中 華 大 學

中 華 大 學 碩 士 論 文

民間辦理都市更新事業遭遇問題之研究 以台北市為例

A Study on the Complications of Private-Enterprise Participation in Urban Renewal Businesses

系 所 別：建築與都市計畫學系碩士班 學號姓名：M09405029 張晏臺

指導教授：李威儀 解鴻年 副教授

中 華 民 國 九十八 年 八 月

校所名稱：中華大學建築與都市計畫研究所碩士班

論文名稱：民間辦理都市更新事業遭遇問題之研究-以台北市為例 畢業時間：2009 年（九十七年度第二學期碩士學位論文摘要）

研究生姓名：張晏臺 指導教授：李威儀 解鴻年 論文摘要：

都市更新的內涵，乃是將頹敗地區重新賦予一個新生命，關於都市更新的議題，亦為 世界各都市發展所需面臨之共識；實際上，都市更新不全然僅是改建，其手段也不是只 有容積獎勵，單純改建老舊房屋只是狹義的都市更新，就現今的時代趨勢，應當儘量由 民間進行主導，而政府的立場應站在主導都市更新朝向對於提振地方經濟活動、創造長 期性就業機會、提升都市機能等具有重大影響的發展計畫。所以都市更新是以公共利益 為前題，透過都市土地有計畫之再發展、使用，期望能實質手段改善都市環境，廣泛地 帶動社會與經濟環境的改善，引入豐富的文化活動以活化都市風貌，重要的是如何藉由 政府與民間互動，來符合現今趨勢的合作的關係。

本研究嘗試就執行程序與實務操作上檢討，回饋到目前執行層面的困境與窒礙難行之 處；先探討歷年北市案例於各時程程序，進行分析研究，再進一步切入公、私部門角色 對於都市更新所認知的價值與程序上所遭遇的困境為何，將其分析進行整理，本研究得 到下結論與建議：

一、結論

本結論以法制面、推動面、執行面三個主要方向探究都市更新問題分述如下：

（一）法制面的主要問題來自於『橫向法令的配合問題』與『公權力的未能發揮』

兩項。

（二）策略面的問題主要來自於『弱勢住戶』、『更新願景』、『公私合作機制』

等。

（三）操作執行面分別為『審查作業方式與人力編制不足』、『民眾對更新認知不 足，宣導方式、內容、管道有待加強』、『政府橫向單位協調性不足』等。

二、建議

（一）政府機關對都市更新所涉之相關權利，進行跨部門的整合協調。

（二）權力分配下放或專責機構的成立。

（三）前瞻性的都市整體空間機能發展計畫的研擬，落實更新地區空間佈局。

【關鍵字】：都市更新、公私部門角度

A Study on the Complications of Private-Enterprise Participation in Urban Renewal Businesses

Studend: Yen -Tai Chang Adviser:Wei –Yi Li , Hung-Nien Hsieh School: Chung Hua University

Department: Graduate School of Architecture and Urban Planning Time: June 2009

Abstract

The essence of urban regeneration is to breathe life afresh into the slums and ghettos of the city, a subject on which the world’s leading city developments have yet to reach a consensus.

Contrary to popular belief, urban renewal does not solely consist of rebuilding, and similarly, its method is not simply limited to Floor area incentive; plain renovation of old shacks is no doubt an inadequate portrayal of urban renewal. The current time calls for private firms to take charge in these urban renewal parts of renovation and reconstruction, while the

government plays the role of supervision and plans the renewal project such that it brings an ultimate positive impact onto the city, including improvement of local economy, long-term employment opportunities, increased downtown efficiency and the like. Therefore, urban regeneration should proceed in light of the common good, through development and use of city land plans, and hopefully be able to refine city outlooks in genuineness, improve social and economic environments, and attract fresh, colorful cultures to enliven the society. Most importantly, urban regeneration should strive to achieve cooperation between the government and private firms requisite of the day.

