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第三章 金門地區政經發展歷史分析

本章乃以歷史觀點就金門地區之政經環境，探討其地方自治與地 方財政之發展過程、與金門酒廠之起源及其社會角色發展，以及其對 金門縣政府財政上之影響。

第一節 地方自治之發展

金門縣自 1956 年 7 月成立金門防衛司令部戰地政務委員會，實 施戰地政務體制，直至 1992 年 11 月 7 日終止戰地政務，實施地方自 治，在此段期間，可依體制區分為下列三個時期，茲以此作為分析範 圍，析述如下：

壹、軍政時期（戰地政務初期）：1956-1969

1956 年 6 月金門劃為戰地政務實驗區，同年 7 月成立金門防衛 司令部政務委員會，福建省政府則從金門遷至台灣，並且加以虛級 化，而金門地區之行政權，則移交政務委員會所管轄，縣長亦由軍人 兼任，所有鄉、鎮、村里長均改為委派。除設立縣政諮詢會議，聘任 諮詢代表，以溝通政見民意外，並無設立其他機構組織。因此，在此 一時期並無所謂地方自治可言，完全是以軍政為主。至 1969 年，由 於戰地政務精簡，一般政務改歸由縣政府代辦與督導，而縣長亦改為 軍職外調任命，且擁有了較大自主權。

貳、訓政時期（戰地政務後期）：1970-1992

1970 年，經中央核准全面實施鄉鎮長、村里長、鄉鎮民代表選 舉，第一屆於 1971 年 2 至 6 月，分段選舉陸續完成，其後鄉鎮以下 的地方自治施行即未曾中斷，但縣長、縣議員（縣諮詢代表）仍為官 派。1986 年國民大會代表選舉、1989 年立法委員選舉，因多人參選，

而使從前皆為同額競選情形改觀，且呈現競爭激烈之狀況。至 1989 年，為回應金門人民要求設立縣議會，而採取了相關權宜措施，如：

修改「金門縣縣政諮詢會議簡則」，規定縣政諮詢代表民選，並於 1990 年舉行縣政諮詢代表選舉，成立縣政諮詢代表會等，但大部分職權已 比照台灣省縣議會，與 1989 年縣政諮詢會僅有建議權的狀況差別極 大。1991 年 9 月 11 日，行政院又核定「福建省金門縣連江縣實施地 方自治方案」，而「福建省金門縣連江縣實施地方自治綱要」亦於 1992 年 11 月 5 日發布施行，「福建省金門縣連江縣臨時縣議會組織規程」

亦在同年發布。此一時期，雖尚未真正落實地方自治，但已在進行相 關準備工作。

叁、回歸憲政時期：自 1992 以迄今

1992 年 11 月 7 日宣佈終止戰地政務，金門縣政府又重新隸屬福 建省政府，從此金門縣地方自治乃逐漸回歸憲政體制。在「福建省金 門縣連江縣實施地方自治方案」中，明定金門縣第一屆縣長選舉與台 灣省第十二屆縣市長選舉於 1993 年同時辦理；鄉鎮長、村里長選舉 與台灣省第十三屆鄉鎮長選舉、第十五屆村里長選舉於 1994 年同時 辦理。縣設臨時縣議會，先由福建省政府加聘縣政諮詢代表為臨時縣 議會議員。第一屆縣議會議員選舉與台灣省第十三屆縣市議會議員選 舉同時辦理。1992 年適逢第二屆立法委員選舉，當時陳清寶違紀參 選，國民黨為使其由黨規劃者當選，而動用了黨政軍之資源全力輔 選，但結果陳清寶當選，此一結果，實具有宣告威權時代結束之象徵 意義。

1993 年選舉第一屆縣長，同年 11 月 17 日「福建省金門縣連江 縣縣議會組織規程」亦發布施行。1994 年選舉第一屆縣議員、第六 屆鄉鎮長、鄉鎮民代表及村里長，修訂「金門馬祖東沙南沙地區安全 及輔導條例」，解除出入境管制；同年 7 月「省縣自治法」與「直轄 市自治法」於立法院三讀通過，總統公布實施。1996 年福建省政府 遷回金門，1997 年 2 月發布「福建省金門縣議會組織規程」，以配合

「省縣自治法」的施行，，金門縣與台灣地區之地方自治同時開啟了 法制化之時期。1998 年廢止「金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條 例」，完全回歸憲政，1999 年 1 月「地方制度法」由總統公布施行後，

又於 1999 年發布「地方立法機關組織準則」，根據該準則，於 2000

年 1 月公佈「金門縣議會組織自治條例」，金門地方自治完全進入法 制化時代，相較於威權時代軍管時期之政治環境，轉變為以人民為 主、本土意識為依歸之政治環境。

由上述之歷史發展過程可知，自 1949 年中央政府退守台澎金馬 之後，金門實施戰地政務，一切以軍事為重，司令官獨攬黨政軍大權，

此時金門乃處於集權政治，而此時期，台灣則陸續推行地方自治，雖 然「台灣省各縣市實施地方自治綱要」、「台灣省臨時省議會組織規程」

及「台灣省臨時省議會議員選舉罷免規程」等之實施，係以命令性質 為之，但自治之施行，自 1959 年已從村里至省議會。而金門縣自 1949 年廢縣制為軍管區，且為配合戰地政務之實施，地方自治即停止，縣 長由軍職兼任，人事權、行政權、財政權、立法權及組織權皆受軍方 的指揮與督導，所設立之縣政諮詢會議，其職權僅有諮詢建議，所有 議決案僅供參考而已，不具拘束力，此時期之地方自治程度最低，直 至 1971 年，才開始恢復鄉鎮以下之選舉，且一直停滯在鄉鎮自治階 段。及至 1991 年動員戡亂時期宣告結束，金門戰地政務委員會裁撤，

