直接民主

2019

3 MAR ^月號

直接民主

臺灣公投面面觀

預 知 教 育 的 未 來

公 民 之 眼

Foresee Our Future

2018 _公

民 投 票 專 刊

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瑞士近30年來已舉行216次公投 他們是如何辦到的？

1 ^{民主模範生 公投示範}

婚姻平權、性平教育吵什麼？

公投綁大選 綁住了什麼？

西松高中 林長志

2 ^{檢視修法後 首次公投}

公投影響了哪些現行政策？

未來修法方向為何？

3 ^{公投落幕了 然後呢？}

1

一、公民投票與民主

 一

公民投票在代議政治中的重要性

 二

直接民主的模範生：瑞士經驗

二、臺灣公投元年──

 2018 年全國性公民投票面面觀

 一

我國公投法制之規範、程序與效力

 二

2018 年公民投票之實施與爭議

 三

公投之法律效果與政治社會影響：

  以「婚姻平權」、「性平教育」議題 為例

三、結論──公民投票的反思與未來

 一

公民投票的侷限性：

解決爭議或擴大分歧？

 二

公投法制的檢討與可能修正方向

　　2018 年 11 月 24 日我國舉行地方公職人 員「九合一大選」，尤其更受全國人民矚目 的是，在本次大選中有10 個全國性公民投 票案將一併舉行，這是立法院於2017 年 12 月三讀通過《公民投票法》（以下簡稱「公 投法」）部分條文修正，大幅放寬公民投票 的行使與通過門檻後，首次適用新法的公民 實踐。修法後，政黨、民間團體競相提出各 項公投議案，如同性婚姻（婚姻平權）法制 化、性別平等教育、環境與能源政策等重大 議題，都在本次大選透過公民投票直接探詢 多數民意之趨向，因此媒體亦稱本次為「臺 灣公投元年」。

目錄　 Contents

本刊搭配

前言　 Preface

龍騰公民 3 第 3 章 龍騰公民 2 第 6 章

2 3

5 5 6

10

12

12

12

公民投票與民主

「主權在民」或「人民主權」被視為民主政治最重要的核心精神，民主政治即為國家主權歸屬 於全體國民的一種政治制度。而隨著國家型態與社會發展的演進，落實民主政治的方式從早期理想 的「直接民主」，走向現今務實與菁英導向的「代議民主」（亦稱為間接民主）。

一　 公民投票在代議政治中的重要性

P O I N T

1

‧ 可避免代議政治下民選立法代表的怠惰或對民意的扭曲與忽視

‧ 可防止行政或立法機關的專擅、強化公民的監督，更加落實公民直接參與決策的民主精神

全民參與 決策困難

原因

1.人口動輒數千萬以上 2.公共事務繁雜

代議民主出現

方式

透過選舉投票，選出政治 菁英代替人民進行國家決 策

代議民主運作

缺點

政治菁英決策時常有偏離 民意或扭曲民意的情形

公民投票出現

功能　　　　監督與制衡行政、立法部門

圖 1　現代國家直接與間接民主的運作

功能　　　　監督與制衡行政、立法部門 功能　　　　監督與制衡行政、立法部門

公民創制權

公民可提出重要法律條文或立法原則之提 案，透過投票表決行使類似「立法」的權利

公民複決權

針對已由國家機關制訂的重大法律或政策，

公民藉由投票表達同意與否的權利

公民投票實踐

型態：公民創制權與公民複決權^{註 1}

2

二　 直接民主的模範生：瑞士經驗

國際上公民投票制度的發展起源甚早，例如：瑞士於1848 年的憲法中，即明文賦予人民具有創 制與複決的權利，是世界上最早以公投落實人民創制權的國家；而法國更早在1793 年便曾舉行複決 性質的全國性公投，是全球最早實施公民複決權的先驅國家^註2。而瑞士無疑是實施公民投票最具代 表性的典範國家，其一年平均會舉行4 次公投，平均一年會有 16 個大小議題供瑞士人民自主決定，

被公認是世界上落實直接民主最成熟的國家。如下圖所示，瑞士自1990 年至今，其實施全國性公投 的次數，遠較其他民主國家多出數倍。

圖 2　瑞士與其他國家實施全國公投次數的比較

次數 ^{10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 210 220} 瑞士 義大利

愛爾蘭

立陶宛 紐西蘭 波蘭 冰島 臺灣 法國 日本

216 56

27

21 14 10

8 4 3 0

資料來源：Report of the Independent Commission on Referendums (July 2018), P.205^註3

瑞士自建國以來，人民深刻了解國家沒有內耗的籌碼，在面對公共事務時必須以國家與群體利 益為優先，積極透過理性對話、溝通協調，來尋求不同群體利益間的共識。舉例而言，瑞士2012 年春天曾舉行全國性公投，讓人民投票決定是否將勞工每年擁有的4 週「帶薪假」延長為六週；於 2016 年 6 月則舉行讓每位成年公民皆可獲得 2,500 瑞士法郎（約新臺幣 83,500 元）「無條件基本收入」

