第三節 對後續研究的建議

第七章 結論

本研究主要是探討在管制改革風潮下，所呈現的政府治理型態轉變，以及詳 述英、美與歐盟等國的運作經驗，以比較方式分析出當中的異同，並且對照我國 的發展情況，提出相關的建議。因此，本研究大致上可以分為三個部分：首先、

說明管制治理模式的興起背景，發現 1980 年代末期因財政困境所導致的政府失 靈，以及人民對於政府的不信任，兩者是管制治理模式轉變的重要背景因素；其 次、歐美的管制治理運作經驗分析，並且分別從發展歷程、課責機制、諮詢制度，

以及影響分析等四個角度，詳述其主要內涵與可能遭遇的問題；最後、透過比較 分析與經驗對照，分別說明對我國產生何種啟示，以及未來在制度設計與發展上 有那些值得學習與參考之處。

經由文獻的分析、歐美等國的經驗說明，以及闡述我國的現況與問題，本章 先針對前述治理模式背景與歐美運作經驗等部分，歸納整理相關的研究發現；其 次，參照歐美等國的發現，就我國目前所進行的革新作法，提出一些思考方向與 建議；最後，針對本研究的不足之處進行檢討，指出後續可行的研究方式與重點。

第一節 研究發現與意涵

本研究的主要問題在於說明如何建構一個符合民主精神的良善管制治理模 式，在歐美等國的運作經驗中具有哪些要件，以及我國如何能充分落實上述的改 革理念。在此，本節則是回答第一章所提出的前三個問題，分別為：

1.管制改革真正意涵為何？與傳統的政府管制有何不同？

2.管制治理的主要興起背景為何？當中有何特色？

3.各國政府如何提升管制的治理能力？有無共同的制度設計？

經由檢閱相關文獻與歐美等國的比較分析，本研究一方面說明了管制治理興

起的背景，以及當中主要內涵與特色，另一方面亦指出歐美各國為何要進行管制 改革的原因、管制改革的實質意義，如何透過相關制度的設計，提升本身的治理 能力與政策品質，在此則是提出本研究的主要發現與相關意涵：

壹、管制改革的實義

在過去二十多年來，不論是 OECD 或非 OECD 的會員國，都致力於所謂的

「管制改革」，以確保政府具有高品質的管制治理能力，並且成為各國政府進行 革新的重要手段。各國所進行的管制改革的重點，主要仍是放在所謂的經濟管制 類型上，希望透過市場機制來解決政府本的經濟績效不彰，以及減輕提供公共服 務的財政負擔。因此，解除政府的不適當的管制，讓公共服務能自由化與民營化，

便成為改革的核心主張。但是本研究確認為，1980 年代以來的各國所進行管制 改革，事實上是分為兩個階段在進行：

第一階段：解除政府不適當的管制，開放給市場自由競爭，改變了過去由政 府獨佔提供現象，此種方式通常都被稱為是一種「解除管制」的改革；

第二階段：將公共服務開放給市場自由競爭之餘，為了確保原本屬於政府管 制的服務，能夠繼續保有一定的品質與水準，調整原有的制度設計與運作方式的

「再管制」（re-regulation），便成為各國政府近年來所努力的方向。

因此，各國政府所進行的管制改革，一方面關心的是如何減少阻礙競爭的限 制，創造更具公平競爭的條件，亦包含原本沒有意圖停止管制的領域，希望經由 再管制的方式以產生更具公平與競爭的體制。然而，所謂「再管制」究竟亦意指 為何？從歐美等國的運作經驗而言，本研究歸納認為至少具有以下的意涵：

第一、政府以制訂良善的管制法規，並且簡化相關的管制法規的數量，形成 管理市場競爭的新規則，因此政府的角色從過去獨佔的服務提供者，轉變成為市 場遊戲規則的制訂者，以及相關爭議仲裁者，也擴大立法與司法在政府管制的角

色。因此，負責修法與立法的國會將扮演重要的角色，不但必須重新調整既有的 管制法規，並且制定新的管制政策；另外，如果政府規定管制範圍與相關的決策 行為上的爭議，司法機關一方面必須重新解釋管制法規的意涵，另一方面必須在 被管制者與管制機關之間，展現出仲裁與調解的功能。

第二、再管制是一種政府在管制制度上的調整，公共服務開放給市場機制運 作，政府為了促進競爭以及進行有效的管理，在這個過程中將衍生出大量複雜與 技術性的問題，現有的政府體制將必須隨之調整。然而，從歐美等國的運作經驗 而言，具有行政、立法與司法功能的獨立管制機關，反而成為其共同的選擇，此 種特殊類型的政府組織，不但改變了各國政府原有治理型態，亦產生出各自不同 的運作方式。

第三、再管制是政府提升管制品質的一項重要手段。由於過去政府所管制的 事項都是與人民的生活福利與權力密切相關的事物，一旦開放給市場/民間經營 與提供，在其最追求營利的前提下，有可能損及一般社會大眾的公共利益，因此，

在這個過程中，政府的決策是否具有足夠正當性、人民是否能清楚瞭解管制政策 對其所產生的影響，以及將公共服務開放給民間/市場是否為最佳的選擇，這些 問題必須經過充分的討論與分析，才能將相關的負面衝擊與影響減至最低。所 以，所謂的再管制是一種說理、說服與成本效益的分析，政府的管制決策唯有在 全面的公開接受諮詢，詳細說明當中的選擇理由，以及評估各種可能替選方案的 優劣等情況下，獲得人民普遍的支持與認同，進而強化政策的成效與品質。

總之，本研究認為所謂的管制改革是一種管制-解除管制與再管制的系統性 過程：政府從過去採取單向嚴格的干預式控制，轉變到解除不必要管制，重新規 劃新/舊管制活動，並且調整相關的制度設計，成為一種再管制的型態。然而，