This thesis debriefs the operative process and real-time practicals, in an attempt to instigate recovery from the current hindering procedures and complications. I will first discuss and examine the procedures of the individual cases of Taipei city, then further analyze the public and legal understanding of city renewal and the procedural difficulties that ensued. In conclusion:

Conclusion

After critical analysis from the viewpoint of laws and regulations, progressing strategy, and implementation mechanism, I conclude:

1. Legal and regulatory problems are a result of “the uncooperativeness of transverse laws”

and “the impotency of public authority”.

2. Strategic problems spurred from “disadvantaged minorities”, “urban improvement visions”,

“public-private partnerships”, and such.

3. As for implementation mechanism, “examination procedure and uneven distribution of human resource”, “the public understanding of renewal and the lack of publicity”, and

“discord among the transverse departments of government”.

Suggestions:

1. Trans-departmental reallocation of power and authority involved in urban renewal 2. Establishment of specified institutions and the authority distribution within.

3. Innovative proposition of urban spatial development plans and the implementation thereof.

【Key word】：Urban renewal、Public-Private Partnership

章節目錄 章節目錄 章節目錄 章節目錄 第一章第一章

第一章第一章 緒論緒論緒論緒論 1

第一節 研究動機與目的……… 1

第二節 研究範圍……… 1

第三節 研究內容與方法……… 3

第四節 研究流程……… 4

第二章第二章 第二章第二章 文獻回顧文獻回顧文獻回顧文獻回顧 5

第一節 經濟學理論部分……… 5

第二節 公私合作相關理論……… 10

第三節 都市更新課題相關文獻回顧……… 14

第三章 第三章 第三章 第三章 台北市都市更新歷程與現況發展分析台北市都市更新歷程與現況發展分析台北市都市更新歷程與現況發展分析台北市都市更新歷程與現況發展分析 20

第一節 台北市都市更新發展歷程……… 20

第二節 台北市都市更新地區劃定歷程與方式……… 32

第三節 台北市現行都市更新法制與行政程序……… 36

第四節 台北市都市更新推動執行現況與分析……… 50

第五節 24 案中最快與最慢案例之分析……… 68

第六節 小結……… 72

第四章第四章 第四章第四章 研究設計研究設計研究設計研究設計 75

第一節 觀念性架構……… 75

第二節 評估因素內容研擬……… 77

第三節 研究設計闡述……… 80

第四節 抽樣設計與專家選定……… 82

第五章第五章 第五章第五章 研究分析與結果研究分析與結果研究分析與結果研究分析與結果 83

第一節 第一回德爾菲專家問卷分析……… 84

第二節 第二回德爾菲專家問卷分析……… 94

第三節 專家問卷意見回饋敘述……… 103

第四節 綜合探討分析……… 110

第五節 更新實務操作常遇問題……… 121

第六章 第六章 第六章 第六章 結論與建議結論與建議結論與建議結論與建議 125

第一節 研究結論……… 125

第二節 研究建議……… 128

第三節 後續研究方向……… 130

表目錄 表目錄 表目錄 表目錄

表 2-1 文獻整理一覽……… 18

表 3-1 更新之課題優先順序比較……… 24

表 3-2 都市更新相關法規彙整……… 29

表 3-3 九十六年度臺北市都市更新示範計畫總表……… 30

表 3-4 都市更新地區各歷程劃定參照之法源……… 34

表 3-5 民國 87 年都市更新條例公布後市府公告劃定更新地區……… 35

表 3-6 台北市更新地區劃定行政區數……… 35

表 3-7 台北市都市更新多數決比例……… 37

表 3-8 都市更新條例稅捐減免優惠……… 40

表 3-9 申請事業概要同意人數與面積比例表……… 44

表 3-10 事業計畫同意人數與面積比例表……… 46

表 3-11 協議合建同意比例……… 49

表 3-12 台北市公告劃定都市更新地區執行率……… 50

表 3-13 北市判定災區劃定都市更新地區執行……… 51

表 3-14 政府公告劃定更新地區執行率（排除災區部分）……… 52

表 3-15 至 2007 年 2 月底止之都市更新執行現況-依都市更新條例申請 53 表 3-16 歷年政府劃定與民間自劃申請案數－2007 年 2 月底止……… 55