（Universal Basic Income）的全國性公投，這兩個看似帶給絕大多數瑞士人民福利的公投提案，竟分 別被以67%、77% 的壓倒性民意予以否決，因為瑞士人民認為這兩項政策將帶給國家財政災難性的 負擔。無論彼此意見多麼不同，直接民主的公投結果即被視為社會的共識。

總結而言，瑞士公投的民主價值不僅在於公民參與的「形式」而已，而是在公投案連署、成立、

議題立場倡議與宣傳、到落實投票的整個民主過程，公投在形式上雖為「多數決」，本質上卻具有 尋求共識的精神。瑞士經驗對正逐步修正、改善公投制度的我國而言，具有高度的參考價值與啟示。

3

（單位：次）

基礎建設及環境 法律治理

36 40

圖 4　瑞士公投議題的類型

圖 3　公投比一比

並無太多限制，與公眾相關之全國性或 地方性事務，原則上皆可公投（詳如下 方圓餅圖）

1. 政府將公投議題的資訊完整公開 2. 不同立場的專家學者、政黨、團體等，

提出各種論述與證據，爭取民眾的支持 3. 政府須詳述其對議題的立場與理由，

並 統 整 各 政 黨 與 民 間 團 體 的 立 場 態 度、支持或反對理由等，將正反雙方 論述詳列併陳供民眾參考

成案後2 ～ 3 年

公投是否綁大選？― NO

不與公職選舉同時舉行，避免公職人員 選舉的政治對抗模糊了公投議題焦點

法律創制案：10 萬人 憲法修正案：10 萬人 立法複決案：5 萬人

詳見《公投法》第 2 條

（如P6 圖公投適用事項及公投通過之效力。

自2004 年起，目前有 16 個公投案詳如表 1 ～ 表3。）

1. 提案人及反對意見者，經許可得設立 辦事處，從事意見之宣傳、並募集經費 2. 主管機關應以公費，在全國性無線電 視頻道提供時段，供正反意見支持代 表發表意見或進行辯論

3. 上述說明會或辯論會，應至少舉辦 5 場並進行網路直播

成案公告後1 ～ 6 個月 公投是否綁大選？― YES

公投應與大選同時舉行（詳如表4）

通過：依公投案之性質，相關單位需依

《公投法》第30 條規定辦理

（詳如P6 圖「公投適用事項及公投通過後之 效力」）

不通過：2 年內不得就同一事項重新提出 1,900 人第一階段提案

→28 萬人第二階段連署

（詳如P5「2017 年《公投法》修法重點」）

※ 我國另有由總統、行政院、立法院發起公 投之規定

發起公投

公投成案後

進行公投

公投後

提案／連署

議題

瑞士 臺灣

人民連署準備階段

（1991 ～ 2014 年）

資料來源：瑞士聯邦統計局

社會

政策 68 77

其他（如經濟、國防、

外交、文教等）

4

一　 我國公投法制之規範、程序與效力

我國《公投法》於2003 年通過施行後，因在提案、連署與通過等門檻上條件過高，且行政院設 有公民投票審議委員會對公投提案進行實質審查，常被詬病是對人民行使直接民主權利的過度限制，

而有「鳥籠公投」之譏。為落實並提高人民參與決策的權利，立法院於2017 年 12 月三讀通過《公 投法》部分條文修正案，並於隔年1 月 5 日正式實施。關於本次修法的重點與新舊法之主要差異，

可參閱下圖之整理。

圖 5　2017 年《公投法》修法重點

投票資格 同一事項提出

審核機關

主管機關

重點一：限制放寬

重點三 ：廢除投審會

重點二：門檻降低

20 歲

隔 3 年

隔 2 年

18 歲

修法後

修法後

修法後 修法後

修法後

修法後

公投審議委員會 行政院

中央選舉

委員會 影響：人民藉由公投影響政府決策的能力大幅 提升，更加落實人民主權的民主精神。

提案門檻

連署門檻

通過門檻

0.5％約 94,000 人

5％約 94 萬人

投票率過半且同意票

＞總有效票數1/2 同意票＞不同意票

同意票＞投票權人總 額1/4

1.5％約 28 萬人 0.01％約 1,900 人

本圖因篇幅有限，未完整呈現所有新舊法差異，而僅臚列其要。

在2017 年修法前，我國已舉行過 3 次共 6 案的全國性公投，皆因未能達到舊法規定之過半投票 率門檻而遭到否決，若依新法之門檻規定，將有4 案的結果從否決轉變為通過（見下表 1）。

