循供需法則來達到資源最有效配置，這就是市場失靈（market failure）。此時政府應介入干預市場，透過政策規範市場行為，維持價格機能有效運作，並促進資源分配之公平與透明。

一、市場失靈

諾貝爾獎學者 Stiglitz（1986）指出，包括自然獨占、外部性、公共財等幾種主要態樣造成市場失靈，導致政府必須介入市場以維持經濟體系有效運作。以下為市場失靈的原因歸類，並構成政府介入的必要條件：

（一）產業特性容易形成自然獨占

某些產業類型具有規模經濟（economies of scale）平均成本遞減或規模報酬遞增的特性。例如，鐵路、電力、自來水、高鐵等，因為具備規模經濟特性，產業

4帕雷托最適（Pareto optimality）也稱為帕雷托效率（Pareto efficiency），指效率最優狀態就是不可能再有更多改善的狀態，換句話說，不可能在不使任何其他人受損的情況下再改善某些人的境況。

經濟學理論認為，如果市場是完備的和充分競爭的，市場交換的結果一定是帕雷托最適。

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啟動成本相當高，因此必須投入大量的資本與設備，所以一定要大規模生產才能壓低成本而獲利。這種特性導致企業必須持續擴大規模，小廠無法生存，市場終究無法形成競爭環境，自然容易發生獨占，即自然獨占（natural monopoly），或稱自然壟斷。獨占廠商的出現對於社會資源會產生福利淨損失，即無謂損失

（deadweight loss，DWL），並且單靠市場機制難以消除獨占狀態，因此必須仰賴政府加以管制。無謂損失參見圖 2-1、表 2-1。

圖 2-1 無謂損失

資料來源：本研究整理自張振華（2005）

表 2-1 無謂損失

完全競爭市場獨占市場獨占相較完全競爭的變化消費者剩餘 A+B+C A -（B+C）

生產者剩餘 D+E+F B+D+F -（E -B）

社會總福利 A+B+C+D+E+F A+B+D+F -（C+E）[無謂損失]

資料來源：本研究整理自張振華（2005）

（二）商品生產與消費具外部性

某些經濟活動中的消費或生產行為，會使得交易雙方之外的無關第三者產生利得或損失，以上情形我們稱之為外部性（externality）。外部性可以分為正外部性

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或稱外部經濟（ external economies ），和負外部性或稱外部不經濟（ external diseconomies）。外部經濟指一些人的生產或消費使另一些人受益，而前者無法向後者收費的現象；外部不經濟指一些人的生產或消費使另一些人受損，而前者無法補償後者的現象。為什麼外部性會造成低效率現象，導致政府必須介入？以石化業為例，廠商之成本與收益並未將污染成本考慮在內，這種未考慮外部效果的競爭均衡未必符合經濟效率，也就是說某些效益或成本被強加在不相關的人身上，

造成得與失的不公平現象。外部性問題日益突出，生態破壞、環境污染、資源枯竭、淡水短缺等，因為單靠市場機制無法解決外部性問題，因此政府必須介入。

用數學函數來表述，所謂外部效應就是某經濟主體的福利函數的自變數中包含了他人的行為，而該經濟主體又沒有向他人提供報酬或索取補償。即：F_j = F_j(X_1j, X_2j,∙∙∙ X_nj, X_mk) j ≠ k。這裡，j 和 k 是指不同的個人（或廠商），Fj 表示 j 的福利函數，X_j(i = 1,2 ∙∙∙ n, m)是指經濟活動。這函數表明，只要某個經濟主體 Fj 的福利受到他自己所控制的經濟活動 Xi 的影響外，同時也受到另外一個人 k 所控制的某一經濟活動 Xm 的影響，就存在外部效應（沈滿洪，1999）。

（三）商品性質為公共財

公共財（public goods）指同時具有非排他性（nonexcludability）以及非敵對性

（nonrivalry）⁵特質的財貨，因此造成社會上每個人都只想要從公共財獲利，而不願意付出成本，稱之為「搭便車者」（free-rider）。搭便車現象使公共財最後的生產量遠低於符合全社會帕雷托效率的最適量，造成市場失靈。當一個財貨同時具備非敵對性與非排他性，即稱為「公共財」，如，國防、公園、燈塔；若一個財貨具備敵對性與排他性，就稱為「私有財」，如民宅、私人花園。此類具公共財性質的商品或服務，如國防、外交等，企業一般來說並不願意提供，且極易發生搭便車現象，故須由政府介入。

5「非排他性」指原則上任何人均得使用，無法將某人排除在外；「非敵對性」指在同一時間內，可提供二人以上共享其效益，無法獨享。當一個財貨同時具備非排他性與非敵對性，即稱為公共財，

如，國防、公園、燈塔；具備敵對性與排他性，就稱為私有財，如民宅、私家車。

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（四）資訊不對稱及市場不存在

若市場交易中，買賣雙方的其中一方具有資訊上的優勢，但另一方沒有足夠的訊息和知識去判斷交易是否合理，導致權益受到損失。則稱此種交易具有「不對稱資訊」（asymmetric information）。在資訊不對稱的狀態下容易產生「逆選擇」