一般常指稱的解除管制，可以也稱為政府的鬆綁，將原有的各種管制法規，以及 管制機關限制企業與個人活動之作法，進行檢討修正，並且從法規面與運作面，

採取解除或減少限制的措施，因此解除管制只是管制改革當中的一種過程與手 段，其最終的目標是在達成有效的政府管制管理。

貳、信任是管制治理的核心價值與基礎

在 1980 年代末期，各國政府普遍面臨到經濟財政缺乏，以及人民對於政府 的不信任等問題，因此為了有效解決這些危機，便紛紛進行多項的改革措施，所 謂管制改革亦成為當中重要的一環。對此，許多研究者開始將 1980 年代以來，

政府在管制領域上所呈現的治理型態轉變，稱為是一種管制國家再次興起的現 象，其主論點在於：第一、由於政治經濟關係改變與資本主義的盛行，政府開始 重視以市場機制提供公共服務，特別是當大量採取民營化策略後，政府仍必須以 法規制訂的方式，負責市場遊戲規則的建立與促進競爭，並且取代了過去直接提 供服務與干預的方式；第二、在許多公用事業與金融產業上，大量設立具專業的 管制機關，這些特殊的政府管制機關多半具有獨立性質，以避免不當與直接的政 治干預，更重要的是，希望透過這些機關的決策與作為，能夠提升人民對於政府 的政策可信度；第三，為了使政府的管制政策夠具有一致性與穩定性，正式的加 以法制化便成為當中重要的手段，並且配合相關的行政程序，使相關決策更具公 開透明與可預測性。

事實上，管制國家的概念是源自於美國在激進改革時期，所呈現的一種治理 主張與型態，近年來之所以在被重新提出加以分析討論，此與近二十年來各國所 面臨的外面經濟環境，以及內部的信任危機密切相關。在管制國家的概念下，獨 立管制機關是當中最重要與特殊的一種制度設計，一般此類機關強調的是對專業 人員的信任，以及有能夠有效避免不當的政治干預，並且普遍出現在所謂的經濟 性的管制領域上。因此，追求機關獨立與行政專業，所呈現的價值與治理基礎，

主要在於解決人民對於政府與決策者的「信任」問題，畢竟管制政策所涉及的項 目多半都涉及人民的權力與利益，並且必須獲得民眾廣泛的支持與認同，才能順 利執行以獲得成效。然而，信任在管制治理當中所角色為何？本研究認為至少可

以從以下的方面觀察之：

首先、信任能強化與人民的互動關係：適時公布政府的管制資訊，諮詢相關 利害關係人對政策的看法與建議，提出充分與合理的說明，透過這些方式不但能 使政府與民眾建立起密切的合作關係，並且大幅減少不可預期的衝擊與影響，累 積民眾對政府的信任。

其次、信任能減少對企業的衝擊：從政府與企業角度而言，政府的管制政策 多少都會對企業造成一定程度的影響與營運成本上的增加，就算是政府預計開放 給企業提供相關的公共服務，亦必須投入一定程度的資源與時間進行事先的準 備。因此，當政府的管制機關能夠與企業產生良好的互動關係，基於彼此的信任，

不但能夠有效減少不必要的負面的衝擊與影響，並且能提高政策本身的順服程 度。

最後、提供政府間決策的資源與資訊：各國政府在近年來在管制治理型態上 的最大改變，在於大量引進了獨立管制機關的設計，當然也伴隨著相關的討論與 爭議。就原始設計的精神而言，專業與獨立是此類機關的首要考量，多半由政府 體制外的專業人士擔任重要的決策成員，並且賦予其某種程度的身份保障，以負 責處理複雜的管制事務時。因此，政府如果願意將管制的重要權力移交此類機 關，能夠聽取其專業意見，不但能夠有效減少不必要的決策資源浪費，並且亦能 有效掌握正確的相關資訊。

參、歐美的運作經驗的分析

本研究從第三章到五章的內容，主要在說明英、美與歐盟等三種不同的政府 制度下，各自所呈現的管制治理面貌，並且將分析的焦點集中在發展歷程、課責 機制、諮詢制度與影響分析等四個面向。在此就相關的研究發現，以及所代表的 意涵，分述如下：

一、「異中求同」的發展途徑

基於歷史制度與國情因素，歐美等國在管制治理的發展上，不論從發展的時 間、各階段的改革的歷程、目標與策略，以及可能出現的問題上而言，都各自呈 現出不同的特色與發展方向。但是，綜觀歐美等國在 1980 年代之後，所提出的 各項改革政策，有別於過去異質化的途徑，卻似乎又有朝向相似的方向在發展，

主要是因為各國政府普遍的經濟表現並不理想，並且隨著科技進步與全球化的壓 力，為了提升本身的競爭能力，在管制領域上的改革目標都是集中在解除政府不 必要的管制，藉由解除管制產生市場自由化，以及公共服務民營化等效果提升政 府的經濟績效。這段時間的發展，可是說是一種市場戰勝政府的現象，也促進各 國政府在管制領域上產生了動態的改革競爭。

然而，為何歐美等國在 1980 年代之後發展方向與制度設計，在許多地方會 是如何類似與相近？本研究則是認為美國所呈現的運作經驗，以及國際組織 OECD 所進行的有系統研究，兩者的確扮演著關鍵的角色。首先、美國政府在管 制領域上的治理經驗，至今已有百餘年的發展經驗，並且隨著環境的變遷與實際 的需求，陸續在相關制度的設計與運作上進行改良與調整，所展現的成功治理經 驗，往往成為其他國家遇到類似情境時的重要學習與仿效的對象；此外，近年來，

美國政府在管制改革上的目標，主要集中在如何提升管制政策的品質，例如行政 程序法所揭示的各項強化決策程序的透明的方法，以及管制影響分析制度的推動 等，這些作法更是深深影響各國所進行相關改革方向與內容。

再者，OECD 對各國所進行的管制改革與相關的治理制度的發展，亦產生深 遠的影響，主要是因為自從 1980 年代開始，OECD 便開始針對其會員國進行了 一連串的管制改革政策的審核，並且將其調查結果公開出版研究報告，詳述各會 員國所提出革新的理由與作法，分享給所有會員國，此舉一方面累積了許多各國 政府的最佳實務經驗，呈現出一套固定的問題分析與政策設計方法，使各國容易