表 1　《公投法》修正前後與全國性公投結果之對照

公 投 類 型

實施

時間 議題 投票權

人數 投票率 同意票 數

同意票 數百分

比

修法前

結果 修法後結果

全國性公投

2004 3.20

第 1 案：強化國防

16,497,746 45.17% 6,511,216 91.80%

否決，

因投票率 未過選舉 權人總數 的 1/2 第 2 案：對等談判 45.12% 6,319,663 92.05%

2008 1.12

第 3 案：討黨產

17,277,720

26.34% 3,891,170 91.46% 否決，

同意票未達投票權 人總數 1/4

第 4 案：反貪腐 26.08% 2,304,136 58.17%

2008 3.22

第 5 案：加入聯合國

17,277,720 35.82% 5,529,230 94.01%

第 6 案：重返聯合國 35.74% 4,962,309 87.27%

資料來源：中央選舉委員會 P O I N T

2 ^{臺灣公投元年} 2018 年全國性公民投票面面觀

通過

修法後，有4 案從否決轉為通過 通過

5

至於公投結果將產生何種法律效力，則取 決於該公投案的性質。《公投法》第2 條明確 規範了全國性公投與地方性公投的適用事項，

第30 條則規定了若公投結果為通過，將產生何 種法律效力、及相關部門因應公投結果的後續 處理原則。就公投結果的「強制效力」而言，

僅有法律或自治條例的複決，公投結果將產生 直接性的法律效力（使原法律或自治條例失 效），至於立法原則或重大政策經公民投票後，

仍須經行政或立法機關採取必要的措施。因此，

有論者認為《公投法》中關於立法原則與重大 政策的公民投票，僅屬於「諮詢性公投」的性 質^註4。然而對照《公投法》第30 條在本次修法 前後的差異，本次修正增加了「經創制之立法 原則，立法機關不得變更」、「經創制或複決 之重大政策，行政機關於二年內不得變更該創 制或複決案內容之施政」之規定，以立法精神 觀之，顯然立法原則或重大政策的公投結果，

並非全然對相關部門毫無拘束力而僅具諮詢性 質而已。

二　 2018 年公民投票之實施與爭議

2018 年 11 月地方公職人員九合一選舉，與共計 10 個全國性公投案同時舉行投票，這是 2017 年《公投法》修正後的首次「公投綁大選」適用^註5，亦是臺灣社會首次在同一時間面對如此百花齊 放的公投議案。表2 與表 3，分別整理了這 10 項公投案的選舉結果與重要內容概述。

1. 公投內容與投票結果概述

綜觀本次公投案，約可區分為「婚姻平權法制化」（第10、12、14 案）、「性別平等與同性教育」

（第11、15 案）、「環境能源與食安」（第 7、8、9、16 案）及「國際賽事參與名義」（第 13 案）

四大議題。就公投的性質而言，僅有第16 案屬於針對現有法律（《電業法》第 95 條）的複決，其 餘各案皆屬立法原則的創制或重大政策的創制或複決。

這10 案中，最受社會大眾矚目者當屬同性婚姻議題，尤其在 2017 年大法官釋字第 748 號解釋中，

認為我國現行《民法》未能保障同性別二人亦能享有婚姻權利，違反《憲法》保障人民之婚姻自由 及平等權的精神，因此究竟應以制定專法來保障同性別之婚姻權利，或者直接修改《民法》擴張婚 姻型態不侷限於一男一女的結合，本次公投即有立場對立的3 個公投案來探詢社會大眾意見，是我 國將此類具有高度社會爭議的重大議題，由人民直接提案進行決策的首例。

NEW

圖 6　公投適用事項及公投通過後之效力

應由行政院或地方政府研擬相關法律、自治條例提 案，送立法院或地方議會審議。

NEW 經創制之立法原則，立法機關不得變更。

應由總統或權責機關為實現該公民投票案內容之必 要處置。

NEW  行政機關於 2 年內不得變更該創制或複 決案內容之施政。

原法律或自治條例於公告之日算至第 3 日起，失其 效力。

創制

複決

立法原則

重大政策

重大政策

法律

地方自治條例 立法原則

地方自治事項 重大政策 地方自治事項

重大政策

地方自治條例

提公投 效力

權利＼事項 國家大事 地方大事

通過後

依據：《公民投票法》第2 條、第 30 條

6

表 2　2018 年公民投票 10 案之投票結果

議題 案號／公投內容 同意票數 不同意票數 同意票

不同意票 投票率 同意票數 投票權人總數

投票

結果

婚姻平權 法制化

第 10 案：婚姻定義

一男一女 7,658,008 2,907,429 2.6 55.80% 38.76% 通過 第 12 案：專法規範

同性結合 6,401,748 4,072,471 1.6 55.75% 32.40% 通過 第 14 案：民法保障

同性婚姻 3,382,286 6,949,697 0.5 55.37% 17.12% 不通過

性別平等 與 同性教育

第 11 案：反中小學

同志教育 7,083,379 3,419,624 2.1 55.73% 35.85% 通過 第 15 案：性別平等

教育 3,507,665 6,805,171 0.5 55.33% 17.75% 不通過

環境能源 與食安

第 7 案：反空汙 7,955,753 2,109,157 3.8 54.56% 40.27% 通過 第 8 案： 反 燃 煤 電

廠 7,599,267 2,346,316 3.2 54.51% 38.46% 通過 第 9 案：反核食 7,791,856 2,231,425 3.5 54.56% 39.44% 通過 第 16 案：反對廢除