「福建省金門縣連江縣實施地方自治方案」公佈後，金門縣地方自治 始快速發展，而自 1994 年起，已與台灣同步實施，1999 年地方制度 法公布後，金門縣亦和台灣一樣進入地方自治法制化，縣為公法人，

使縣長的行政權、人事權的強化，議會立法權的擴大，縣政府的組織 擴大，職等提高。

第二節 地方財政之發展

本節主要在探討金門縣由背負戰地任務到發展地方自治，以及福 利縣之發展，因此，首先分析金門縣由戰地政務至地方自治時期財源 收入與依存之演變；次之，則介紹自 1992 年解除戰地政務之後，金 門縣所發展出之社會福利措施內容。

金門縣地方財政歲入種類及範圍，依照金門縣政府預算書科目，

約分為：一、稅課收入。二、規費收入。三、財產收入。四、公債及 借款收入。五、營業及事業收入。六、罰鍰及賠償收入。七、獨佔及 專賣收入。八、補助收入。九、其他收入等九種。關於金門縣地方財

政歲入概況，擬以民國四十六年度至民國五十八年度(戰地政務初 期)、五十九年度至八十年度(戰地政務後期)，及民國八十一年度至 九十年度實施地方自治期三個階段

¹

壹、 財政收入之比重

金門縣政府於四十六年度至五十八年度(戰地政務初期)，依據收 入來源比重，以稅課收入占當年度歲入決算之 39.98%為最高，因當 時所有賺錢事業單位，如酒廠、物資供應處、鹽場皆為戰地政務委員 會

²

稅課收入從四十六年度之 663 萬元，上升至五十八年度之 1,735 萬 元，計成長了 27.17 倍之多。而比重居第二位者，是補助收入，其中 以政委會補助收入為主，這段期間，僅獲得中央在金門課徵之印花稅 及鹽稅轉為補助款處理，每年度約為 50 餘萬元;其餘為政委會補助，

從四十六年度補助 5 萬餘元，至五十八年度已可補助 4，718 萬元。(詳 見表 3-1)。

而於五十九年度至八十年度期間(戰地政務後期)，各項收入占當 年歲入比率，則以營業盈餘及事業占收入之 51.11%為第一位。以各 年度比重觀之，在這二十二年中，比率達五成以上者有十一個年度，

達四成者有十個年度，僅一個年度占 39.37%是最低的;且從五十九年 度之 8,667 萬元躍升至八十年度之 7 億 7,288 萬元。居次者，為移 用以前各年度歲計剩餘，甚至占當年度比率的 16.26%。再其次，為 財產收入，主要為磁土開採收入，其中以開採金門磁土收入為大宗，

從五十九年度之 579 萬元繳縣庫起，自六十年度至六十七年度，每年 均有 3，000 萬元以上解繳縣庫，到七十年度，甚至已有上億元的縣 庫收入，及至七十七年度，因環保意識抬頭，政府才思考另覓財源，

1 本節在分析財政發展之三個時期，係引用財政會計年度資料，因此在時間上，配合使用民國年

度加以說明，

2 以下簡稱政委會。

而停止開採措施(詳見表 3-2)。

實施地方自治期間，當年度占收入比重第一位者，仍然是營業盈 餘及事業收入，其總額從八十一年度之 8 億 3,459 萬元，躍升至九十 年度(註七)之 34 億元 1,280 萬元之多，其中又以酒廠盈餘占大部分，

其餘事業單位，如公共車船管理處、自來水廠、陶瓷廠、金門日報社 等，因環境變遷而面臨經營困難，已無法收支平衡。而位居第二是補 助收入，平均占當年度比重之 32.59%。此為戰地政務結束後，中央 為彌補因實施戰地政務期間，忽略偏遠離島之民生建設，而相繼六 年，藉綜建計畫次第在金門、馬祖推展，故補助款也隨之增加;從八 十一年度之 5 億 2,423 萬元，逐年躍升，故至九十年度已是 28 億 6,463 萬元，計增加 4．46 倍。居第三位是稅課收入，主要是自八十六年度 起，每年有二億元之獨占及專賣收入，至八十九年度(十八個月)已有 獨占及專賣收入 4 億餘元、及 16 億 4,162 萬元之中央統籌分配稅款 收入，故能升為收入第三位(詳見表 3-3)。

從以上資料，可看出在戰地政務初期收入比重次序，為稅課收入

＞補助收入＞移用以前各年度歲計剩餘;而戰地政務後期比重次序，

為營業盈餘及事業收入＞移用以前年度歲計剩餘＞財產收入;在實施 地方自治期間之比重次序，為營業盈餘及事業收入＞補助收入＞稅課 收入。雖然不同期段有不同之比重，但如從以上三個時期來看，營業 盈餘所占比重仍然是最穩健，也足以代表金門縣對財政的努力程度。

表 3-1 金門縣政府 （軍政時期）歲入分配比

單位：千元、﹪

年 度 歲入總計 稅課收入 補助收入 事業收入 財產收入 其他收入 歲計謄餘 46年度 10,126 65.45 0.53 0.00 6.38 15.36 12.29 47年度 10,484 76.38 3.62 0.00 1.30 3.53 15.17 49年度 16,074 48.79 26.88 0.00 4.31 2.35 17.67 50年度 18,447 42.80 31.12 0.00 3.72 3.30 19.06 51年度 19,374 45.17 41.06 0.00 3.01 3.27 7.49 52年度 23,549 43.56 41.86 0.00 3.12 0.23 11.23 53年度 33,262 34.90 44.05 0.00 1.20 10.99 8.87 54年度 32,962 37.92 43.77 0.15 0.15 8.50 9.50 55年度 46,846 28.19 49.26 0.00 5.30 9.43 7.81 56年度 90,516 14.90 70.58 0.11 4.20 5.23 4.98 57年度 74,397 21.46 57.02 0.40 7.02 8.32 5.78 58年度 85,849 20.21 60.52 0.48 6.85 6.83 5.11