(adverse selection)與「道德危機」(moral hazard)⁶，此種不對等的缺失通常出現在金融保險領域，而且無法透過市場機制達到均衡，因此政府必須利用政策工具加以規範。另外，像是失業保險具有跨期性與反景氣的特性，一般保險公司不會推出這種服務，有需求卻找不到對應商品，也就是這類商品的市場無法自然存在，必須依靠政府來承擔。

此外，巿場失靈並非政府介入經濟活動的唯一理由，見（五）說明之。

（五）基於市場效率之外的考量

市場效率並非社會追求的唯一目標，穩定的物價、縮小所得分配的差距等也是社會追求的目標，甚至還包括像是為了充裕國庫的財政目的，而當市場機制無法完成上述目標時，這些都形成政府介入市場的理由。

二、政府介入巿場的方法與型態

由上節分析得知，市場失靈是政府介入經濟活動的必要條件，包括：1.產業特性容易形成自然獨占 2.商品的生產與消費具外部性 3.商品具有公共財之性質 4.資訊的不對稱及市場不存在。上述幾種情形雖然是政府介入市場的必要條件，但並非充分條件，這意謂著即使出現上述情况時，政府也未必要選擇直接介入市場。

實際上當政府要介入市場時，有很多政策工具與方法可供使用，譬如使用價格管制、數量管制、租稅、補貼、核發特許執照等。舉例來說，就自然壟斷而言，

政府除了以法律進行限制與禁制外，另可採 BOT 及 PFI 模式⁷讓民間參與基礎建設

6「逆選擇」發生在事前（ex ante），例如保險公司為了降低整體風險，因此提高保費，這會使低風險的投保人之投保意願更低，保險公司終將剩下高風險的投保人。「道德危機」發生在事後（ex post），例如高額投保人可能在在完成合約後，改變原有的行為，導致保險公司的利益受損。

7BOT 與 PFI 皆是民間參與公共工程建設模式。BOT 為 Build-Operate-Transfer，即興建-營運-移轉，

(22)

（黃崇哲，2012）；就外部性而言，政府可採課裞及補貼促使外部性問題內部化

（internalization），也就是對造成外部成本的行為者課稅，對提供外部效益的行為者給於補貼，以及賦予無主物或共有物財產權來界定責任及權利歸屬；就公共財免費搭車者問題，可依受益者付費原則，由社會成員依受益大小共同分攤公共財費用；就逆選擇與道德危機問題，政府可透過立法規範要求資訊之充份與透明，

以利共同分攤風險。

然而，市場失靈並非是政府介入市場的唯一條件，基於市場效率之外的考量，

如強化社會控制力、增加國庫收入亦形成政府介入市場的理由。在政府干預市場的眾多方式中，最直接、最強力莫過於將行業收歸公營，也就是政府藉由行政權力將特定產業的生產權及銷售權全數交由國家控制，這種人為獨占形式稱為「政府獨占」（government monopoly）或「國家獨占」（state monopoly）。循此定義，公營事業是國家施行獨占的具體展現，依照自由市場的觀點，此種獨占對市場機能造成的扭曲最大⁸（陳師孟，1991）。

「專賣」是最徹底的國家獨占，指政府利用自身行政權力壟斷特定行業或商品的產銷經營權利，將人民生活所需之物資交由國家經營，禁止私人參與。日治時期殖民政府成立專賣局，將鴉片、鹽、樟腦、菸草、酒、酒精、石油、火柴、度量衡、鹽滷汁等共十項特定物資實施專賣，戰後國民政府建立公賣制度將香煙及酒的生產、販售合併管理，這些都是政府壟斷市場的例子。政府獨占會對市場機制產生多大程度的扭曲？台灣大學經濟系教授張清溪就認為，「自然獨占」者因為規模經濟的特性，雖然市場上暫時看不到其他生產者與之競爭，但總有潛在競爭者虎視眈眈，這會逼使獨占者兢兢業業，因此還能勉強維持一定程度的經濟效率；

相反的，政府介入的「人為獨占」以行政特權消滅了潛在競爭者，反使獨占者高枕無憂，才是浪費或暴利的根源（張清溪，2020）。

指由民間出資興建公共建設並負責營運，期滿後所有權移交政府。PFI （Private Finance Initiative）

為政府向民間業者購買符合約定品質之公共服務，並對其給付費用。（黃崇哲，2012）

8政府介入市場的方式包括價格管制、租稅、限量管制、授予專利或專賣權。其中又以「收歸官(公) 營」爲最強之介入，一般認為這種介入方式對效率的妨害也最大。（陳師孟，1991）

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第二節政府失靈與全球民營化浪潮

為什麼民營化被認為能夠提升公營事業效率？上世紀 70 年代末，隨著國際政治經濟環境的改變，在英國首相柴契爾夫人以及美國總統雷根為首的西方領袖帶動下，採行新自由主義觀點，強調自由化、私有化的政策被認為是促進經濟效率的良方。主張者強調，為達最大化效率，就必須讓市場充分發揮競爭功能，因此政府應該從壟斷性、獨占性行業中退出，減少對市場的干預，以讓競爭來提高效率、帶動進步。這種公營事業進行產權私有化的過程，稱之為民營化⁹。