表 3-17 房地產景氣指標……… 56

表 3-18 民間自行劃定更新單元件數－以行政區表示……… 56

表 3-19 更新地區行政區案件申請所佔的自劃單元比例……… 57

表 3-20 政府劃定都市更新地區與民間劃定比例表……… 58

表 3-21 都市更新程序時程統計……… 60

表 3-22 已核定通過執行案件（排除災區部分）……… 61

表 3-23 更新時程、實施方式、土地面積一覽（排除災區部分）…… 62

表 3-24 二十四件核定案實施方式時程分析（排除災區部分）……… 63

表 3-25 權利變換與協議合建相差的時程比較表……… 63

表 3-26 核定實施通過中 12 案權利變換時程統計……… 64

表 3-27 核定實施通過中 11 案協議合建時程統計……… 65

表 3-27 2007 年 2 月底核定實施通過之土地面積一覽……… 66

表 3-28 核定實施通過排除大筆公有財產之土地面積一覽……… 67

表 4-1 收集之論文課題整理……… 77

表 4-2 更新機制操作問題因素……… 79

表 4-3 李克特五點量表……… 81

表 4-4 變異數橫量指標值……… 81

表 4-5 德爾菲專家問卷訪談名單……… 82

表 5-1 私部門訪談人員背景……… 84

表 5-2 公部門訪談人員背景……… 84

圖目錄 圖目錄 圖目錄 圖目錄

圖 1-1 研究流程圖……… 4

圖 3-1 權利變換計算圖……… 39

圖 3-2 都市更新作業流程圖……… 41

圖 3-3 截至 2007 年 2 月底申請案件總計……… 53

圖 3-4 截至 2007 年 2 月底申請案件與核定實施一覽……… 54

圖 3-5 歷年政府劃定與民間自劃申請案數……… 55

圖 3-6 截至 2007 年 2 月底，歷年民間自行劃定都市更新單元案量 57 圖 3-7 台北市都市更新申請案件一覽－以行政區標明……… 59

圖 4-1 觀念架構圖……… 75

圖 5-1 第五章架構示意圖……… 83

表 5-3 私部門第一次問卷分析表……… 86

表 5-4 公部門第一次問卷分析表……… 88

表 5-5 公、私兩部門第一次問卷差異分析表……… 90

表 5-6 以公、私兩部門為總母體之綜合第一回問卷分析……… 92

表 5-7 第一次問卷『執行面』所列因素……… 94

表 5-8 第二次問卷『執行面』修正與新增因素……… 94

表 5-9 私部門部分-第二回問卷分析表……… 95

表 5-10 公部門部分-第二回問卷分析表……… 97

表 5-11 公、私兩部門第二回問卷差異分析表……… 99

表 5-12 以公、私兩部門為總母體之第二回問卷分析……… 101

表 5-13 法令面專家意見與影響程度值……… 107

表 5-14 三大面向所列因素顯著性……… 110

表 5-15 都市更新三大階段常遇問題……… 121 表 5-16 更新實務三大面向與更新作業三大階段之課題觀點矩陣分析 124

第一章 第一章 第一章

第一章 緒論 緒論 緒論 緒論

第一節 第一節

第一節 第一節 動機與目的 動機與目的 動機與目的 動機與目的

壹 壹 壹

壹、、、、研究動機研究動機研究動機研究動機

都市更新為總合政治、社會、經濟、實質等因素的一項都市事務，其所需經費 龐大，又牽涉到實施地區居民之權益，實施之際需克服許多問題（黃建二，1985）； 都市更新的內涵，乃是將頹敗地區重新賦予一個新生命，關於都市更新的議題，