平均分配比 39.98 39.19 0.10 3.88 6.45 10.41

資料來源：金門縣政府歷年度決算書整理

附註：1. 48 年度因改制從缺，49 年度，為民國自 48 年 7 月 1 日至 49 年 6 月 30 日，以後年度類推。

表 3-2 金門縣政府 （訓政時期）歲入分配比

單位：千元、﹪

年 度 歲入總計 稅課收入 補助收入 事業收入 財產收入 其他收入 歲計謄餘 59年度 171,124 11.46 3.43 50.65 3.82 7.26 23.37 60年度 181,339 11.47 2.55 48.82 4.62 7.06 25.48 61年度 201,527 10.82 4.43 55.70 5.15 7.91 16.00 62年度 235,208 9.80 8.28 54.89 6.14 7.83 13.06 63年度 273,305 8.53 9.46 51.74 6.30 6.27 17.70 64年度 411,381 7.53 2.08 45.36 5.40 6.99 32.64 65年度 490,148 7.31 1.90 47.91 5.67 10.66 26.55 66年度 597,263 7.05 1.72 44.67 7.93 5.30 33.33 67年度 699,332 6.27 1.53 46.61 7.18 7.34 31.08 68年度 783,290 6.40 2.26 48.33 12.50 6.66 23.85 69年度 959,533 5.63 2.12 48.19 13.81 6.71 23.54 70年度 1,026,482 5.83 2.49 39.37 16.58 5.50 30.23 71年度 955,621 6.94 2.41 42.78 23.05 5.65 19.16 72年度 929,291 8.03 2.80 64.61 11.76 6.20 6.60 73年度 941,536 8.50 00.0 67.06 10.64 8.86 4.94 74年度 1,128,294 7.27 13.85 54.46 11.15 6.85 6.42 75年度 1.048.72 8.40 13.26 52.43 11.10 7.77 7.04 76年度 1.043.35 8.33 12.94 57.11 12.22 6.88 2.52 77年度 1.303,22 6.18 19.28 54.71 11.65 5.30 2.88

78年度 1.277.42 6.47 14.82 54.56 15.29 4.14 4.72 79年度 1.412.66 5.86 27.42 47.44 9.70 3.36 6.22 80年度 1.642.51 6.13 35.20 47.05 7.36 3.95 0.30 平均分配比 7.74 8.37 51.11 9.96 6.57 16.29

資料來源：金門縣政府歷年度決算書整理。

表 3-3 金門縣政府 （地方自治）歲入分配比

單位：千元、﹪

年 度 歲入總計 稅課收入 補助收入 事業收入 財產收入 其他收入 歲計謄餘 81年度 1,710,584 7.25 30.65 48.79 8.53 4.20 0.58 82年度 2,288,667 6.12 31.68 50.23 6.62 4.47 0.87 83年度 2,940,970 9.00 40.92 35.78 4.90 9.39 0.00 84年度 2,901,086 9.20 37.96 45.18 3.89 3.77 0.00 85年度 3,906,826 6.70 32.70 54.79 2.94 2.87 0.00 86年度 4,510,159 10.84 32.51 45.48 5.32 5.84 0.00 87年度 5,000,253 11.38 33.17 41.46 7.09 6.89 0.00 88年度 5,453,304 9.84 29.42 38.26 3.22 5.78 13.49 89年度 7,522,470 18.74 22.48 43.19 13.29 2.29 0.00 90年度 8,326,889 12.57 34.40 40.99 9.00 3.04 0.00 平均分配比 10.17 32.59 44.42 6.48 4.85 1.49

資料來源：金門縣政府歷年度決算書整理

貳、 財源依存之演變

本部分係以地方政府之補助收入依存度，來探討金門縣財政狀 況。而所謂補助收入依存度，乃指地方政府歲出財源中由補助及協助 收入所支應之比重。若一地方政府其對補助收入依存度愈高，則代表 其仰賴上級補助款之程度也愈高。

綜觀金門縣主要收入，如由補助收入、稅課收入、營業盈餘及 事業收入、及金門酒廠盈餘繳庫等，分別計算其對當年度歲出之貢獻 度分析之，其中補助收入，在戰地政務初期平均依存度為 43.32%，

且主要補助，大部份來自政委會補助，而不是中央政府補助款。而在 戰地政務後期則僅達 9．37%，且自五十九年度至七十三年度，平均 依存度不及 6%（除六十二、六十三年度分別為 11.62%及 12.59%外），

及至七十四年度推展三民主義實驗縣六年經建計畫，其依存度始陸續 上升。且自實施地方自治後，中央政府才開始關注離島建設，補助收 入依存度才回升至 36.06%。稅課收入方面，則以戰地政務初期平均 依存度占 46.90%為最高者，而在戰地政務後期則僅達 9．71%。實施 地方自治後，雖然有獨占及專賣收入、及中央統籌分配稅款分成，但 賦稅收入依存度，均在 10%以下，而八十九年度因中央統籌分配稅之 分成，又提升為 16.23%及九十年度之 14.36%。綜觀歷年稅收依存度 趨減原因，主要是配合中央各項減免稅負政策所致，如 1999 年 1 月 及 7 月，分別調降契稅，影響縣稅收入一年約 1 千萬元，2001 年 1 月，地區使用之 180OCC 汽機車免稅、調降金融業營業稅，僅此兩項 措施，也使縣庫收入減少 7 千萬元;2001 年 7 月調降住家用房屋稅，

縣庫又減少約 5 百萬元收入，故中央各項減免稅收政策，均影響地方 財政收入至鉅。依近十年來稅收依存度，平均為 9．19%，與台灣各 縣市政府近十年來資料比較，台灣省各縣市政平均依存度為 57.9%，