一、政府失靈

歷史現象總是不斷重複再現。上節研究提到，當發生市場失靈，促使政府不得不對經濟社會活動進行干預以維持市場機能，但受限種種原因，政府政策工具無法有效管理資源之生產與分配，於是反過頭來產生政府失靈（government failure）

現象。因此政府失靈是為了改善巿場失靈，由政府干預市場所引發資源配置無效率的狀態。政府失靈常與市場失靈相互發生作用，政府失靈引發之震盪又進一步惡化市場失靈。政府失靈的原因通常與國家的政治體制及政府的行政制度相關，

因為行政科層體制及立法機關之決策與執行往往缺乏效率，並且容易受到利益團體遊說影響，導致雖然政府機構不斷膨脹、公共預算不斷擴張，但效能卻未能隨之發揮，因此歐美學界在 1970 年代開始，針對政府長期介入經濟社會活動，反而扭曲市場造成無效率的現象提出檢討，其中解決方法之一是將遍布各行各業的公營事業進行民營化，國營企業民營化後因為政府干預減少，市場得以發揮機能，

同時也降低了公共支出，減輕政府財政負擔。

9「民營化」或「私有化」？在先進國之中，依據所有權形式劃分，公營事業（pubic enterprise）在形式上屬於全民所有，而私營管企業（private enterprise）則明確屬於個别私人所有。台灣戰後初期國家資本仍帶有封建性質，因此有官民上下、主從之分。從這種歷史角度，才能理解何以同樣的過程在英文中是「私有化」（privatization），在台灣就會被稱「民營化」。（瞿宛文，2003）

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二、公營事業民營化之內涵

（一）公營事業之定義

公營事業在我國經濟發展史上曾經扮演產業火車頭角色，根據「公營事業移轉民營條例」、「國營事業管理辦法」、「審計法」等相關法律，彙整關於公營事業之定義如下：1、各級政府獨資或合營之事業 2、政府與人民合資經營，且政府資本超過百分之五十以上 3、前兩款公營事業轉投資其他事業，其轉投資之資本合計超過該投資事業資本百分之五十者。綜上，從事業體所有權¹⁰的角度來看，公營事業指由各級政府所設置或控有超過半數股份，從事市場經濟活動之組織體，而台灣菸酒公司之股份百分之百歸屬財政部所有，因此將其認定為公營事業。

（二）民營化之內涵

民營化（privatization）一詞，綜合國外學者的定義，Savas（1987）認為民營化是政府將原本承擔之功能移轉民間，也就是去國有化(denationalization），目的在減少政府無效率並節省支出；Hanke（1985）認爲民營化是將公共資產與服務自公部門移轉至私部門，目的是擴大所有權基礎及提高社會參與；Grand & Robinson

（1984）從福利國家角度，認為民營化就是國家對特定公共任務削減供給、刪減補助及解除管制，意味國家職能的退縮。

國內學者林淑馨（2018）則介紹日本學者遠山嘉博從狹義、廣義和最廣義三層次來分析民營化的內容，如圖 2-2。遠山嘉博認為，狹義的民營化是解除國有化或私有化，意即「公營事業所有權的移轉」，具體而言，至少將公營企業超過半數

（50％）的資產移轉給民間，一般所使用的「民營化」一詞，即為此概念；廣義的民營化加入自由化、解除管制、導入民間競爭；最廣義的民營化則是指將包含醫療、衛生、教育等原本由國家所提供之服務的全部或部分開放給民間來參與，

除了達成縮減政府支出的效果，並希望藉由民間參與、民間委託來擴大供給。

10對於國營事業定義，另有所有權與實際控制權不同之見解。實際控制權即政府之持股比例雖已低於民營化之標準，但政府仍可透過董事會掌控公司，同時不受相關法規監管約束。

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此外，從所有權角度論之，民營化是將政府持有之公營事業資產、股份移轉至私人的過程，這個過程通常與市場自由化（liberalization）及解除管制（deregulation）

一同發生。

圖 2-2 遠山嘉博廣狹三義的民營化概念圖資料來源：本研究引述於林淑馨（2018）

三、公營事業民營化之動機與目的

綜合歸納世界各國與我國政府推行民營化的案例，政府民營化動機與理由主要是從幾個方向考慮：

（一）提高經營效率

民營化代表社會大眾對公營事業提升經營效率與競爭力之要求。一般認為，

民營組織在回應競爭與成本管控能力均較公部門為佳，公營事業面對自由競爭的市場環境，經常顯現出經營上的無效率，因此導入創新激勵之經營管理方式，將有助於效率的提升。

（二）增加國家財政收入

研究指出，民營化所出售的公產及公股，確實能替國家財政帶來龐大收入。

例如，英國藉民營化出售公有資產的收入超過 1000 億英鎊以上，日本電信電話公

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社（NTT）釋股三分之一，帶給國庫 10 兆多日圓收入。