從 OECD 的研究報告中，瞭解本國與其他國家相似與不同之處，進而容易仿效 類似的作法；另外，OECD 的審核報告提供各國比較的實例，使得其他國家能夠 迅速的取得成功的經驗，大幅提昇在本國實現的可能性。

總之，本研究透過跨國的比較分析，發現固然歐美等國過去在管制治理的發 展過程上，受到當時的環境背景，以及本身的政府體制的影響，在運作方式與制 度設上的確呈現許多異質性面貌，但是這樣的發展趨勢到了 1980 年代的之後，

卻出現的截然不同的結果，參照各國的最佳實務經驗，進行政策的標竿學習，並 且以政策調適等方式達到相似的效果。大量的改革政策移轉與經驗學習，使得學 習與仿效，反而成為影響近年來各國進行改革與發展的重要因素，以及獲得成功 的快速捷徑。

二、獨立管制機關成為建立民眾信任的共同選擇

美國是最早設立獨立管制機關的國家，由於這種特殊類型的行政組織不但具 有獨立行使準立法權、準司法權等權限，破壞了權力分立的原則，而有違背憲之 虞。從歐美的運作經驗觀之，此種具獨立精神與專業能力的管制機關，在近二十 多年開始被學習與仿效，並且大量出現在攸關影響深遠的經濟性管制領域上，希 望借重其特性以挽回民眾對政府的信賴，不但存在於不同的政府體制之內，並且 其扮演的角色亦有所不同。一般行政機關行使職權方式，主要是接受來自政務人 員，以及有民意基礎的行政首長的領導與指揮，才能確保責任政治的完整，但是 為了處理某些專業性、去政治化的公共事務，在現行體制內的行政首長與機關並 不具相關制訂與執行能力的情況下，獨立管制機關得以取得設立的必要性基礎。

其次，獨立管制機關畢竟不是政府行政組織的常態，本身是基於特殊考量下 所建置的產物，所以在設計與規劃上必須格外的謹慎，以免破壞了原本的體制運 作。另外，本研究亦發現，美國在此方面所呈現的運作經驗，仍是各國政府在進 行的規劃與設計時重要參考對象，不論在組織設計與運作方式上，皆看得出學習

與仿效的痕跡，但卻也引發了不同的問題。事實上，為了保有其獨立性與專業性，

獨立管制機關則是採取與傳統行政機關不同的組成與運作方式，但是，當中最廣 為受到批評與質疑之處，主要還是源自於其課責性的問題。雖然獨立管制機關在 設計上，都會要求必須接受來自政府體制內的各種正式監督方式，例如行政、立 法與司法的審核，然而這些直接與間接的取得課責途徑，畢竟是外在制度上的要 求，真正的關鍵還是來自的機關與成員本身對於自我的約束與規範，能夠維護個 人與機關的名聲，制訂出值得信賴的政策與主要，這些非正式的課責途徑，仍以 有賴於機關整體道德習慣的養成，以及個人對自我的要求，才能獲得成效。

三、致力於增進管制決策的透明性

適時主動的公開政府資訊，使一般民眾能有效參與決策，兩者是追求善治的 重要手段，一方面政府能透過提供民眾更廣泛的資訊、觀點及可行方案，進而改 善決策品質，另一方面，在這過程中，民眾可以透過參與決策過程，建立其對政 府的信任。因此，鼓勵公民參與決策制訂是促進善治的一部分，同如 OECD 對 各會員國的觀察，近年來各國政府皆致力於強化本身透明性與課責性，提供人民 適當資訊、進行公開諮詢與主動規劃參與機制，也開始注意到促進「管制透明」

的重要性，並且視其為核心的治理價值。事實上，政府的作為影響著民眾的權力 與生活，特別是政府所採取的管制行動，為了使當中的過程更加透明與公開，充 分接受各方的意見，更謹慎的制訂管制政策，取得行動的合法性基礎，才能保障 大多數人的公共利益。因此，綜觀歐美等國在提升管制透明上的努力，主要可以 分為以下各項：

第一、明訂決策過程必須遵守的正當程序：包含以法規明訂政府在制訂決策 時，必須需採取的行動，例如美國的行政程序法當中所明示聽證、公告與意見徵 詢等要求；另一種則是最高行政首長透過行政命令，或者以出版指導原則等方 式，以宣示方式要求各所屬的機關必須遵守。

第二、預先公開未來的重大管制計畫：在英美兩國運作當中，皆有類似的規 定，主要的目的在於使相關可能受影響的團體，能夠事先取得政府可能採取行動 的相關資訊，並且預測未來可能的發展方向，提早做好準備或者表達其意見，減 少其中的風險與潛在發生的問題與衝突。

第三、廣泛使用公開諮詢制度：諮詢制度是一種雙向的溝通機制，主要在於 使政府與民眾、受管制的團體能夠有對話與意見交流的機會。事實上，從歐美等 國所呈現的運作經驗，諮詢制度通常兩種類型：一種是正式的諮詢，例如聽證與 公聽會的舉行等，並且通常提供明確時間的規範；另一種則是非正式的諮詢活 動，在政府決策過程中，主動尋找相關的團體聽取其意見與看法，逐步形成最終 的共識，雖然此種非正式的諮詢活動，不具有強制性與明確的效力，其效果卻遠 比形式上的要求來得明顯。

第四、大量電子化與網路化：隨著科技的進步，使的政府的相關資訊能夠大 量的電子化，此舉不但大幅改變了過去政府以書面公開相關法規、出版品的方 式，也使得一般民眾可以經由網路快速的查詢，其所希望知道的政府事項。此外，

在歐美等國家的設計中，公開諮詢亦結合了網路科技的使用，專屬的入口網站與 線上的諮詢論壇，從中可以獲得所有相關的資訊與負責的單位，促進意見溝通與 對話的交流。

四、影響分析掌握成效

1970 年代美國尼克森為了充分掌握國家的經濟狀況，特別以總統行政命令 的方式，要求各聯邦行政機關針對重大的管制計畫必須提出通貨膨脹影響報告，

經由政策的成本與效益分析，以進行有系統的評估，選擇能產生最大效益的方 案，盡可能減少負面的衝擊。管制影響分析是針對政府新舊管制政策的成本與效 益，所使用的一種有系統的評估，其主要的目標在於改善管制政策的品質，以及 政府對公共事務管理的能力，透過此項制度的實施，能夠達成所謂的善治。因為