核電 5,895,560 4,014,215 1.5 54.83% 29.84% 通過 國際賽事

參與名義 第 13 案：東奧正名 4,763,086 5,774,556 0.8 55.89% 24.11% 不通過

1. 我國過去已舉行過六案的全國性公民投票，因此本次公投案編號從第 7 案開始。

2. 本次公民投票的投票權人總數為 19,757,067。

3. 公投通過門檻為同意票數大於不同意票數，且同意票數超過投票權人總數的 1/4。

資料來源：中央選舉委員會 說明

從投票結果來看，各案的投票率差異不大，大約介於54% 至 55% 之間。這 10 案中，共有東奧 正名（第13 案）、以《民法》保障同性別婚姻（第 14 案）、及中小學性別平等教育（第 15 案）3 個公投案，因不同意票多於同意票而未能通過。而通過門檻的另7 項公投，其同意票與不同意票的 比例約莫介於1.5 ～ 3.8 之間，其中為社會高度矚目的同性婚姻與性平教育 3 案（第 10 ～ 12 案），

同意票約為不同意票的2 倍左右，此一結果顯示多數民意在同性婚姻議題上，傾向以專法形式來保 障同性婚姻權利而非修改民法，而性別平等教育方面則不希望在中小學教育階段就實施同志教育及 性教育等課程。針對這兩個議題，本文在下一節將進行更深入討論。

7

表 3　2018 年全國性公民投票之內容重點總整理

提案人／公投案 公民投票主文 涉及之法律 或政策

性質

公投 法律之 結果

複決

立法原則 之創制

重大政策 之創制或

複決

國民黨

第 7 案 反空汙

你是否同意以「平均每年至少 降低 1%」之方式逐年降低火 力發電廠發電量？

《電業法》

2025 非 核 家 園目標

★

複決 通過

第 8 案 反燃煤電廠

您是否同意確立「停止新建、

擴建任何燃煤發電廠或發電機 組（包括深澳電廠擴建）」之 能源政策？

能 源 轉 型 政 策

★

創制 通過

第 9 案 反核食

你是否同意政府維持禁止開放 日本福島 311核災相關地區，

包 括 福 島 與 周 遭 4 縣 市（ 茨 城、櫪木、群馬、千葉）等地 區農產品及食品進口？

對 日 進 出 口 貿易政策

★

複決 通過

下一代幸福聯盟

第 10 案 婚姻定義

你是否同意民法婚姻規定應限 定在一男一女的結合 ?

釋字第 748 號

《 民 法 》 親 屬編婚姻章

★

第 11 案 反對中小學同 志教育

你是否同意在國民教育階段內

（國中及國小），教育部及各 級學校不應對學生實施《性別 平等教育法施行細則》所定之 同志教育？

《 性 別 平 等 教 育 法 施 行 細則》

★

複決 通過

第 12 案 以專法規範同 性結合

你是否同意以《民法》婚姻規 定以外之其他形式來保障同性 別二人經營永久共同生活的權 益？

釋字第 748 號

《 民 法 》 親 屬編婚姻章

★

紀政 第 13 案 東奧正名

你 是 否 同 意， 以「 臺 灣 」

（Taiwan）為全名申請參加所 有國際運動賽事及 2020 年東 京奧運？

運 動 賽 事 之 國際參與

★

創制 不通過

平權公投小組

第 14 案 民法保障同性 婚姻

您是否同意，以《民法》婚姻 章保障同性別二人建立婚姻關 係？

釋字第 748 號

《 民 法 》 親 屬編婚姻章

★

第 15 案 性別平等教育

您是否同意，以《性別平等教 育法》明定在國民教育各階段 內實施性別平等教育，且內容 應涵蓋情感教育、性教育、同 志教育等課程？

《 性 別 平 等

教育法》

★

擁核人士 第 16 案 反廢除核電 ( 以核養綠 )