（三）精簡政府組織、削減人事支出

在全球經濟景氣低落的時代，各國政府為了削減沉重的人事及公共支出，將原本國家應該承擔與提供的服務開放給民間參與¹¹，政府的角色調整成政策的設計者與監督者，民營化成了政府組織精簡的政策工具。

（四）吸收民間游資、政府籌措財源

1980 年代末期台灣股市上萬點，政府之所以提出民營化，其目的之一在於吸收當時社會上過剩的資金。在經建會（1989）《國家建設計畫年報》中就指出「取得從事公共建設提供政府服務的財源」是私有化的積極目的（朱雲鵬，1999）。

（五）加入國際組織

我國政府推動民營化的外部原因來自於加入國際組職，回應 GATT、WTO 對於全球市場一體化、貿易自由化的要求，台灣自 1980 年代開始，積極針對國內管制行業進行法規鬆綁，並啟動公營事業民營化。又如歐盟為了達成單一市場經濟自由化，要求區內各國應解除管制、積極推動公營事業民營化。

由以上分析得知，追求效率的提升是民營化最顯著的目標，但為什麼企業採公營體制經常導致經濟上無效率？

一個根本的差別在於民營企業以追求最大利潤為目標，公營事業必需擔負除了獲利之外的政策目的，不必然以利潤極大化為企業目標，因此公營體制對資源的配置與運用容易導致經濟上的無效率。

以下進一步綜合 Stiglitz (1986) 、Vickers 與 Yarrow (1988)以及陳師孟（1991）

等對公營事業效率不彰之看法：

（一）公營事業在法規的保障下排除了各種形式的競爭，事業負責人失去壓力去追求生產與經營的效率。

11林淑馨進一步指出，民營化所象徵的並非單純將公營事業股權或資產移轉民間，更重要的意義在於經濟自由化之體現及活化市場結構。因之，民營化實際上是一種手段而不是目的，其真正代表的是一個更廣義的公共經濟活化，更有效地採取民間的活性管理制度。（林淑馨 2018）

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（二）公營事業受到預算、採購、人事等各種法規束縛，事業應變的能力受到限制。

（三）公營事業在經營上受主管業務機關或黨組織的監督，而這種監督往往在官僚政治的扭曲下淪為權力分贓、人事安插、政治酬庸，嚴重影響事業的運作。

（四）公營事業股票不流通，因此在經營上沒有來自股東、債權人與潛在接收者的壓力，且在公務預算挹注虧損的庇護下，免除了倒閉的風險，使經營者缺乏改善經營的動機。

（五）長期居於獨占地位的公營事業欠缺產業間比較資訊，對於經營缺失的自我察覺能力因而鈍化。

（六）公營事業員工報酬不完全依照「產出」或「投入」之表現，更多是按照文憑、職務、工作年資來計算。這種缺乏激勵效果的獎懲標準造成員工鐵飯碗心態，劣幣逐良幣，這就是公營事業員工勞動市場的官僚化（陳師孟，

1991）。

四、公營事業民營化之方式

在不同時空與政經條件下，各國政府面對各類型公營事業所採取的民營化方式不盡相同。Savas（1987）將民營化執行方式歸納分成撤資（divestment）、委託

（delegation）、替代（displacement）三大類型。

撤資意謂著去國有化，指政府將公有資產或股份移轉至私部門，方法包括運用出售、無償移轉以及清理結算等方式，對象可以是社會大眾、特定團體、私人企業、既有員工；委託指政府將原應負擔之財貨或服務，部份或全部委託私部門辦理，政府只負責監督，其方式包括¹²：外包（contract out）、特許權（franchise）、

補助（grant）、抵用憑（voucher）強制命令（mandate）等；替代指政府所提供之

12特許權指政府給予特准經營權，如運輸、能源、廣電頻道；抵用憑證給予符合資格者用於特定社會福利項目，如房租減免；強制命令是政府以法令要求私部門共同承擔社會責任，如失業保險金。

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生產與服務若不能滿足社會大眾需求，則將公共服務導入市場機制，由私部門取而代之。

上述者是民營化的三大類型，若就實際操作面而言，可歸納出四種所有權移轉模式。第一種最常見，就是透過釋股進行所有權移轉，目標是政府將其持有股份降至百分之五十以下；或將資產以整體與局部分拆的方式出售¹³；或引進私人投資¹⁴；或將公營事業股權及財產無償移轉¹⁵。