即使與最低三縣市之：嘉義縣之 31.9%、澎湖縣之 32.9%、基隆市之 34.5%，均無法相比較，可見金門地區稅源枯竭的程度(陳儷文，2000)。

營業盈餘及事業收入，在戰地政務初期平均依存度為 0．1%，主 要 是 當 時 賺 錢 事 業 仍 由 政 委 會 掌 管 ; 而 在 戰 地 政 務 後 期 則 高 達 63.33%，而其中金門酒廠盈餘繳庫即為 37.84%;實施地方自治後，平 均依存度為 49.35%，為當期首位之依存度，而其中金門酒廠盈餘高 達 41.22%，故其對金門縣歷年收入之貢獻是有目共睹。從以上數據 觀察，除了戰地政務初期，對金門縣財政收入貢獻度，最高為營業盈 餘及事業收入(詳見表 3-4)。

從民國四十六年度至九十年度，在四十四個會計年度中，營業盈 餘及事業收入平均依存度為 43.36%為最高;補助收入平均依存度為 24.64%占第二，如以近十年平均依存度為 36.06%，與台灣地區二十 三個縣市政府來比較，大約列在第十五或十六名，如與彭湖縣之 58%、

台東縣之 57%、嘉義縣之 53%比較，更可顯示金馬兩離島之不被中央

重視的程度。稅課收入，近十年的平均依存度為 9．19%，如與台灣 地區二十三個縣市比較(陳儷文，2000)

³

表 3-4 金門縣各項主要收入之依存度

單位：千元、﹪

補助收入 稅課收入 事業收入 金酒盈餘 年度 總決算

金 額 依 存 度

金 額 依 存 度

金 額 依 存 度

金 額 依 存 度 46 年度 8,539 54 0.63 6,627 77.61 0 0.00 0 0.00 47 年度 7,636 380 4.98 8,008 104.87 0 0.00 0 0.00 49 年度 12,783 4,321 33.80 7,843 61.35 0 0.00 0 0.00 50 年度 16,995 5,740 33.77 7,896 46.46 0 0.00 0 0.00 51 年度 16,728 7.954 47.55 8,752 52.32 0 0.00 0 0.00 52 年度 21,699 9.857 45.43 10,257 47.27 0 0.00 0 0.00 53 年度 30,268 14.652 48.41 11,607 38.35 0 0.00 0 0.00 54 年度 29,331 14.429 49.19 12,499 42.61 50 0.17 0 0.00 55 年度 42,390 23.078 54.44 13,027 31.16 0 0.00 0 0.00 56 年度 86,224 63.890 74.10 13,485 15.64 102 0.12 0 0.00 57 年度 68,590 42.420 61.85 15,969 23.28 301 0.44 0 0.00 58 年度 79,106 51.957 65.68 17,350 21.93 414 0.52 0 0.00

平均值 43.32 46.90 0.10 0.00 0.00

資料來源：金門縣政府各年度決算書整理

3 陳儷文，2000，「台灣地方財政不均與區域發展之研究」，國立台北大學財政學系碩士論文。

表 3-4 金門縣各項主要收入之依存度（續一）

單位：千元、﹪

補助收入 稅課收入 事業收入 金酒盈餘 年度 總決算

金 額 依 存 度

金 額 依 存 度

金 額 依 存 度

金 額 依 存 度 59 年度 126,061 5,871 4.66 19,616 15.56 86,672 68.75 46,295 36.72 60 年度 138,390 4,622 3.34 20,792 15.02 88,529 63.97 47,076 34.02 60 年度 149,219 8,920 5.98 21,801 14.61 112,248 75.22 65,598 43.96 62 年度 167,609 19,472 11.62 23,049 13.75 129,116 77.03 76,560 45.68 63 年度 205,387 25,848 12.59 23,323 11.36 141,419 68.85 85,585 41.67 64 年度 278,980 8,551 3.07 30,996 11.11 186,591 66.88 110,033 39.44 65 年度 293,253 9,292 3.17 35,843 12.22 234,809 80.07 147,163 50.18 66 年度 385,795 10,268 2.66 42,129 10.92 266,801 69.16 162,291 42.07 67 年度 512,791 10,669 2.08 43,859 8.55 325,948 63.56 204,216 39.82 68 年度 539,704 17,681 3.28 50,147 9.29 378,574 70.14 194,239 35.99 69 年度 634,875 20,324 3.20 54,064 8.52 462,425 72.84 242,208 38.15 70 年度 905,983 25,546 2.82 59,839 6.61 404,105 44.61 201,316 22.22 71 年度 881,107 23,000 2.61 66,363 7.53 408,863 46.40 170,000 19.29 72 年度 887,900 26,000 2.93 74,585 8.40 600,456 67.63 355,000 39.98 73 年度 856,551 0 0.00 79,996 9.34 631,361 73.71 386,000 45.06 74 年度 1,033,682 156,280 15.12 82,032 7.94 614,436 59.44 390,000 37.73 75 年度 1,040,002 139,050 13.37 88,068 8.47 549,884 52.87 342,887 32.97 76 年度 999,184 135,043 13.52 86,871 8.69 595,871 59.64 390,000 39.03 77 年度 1,158,753 251,220 21.68 80,520 6.95 712,941 61.53 502,534 43.37 78 年度 1,259,710 189,312 15.03 82,634 6.56 696,955 55.33 491,939 39.05 79 年度 1,39,7295 387,375 27.72 82,758 5.92 670,146 47.96 458,116 32.79 80 年度 1,621,602 578,204 35.66 100,721 6.24 772,876 47.66 539,471 33.27