您是否同意：廢除《電業法》

第 95 條 第 1 項， 即 廢 除「 核 能發電設備應於中華民國 114 年以前，全部停止運轉」之條 文？

《電業法》第 95 條第 1 項 非核家園政策

★

資料來源： 作者自行整理。表中關於公投案的性質，原則上皆依公投提案者向中選會提交之提案函的認定。唯 第9 案、第 11 案，此處依作者之認定，與提案函不同。

8

2. 投票過程的爭議及影響公投結果的可能因素

中選會於公告公報後，又逕自修改內容。

此舉被認為是行政院有意操縱公投結果^{註 6}。

部分團體於選舉前發送特定立場的各類型 投票指南、選舉當天於投開票所外發送小 卡，引發若干爭議。

複雜且文意不明確的公投主文，導致民眾 看不懂或誤解混淆文意的風險大增^{註 8}。大 量複雜的議案亦使民眾無法深入了解內涵，

僅仰賴經過篩選的懶人包等投票指南，獲 取片面或偏頗訊息（如圖 7 ～ 9），將導致 未經深思的「情感」或「直覺」投票。

媒體報導與大眾關注的焦點，大幅集中在 婚姻平權與性平教育議題上，導致其他議 題在投票前被高度邊緣化，民眾得到的資 訊不足、或易受片面資訊的影響。

坊間流傳著各式各樣的懶人包、公投指南，

傳遞許多「若通過」可能帶來的影響後果，

但各方所持論點和資訊卻差異甚大，甚至 有些被證實是不實訊息。

1.選民最多可領 15 張票，導致大排長龍，

且出現「邊投票邊開票」的亂象，影響 投票意向。

2.「選舉」與「公投」相互影響。政黨與 候選人對公投議題的主張、民眾對政府 施政的評價，亦影響大眾的公投傾向^{註 7}。

公投公報爭議

投票指引爭議

議案複雜對立 議題討論度不均

不實訊息充斥

不同立場之公民團體所擁有的資源不對 稱，將使雙方透過各種傳播途徑（如平 面與電子廣告、社群媒介經營等）來進 行社會動員與資訊說服的能力亦產生高 度落差，進而對民眾公投立場產生不同 程度的影響。

公民團體資源多寡

公投綁大選 2018 年　那些影響公投的事

▲ 圖 7　本次公投共有 10 案，民間團體製作公投小抄。 ▲ 圖 8　政黨也紛紛製作投票指南。

9

三　 公投之法律效果與政治社會影響：以「婚姻平權」、「性平教育」議題為例

婚姻平權議題因涉及傳統家庭倫理、道德規範、宗教信仰等社會價值，更與衍伸出的諸多社會 制度如收養規範、財產制度、醫療照護等有關，因此不論東西方社會皆然，對此議題的分歧不可謂 不大，甚至連最根本的問題：「同性婚姻究竟是一種『基本人權』，抑或是『價值選擇』」，不同 立場者對此都尚無法達成共識。此一根本立場的分歧，亦進一步影響著在教育場域中，究竟應該如 何給予下一代適當的性別平等教育。簡言之，有一方認為婚姻屬於基本人權，不分異性或同性皆應 獲得相同的婚姻保障，同時孩子亦必須從小培養正向且多元的性別觀念；另一方則認為同性別間的 親密關係不能以「婚姻」界定，亦反對中小學階段現有的性別教育內容，擔心不適齡的性教育與同 志教育，將會使孩子過早進行性探索、混淆男女性別觀念，而產生不當的後果。

自大法官2017 年做成釋字第 748 號解釋後，我國成為東亞地區第一個確認賦予同性婚姻合法地 位的國家，且由於大法官認為應以何種方式保障同性婚姻^註9，屬於立法形成的範圍，因此臺灣社會 上述兩種觀點的競爭與辯論亦正式浮上檯面，「反同婚團體」與「挺同婚團體」競相提出公投提案，