以下列出世界各國及我國公營事業民營化過程所普遍採行，以出售公營事業股權進行所有權移轉的方式：

(一) 公開銷售（public offerings）

公開銷售是將公營事業之股份透過證券交易市場之承銷機制，在本國銷售予不特定大眾，或在國外證券市場銷售股權、存託憑證。在我國公營企業中、台肥、

台鹽、中鋼、中華電信、中石化、中工、漢翔(尚未辦理)等採取此方式。

（二）公開拍賣（public auction) ）、公開投標（public tender）

指將公營事業之股權以公開拍賣或投標方式售予私人或民營企業。中華電信、

中船（公開徵求投資人）、中油（國內外策略性投資人公開標售股權）等亦採取此方式進行釋股。

(三)與特定人洽商銷售（private placement；private sale of shares）

亦稱做「私募交易」或「直接銷售」。指將公營事業公司之股份，經由私人接洽方式，直接售予符合特定資格或特定目的之個人投資者或投資法人機構。

(四)全民釋股（mass privatization；large-scale privatization）

13有別於出售股權，此為將公營事業整體或部份資產以公開拍賣、公開投標方式出售。我國的中興紙業、農工企業嘉義機械廠、唐榮公司運輸處、鋼鐵廠、公路車輛事業部、台機公司鋼品廠，船舶廠與合金鋼廠皆採用此一方式。另有與特定私人洽商銷售、由原公營事業之員工或經營階層人員認購，如臺汽公司及臺灣鐵路貨物搬運公司之出售模式。

14公營事業引進私人資本參與增資，如中船（擬辦理）；或合資組成新公司，如唐榮公司軌道車輛事業部、漢翔部分事業處（擬辦理）、台糖（預計採取事業部民營化）。

15因為特殊政治考量（如前蘇聯及同時期東歐）或補償員工權益等因素，也可採取無償贈與方式將公有資產無償移轉給員工或社會大眾。俄羅斯、捷克曾經發行憑證（Voucher），全體成年民眾人可持憑證向特定國營事業登記兌換股權，或選擇將憑證交給投資基金法人，由基金法人統籌處理操作投資。

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為使民眾直接分享經營成果，將大型績優公營公司之股權以優惠條件提供符合資格之民眾認購，以擴大參與認購之人數。

(五) 從業人員認購

政府於出售股權時以優惠方式優先讓原公營事業從業人員認購，此種釋股方式有利於民營化過程凝聚員工向心力，以維持公司穩定。

此外，為防止公營事業移轉民營後，民股股東可能從事如利益輸送等有害本業經營之行為，特別是攸關國計民生、國防安全之事業，因此政府得以股東身分對公司經營之重大事項擁有「否決權」，只要一股公股就能否決董事會決議，稱為

「黃金股」制度（Golden Share）¹⁶。我國公營事業移轉民營條例第 17 條亦規定，

公用或國防特性之公營事業移轉民營時，其事業主管機關得令事業發行特別股，

由事業主管機關依面額認購。

五、民營化的爭議

無論是國營企業或民營企業，競爭總能帶動進步，不可諱言，國營事業因為長期處於獨占地位，缺乏競爭而導致效率低落，因此「解除管制、導入競爭」成為民營化推動者的主要策略。但綜觀過往，或許因為經驗不足，或許是人為錯誤，

更可能限於根深蒂固的意識形態與偏差的價值判斷，造成解除管制的過程引發許多爭議，至今讓各國民營化經驗留下毀譽參半的評價。以下列舉我國及世界各國民營化過程所普遍引發的重大爭議，作為未來推動之殷鑑。

(一)公營事業的財團化與黨產化

在發展中國家，公營事業的存在除了帶動產業發展，還包括維持政權的穩定性，因此執政黨常將國產私有化之權利優先授與相關之財團以進行政治結盟，甚至直接將國產納入黨庫。財團化造成的財富集中勢必進一步擴大社會貧富差距；

16黃金股最早由英國倡始，是一種由政府持有，擁有否決權的持別股。考慮到電力、電信、自來水、

交通等攸關民生安全的國營企業，在民營化之後政府可能無權過問企業之決策，為確保國家整體利益，因此賦予政府對企業重大決定擁有否決權。

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政黨經營事業則將扭曲民主政治政黨競爭的公平性（陳師孟，1991）。

(二)國有財產低價移轉與賤賣

賤賣國產主要指國營企業擁有之土地資產，在民營化過程以低於市場價格售予接手之特定人，並由其取得對土地之變更開發權；或是由特定人以低價包銷承攬民營化釋股、增資案來進行套利。過去包括中石化、中華工程、台機、台肥等國營企業，民營化釋股皆涉及圖利特定對象（台灣勞工陣線，1999）。

(三)公營事業員工權益保障不足

勞工在民營化過程總是居被動角色，民營化後勞工身分失去國家保障，加上新的資方常有計畫性削弱工會力量，因此當勞動條件改變時，員工對於減薪、調職、裁員皆無力置喙。更惡劣者，接手財團只顧土地開發利益而無心經營本業，

甚至在取得土地開發利益後直接結束本業，嚴重危害員工工作權益。

(四)拍賣國家責任

公營事業的存在具有擔負特定社會責任之政策目標，當大規模進行民營化時，

原本應由國家提供之服務轉由民間資本來運作，這意謂對包含能源、交通、醫療、

教育等政府職能進行削減供給及刪減補助，公共服務市場化的結果常導致民眾權益受損，因此有學者指稱私有化的社會後果是國家應負之責任連同民營化一併被拍賣掉（張晉芬，2001）。