政府可以進行分析報告的審核，使本身的管制政策更具有全面一致性、減少當中 的不確定性，進而使管制行動與結果更具有課責性，此外，管制影響分析亦結合 公開諮詢制度，使決策更具有透明性，夠過意見交換，以及分析報告的出版，清 楚說明政府的管制政策所造成的影響。

專業、共識，以及實證分析導向，三者是管制影響分析所呈現的特質，然而，

管制影響分析之所以普遍獲得各國政府的採用，主要是因為最終的決策是由被信 任的專家所做成的決定，能夠務實的選擇替選方案，並且依照事實發現與分析，

建立起行動的標準，促進政府的管制治理能力，以及政策的效能與效率。另一個 重要因素則是 OECD 的推廣，OECD 於 1997 年與 2004 年所進行的兩項研究調 查，當中便歸納出各國最佳實務經驗與制度分析，對於意願發展該項制度的國家 而言，OECD 所呈現的調查結果，不但一項重要的參考資料，亦是有助於瞭解其 實質內涵與成效，成為進行管制改革與管理的一項策略性工具。

進行本研究最終的目的在於如何建構良善的管制治理，當中需要具備何種要 件。一般而言，良好的政府治理通常被稱做是善治，它是一種社會管理過程，亦 是政府與公民對公共生活的合作管理。善治所代表的是一種民主過程，建立起國 家與社會，或是政府與公民之間的良好合作關係。近年來各國政府從事的行政革 新、政府再造等變革活動，其最終的目標都是在追求「善治」，在管制政策上的 改革亦是如此。事實上，何謂「善治」？有些具體的衡量標準？不論從學術研究 與實務運作上皆無定見，例如英國更佳管制小組組曾提出透明、課責、比例性、

一致性與目標鎖定作為良善管制的標準，亞洲發展銀行（Asia Development Bank, ADB）則是以清楚的角色與目標、自主性、參與、課責、透明與可預測性等標 準作為判斷的依據，然而本研究則是透過歐美等國的運作經驗介紹與比較分析，

歸納出制度設計的「課責性」、決策過程的「公開透明與參與」，以及配合「管制 影響分析」的進行，認為三者是近年來各國政府進行管制改革時，所共同呈現的 發展趨勢與核心主張，亦是建構良善管制治理所必須具備的要件。

第二節 對我國的啟示與建議

各國所呈現的運作經驗，對於我國有何種啟示？以及學習之處？是本研究所 試圖想要回答的最後一個問題。藉由比較分析，參照英美與歐盟在此方面的運作 經驗，並且對照我國在相關制度設計與實務運作的情況，提出以下幾項的省思與 建議：

壹、現行政策與制度設計的思考

回顧過去的發展歷史，我國政府在管制治理的發展，本研究大致區分為三個 階段：第一、傳統的經濟性管制時期：政府不斷透過各種經濟性的管制政策，以 保護與獎勵兩種方式，協助相關企業的發展，進而促進了經濟成長；第二、社會 性管制時期：政府提供政策誘因，鼓勵企業從事企業的投資與生產行為，此舉卻 也伴隨著嚴重的副作用，不但使得國內的環境污染迅速惡化，亦使得勞工與消費 者的權益亦受到嚴重的忽略，迫使政府不得不開始意識到所謂社會管制的重要 性，開始設立相關的專責機關與法規，以約束企業的行為；第三、解除管制時期：

受到 1980 年代各國普遍強調市場自由化的浪潮下，我國政府亦跟隨著世界的潮 流，解除政府的不適當管制，成為此波改革的首要目標，特別是集中在公用事業 的民營化，以及金融市場的開放與自由化。然而，綜觀我國所呈現的發展經驗，

發現政府從未放棄透過管制政策，以達到經濟發展的目標。因此，管制一直是我 國政府在促進整體的經濟發展的一種重要手段，從早期的親自介入干預和指導，

到近年來開放給民間市場參與提供服務，政府管制的角色從未消失。

其次，我國政府在管制改革的發展方向上，亦受到各國政府改革經驗的影 響，此點特別表現在 1980 年代之後所進行各項解除政府不適當的管制措施上，

公共服務自由化與民營化政策逐步擴及到各種產業，仿效他國的的改革經驗，強

調由市場與民間企業的治理能力，提供相關的公共服務，成為當前進行改革的核 心主張。然而，從歐美等國所呈現的發展經驗觀之，去國有化與導入市場競爭固 然是各國政府進行管制改革的重要策略，但是重新建立新的政府管制架構卻是各 國政府普遍必須處理的重要課題。事實上，政府作為公共利益的捍衛者，所謂的 解除管制並非代表責任的解除，而是一種角色的轉變，轉變為指導與監督的角 色，同時意味著政府必須以截然不同的思考與價值，重新建立新的管制架構。因 此，若由此種觀點來看我國在此方面的發展，並且參照各國所呈現的改革經驗，

似乎仍存在著不少的改善空間，包含：

第一、專責管制機關的設立問題：公用事業民營化以及金融市場的改革與開 放，兩者是我國近年來影響一般民眾生活最深的管制改革項目，其共同的特色在 於擴大民間市場參與提供相關公共服務的機會與範圍，企圖利用市場競爭的機 制，提升服務品質與績效，並且這些措施絕大部分是參照國外的經驗而來，對於 我國政府而言是一項前所未有的改革經驗，學習與仿效先進國家的發展經驗是主 要的政策制訂依據¹。然而，參照歐美的發展經驗，本研究認為我國在管制改革 的發展上，不論是觀念或是作法上仍停留在單純的解除管制的階段，認為將由市 場機制競爭，或者開放給民間參與提供服務，必定就能產生高品質與績效的結 果，政府亦可成為免責的合理藉口。事實上，在開放市場與民間參與的過程中，