平均值 9.37 9.71 63.33 37.84

資料來源：金門縣政府各年度決算書整理

表 3-4 金門縣各項主要收入之依存度（續二）

單位：千元、﹪

補助收入 稅課收入 事業收入 金酒盈餘 年度 總決算

金額 依存 度

金額 依存 度

金額 依存 度

金額 依存 度 81 年

度

1,648,629 524,231 31.80 123,985 7.52 834,587 50.62 580,000 35.18 82 年

度

1,914,181 725,110 37.88 140,117 7.32 1,149,576 60.06 850,000 44.41 83 年

度

2,645,398 1,187,115 44.87 261,228 9.87 1,052,184 39.77 749,128 28.32 84 年

度

2,539,604 1,101,361 43.37 266,822 10.51 1,310,811 51.61 1,052,859 41.46 85 年

度

3,112,920 1,277,604 41.04 261,773 8.41 2,140,627 68.77 1,828,678 58.74 86 年

度

4,280,496 1,466,439 34.26 252,078 5.89 2,051,011 47.92 1,745,198 40.77 87 年

度

4,850,445 1,658,787 34.20 288,839 5.95 2,073,125 42.74 1,821,640 37.56 88 年

度

5,453,304 1,604,238 29.42 320,256 5.87 2,086,318 38.26 1,912,253 35.07 89 年

度

4,746,877 1,691,413 35.63 1,124,705 23.69 3,248,715 68.44 3,068,380 46.42 90 年

度

7,286,001 2,864,631 39.32 1,046,462 14.36 3,412,896 46.84 3,381,961 46.42 平均

值

36.06 9.19 49.35 41.22

資料來源：金門縣政府各年度決算書整理

叁、金門縣之社會福利措施

金門縣自 1992 年 11 月宣佈解除戰地政務，縣政府為嘗試彌補 因軍管期間而造成金門地區各項建設發展落差，並加強縣民之社會福 利措施，而採取發放老人年金每人每月六千元及年節敬老禮金、全民 免費搭乘公車及公船、婦女生育補助金、國中生以下學生免學雜費及 午餐、全民意外保險及意外傷亡補助、設置大同之家安老育幼、免費 托兒及五歲以下免費醫療等等福利措施，茲析述如下：

一、社會救助（中央規定應予實施項目）

（一）低收入戶生活扶助:為照顧低收入戶

⁴

⁵

⁶

（二）低收入戶子女就學生活補助費:為促使低收入戶家庭之子女 接受教育，努力向學以早日脫離貧窮，而對其就學期間給予就學補 助。凡低收入戶二、三款子女就讀國小，每人每月給予就學生活補助 費 300 元;就讀國中，每人每月給予就學生活補助費 500 元;就讀高中 (職)以上學校，每人每月給予就學生活補助費 4，000 元。目前全縣 每月請領人數：計國中、小 95 人、高中(職)以上 133 人。每月發放 金額為 44 萬 5 千餘元。年度需款 534 萬元。

（三）以工代賑補助:為協助低收入戶者自立，避免有工作能力 者過度依賴社會救助，而辦理以工代賑輔助措施，每日工資 600 元，

目前接受輔助者計 45 人，每月輔助金額為 66 萬元。年度需款 792 萬 元。

（四）中低收入老人生活扶助:為照顧老人生活，凡未接受政府收 容安置之中低收入老人，每人每月發給生活津貼 3，000 元或 6，000 元。目前全縣受補助之中低收入老人計 523 人，每月發放金額為 254

4 依據社會救助法規定所稱低收入戶，係指家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活

費標準以下者，目前依主計機關所公佈之標準，每人每月消費支出為 6,000 元。

5 依據金門縣低收入戶調查辦法規定，第一款為全戶人口均無工作能力，無收益及恆產非靠救助

無法生活者，第二款為全戶人口中有工作能力者未超過總人數三分之一，家庭總收入平均分配全 家人口，每人每月未超過最低生活費用三分之一者。

6依據金門縣低收入戶調查辦法規定，第三款為家庭總收入平均分配全家人口，每人每月未超過

最低生活費用者

萬 4 千元。年度需款為 3，052 萬 8 千元。全縣之社會救助項目，全 年度共需約 6,395 萬元，原列為中央補助項目，但自九十年度起，改 由地方政府負擔。

二、婦女福利（中央規定應予實施項目）

（一）婦女緊急生活扶助:

凡設籍金門縣之婦女，具有下列情形之一，生活遭遇困難者且其 本人未獲政府單位其他項目之生活補助或公費安置於福利機構者:1.

夫死、失蹤、須服刑六個月以上或因疾病傷害無工作收入，且其子女 均無工作能力者。2.寡婦、離婚婦女、未婚媽媽及遭受家庭暴力婦女，

或因疾病傷害致無固定工作收入，且其子女均無工作能力者。3.遭夫 惡意虐待或遺棄者。4.未滿二十歲未婚懷孕至分娩二個月者。5.本人 意外傷殘者。6.生活發生重大變故者。凡符合前項各款補助對象，或 因情形特殊有補助必要之婦女，經縣府核准者得不受設籍之限制。每 人每月最高補助一萬三千四百元，每案最高補助三個月。

（二）婦女法律訴訟、律師諮詢補助:

補助對象為婦女遭受家庭暴力或其他特殊個案。補助標準為每人 每案最高補助 50,000 元，並以補助一次為原則。

（三）婦女心理輔導、治療補助:

補助對象為離婚婦女、未婚媽媽及遭受家庭暴力婦女、遭夫惡意 虐待或遺棄者。補助標準:每人每小時補助 500 元，每案最高補助二 十小時，且同一案情以核定補助一次為限。本項全年共需經費約 2,500 萬元，原列為中央補助項目，但自九十年度起，改由地方政府負擔。

三、身心障礙福利(中央規定應予實施項目):

為維護身心障礙者之生活及合法權益，辦理各項福利及救濟措 施，並扶助其自立更生，以落實身心障礙福利政策，保障公平參與社 會之機會;凡設籍金門縣領有身心障礙手冊之身心障礙者等，均可申 領，每月新台幣 2,000 元，計 675 人，另領取中低收入身心障礙居家 生活補助費 6,000 元者，計 178 人，3,000 元者計 316 人，2,000 元 者計 49 人，共計每月發放生活補助費金額為 216 萬 2 千元。年度需 款 2，594 萬 4 千元，原列為中央補助項目，自九十年度起，改由地 方政府負擔。