持平論之，若就組織形態而言，民營機構的優點在於跳脫公營事業僵化的行政程序與層層法規的束縛，能充份發揮組織的專業度與靈活度，但民營化是方法、

是手段，卻不是目的，更不是解決國營企業所有問題的萬靈丹；因此作為企業求變的選項，民營化策略應該理性地回歸到改善效能的工具性功能層面，以提升效率並增加企業競爭力作為民營化的主要目的，而不應附加過多的任務與期待，這才是正確看待民營化的態度。

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六、新自由主義與全球民營化浪潮

所有研究二十世紀下半葉世界經濟問題的學者都無可迴避須觸及一連串命題：

民營化何以成為全球趨勢？面對公營事業產生的問題，各國政府為什麼把民營化當成解決的良方？大舉採行民營化策略的國家，無效率問題是否真正解決？國家選擇民營化作為一種策略，其標準是什麼？選擇的背後是否受制於國際現實或更深層的意識形態所引導？

事實上，廣義民營化不單只是所有權轉移，其核心觀念「自由化」與「解除管制」源自於「新自由主義」思想，也正因本研究旨在探討台灣菸酒公司轉型策略與體制變革之關聯性，因此對於體制變革的方向～民營化，必須賦予更全面、

更深層的認識，特別是民營化成為政策選擇的時代背景與政經思潮。因此以下將藉由政治經濟史之回顧，概要介紹二十世紀全球政治、經濟、社會所面臨的問題，

以及對「新自由主義」～1980 年代以來宰制世界的資本主義體系主流思想進行概述。

（一）新自由主義的基本主張

新自由主義（Neoliberalism）¹⁷通常被用來指稱形成於 20 世紀 30 年代，並在 80 年代之後取得全球資本主義經濟體系指導地位的一種政治經濟哲學主張。在經濟上，新自由主義反對大蕭條以來西方國家所普遍採行的經濟學家凱因斯（John Maynard Keynes，1883-1946）主張，即為了帶動經濟成長並解決失業，凱因斯主張政府應加大公共投資，並透過財政及貨幣政策對經濟活動直接干預¹⁸；新自由主義則認為當政府採取過多管制措施反而危害市場機能，因此主張國家應致力於解

17中文譯名常將 Neoliberalism（新自由主義）和 New Liberalism（社會自由主義）都翻譯為「新自由主義」，這兩個用詞使用上經常混淆，實則兩者主張大不相同。前者新自由主義（Neoliberalism）

是奠基在古典自由主義自由放任的經濟主張上所發展的新理論體系，以海耶克等人為代表；後者社會自由主義（New Liberalism）則泛指包括凱因斯主義在內的社會福利國家的主張，以即後來所謂的「第三條路」。本文所指稱之「新自由主義」皆指 Neoliberalism。

18若以國內生產總值支出面公式 GDP＝C＋G＋I＋NX 來說明，凱因斯主張在經濟下行時期政府應加大公共支出，也就是擴大 G（政府支出）和 I（投資的公共部分），來抵銷 C（消費）的降低，亦即政府應積極利用政策來拉動市場需求、降低失業率。

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除包括關稅在內的人為管制，盡一切可能地開放巿場，並力主透過自由貿易來極大化社會的總體福利。

再就學理層次論之，新自由主義是奠基在古典自由主義的經濟主張（經濟自由主義）所發展起來的新理論體系。亞當．史密斯等古典經濟學家認爲，在一個享有充分自由的理性經濟人所構成的社會中，經濟運作將通過一隻「看不見的手」，有效地對各項資源進行調節和配置，供給方與需求方各得其所，效率達到最大。

因此政府只是經濟運作相關法律規則的被動執行者，應該「最小化」政府的功能，

此種看法比較接近古典自由主義對政府角色的設定～擔任資本主義忠實守夜人

（Night watchman），也就是主張「市場至上、國家退位」（Harvey，2005）。

這種對政府擴權的擔心其來有自，當代著名政治哲學家海耶克（Friedrich August von Hayek，1899-1992）在其名著《到奴役之路》（The Road to Serfdom）

中指出，當國家介入社會經濟活動，特別是以實行計畫經濟之名進行擴權，社會資源的支配權極可能由少數人所壟斷，並以資源分配為手段藉以達到控制社會成員之目的，因此人民若放手讓國家干涉經濟，其惡果就是讓自己走向奴役之路。

海耶克對國家假藉經濟之名進行擴權之批判，主要是針對諸如納粹國家主義、法西斯獨裁政體、共產主義、國家社會主義等一切集權式政治經濟體制，皆稱之爲極權主義而予以反對，因為國家的角色既然如「守夜人」，政府就不該介入社會經濟活動，更不該經營事業，必須讓經濟活動回歸市場機制，以維持小政府主義¹⁹

（Minarchism），也就是去國家化。這就是從 1980 年代以來，在全球性民營化風潮中，一個比效率因素更為深層的驅動力，一個基於政府－社會－市場三者關聯性為何的主張，而新自由主義這個政治經濟學的主張必須透過自由化、私有化、市場化來具體實踐。