政府的責任與角色並未消失，而是以另一種監督與管理的角色的型態加以展現，

例如英國政府是推動公用事業民營化最為積極的國家，但是在其推動的過程上，

政府亦隨著民營化的進程，設立相關的專責管制機關，其主要目的不是在於干預 市場運作，而是透過適當的管理，維護一般民眾的公共利益。此點對於我國而言 就顯得格外的重要，是否需要在目前的政府建置中，參照英國的作法，增設相對 應的管理單位值得深思。

1 例如經濟部國營事業委員會在其出版的「經濟部所屬事業民營化」一書所指出，我國民營 化政策之形成，主要可以分為三大緣由，當中1980年代經濟自由化思潮與先進國家推動民營 化之成功經驗，便屬於此類。

第二、民營化政策的再思考：英國保守黨政府於 1979 年上台後，致力於國 營事業的民營化，固然有其產生的背景與實務運作上的需求，但其所呈現的成功 經驗，反而成為其他國家的紛紛效尤的重要參照對象。事實上，我國政府亦深受 其影響，並且至今仍在推動相關的國營事業民營化政策。然而，從英國的運作經 驗觀之，民營化政策的推動是有其配套措施，國內市場是否具有適任的服務提供 者？開放後是否會產生不良的市場競爭，而損及一般民眾的利益？政府是否具有 足夠的能力去維護整體市場的秩序？以及是否要將提供公共服務的權力再次收 回？因此本研究認為，將公共服務開放給民間市場提供，固然能有效提升服務的 品質與績效，但是必須注意的是，市場也如同政府一般，也會發生嚴重的失靈現 象，所產生的後果遠比單純的政府提供服務的績效不佳來得嚴重與複雜，這些問 題都是在決定開放民營化之餘，事先就必須先行思考。反觀我國，引進民營化政 策之後，卻反而造成更多的問題與爭議，然而這些爭議主要集中在股權的移轉方 式，以及員工的權益兩方面上，並且以營運績效與減少成本支出作為推動的核心 主張與理由。對此，本研究則是認為，公共服務自由化與民營化，的確是近年來 各國政府在提升本身服務品質的一項重要策略，但值得注意的是，並不是所有的 政府服務都能適用此項改革方式，當中仍需要仔細的研究與經過充分的討論才得 以推動。所以，市場途徑並非萬靈丹，英國政府在鐵路民營化的改革失靈便是一 個顯著實例，唯有經過充分的準備與分析，政府才能經由市場機制之手，提供令 人民滿意的公共服務。

第三、整體管制制度的思考：如前所述，歐美等國近年來在管制改革上的作 法，大致上是可以分為兩種層面：一是服務的市場化與自由化，二是管制制度的 重建。前者包含經濟上的解除管制與民營化等政策，後者則是政府治理制度的調 整，以及相關運作機制的設立。就我國目前的運作經驗而言，當前的努力重點應 屬在於整體治理制度能力的提升，後續努力的重點應該在於：

第一、是否需要新設立管制機關與審核機制，強化政府在進行各種管制改革 措施的課責性？

第二、如何使一般民眾瞭解政府的管制作為，減少不必要的爭議，提高政策 的順服程度？

第三、如何提出一套合理的管制政策，讓人民充分瞭解其可能產生的效果與 影響？

這些問題的答案，本研究則是在第六章當中透過歐美等國的發展經驗，並且 以進行比較分析的方式，找出當中一些值得我國政府參考與借鏡之處，或許這些 經驗不見得全盤適用，但是能夠指引出一些思考的方向，亦是以下所企圖回答的 問題。

貳、獨立管制機關的角色與定位

為了面對強烈的國際化趨勢與新世紀的挑戰，我國政府自從民國 85 年 12 月便開始推動一連串有關調整政府角色職能、精簡政府功能業務與組織的革新措 施，然而我國所推動的各項行政革新，在政黨輪替後並未停止，反而加速檢討政 府組織體制的檢討與改革，以提升政府整體的效率與效能，因此部分政府機關的 專業化、去政治化，建制獨立機關便為當中主要的改革策略之一。在民國 91 年 3 月所通過的「獨立機關建制理念與原則」規劃下，成為我國政府在實務上檢討 設立獨立機關的具體操作原則，並且在「中央政府機關總員額法」的規範下，獨 立機關在我國政府的體制中，正式具有法制化的基礎，成為依據法律所創設的機 關。

綜觀我國政府的行政組織設計，屬於獨立機關類型的組織，包括中央銀行、

行政院公平交易委員會、中央選舉委員會、金融監督管理委員會與國家通訊傳播 委員會等，除了中央選舉委員會，其餘都是屬於典型的專責管制機關，其設立的 原因除了專業性的考量外，更重要的是社會各界期盼它們能夠獨立、公正地行使 職權，同時也代表著我國政府在管制制度設計上一種轉變。事實上，就各國在管

制改革的經驗而言，透過獨立管制機關的設置，以負責處理具有高度專業、複雜 的經濟性管制項目，已經是一種普遍的發展趨勢，依照 OECD 的研究，其數量 正大幅成長中。然而，此類機關畢竟不是政府組織的常態，對於其組成方式與權 責的歸屬亦有特別的要求規範，才能展現其建置的精神與功能。因此，在本研究 中對照了歐美等國在此方面的發展經驗與運作上的設計，對於我國則是提出以下 的建議：

第一、機關的增設：依照目前所通過的「中央行政機關組織基準法」，其中 明定獨立機關以五個為限，換言之，除了上述五個機關之外，未來若要創設新的 獨立管制機關仍須進行修法。然而，綜觀各國在政府管制制度的設計中，近年來 普遍開始大量採用獨立管制機關的設計，使用的範疇與領域遠比與我國目前的建 制來的廣泛許多，其管理的項目多半與民生福利有關的公共服務，例如通訊、金 融、電力、貿易、勞工、航空等，其主要的功能仍是在於監督與管理市場秩序與 制訂明確的遊戲規則，並且對於違規者給予適當的處分。因此，若解除政府不適 當的管制，以及國營事業民營化是我國當前既定的政策，如何確保市場化的公共 服務，能夠在不損及一般民眾最大的利益下順利進行？從政府的角度而言，後續 的制度設計更顯的重要，獨立機關的設置，特別是具有管制性質者，是否應受節 制？或是參照各國的經驗加以增設，仍值得討論。