四、金門縣自創福利措施:

金門縣的福利項目，除依據中央法令規定辦理外，陳前縣長水在 先生另為考量長久處於戰地政務下，縣民福利長時期遭受漠視，而嘗 試彌補在軍管期間發展落差，並加強福利措施，其項目及所需負擔財 源如下：保價收購地區高梁、大麥、小麥措施，即其收購價格與市場 價格差價，亦由縣政府編列預算補貼，全年需款 2 億 2,980 萬元，金 門縣目前預算編列歸類為經濟建設支出，不列入社會福利支出統計。

另外以縣府財力經營醫院（指公辦公營），全國二十三個縣市政 府，目前僅有金門縣、連江縣政府，仍經營縣立醫院，其餘二十一個 縣市政府，皆己歸併為衛生署經營或朝公辦民營方式經營。而金門縣 經營縣立醫院每年度需耗資台幣 3 億 6,927 萬元，可謂增加縣庫負擔 至鉅。其餘之縣社會福利支出，其涵蓋面非常廣泛，舉凡三歲以下幼 兒免費托育、全民免費搭乘車、船、敬老福利津貼、身心障礙者居家 生活補助……等，以提昇金門人民生活品質為目標，皆為獨步全國之 舉，以下將金門縣自創社會項目及金額列舉如下:

（1）全民免費公車、公船，全年度所需經費為 6,365 萬元。

（2）婦女生育補助金發放，全年度所需經費為 400 萬元。

（3）國中生以下學生免學雜費及免費午餐供應，全年度所需經費 為 6,477 萬元。

（4）全民意外保險及意外傷亡補助，全年度經費 1,185 萬元。

（5）設置大同之家安老育幼措施，全年度所需經費為 4,073 萬元。

（6）免費托兒措施及五歲以下免費醫療，全年度所需經費為 2,300 萬元。

（7）辦理縣民因病醫治，後送台灣地區醫療交通費補助 40 萬元，

及縣民在台醫療返鄉安寧交通補助，全年需 1,200 萬元。

（8）辦理精神病患及癩患病患醫療生活補助費，全年需 250 萬元。

（9）敬老福利津貼暨敬老三節慰問：為貫徹老人福利社會政策，

落實推動老人福利工作，肯定老人對社會之貢獻，使其能安享 老年之生活，促進社會之安祥和諧，並求社會資源之公平、合 理運用，凡現設籍金門縣年齡六十五歲以上，並繼續居住滿三 年者，均可提出申請。目前申請敬老福利津貼每月新台幣 6,000

元者，計 2,037 人，申請具老農資格之三節慰問每月新台幣 3,000 元者，計 4,129 人，另對持有身心障礙手冊者加發 1,800 元，年度需款 3 億 1,479 萬元。

（10）敬老禮金：為弘揚敬老美德，對九十歲以上之長者，每月 加發敬老禮金新台幣 1,000 元，百歲以上之人瑞核發新台幣 3,000 元，目前共計 231 人，每月核發新台幣 27 萬 2 千元。

年度需款 326 萬 4 千元。

以上金門縣所自創的福利措施，全年度共需款 5 億 4,095 萬元。

金門縣社會福利總支出，自實施地方自治以來，八十一年度為 2 億 7,424 萬元，至八十五年度以後，就持續成長，至九十年度已高達 14 億 1,149 萬元，總計成長 4.15 倍（詳見表 3-5）。

表 3-5 金門縣歷年社會福利支出決算統計

單位：千元、﹪

社會保險 社會救助 福利服務 醫療保健

年度 社福總計

金額 比率 金額 比率 金額 比率 金額 比率

社福占總決 算比率 81 年度 274,236 135929 49.57 1980 0.72 23291 8.49 113036 41.22 16.63 82 年度 341,614 162435 47.55 4691 1.37 21912 6.41 152576 44.66 17.85 83 年度 359,627 179252 49.84 5250 1.46 26328 7.32 148797 41.38 13.59 84 年度 304,755 159880 52.46 14943 4.90 32744 10.74 97188 31.89 12.00 85 年度 530,380 376720 71.03 19540 3.68 29820 5.62 104300 19.67 17.04 86 年度 664,304 368388 55.45 116932 17.60 38857 5.85 140127 21.09 15.52 87 年度 853,797 446805 52.33 136047 15.93 39756 4.66 231186 27.08 17.60 88 年度 961,953 337123 35.05 365153 37.96 40676 4.23 219001 22.77 17.64 89 年度 1,074,497 286383 26.65 407314 37.91 53238 4.95 327563 30.49 23.27 90 年度 1,411,492 352579 24.98 588482 41.69 72430 5.13 398001 28.20 19.37

成長倍數 4.15 1.59 296.21 2.11 2.52

平均比重 46.49 16.32 6.34 30.84 17.05

資料來源：金門縣政府各年度決算書整理

第三節 金門酒廠之沿革與角色發展

壹、金門酒廠之沿革

金門地區因土地貧瘠，缺乏水利，不適宜種植水稻，農田多屬看 天田，僅能種植高粱、甘薯及大、小麥等旱作為主，且耕地零星分散，

耕作面積狹小，農業環境遠不如台灣地區，農民雖終年勞苦，但所得 一直偏低。而 1950 年前後，除了島上原有之居民三萬餘人外，又增 加了將近十萬之駐軍，食糧以及民生物質十分欠缺，當時的金門防區 司令官兼福建省主席胡璉將軍，為解決島上物資欠缺問題，且鑒於金 門屬於沙質土地，適合種植高梁，乃基於鼓勵農業生產，改善農民生 活，於 1952 年籌建「九龍江酒廠」（金門酒廠之前身），實施以糙米 一公斤，收兌民間高梁一公斤之政策