亦為世界各都市發展所需面臨之共識；實際上，都市更新不全然僅是改建，其手 段也不是只有容積獎勵，單純改建老舊房屋只是狹義的都市更新，就現今的時代 趨勢，應當儘量由民間進行主導，而政府的立場應站在主導都市更新朝向對於提 振地方經濟活動、創造長期性就業機會、提升都市機能等具有重大影響的發展計 畫。所以都市更新是以公共利益為前題，透過都市土地有計畫之再發展、使用，

期望能實質手段改善都市環境，廣泛地帶動社會與經濟環境的改善，引入豐富的 文化活動以活化都市風貌，重要的是如何藉由政府與民間互動，來符合現今趨勢 的合作的關係。

回顧現今國內都市更新發展，可明顯發現其推動情況與成效仍有改善的空間，

我國都市更新尚屬起步之階段，檢視其趨勢也漸由獎勵民間轉變成公私合夥，如 何達到市場與政府之間的共同認知價值，本研究嘗試就執行程序與實務操作上檢 討，回饋到目前執行層面的困境與窒礙難行之處；首先探討歷年北市案例於各時 程程序，進行分析研究，再進一步切入公、司部門角色對於都市更新所認知的價 值與程序上所遭遇的困境為何，將其分析進行整理，以期作為政府部門在未來法 令及政策修訂之參考。

貳 貳 貳

貳、、、、研究研究研究研究目的目的目的目的

探討都市更新之實務操作，對於都市更新執行階段所遭遇的各種困境，瞭解法 令程序與實務間操作差異點，作一通盤檢視，針對都市更新執行之需求與衝突，

找尋都市更新在市場與政府之間的平衡點，以求都市更新事業更加順利實施與操 作。

故本研究的目的可分述如下：

（一）、透過歷年案例分析檢討都市更新執行之成效。

（二）、瞭解現行台北市都市更新執行上所遭遇的困境、阻礙。

（三）、尋找出都市更新『法令面』、『推動面』、『執行面』於『現行各階段』之 不足與欠缺之處。

（四）、期依據 Delphi 研究方法相互驗証，及參酌都市更新更新相關文獻，以提 出北市更新機制實務上有助益之研究建議。

第二節 第二節 第二節

第二節 研究範圍 研究範圍 研究範圍 研究範圍

壹 壹 壹

壹、、、、空間範圍空間範圍空間範圍空間範圍

以台北市依法令劃定之都市更新地區、自行劃定更新單元為空間研究範圍。

貳 貳 貳

貳、、、、時間範圍時間範圍時間範圍時間範圍

台北市經歷都市更新有兩個歷程，分別為民國 72 年 9 月 12 日頒布之「台 北市都市更新實施辦法」與民國 87 年 11 月 11 日頒布之「都市更新條例」， 本研究以依照「都市更新條例」申請之更新案為研究之範圍。

叁叁

叁叁、、、、類型範圍類型範圍類型範圍類型範圍

本研究排除災區、海砂屋（高氯離子建物）之個案，以執行一般都市更新 案為研究對象。

第三節 第三節 第三節

第三節 研究 研究 研究 研究內容 內容 內容與 內容 與 與方法 與 方法 方法 方法

壹壹

壹壹、、、、研究內容研究內容研究內容研究內容

（一）動機目的之確定

對於動機與目的敘述，界定範圍、研究內容、方法與流程之表現。

（二）文獻回顧與理論架構建立

廣泛收集都市更新之理論及制度變遷、回顧國內外都市更新相關文獻，

綜合分析，以作為論文研究之理論基礎與認知。

（三）台北市都市更新發展歷程與官方取得之資料分析研究

歸納目前臺北市實施都市更新有關法令制度、策略及執行程序上之實施 課題，再分析所取得之 217 例案例所能解釋之數據，針對目前執行成效作 一檢討與分析。

（四）針對已通過核定之案例進行專案分析與訪談、問卷從北市合計目前 2007 年 2 月底止，217 案例中，進行時程分析調查，以實際操作更新機制之公 務人員與顧問公司規劃人員，調查出目前面臨都市更新流程中，所遭遇的 困境為何，與其克服的方式，並探討目前法令不合理與疑議之處，了解各 角色對於更新的期望價值。