第二、提升機關的獨立性：依照行政院所發佈的「獨立機關與行政院關係運 作說明」，我國的獨立機關是一種依據法律獨立行使職權，自主運作，不受其他 機關指揮監督之合議制機關，在性質上仍屬中央行政機關，應遵守相關的行政管 理事項的規範。然而，從金管會與國家通訊傳播委員委員會的成立過程而言，我 國對於此類機關的設立，在充滿不信任與擔心擴權的政治生態下，反而成為政治 角力的戰場，主要是因為此類機關掌握許多重要的管制權力，在委員會制與政黨 比例提名制度的配合下，只要政黨提名的人選能夠取得過半的席次，似乎就表示 著能實質控制機關的決策內容與政策方向，完全違背了此類機關當初設計的精神 與目的，因此本研究建議透過以下方式，希望能大幅提提升此類機關的功能與獨

立性：

1.具有獨自的提案權：依照行政院所發佈的說明，獨立管制機關的首長，非 為內閣之閣員，毋需參與內閣之政務運作及行政院院會，但是其主管法律的訂 修，卻必須經由行政院會議議決後函送立法院。為了保有此類機關的獨立性，行 政院院會不應具有審議獨立機關提案的權力，院會僅將其提案一併送交立法院進 行審查，讓獨立機關的首長親自向立法院說明提案的理由與內容，親自接受國會 的質詢與審查，此舉不但能確保其獨立的地位，更容易使政策成敗的課責性加以 彰顯。但是依照我國憲法當中的相關規定，只有院級機關具有各自的提案權，未 來若要落實此項作法，必須透過修憲方式為之，難度甚高。

2.善用其專業的特性：在目前的建制原則下，我國的獨立機關，其主要的任 務功能僅限於執行裁決性、管制性或調查性之事項，並不負有諮詢與協調統合功 能，但是當其面臨到涉及各部會的政策規劃時，又必須與行政院所屬機關充分溝 通、協調，這樣的運作方式容易衍生相互矛盾與責權不清等問題。事實上，在歐 美等國的運作經驗中，獨立管制機關的組成，大多數是富有經驗的專業人士，雖 然在實際並不隸屬一般行政機關，參與內部的決策會議，但是卻有聯席會議的機 制的存在，一方面聽取各機關對相關政策的看法，另一方面針亦可依照其專業觀 點提供各行政機關一些諮詢與建議。因此，對於我國而言，固然獨立機關的首長 不是內閣成員，亦無出席院會的義務，但是為了使實務運作上更有效率，以及避 免可能出現的機關政策衝突問題，建立適當的正式橫向溝通機制是有其必要。

3.專業取向的提名與任命：獨立機關的建制，對我國政府而言是一項創新的 組織設計，在委員的提命與任命上，仍以美國所強調的政黨比例為之，其運作的 結果反而抹滅了其專業性，並且各政黨角力的展現，以企圖行控制之實。因此，

在我國目前的政治生態下，採取政黨比例僅在保障成員政治屬性的均衡性，並不 代表成員的專業能力。事實上，此類機關獨立性的展現，並不是在外在的政治屬 性的平衡，而是來自於專業、能夠獲得信任，以及不具爭議的人士擔任此類機關 的首長或委員，並且做成的各項能夠讓人信服的政策，如此才能遠離政治力的不

當干預。

4.倫理與道德操守的要求：由於此類機關往往掌握重大的管制權力，其決策 往往與受管制的團體有著密切的利益關係，因此除了外在制度性的規範之外，機 關成員個人私下的品德、操守，此種非正式的課責途徑，更是維護個人與機關聲 譽的關鍵，如此才能以出公平、公正與公開的方式，制訂出攸關全民利益的重大 決策。

參、透明度的改善

為了使機關的行政行為能夠遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之 原則，以保障人民權益，我國於民國 90 年 12 月 28 日通過了行政程序法，成為 各行政機關在制訂決策過程時所必須遵守的制度性規範，此舉不但有助於一般民 眾對於政府作為的瞭解，亦能進而主張與保障自身的權益。此外，綜觀我國目前 所建立的促進決策透明與民眾參與的機制，主要可以分為四大類，的確亦產生一 定促進決策透明化，以及擴大民眾參與的效果。事實上，我國政府所設立的相關 促進透明性機制，本質上行政機關仍是具有某種程度的主導權，換言之，民眾仍 是必須仰賴政府主動提供才能得到相關資訊，政府與人民還是處於資訊不對稱的 地位。對此，本研究則是參照歐美等國的經驗，提出以下的建議：

第一、政府應積極主動公開相關資訊：現行的政府資訊公開法給予行政機關 過多公開裁量的空間，許多攸關人民的利益的事項，該法都以「得」的方式約束 行政機關，讓行政機關具有提供與否選擇機會，在機關怠惰的心態下，往往偏向 選擇不予以公開。因此，針對該法本研究則是提出兩項建議：

1.除了本法所規範政府必須公開的事項外，更應該修改當中限制公開的事 項，特別是當中有關公共利益的部分，強制行政機關必須加以公開；

2.另外制訂人民申請政府資訊辦法，將目前公開法當中的規範，以專法的方

式加以約束。

第二、健全聽證制度的設計：在我國行政程序法中，亦有類似美國的聽證的 諮商制度，但是從其所規範的內容而言，實質上仍是由上而下、行政機關主導政 治與決策的模式，行政機關不但擁有舉辦與否的決定權，同時亦能全程掌握聽證 制度的進行。對此，本研究則是建議：