希望影響未來立法院的修法方向。婚姻平權法制化、性別平等教育這兩個具有高度社會分歧的議題，

經過公投之後，將發生何種法律效果、又將可能對國內政治、社會產生何種影響，詳如下頁所示：

投票日 有哪些

公投呢

11/24 ₀₇

12

08

13

09

14

10

15

11

16

Ａ團體

投票日 有哪些

公投呢

11/24 ₀₇

12

08

13

09

14

10

15

11

16

Ｂ團體

圖 9　公投大不同

公投前，各方社群平臺流傳著各式懶人包，有些乍看之 下極為相似，但細看即可發現文字說明上的差異，而這 樣的人為詮釋差異，就可能左右了部分選民的投票選擇。

反空汙

反空汙

以專法規範 同性結合

以專法規範 同性結合

反燃煤電廠

反燃煤電廠 東奧正名

東奧正名

反核食

反核食 同性婚姻

同性婚姻

婚姻定義

婚姻定義 性平教育

性平教育

反同志教育

反同志教育 以核養綠

以核養綠 降低火力

發電

降低火力 發電 另立

同婚專法

另立

同婚專法

燃煤發電 停止擴建

燃煤發電 停止擴建 以臺灣為名

參與國際運動 賽事

以臺灣為名

參與國際運動 賽事

禁止進口 核災產品

禁止進口 核災產品 修改民法 異性婚改 為同性婚

修改民法 保障婚姻

自由

一男一女 為限

一男一女 為限 以法律明訂中 等教育需灌輸 學童同志教育

以法律明訂性 別教育教導尊 重不同性傾向

國民教育中 不應實施

國民教育中 不應實施 綠能穩定前

先用核能

綠能穩定前 先用核能

兩張看起來 一樣啊！

沒有喔，仔細 看，他們的立 場不同。

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法律

政治

1.行政部門必須依公投結果提出保障同 性別結合的專法草案，送交立法院審 議。但此專法的名稱、性質與內容，

仍是不同團體間的爭執焦點，即便學 界亦未有共識^{註 10}。

2.司法院於投票後便指出（新聞稿編號 107-144），後續立法機關依公投創制 原則所制定或修正的法律，皆不能牴觸 大法官釋字第 748 號解釋的意旨^{註 11}。

1.可預期朝野各政黨在同婚議題上，將 不至於高度偏離反同婚的多數立場。

2.儘管公投結果「反同婚」與「挺同婚」

之比例約為 2 比 1，仍無法明確推論反 同婚之一方必然屬於「整體社會的過 半數民意」（表 2 中第 10 案與第 12 案之同意票數皆不到投票權人總數的 40%）。

3.此議題普遍被認為具有明顯的世代差 異，年輕世代較之保守的年長世代，

似乎更能接受同性婚姻的存在。朝野 政黨若想要在後續選舉中爭取年輕族 群的選票，勢必仍須適當回應年輕族 群所爭取的同性權利與保障。

公投落幕了，

然後呢？

社會

1.挺同婚團體雖未能獲得多數民意支持，

但後續立法院所制定之專法若未能落 實婚姻權利與平等保障，仍能藉由社 會動員來形成對權責機關的民意壓力。

2.反同婚團體內亦有兩派，「支持立專 法」與「反對一切形式包括立專法的 同性結合」兩種立場。

3.如何在立法過程中，有效協調與融合 社會中這些相互對立的力量，將是行 政與立法機關需謹慎面對的課題。

教育

1.行政機關必須停止實施現行依《性別 平等教育法施行細則》所進行的同志 教育^{註 12}。

2.性別平等教育的內容十分廣泛，包含 情感教育、性教育、性別特質與認同 等，同志教育只是性平教育的其中一 環，且與上述性別概念間相互關連，

難以絕對性地切割。如何界定哪些內 容屬於「同志教育」而必須從課程中 加以刪除，是後續進行相關教育政策 調整時的一大難題。

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P O I N T

3 結論―公民投票的反思與未來

一　 公民投票的侷限性：解決爭議或擴大分歧？

公民投票作為代議民主體制下，實現直接民主的最重要工具，但在運用上仍然有其侷限性。前 文介紹了以公投模範聞名世界的瑞士，但瑞士典範卻不見得能廣泛適用於其他國家，瑞士公投制度 的實踐有其獨特的各項條件配合，放眼全球直接民主制度的實施，可謂非常特殊的存在。歐洲其他 成熟的民主國家，如英國、法國與德國等，即使在法制層面有公投制度的設計，但具體實施上就顯 得格外謹慎^註13。

公民投票精神是讓身為國家主人的人民，取代民選代表來自行決定重大法律或政策，尤其是具 有重大爭議或分歧的議題。然而，公投之後究竟是否真能順利解決爭議？抑或者更加擴大社會的分 歧？此問題顯然並無絕對的答案。以英國2016 年的脫離歐盟公投為例，根據英國媒體的報導，從公 投結果揭曉的那天開始，似乎就有為數不少的英國人民感到「後悔」，因為結果確定後才真正開始 意識到此一結果可能對英國帶來的負面影響，於是不斷有要求英國政府重啟公投的呼聲。然而，基 於直接民主的精神，儘管「脫歐」與「留歐」僅有52% 與 48% 的些微差距，英國政府仍必須遵守此 次「多數民意」的決定，因此公投後接任首相的梅伊（Theresa May）拒絕重啟公投，並開始著手與 歐盟進行相關協議。時至今日，除了依然有強烈要求第二次公投的民意聲浪外，英國朝野政黨為了 以何種形式脫歐（「硬脫歐」或「軟脫歐」）仍舊爭執不休，亦深刻影響著該國的國內政局穩定與 對外國際關係。

從英國的例子即可看出公投的侷限性，若社會未能事前針對公投議題進行充分討論、了解通過 與否可能帶來的各種正負面效應，僅透過簡化的對立二分選項，讓人民進行看似「直接民主」的決策，