（五）結論與建議

歸納以上研究結果，提出臺北市都市更新影響因子及實施課題，提出改 進對策等研究結論，並提出後續研究之建議方向。

貳 貳 貳

貳、、、、研究方法研究方法研究方法研究方法

（一）文獻回顧法

回顧國內都市更新相關文獻，及都市更新與制度變遷等相關理論，以作 為研究理論架構建立的基礎。

（二）比較分析法

1.探討國內外相關都市更新法令推動及執行的實際經驗及成功之具備條 件。

2.分析國內案例各階段執行方式之差異，並找出其發展趨勢，以作為執 行課題與未來發展對策之依據。

（三）Delphi 問卷訪談法

針對都市更新實施者之相關權利人，包括公、私部門之專家學者等，以 專家訪談與問卷（Delphi）方式，針對都市更新法令制度，執行機制與程 序過程提出意見表達與對策研擬，以供研究參考。

第四節 第四節

第四節 第四節 研究流程 研究流程 研究流程 研究流程

壹 壹 壹

壹、、、、研究流程研究流程研究流程研究流程

圖 1-1 研究流程圖 研究動機與目的 研究動機與目的 研究動機與目的 研究動機與目的

結論與建議 結論與建議 結論與建議 結論與建議 個案分析與問卷訪談 個案分析與問卷訪談 個案分析與問卷訪談 個案分析與問卷訪談

研究分析現況問題 研究分析現況問題研究分析現況問題 研究分析現況問題

第參章 第貳章

第肆、伍章 第壹章

相關理論與 相關理論與 相關理論與

相關理論與文獻探討文獻探討文獻探討文獻探討

台北市都市更新現況分析 台北市都市更新現況分析 台北市都市更新現況分析 台北市都市更新現況分析

第陸章 台北市實施都市更新發展歷程

現行都市更新機制課題探討分析

文獻分析因素析出 Delphi問卷法調查 更新困境因子析出

第二章 第二章 第二章

第二章 文獻回顧 文獻回顧 文獻回顧 文獻回顧

第一節 第一節

第一節 第一節 經濟學理部分 經濟學理部分 經濟學理部分 經濟學理部分

一、經濟效率與交易成本

Ouchi對於交易成本於1980年所提出之定義『來自對公平的要求，為使交易雙 方對付出與所得皆能符合其所預期水準，因而從事的所有活動成本。』

交易成本分析主要以經濟觀點解釋交易進行方式，Arrow(1974)認為交易成本 是「經濟系統運作的成本」，包括為了完成交易所必須蒐集資訊、談判交易條件 及監督對方執行契約等成本。因為「市場」(market)機制並非完美，當市場購買 成本加上交易成本大於內部自行生產成本時，交易將被內部化，以「層級」

(hierarchy)代替市場，因此交易成本觀點以「效率」為主要考量，交易之統治 結構取決於交易總成本依交易成本觀點，交易會朝向降低總成本的方式進行（趙 琪、林正士，2002）¹。

蕭丁偉於 1993 年所提出的定義『在選擇交易方式前，應先比較各個交易方式 的機會成本，此機會成本即為交易成本；換言之，交易成本的概念其實就是各個 不同交易方式之機會成本。』

交易成本的內容，其分為兩大項：

1.事前成本：包括(1)搜尋資訊成本，(2)談判成本，(3)契約訂定成本。

2.事後成本：包括(1)監督成本，(2)突發事件成本，(3)適應不良成本。

Coase 在 The Nature of Firms「廠商本質」（1937）中提出了交易成本的概 念，他明白指出使用市場是有交易成本的，同時人們組織廠商來代替經由市場的 交易方式是因為組織廠商的交易成本比使用市場來的低，所以廠商的存不只說明 使用市場需要成本，而是人們在做交易的時候至少有兩種方式來達成，使用市場 或是組織廠商，而選擇的方式則是比較這兩種方式的機會成本的高低。