1.確認聽證舉辦責任，明確規定行政機關在為決策或行政處分的開始時，就 有法定的辦理聽證辦理義務，並且明訂罰責，給於行政機關未進行聽證之必要處 置；

2.擴大聽證參與的當事人範圍，對未預設到場的參與者，不應強制其事先必 須要具有某些特定參與要件，另外其提出的相關文書或證據，亦應列為正式聽證 會議中的參考資料；

3.聽證主持人不應以行政首長為限，可以廣邀社會賢達進行主持，並且在作 成任何「終結聽證」或多次「再為聽證」決定時，必須詳述其理由，公開接受社 會大眾的檢驗；

4.開放媒體列席採訪，除了基於公益及當事人利益保密原則等因素限制外，

聽證會議本質上就是要聽取各方的意見，媒體具有傳遞資訊的功能與角色，當然 不得拒絕其出席採訪與報導。

第三、強制要求進行法規命令的預告程序：雖然依照行政程序法的規定，任 何人都有向指定機關陳述意見的權力，並且公告其內容，但是行政機關手仍「得」

依職權舉行聽證，並沒有強制性的規定。

第四、政府法令與報告的公開出版的動態化：目前我國政府所公布的法規命 令與資訊，其內容仍多半偏向於結果的呈現，缺乏對決策所依據的理由陳述，以 及如何回應相關人事所提出質疑與建議，本質上仍是一種靜態的結果公告。因 此，政府若能將當中的行政過程，以及相關建議的採納與回覆的依加以公開，更 能幾少各方對政策決策的質疑，提高順服的程度。

第五、建立公開諮詢制度：在歐美的運作經驗中，公開諮詢以經是普遍存在

於整個政策制訂過程中，並且以各種形式加以呈現，不局限於正式的法規預告與 聽證程序，政府在決策過程中，只要需要聽取相關意見，就可以採取此制度，並 且主動隨同法案一併公開其諮詢結果，將整個決策過程與理由公諸於世，接受社 會民眾的檢驗。

第六、專屬資訊網站的設立：專屬網站的設立，不但有助於一般民眾瞭解政 府的政策，更能將相關的資訊、公開諮詢討論與主管機關等相關連結一併納入，

方便民眾快速取得相關資訊、表達意見，亦可透過專屬資訊網站舉行線上的聽 證、公開討論可能的替選方案，以及接受民眾的請願與陳情。

第七、管制計畫與政策的事先公布：政府事先彙整各部會機關隔年所要推動 的管制方案與政策，集結成年度報告公開出版，呈現出預先告知的效果，並且以 年度報告或者專書的方式，配合政府出版品的相關辦法加以公開，公布於各機關 與行政院公報的網站上，提供有興趣的民眾進行查詢。

雖然近年來我國政府不斷地致力於透明制度的設立與法制化，但是問題的根 源不在於制度本身，而是出自於政府治理的心態。因此本研究所提出的各項建 議，其效果僅能改善現行制度的設計與規範，但更重要的關鍵則是在於執政者本 身，是否具有分享政府資訊的意願，一同和人民形成最佳的治理伙伴。

肆、強化實施管制影響分析的意願

根源於美國的管制影響分析，本質上是一種理性的評估分析，用來協助政府 選擇最佳的管制方案，以及瞭解最終的實施成效，作為後續調整的參考。此外，

就其內涵而言，管制影響分析亦是一種多元的價值判斷，當中不但能呈現出各種 政策利害關係人的觀點，更重要的是，它提供政府各種可能的政策選擇思考，當 然亦包含進行非管制的思考，因此任何一個替選方案具有充分的進行理由，能夠 產生明確的實質效益，政府就應當接受其分析結果，積極採取該方案。事實上，

管制影響分析已經是各國政府在進行管制改革與管理時所，普遍願意採取的一項 制度，並且在隨著 OECD 的鼓吹與研究，此項制度慢慢脫離原始強調經濟屬性 的分析，轉而兼顧社會與環保價值的整體評估。

反觀在我國現行的制度中，的確存著許多與管制影響分析精神相似的法規，

並且分散於各項法令，未有一套健全與統一的制度性規範。然而，是否引進管制 影響分析制度，目前我國仍處於規劃的狀態，雖然經建會至今進行了三次委託研 究²，但是相關配套措施仍處於研擬階段。為了減少對現行制度產生不必要的衝 擊與困擾，以及提高相關行政部門實施的意願，綜觀我國的規劃方向主要還是以 漸進或局部試辦等方式，推動管制影響分析制度。在此，則是參照歐美等國的運 作經驗，提出以下的建議，以供未來政府進行規劃時參考：

第一、提升首長實施的意願：如同 OECD 所進行了兩次調查研究，在有實施 管制影響分析的國家中，其成功的重要關鍵都來自於最高行政首長強烈支持，並 且直接設立專責的主管機關，積極協助各機關分析本身的重大管制政策。換言 之，獲得政府最高首長的支持，此項制度才能順利推動，如果執政者沒有實施的 意願，以及改善既有政策問題的勇氣與決心，任何良善制度與作法都無法成功。

因此，對我國而言，如何找到足夠的誘因，加速此項制度的實施，才是我國目前 在推動此項制度所必須立即解決的問題。

第二、加速法制化與主管機制的確立：政府掌管的管制業務，多半都是涉及 公權力，攸關人民生命財產的項目，因此如果以行政命令的方式來加以規範，實 有不妥，必須以法律的形式加以規範，亦具有一定的強制力。此外，綜觀各國的 實施經驗，政府內必定設有相關負責審核與協調的單位，不論是美國的 OMB 與 OIRA、英國的管制影響小組與議會審計局，或者是歐盟的秘書處，這些機關 都各自扮演著不同促進制度運作的角色。對此，本研究則是建議：

1.實施初期則可以仿照歐盟的作法，由行政院的秘書室負責彙整，送交院會

2 經建會所委託的第三次研究為林桓（民國 94）所進行的「法規衝擊：個案分析暨作業手冊」，其主 要內容在於透過台灣個案的實際操作，建立一套實務手冊，但是對於相關制度的設計，例如主管 機關的歸屬、全面性的運作方式與流程，並沒有更進一步明確的說明。

與立法院審議；

2.實施中期仿照英國方式，由行政院各機關各自進行審核，並且由審計部進 行事後的審核工作；

3.以長期的觀點，參照美國的經驗在行政院之下成立專責的審核機關，例如 管制影響分析局，並且將其法制化，以及具有強制約束審核所屬各機關的能力。

第三、調整現有行政程序：管制影響分析制度的成功，除了首長的支持以外，

更重要的是具有一定的拘束能力，明確指出必須進行影響分析的管制事項，才能 強制要求各機關配合。此外，除了審核機制外，公開透明是管制影響分析的另一 項特色，在各國的運作經驗中都設有接受公開諮詢的制度設計，並且定有最低時 程的限制，因此為了減少行政機關疏於進行相關的意見徵詢與溝通，未來則是必 須考慮在預先公告與聽證等制度設計上，明訂最低的進行的時間，並且要求公開 其諮詢結果，以避免行政機關怠於執行，或者使分析報告流於文書比賽，兩者都 將使進行管制影響分析變得毫無實質意義可言。