⁷

「金門酒廠」，並改隸金門戰地政務委員會，並嚴禁民間舊有十八家 釀酒廠私釀，各種酒類概歸公營。

金門由於實施戒嚴及戰地政務，並受地理環境因素影響，致產業

7 金門縣誌，民 81。

發展落後，經濟條件不足，工商業發展受限，造成稅入財源不豐，無 法支應各項經常性之業務支出。當政者莫不為謀財政之自立更生，提 高自有財源比例而努力，及至 1992 年，金門終止戰地政務，金門酒 廠也奉行政院核定改歸縣政府管轄，而成為縣政府轄下之事業機構，

以異於台灣省各縣市之財政籌措型態，獨自經營發展，並以事業盈餘 收入投注縣政財源，金門酒廠遂成為公務機關組織型態之事業機構。

數十年來，其占歲入比重均在百分之四十以上，成為金門歲入預算之 重心。而縣營事業機構之設置，除可繁榮地方經濟，增加就業機會外，

其主要貢獻，為發揮地方財政籌措功能。

1998 年為配合公營事業民營化進程，而改制為「金門酒廠實業 股份有限公司」之組織型態，預定於菸酒管理法公告施行後十二個月 內，釋出公股達 51%，以完成民營化。金門縣政府於 1998 年 4 月即 考量將金門酒廠改制公司組織，以逐步完成民營化作業，基於公司 化、民營化後，可以增進企業經營自主權，增進經營績效，獲加強分 層負責，以爭取業務處理時效，乃訂定「金門縣政府與金門酒廠實業 股份有限公司董事會暨經理人權責劃分表」乙種，擴大對主管在組織 制度、預算執行、生產計畫、營運規畫等決策授權。故依上開規定與 組織調整方向策略，則金門酒廠於公司化後，已能朝向企業化及高效 能組織邁進。如在制度面：1、已能減少行政牽制，增加自主性。2、

減輕肩負太多政策性任務，如高梁、大小麥保價收購差額補貼每年約 二億五千萬元，可改由縣政府農政部門編列預算支應。3、逐步減少 層層法規的束縛。而在管理方面：其人事管理較具彈性。在營運方面：

已能導入成本觀念，提供績效獎勵，且以市場為導向，更有效能的調 整產銷策略，提昇營運績效。

貳、生產概況

金門酒廠設廠初期之 1950 年代，年產高梁酒約 40 萬公斤，之後 為因應市場需求，年有增加，在 1960 年代約 100 萬公斤，至 1974 年 已達 218 萬公斤，1979 年突破 300 萬公斤達 321 萬公斤，1980 年代 已高達 450 萬公斤。及至 1991 年，金門縣政府因考量高梁酒在市場

供不應求，市場遠景看好，而現有舊廠廠房面積狹小，且設備老舊，

產能無法提高；為使天然資源得以儘量開發利用，以彰顯金門高梁酒 特色，永續提供大眾消費之滿足，乃指示金門酒廠開發興建第二酒 廠，朝自動化生產，以提高產量，降低生產成本，期使金酒邁向企業 化經營，並藉以促進地方經建繁榮，增加財政收入，進而創造地區更 多就業機會。

第二酒廠，面積計十三餘公頃，由縣府於 1993 年向國有財產局 辦理有償撥用取得，1995 年開工興建，歷時二年，於 1997 年完工並 開始進行試車，4 月 25 日正式運轉量產。在 1995 年時，金門酒廠僅 有金城廠，採三班制，年產量為 650 萬公斤，並逐年以 3 至 5%，緩 慢成長，但自第二廠加入後，產量大增，如在 1998 年已提升為 1060 萬公斤，共計增加約 360 萬公斤，成長 52.15﹪。至於金門酒廠近五 年的生產量，可參見表 3-6。

表 3-6 金門酒廠各年度生產數量 ^{單位：公斤/千元} 年 度 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 生產量 6,501,947 6,649,388 6,964,441 10,596,544 11,460,514 12,476,095 10,975,970 生產值 2,288,685 3,005,523 3,147,927 4,132,652 5,065,547 4,965,486 6,333,135

資料來源：金門縣誌稿（2001）

叁、銷售概況

金門在實施戰地政務期間，即 1992 年 11 月 7 日以前，金門酒廠 產製高梁酒，係採產、銷分立，該廠祇負責生產，銷售業務係由金門 戰地政務委員會所屬之物資供應處，負責配售予菸酒零售商，主要以 供應金門市場需求為主，並自成供銷體系，一直採取計畫配銷。1977 年始應台灣省菸酒公賣局要求，納入台灣公賣系統，並於同年 11 月 與公賣局訂約，自此，金門高梁酒正式銷售台灣市場。

為突破公賣局每年僅能供應 250 萬瓶條約限制，乃透過不斷協 調，終獲公賣局同意逐年增加。而金門物資處更於 1978 年、1980 年、

1982 年相繼在高雄、台北、台中三大都市自行設立門市部，更運用 公賣局同意金門酒廠生產之紀念酒，每月得有六萬瓶運銷台灣三特產 中心。且為充份運用此一配額，金門酒廠乃藉「紀念酒」之名，生產 玻璃瓶裝之「先總統蔣公百歲紀念酒」、「金門紀念酒」、「八二三紀念 酒」等方式，以運銷台灣。

金門終止戰地政務後，旋即逐步開放觀光，也由於觀光客大量湧 入，而帶動地區觀光產業的發展。金門高梁酒由於品質名聞遐爾，遂 成為金門最重要的特產，為觀光客採購的主要特產品。金門觀光人口 逐年皆在成長，如由 1993 年之 24．7 萬人，到 1995 年已達 46．5 萬 人，1997 年已高達 53．1 萬人。加之「金酒一體流通方案」實施後，