Ronald Coase 開拓性地指出自由市場價格機制的運作是需要代價的，奠定了

「交易成本」的理論基礎。「Coase Theorem」的定義：「當交易成本為零（亦或 彼此願意合作）且市場為完全競爭則無論最初決定權利如何配置，透過受影響雙 方的協商，則必能使資源達到效率配置（謝文娟，2003²）。」

交易成本（Transaction Cost）是指市場經濟中，為了達成交易所需支付的成 本。例如當事人為了達成交易，需進出市場詢價，尋找交易對象議價簽約，履約 執行，其所費的時間、勞力、費用就是交易成本。Dshlman(1979)將交易成本分 為三種類型（張婉宜，2001）：

1 趙琪、林正士，廣告管理決策前因之研究：整合代理理論與交易成本觀點，管理學報，91 年 10 月。

2 謝文娟，國立成功大學碩士論文，都市更新獎助誘因財物模擬之研究，P2-7 頁。

（一）搜尋與資訊成本（search and information costs）；

（二）議價與決策成本（bargain and decision）；

（三）管制與執行成本（policing and enforcement）。

而Williamson（1974）對形成交易成本歸納有二組的要素：

（一）交易要素：關於產品市場環境所具的特點，及市場的不確定性和潛在交易 對手的數量。

（二）人性要素：人不具有完全的計算能力的有限理性（bounded rationality）

和人的投機取巧（opportunism）。

大體而言，交易成本種類不脫 Coase 所提出之基礎架構，僅利用於不同交易 時，必須依照該交易特性更加細膩的找尋、分類各交易者於各階段所必須付出的 交易成本，因此將土地開發過程中所產生的交易成本分為以下六項（林怡妏，

2006）：

1.資訊蒐集成本。

2.搜尋成本。

3.協商與議價成本。

4.決策成本。

5.執行成本。

6.監督成本。

林森田則於土地與經濟學理論與分析一書中解釋到³，Coase 認為現在市場要能 順利運作，不但要有硬體設施以進行買賣交易，還要建立法令，以規範交易雙方 的權利與義務，因為買賣行為是一件關係到一束權利（ABundle of Rights）的 買賣，經由權利的取得，分割與結合以組合成一束新的權利，所帶來的利益，必 須與進行這些交易活動所需的成本比較，只有在交易成本（Transaction Cost）

小於利益時，才有可能進行這些活動，而所謂交易成本，係包含資料搜尋與各方 協商，及強制履行契約等成本。

史蒂格勒（Stigler，1996，P.113）稱 Coase 上述理念為寇斯定理（Coase Theorem）。張五常（Cheung，1992，P.53-54）則認為寇斯定理有三個基本理念：

1.財產權之界定是市場交易的必要基礎。

2.假如明確的界定財產權，而所有的交易成本為零時，則資源的使用將與誰擁有 財產權沒有關係，即是所謂一致性（或守恆）理論（Invariance）。

3.如果財產權已被明確訂定，而交易成本等於零，則巴雷托條件（Pareto

3 土地與經濟學理論與分析，P83-85 頁。

Principle）或經濟效率⁴將可滿足。

史蒂格勒（Stigler，1996，P.113 及 1972，P.12）認為寇斯定理就是「在完 全競爭情況下，私人成本等於社會成本。」，又「沒有交易成本的事界，就像沒 有摩擦力的物理世界一樣地奇怪。獨佔者會因得到補償而表現的向在完全競爭市 場中一樣。」交易成本的概念已經成為新制度經濟學的中心，而有別於新古典學 派的邊際主義。

透過交易成本，對於巴雷托或經濟效率會有新的看法。就巴雷托最適化條件而 言，假如指出所有的有關限制，則可滿足巴雷托條件，換言之，經濟無效率的存 在，是由於省略了某些限制條件（林森田）。