第三節 對後續研究的建議

進行本研究主要的目的，主要在於建構一個符合民主精神的管制治理模式，

並且透過對歐美等國的經驗分析與介紹，對照我國的現況，提出相關的建議。儘 管本研究在相關內容分析上力求完整，但是受限於研究者本身的時間與能力，事 當中仍有許多地方需要後續研究者予以補強。在此則是依照治理模式、研究對 象，以及可採用的研究方法等三方面，分述如下：

壹、治理模式方面

本研究認為政府的經濟表現不佳以及信任危機，兩者是各國政府在管制治理

模式上產生轉變的重要因素，前者使傳統政府提供的公共服務市場化，後者則是 反映在管制制度上的改革，大量採用機關獨立、專業取向的特殊類型組織，負責 管理複雜的管制事務，以期望獲得民眾對政府的再次信任。事實上，綜觀各國政 府進行的管制改革，除了提供公共服務的方式轉變，另一方面則是配合管制政策 品質的提升，陸續制訂出相關的管理制度。然而，本研究則是認為，在各國所呈 現的管制治理模式中，仍有以下的議題仍需關注：

第一、管制失靈問題亦會繼續存在：研究政府管制的學者，不論是從政治經 濟學或法學的觀點，管制失靈一直是其共同關切的焦點。政府管制失靈的產生，

可能是政策的管制成本過高、被管制者所俘虜，以及滿足管制者本身的私利等，

這些問題的出現，一方面是制度設計的缺失使然，更重要則是當權者本身的心態 與操守。雖然，獨立管制機關是近年各國政府所普遍採取的制度設計，希望能夠 大幅減少上述的失靈問題的產生，但是由於此類往往賦予極為重要的職權，因此 在實務運作上其決策成員仍是各界所企圖影響的對象，所以本研究認為，如何避 免俘虜的弊端產生，並且能堅守利益迴避的原則，或許這些是後續研究必須強調 的重點。

第二、其他可能的治理互動類型：在本研究的第二章當中，曾引用 Knill 與 Lehmkuhl（2002）所提出的四種管制治理可能類型，藉以表示政府在管制治理 模式的轉變。然而，從歐美等國的運作經驗中，政府將實際執行管制政策的責任，

所移轉的對象並不只侷限於民間企業，甚至可以包括本國與他國的地方政府，例 如歐盟的跨國管制，以及專業團體，例如英國的自我管制，甚至連強調自願服務 的非營利組織，都有可能成為政府執行管制政策的代理組織。因此，在新興的管 制治理模式中，管制的項目與執行方式是十分多元與複雜，這些都有待後續的相 關加以釐清。

第三、管制政策的管理：依照文獻探討與比較分析所呈現的結果，本研究認 為近年來各國政府在管制改革上開始轉向強調管制政策的管理，以及提升政策品 質，便成為此波改革的核心主張。因此，為了有效掌握政策的成效，如何透過政

策的管制政策，達到促進市場競爭的效果？如何測量與評估管制政策所呈現的績 效，作為後需調整的依據？減少政策對利害關係人所產生的管制成本，以及管制 風險的承擔？此類管理上的議題亦值得研究。

貳、研究對象方面

本研究主要從英、美與歐盟三種不同類型的政府體制，依照四個層面詳述其 在管制領域所呈現的特徵與問題，並且透過比較分析，作為提供我國政府進行相 關制度設計與發展時的主要立論依據。事實上，從事管制改革的國家並不止於本 研究所分析的這三個國家，尚有許多不同屬性與體質的政府，依然仍致力於相關 的改革活動。因此，為了更能充分瞭解管制改革所導致的政府治理模式移轉，在 其他國家當中究竟產生何種面貌與特質，是否足以提供我國政府參考？本研究則 是提出以下的建議：

第一、擴大跨國研究的基礎與範疇：從事跨國研究與比較分析是一項耗費心 力的工作，不但首先要克服文獻來源與言語分歧的問題，更費心力的項目則是在 於如何從眾多的資料中，歸納分析出異同之處，才能呈現出此類研究的價值。然 而，國際組織 OECD 為了使其會員國更容易瞭解進行管制改革所帶來的成效，

歷年來不斷邀請各國的相關學者專家與政府官員，進行了一連串的學術研討與調 查研究，並且將上述的成果匯集成書，定期依照國別加以出版。OECD 的此種作 法，不但提供各會員國快速瞭解該國的實施成效與制度安排，亦提供相關研究者 一項深入分析各國管制改革內容的入門基礎，並且輔以相關學術專書期刊與政府 出版品，必定能充分掌握各國的發展方向與內涵。

第二、我國個案的研究：近年來，我國政府開始著手進行相關的管制改革措 施，不論從制度設計以及實際的政策作為，都可以看出執政者提升政府治理能力

的決心。然而，綜觀本研究所呈現的內容，當中最大的缺憾，首推缺乏我國本土 的個案研究，為了補足此方面的遺憾，後續的研究者可以嘗試從制度設計、管制 機關的運作，以及實際政策的個案分析，有系統的分析我國在管制治理上所呈現 的面貌。

參、研究方法方面

文獻分析以及跨國運作經驗的比較分析，兩者是本研究所採用的主要研究方 法，固然此種方法的確有助於觀念的釐清與分析，但是畢竟仍以引用相關資料作 為強化本研究論述的依據，無法有效協助研究者瞭解實務的運作情況與面貌。因 此，本研究建議在進行後續的研究時，可以進一步採用實證性的調查研究與深度 訪談等研究方法，特別是用來探討我國在管制治理發展上所呈現的特質，相信必 定能在研究品質上獲得更進一步的提升，並且呈現出寶貴的本土化研究經驗與價 值。