19相較於海耶克對政府擴權的擔憂（因此傾向主張小政府主義），凱因斯主義的奉行者認為政府有義務提供民眾關於基礎設施及社會福利的需求，特別是針對弱勢中下階層，政府必須擔負起照顧教養之責任。此即主張政府對於經濟社會生活應扮演積極介入的角色，因此在政治上自然大為強化政府之權力。簡言之，新自由主義側重市場機制來修補政府失靈，凱因斯主義則強調市場失靈因此主張政府必須積極干預。

(33)

（二）新自由主義與民營化

1980 年代開始，世界銀行（The World Bank）與國際貨幣基金（IMF）採行新自由主義的經濟主張，在針對發展中國家提供金援的同時，要求接受援助的國家自己必須先對國內市場進行自由化（解除管制，開放市場）、私有化（最大化釋出國有資產）、政府樽節（減少社會福利支出），並以達成這幾項要件作為加入國際組織（如 GATT、WTO）的先決條件。這些配套條件所形成的援助方案，稱為華盛頓共識（The Washington consensus）。至此之後，國營企業民營化之推動，即國有財產私有化成了各國政府大力推動的政策主張，特別是發展中國家，這個現象可在前蘇聯、共產東歐，拉美和亞洲新興國家身上得到印證。

台灣自不例外，從民國 78 年成立「行政院公營事業民營化推動專案小組」起算，到民國 106 年停止適用「行政院公營事業民營化推動與監督會設置要點」為止，共計讓 56 家國營企業從歷史舞台謝幕，風風火火，40 年民營化之利弊功過實有必要理性而全面進行總結。除了經濟層面，若更深入來看民營化問題，試想在經濟利益極大化與社會分配公平性互相矛盾之下，國家與社會之關係如何影響我們對市場存在意義的思考²⁰？當不可測風險發生時，三者關係如何變化？一個可供參考的觀點如同瞿宛文（2003）在《全球化下的台灣經濟》所提到，知識界對新自由主義修正性的看法：「從理論與歷史經驗來看，純粹的自由市場無法帶來經濟發展…..市場永遠是不完美的，市場的運行需要有眾多非市場制度來輔助支持…..

必要的非市場機制包括財產權之規範、法律體系、社會福利、教育制度等等，這些制度的建立，都在在需要國家來扮演統籌推動與協調的角色。」在新自由主義市場萬能論大旗下，這二、三十年來跨國企業挾跨國資本幾乎買下全世界，瞿宛文這段話別有深意，值得仔細思量。

2020 年全球經濟受到新冠肺炎（COVID-19）逆襲，為了阻止疫情擴散，各國

20國家與社會常處於不穩定狀態，當社會面對複雜風險時，人們期待國家強大能力介入解決，一旦國家過於強大，人們又害怕國家權力膨脹形成專制。因此最佳狀態就是國家與社會保持競合關係，

以所謂「紅皇后效應」（Red Queen Effect）來促進人類的進步與自由。（劉道捷譯，2020）

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政府史無前例同步進行邊境封鎖，一夕之間世界似乎倒退回全球化前的年代，而各國為了確保管制狀態下各項物資供應無虞，勢必強化國內生產供應能力，因此原本行之多年，根據比較利益原則的全球分工體系、橫向式供應鏈將進行重塑。

甚而，愈來愈多專家斷言，這場突如其來疫情改變的不只是經濟模式，更包括深層的生存價值。因此吾人繼續追問，既然單靠市場機制無法充分保障社會生活的安全穩定，那麼放任市場自由競爭的意義何在？一味追求經濟效率並非人類生活之全部價值，在追求私人經濟利益的同時應該兼顧群體公共利益，因此後疫情時代如何有計畫培力企業使其具備營利性與公共性雙重能力，以創新模式來解決社會問題，此即致力發展社會企業（social enterprice）；在面對高度複雜風險時，社會企業一方面可彌補市場功能之不足，一方面可防止政府藉機過度擴權。

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第三章台灣菸酒公司轉型分析

國內菸酒產業的年產值推估多達數千億元，相關之從業人員超過十萬人，其中台灣菸酒公司作為行業龍頭，在對其進行個案評估之前，有必要先針對國內菸酒產業進行分析，以充分掌握廠商行為與市場結構之關係，特別是政府產業政策、

菸酒相關法令、社會價值等外部因素對產業發展之影響。下圖 3-1 係採用「結構- 行為-績效」SCP 分析模式，以結構性圖式來呈現影響國內菸酒產業發展的主要因素，探討「政府政策」及「市場供需」如何改變產業結構，而當企業在面對產業趨勢變化時，又該如何針對組織與佈局進行調整。最後則以 10 年期營運數據計算出 6 個財務指數，來檢視台灣菸酒公司長期的營運績效。

圖 3-1 SCP 分析模型

資料來源：本研究整理自 Bain（1959）

第一節菸酒產業市場分析

一、SCP 模型之應用

SCP 模型（structure-conduct-performance，結構－行為－績效方法）是由美國哈佛大學產業經濟學權威喬·貝恩(Joe S.Bain)、愛德華·馬森(Edward Mason)等人於 20 世紀 40 年代到 50 年代所建立（許景翔、潘明如（譯），2013）。SCP 模型的基本涵義是基本的市場因素²¹（需求與供給）決定市場結構（Structure）²²；市場結