實際上卻可能是讓具強大動員力量的少數替廣大沉默的多數做決定，猶如一把雙面刃，可能讓社會 陷入更嚴重的分歧。以我國本次的公投而言，不管是環境能源、食安問題，或者最受矚目的同性婚 姻（婚姻平權）與性平教育，看似臺灣人民已用選票做出了決定，但是否相關爭議就此落幕，答案 可能並無法如預期的樂觀。

二　 公投法制的檢討與可能修正方向

我國民主化歷程是在不斷的民主嘗試與修正錯誤中前進，本 次公投從提案階段到最終的投票階段，的確產生了諸多爭議，因 此公投結束後，更重要的是思考如何讓我國的直接民主法制能夠 更加完善。選後中選會代理主委陳朝建於列席立法院內政委員會 進行專案報告時，提出了未來《公投法》修正的七大方向，本文 將重要者整理如下，並提出依此修正仍可能存在的疑慮：

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表 4　未來公投法修正的可能方向

本次公投爭議 中選會規劃之修法方向 可能存在的疑慮

1.公投成案後至實際 投票，供社會討論 的時間過短

延長公投案從公告完成到投票的期 限，預計從現行 1 到 6 個月修正為 3 到 6 個月或 4 到 8 個月

與原先規定期限並無太大差異，若欲 達成讓社會充分討論與思考的目的，

或可依瑞士經驗更大幅延長成案後至 投票的時間

2.強制公投應與大選 同時舉行產生的問 題

將 公 投「 應 」 與 6 個 月 內 全 國 性 選舉同日舉行的規定，修法放寬為

「得」同日舉行，增加彈性空間

等同授權中選會擁有決定公投是否綁 大選的權利，潛在影響了公投案的投 票率及投票結果能否通過規定門檻

3.少數族群權益或基 本人權是否得以公 投決定的爭議

鑑於同性婚姻相關公投引發人權疑 慮，將修法排除涉及限制、剝奪基 本人權的公投提案

如何界定「少數族群」或者「基本人 權」，若賦予中選會有實質審查公投 內容的權利，將又面臨修法前「公投 審議委員會」遭遇的批評

4.公投主文過長、文 義不易理解

將公投主文字數由現行的 100 字以 內，縮減為 30 字以內

精簡文字目的是為簡潔易懂，然而過 短的主文敘述，亦可能造成無法完整 呈現複雜之公投內容，形成另一種難 以理解或過於簡化的現象

5.公投第二階段連署 的「補件」爭議

連署人名冊的提出僅限一次，針對

「補件」的要件做更明確規範

基於《公投法》精神是促成直接民主 的實現，此一限制補件的修正是否有 違此精神

6.連署書經查核後有

「死人連署」等不 實情形

提案人名冊應檢附連署人之身分證 影本

在個人資訊保護意識強烈的時代，此 作法可能更增加了達到公投連署門檻 的難度

7.投票日以各種形式

宣傳公投之問題 投票當日不得進行公投宣傳 此一修正作法與現行公職人員選舉規 定一致，應較為可行

資料來源：作者整理

除了上述中選會報告提及的七大爭議，現 行《公投法》尚有若干潛在的問題，包括如：

往後若相互對立的公投提案同時通過該如何處 理、公民團體因資源落差而產生的不平等競爭 如何規範等，公民團體亦提出許多修法或政策 建議，包括由第三方公正機關審查公投提案內 容、落實《公投法》中已有明文的不在籍投票、

推動電子連署與電子投票^註14、提高公投辯論會 的最低舉辦次數等。但任何制度的設計皆不可

能完美無缺^註15，僅能在未來藉由不斷累積公投 經驗、在經驗中不斷加以改進。而最重要的是，

任何的制度設計都應回歸公民投票的核心精神 來思考，如何能夠促進議題的對立雙方在公投 進行過程中，尋求真正的相互辯論、理解、進 而達成共識，借鏡瑞士的經驗，讓公投成為社 會尋求對話與共識，進而以投票做出民主決策 的機制，此一民主程序才是公投最重要的精神。

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1在嚴謹的學術討論與定義中，學者對於公民投 票、創制與複決這 3 種概念，其關係與範圍有 諸多不同的界定，本文無法加以詳述。而在後文 的討論中，本文主要採取最廣義及普遍性的概念 界定，將公民投票視為一種人民藉由投票表達對 國家事務之態度看法、進而影響甚至改變決策的

「手段」，而此一手段具體的型態即為創制與複 決。若公民投票之目的決定或改變國家地位或 者主權歸屬，則此種投票又稱為「公民自決」

（self-determination）。

2法國實施公民投票的經驗雖早於瑞士，然而其公 投制度時至今日，仍僅能由總統或國會發起，再 由人民投票「複決」，而無瑞士制度下的人民「創 制」權利，其直接民主的開放程度並不及瑞士。

3此 一 公 投 報 告 由 The Constitution Unit School

of Public Policy, University College London 出 版，2019 年 2 月 2 日 取 自 https://www.ucl.