金門高梁酒產量、通路不再受公賣局限制，除每年簽約運銷公賣局 530 萬瓶外，金門地區約一百餘家大盤菸酒零售商，以與台灣大盤菸 酒商合作，以支付權利金的方式，蒐購配售之高梁酒，運銷台灣市場，

形成銷售台灣市場的第二管道。導致當時產量，無法滿足市場需求，

又形成供不應求，黑市價格高於公定零售價格現象。金門地區「菸酒 零售商」，也由開放初期的一千餘家至 1994 年 3 月已增至六千餘家，

1996 年更多達一萬五千餘家。此時物資處採取「計劃配售」方式，

依金門地區菸酒零售商數平均分配，每月配銷一至三次不等，其銷售 策略，係採取「市場調節」、「穩定售價」為主。但了解金門地區之「菸 酒零售商的大盤商」，則是以類似炒作股票的手法炒作「金酒市場」，

一瓶公定零售 160 元的 0．6 特級高梁酒，可以炒作到 450 元，一瓶 900 元的陳高則炒作到 2500 元，而使金門高梁酒成為市場珍品。因 此喝「陳高」、送「陳高」便成為一種時尚與尊貴的象徵。分析此一 時期為何金門高梁酒如此暢銷，其主因應該是中間的差額利潤高，吸 引中間商及零售商大量投入拓銷的結果，而的市場供不應求，也是創 造此一話題的重要因素。

1996 年立法院一讀通過菸酒管理法後，金門縣政府考量將來菸 酒稅法通過後，菸酒專賣制度將廢止，菸酒市場也會全面開放，對金 門地區將造成嚴重衝擊，因此，為有效建立行銷通路，乃打破以往由 公賣局獨家代理之做法，於 1998 年 6 月公開招商，結果由統一集團 旗下的「南聯國際貿易股份有限公司」取得台灣地區總代理合約，合

約期間為 1998 年 8 月 1 日起至 2000 年 7 月 31 日止，為期兩年，代 銷年量為折算 0．六特級酒計 1,192 萬瓶，正式開啟金酒委託民間企 業進行通路行銷的新頁，也穩定了金酒通路的鋪設，使新廠所增加的 產量得以運銷，並能持續開創公司營運高峰，而使金酒公司盈餘，由 1997 年的 19 億 3000 萬餘元，於 1998 年提高為 21 億 4000 萬元，1999 年則創造 25 億 1000 萬元之盈餘，2000 年則高達 35 億 8000 萬餘元。

至於金門酒廠近五年之盈餘及每股盈餘(EPS)則如附表 3-7。

表 3-7 全門酒廠近五年之盈餘及每股盈餘(EPS) ^{單位：千元}

年度 1996 1997 1998 1999 2000

盈餘 2,046,340 1,939,109 2,139,337 2,630,143 3,655,031

EPS 12.49 元 15.35 元 18.23 元

資料來源；審計機關決算報告。

註：金門酒廠於 1998 年 2 月 16 日改制公司，故 EPS 自 1998 年開始計算。

第四節 小結

公營事業之設立，通常可透過下列活動直接影響政經體制：政府 直接從事生產行為，一方面可以創造生產者剩餘，累積資本，提供經 濟基本設施，協助整體經濟成長，以帶動民間企業發展；另一方面，

由公營事業產生之盈餘可以支應政府部門財政需求，或挹注龐大政府 官僚組織開支，以提供政府服務，包括維繫社會安全所必須的種種公 權力。這兩方面正顯示出公營事業之生產性及保護性特質。再另一方 面，公營事業可能壟斷經濟資源及從事經濟活動所需的基礎設施，汲 取經由生產活動所創造之剩餘，以保障政府運作所需之經濟資源不虞 匱乏，並維繫其對經濟權力之控制與動員能力，確保政權之續存與成 長，這是公營事業汲取性的特質（吳若予，1992：15-16）。因此，公 營事業設立之目的，或為生產、或為保護、或為汲取，以達成某種政 府的功能。

而由本章金門地區地方自治與財政之發展概述可知，金門地區已 從過去戰地政務時代，邁向地方自治發展，並朝向追求完善之社會福 利。而為彌補戰地政務實施期間導致金門發展落後，金門縣政府乃投

入大筆經費，除了實施各項中央訂定之福利措施外，還自創許多福利 政策，在如今地方財政困窘的情況下，只有完全賴於金酒盈餘之挹 注，才能繼續推動這些福利政策。

此外，農民之高粱保價收購政策，四十餘年來均由金門酒廠秉持 照顧農民、提高其所得、改善農民生活之意旨持續辦理。此種措施對 繁榮金門農村經濟，實有其相當的歷史地位與評價。尤其最近十年，

高粱收購價格由 1991 年之每公斤二十三元，提高為目前的每公斤三 十八元，每公斤增加十五元，成長幅度達百分之六十五，高粱價格為 世界的七倍。而金門酒廠一旦進行民營化後，保價收購、照顧農民即 非一民營企業之責任。金門縣政府原為遂行金酒公司於 2000 年民營 化之需要，而將這項差價補貼，改由縣總預算編列預算。

又自 1992 年 11 月 7 日金門戰地政務廢止後，由於戰地的神祕面 紗逐步揭開，人人均欲一探究竟，造成來金門之旅客絡繹不絕於途。

而金門地區的觀光事業也於 1993 年 2 月 1 日正式邁入局部開放之階 段，1994 年 5 月配合安輔條例修正，全面開放觀光

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除由怡人的自然景觀吸引人潮外，其風味獨特的特產更能相得益彰。

金酒公司配合金門縣政府的發展觀光政策，曾舉辦多項活動，以帶動 其週邊產業與觀光事業的發展，例如：2001 年舉辦白酒文化節活動。

這也是金酒公司生產性及保護性特質的體現。總之，金門縣政府這種 透過金酒公司之規模擴張與重點運用，來創造整體政經資源之累積，

是值得鼓勵的方式。

8 「敬恭桑梓 飛躍十年」，2001：19