21基本的市場因素包括需求因素與供給因素。需求因素：價格彈性、替代品、市場成長、貨品類型、

購買方式等；供給因素：技術、原料、工會、產品的耐久性、地點等。

22市場結構主要指特定市場中，買方與賣方在數量、規模上的關係，以及產品差異化與多樣化、進出市場之障礙、垂直整合和成本結構等。

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構決定企業在市場中的行為（Conduct）；而企業行為又決定企業績效（Performance）。

此外，SCP 模型致力探討外部衝擊（Shock）²³之影響，因為外部衝擊將改變市場結構與廠商行為，最終將影響廠商的經營績效。SCP 模型非常適合用來分析菸酒產業，正因菸酒產品的消費特性深受法規、社會價值等外部性因素所影響，SCP 模型正好提供一個擁有動態環節的分析工具。

圖 3-2 SCP 模型應用：菸酒產業結構與經營環境資料來源：本研究自行繪製

二、產業結構與廠商策略

以下針對上圖 3-2 之 SCP 模型內之各項因素加以敘述：

（一）市場供給

市場供給大幅增加。2002 年台灣加入 WTO 後，為了履行入世承諾，隨之大幅調降進口關稅，全面開放國外菸酒產品進口，因此國際大廠之產品紛紛進入國內市場，加上菸酒專賣制度走入歷史，國內民間業者得以製造菸酒，造成供給大幅增加，市場競爭日趨激烈。根據財政部最新資料統計顯示，我國菸酒製造及進

23外部衝擊指因政治、法律、技術、社會價值、消費習慣等因素改變，影響市場結構與廠商行為。

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口相關業者多達 2544 家（台灣菸酒股份有限公司，2020a），菸酒市場高度飽和以致競爭激烈。

（二）市場需求

預期未來市場需求成長受限。由於相關法規限制，包括菸害防治法、交通酒駕罰則，以及不斷調高的菸捐、菸稅，加上消費者健康意識抬頭、反菸團體不斷宣傳菸品之危害性，總體條件不利消費。另一方面，包括電子菸、加熱菸、加味菸等新技術、新產品的問世，消費者選擇愈趨多樣，商品差異化愈加明顯。

（三）外部因素

政府政策限制菸酒產業的發展。總體來說，政府對菸酒產業之態度並不鼓勵也不扶持，而是從防治與監理的角度來管理產業，因此政府政策很大程度限制了菸酒產業的發展。除了菸害防治法、交通酒駕罰則外，逐年調漲的菸捐、菸稅更對菸品消費市場產生沉重打擊。舉例來說，自 106 年 6 月 12 日開始調高新一輪菸稅，依從量課稅原則每千支菸稅由 590 元調增至 1,590 元，相當於每包菸調高 20 元（20 支裝），大幅調漲菸稅導致菸價飆升，迫使消費者轉向購買白牌菸及私劣菸，

同時誘使走私菸品更加猖獗，影響合法菸品銷售，對國內菸品市場造成極大衝擊。

除此之外，政府對於菸酒市場採自由開放態度，除了對輸入品採低關稅之外，針對有意來台設廠的跨國菸酒公司亦不設限制，像是政府於 2009 年核准帝國菸草在苗栗設廠生產，又於 2016 年再核准傑太日煙在臺南設廠生產，這兩家全球前三大的國際菸商透過在地設廠生產，節省大量成本費用，嚴重擠壓台灣菸酒公司菸品市占率，同時造成菸品市場幾乎無後進者存活的空間。由圖 3-3 看出，民國 106 年 6 月調漲菸稅，108 年台酒公司菸品年銷售總額驟減將近 90 億元，可見外部性因素對廠商影響非常巨大²⁴。

24依財政部財政及賦稅統計資料顯示，菸稅調漲之後，106 年與 107 年國內合法菸品銷量分别减少 5.87％及 12.59％，2 年內累計减少 17.71％的銷售量。（台灣菸酒股份有限公司，2019）

台灣菸酒公司轉型策略與體制變革之研究

Department of Agricultural Economics College of Bio-resources and Agriculture

National Taiwan University Master Thesis

國立臺灣大學碩士學位論文 口試委員會審定書

摘要

ABSTRACT

目錄

圖目錄

表目錄

第一章 緒論

第一節 研究背景與動機

第二節 研究目的與範圍

第三節 研究流程

第四節 研究方法

第五節 章節架構與內容提要

第二章 文獻回顧

第一節 市場失靈與政府的介入

第二節 政府失靈與全球民營化浪潮

第三章 台灣菸酒公司轉型分析

第一節 菸酒產業市場分析

國立臺灣大學碩士學位論文口試委員會審定書

第一章緒論

第一節研究背景與動機

第二節研究目的與範圍

第三節研究流程

第四節研究方法

第五節章節架構與內容提要

第二章文獻回顧

第一節市場失靈與政府的介入

第二節政府失靈與全球民營化浪潮

第三章台灣菸酒公司轉型分析

第一節菸酒產業市場分析