ac.uk/constitution-unit/sites/constitution-unit/

f i l e s / 1 8 2 _ - _ i n d e p e n d e n t _ c o m m i s s i o n _ o n _ referendums.pdf

4「諮詢性公投」意指行政或立法機關，無須受到 公投結果的約束，理論上仍可自行決定政策走向 或立法方向，甚至可做出與公投民意完全相反的 決策。

5依《公投法》第 23 條之規定：「主管機關應於 公民投票案公告成立後一個月起至六個月內舉行 公民投票，該期間內有全國性選舉時，應與該選 舉同日舉行」。

6除公報爭議外，由擁核人士所提出的第 16 案（媒 體習稱「以核養綠」案）曾發生連署份數不足，

而中選會拒絕接受補件的爭議，最終仍是透過 司法裁決使爭議落幕。其他爭議還包括政黨與公 民團體送交中選會的公民連署書，經戶政機關查 核後竟有頗高比例「死人連署」之情形；以及中 選會依法舉辦的公投案辯論會中，竟出現「假反 方」、甚至無反方代表出席的現象。諸多爭議事 件本文無法詳述，細節可參閱媒體的相關報導。

7整體而言，除了公投第 16 案所涉及的 2025 年 全面廢除核電政策屬於民進黨一貫主張以外，

民進黨作為執政黨並未對其餘公投案有顯著的官 方立場或表態，尤其在與同性婚姻（婚姻平權）

相關的三個公投案，行政院與民進黨皆刻意採取 模糊、冷處理的不表態立場，而國民黨儘管同樣 並未有全黨一致的官方立場，但投票前有諸多國 民黨政治人物表態支持反同婚團體的「愛家三公 投」。此種議題上的立場差異，有學者認為即與 選舉結果有密切關係。

8舉例而言，公投第 16 案「以核養綠」案的主文：

「您是否同意廢除《電業法》第 95 條第 1 項，

即廢除『核能發電設備應於中華民國 114 年以 前，全部停止運轉』之條文？」，主文中同時出 現是否同意、廢除、停止等否定字眼，此種「雙 重否定」的敘述將導致文意難以直觀理解，造成 投票判斷上的困難。

9此處所稱的「同性婚姻」，在大法官釋字第 748 號解釋主文中，原文為「為經營共同生活之目的，

成立具有親密性及排他性之永久結合關係」，儘 管大法官未明文「婚姻」二字，但在一般社會概 念下，大法官所提及之關係即為「婚姻」概念。

0在法律學界，不同法律學者對於釋字第 748 號的 解讀同樣有所分歧，有學者主張大法官的意旨顯 然就是必須保障同性別二人「婚姻」權利，只是 該權利不一定需由《民法》婚姻規定加以保障，

亦可以「其他形式」加以落實，例如「同性婚姻 法」；亦有學者認為，大法官意旨僅強調需保 障同性別二人成立具親密性與排他性永久結合關 係，該關係並不必然需等同於「婚姻」，因此「同 性伴侶法」或「親屬法」等非屬婚姻形式的保障，

亦不違反大法官的解釋意旨。為避免此一爭議，

行政院院會於 2019 年 2 月 21 日通過專法草案，

定名為：「司法院釋字第 748 號解釋施行法」，

送交立法院審議。

q該 新 聞 稿 可 參 閱 下 列 網 址：https://www.

judicial.gov.tw/constitutionalcourt/p10_02.

asp?id=390040。

w《性別平等教育法》第 17 條第 2 項規定：「國 民中小學除應將性別平等教育融入課程外，每學 期應實施性別平等教育相關課程或活動至少四小 時」。

e德國自二戰以來，曾舉行過若干次的地方性公 投，但全國性公投卻仍掛零，主因是其過去威瑪 共和實施直接民主的慘痛經驗，使德國現行的全 國性公投制度，嚴格限制在僅有《憲法》修正及 各邦領土劃分的議題上，才能實施公投。至於法 國的公民投票，提案權利掌握在總統與國會手 中，某種程度上亦限制了公民主動行使公投的權 利。

r例如在現代科技技術上，欲推動電子連署或電子 投票應不困難，然而在公投議題本身常涉及社會 高度爭議的情況下，人民是否能夠對主辦公投的 政府有足夠信心，並信任電子連署或電子投票的 公投結果，這亦是推動相關電子化措施時可能遭 遇的困難。

t即使是全球公認「公投典範」的瑞士，其公投制 度也並非完美，仍有其制度與實務運作上的問題 存在，可參閱：李昌麟，2013，〈半直接民主制 與公民投票：瑞士創制、複決投票〉，收錄於《比 較公民投票制度》，臺北：五南出版社。

註解

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414台中市烏日區環中路八段839巷7號3樓 公民之眼：2018公民投票專刊

2334-5828 2334-5728