小結 小結 小結 小結：：： ：

故依據以上理論，交易成本可歸納為：

事前成本：包括(1)搜尋資訊成本，(2)談判成本，(3)契約訂定成本。

事後成本：包括(1)監督成本，(2)突發事件成本，(3)適應不良成本。

而寇斯定理可依照上述理論歸納為：

故當產生外部性時，只要透過雙方自行協商議價可達最適條件，並且明確的界 定財產權，解決了無效率的問題，再藉由協商或談判過程中，不花費任何交易成 本，也無須政府直接干預，自行透過市場機制的調整，達成資源的最佳分配，而 政府的公權力應該僅僅確定財產權誰屬的工作即可，稱為寇斯定理。

4也稱 Pareto 效益，又稱 Pareto 效率，指商品與要素分配到「不可能使每個個體皆更好」的狀態。

換言之，在此狀態下，若要使一些個體獲利，則一定要有一些個體受損。

Pareto 效率一般包含：消費效率(商品分給消費者的效率問題)、生產效率(生產要素如何分配給產 業的效率問題)及配置效率(同時考慮生產面與消費面時的商品與要素的分配效率問題,又稱產量 組合效率)。

約瑟夫·朱蘭（Joseph Juran）提出 80％的問題是由 20％的系統引起的，他把這一現象稱為巴雷托 法則(Pareto Principle)，以紀念義大利經濟學家維利弗雷多·巴雷托(Vilifredo Pare- to)，巴雷托曾觀 察到，義大利 80％的財富被 20％的人擁有。

二、X-不效率（x-inefficiency）⁵

（一）x-不效率概念

x-不效率係由 Leibenstein 於 1966 年提出，此觀念有別於傳統個體經濟學強 調的配置效率。其認為 x-不效率所造成的損失，會比資源配置不當所造成的福 利損失來的大，可見 x-不效率的嚴重性。 傳統廠商理論中，假設廠商為追求利 潤最大而使成本極小，但 Leibenstein 認為廠商未必會在此假設下行為，亦即廠 商極有可能不顧慮成本極小概念而作決策。究其原因，主要在於決策者與外在環 境的互動關係，而外在環境的壓力對決策者的影響是決定 x-不效率多寡的主 因，當廠商決策者對環境愈不關心，則 x-不效率的程度愈嚴重。而決策者對環 境不關心因素相當多，諸如市場結構、進入障礙等。

依經濟學原理，獨佔的形成有「自然獨佔」與「非自然獨佔」。就「自然獨佔」

而言，自然獨佔的形成乃由於規模經濟，亦即某些產業必須大規模投資，才能享 有降低成本的利益，而且單位成本會隨著產量的增加而繼續降低，使一家廠商獨 佔市場而享有利益，例如早期的國營事業。獨佔市場極易出現 x-不效率情況，

當市場出現獨佔廠商，廠商可能因為缺乏強而有力的競爭對手，而致市場上無競 爭壓力，無競爭壓力所導致的結果，即是無效率現象的呈現，國營事業即是一種 獨佔現象，故 x-不效率是國營事業普遍存在的現象，因此 Lebenstein 認為民營 化可矯正 x 無效率，使經營績效提高，形成 x 效率（林華德，1990）。

就「非自然獨佔」而言，非自然獨占起因於政府公共管制，而政府公共管制原 本係為解決市場失靈（market failures），但卻因為某些因素導致政府失靈

（government failures）或管制失靈（regulatory failures）問題的產生，而 這些因素可由「官僚供給」（bureaucratic supply）所產生的問題說明之。「官 僚供給」可謂民主政府制度設計的類型之一，然其卻出現一些問題，諸如產出

（output）、最適規模的難以評估（黃金鳳，1993）、以及有限的競爭。官僚組織 因本身無須面對競爭，生存無須面對考驗，故創新的誘因較少，因而容易形成資 源的浪費及資本的過渡適用；緩慢複雜的任用程序，減低了管理者快速執行方案 的能力；而行政組織成員終身職（tenure）的資格，如文官服務法的保障，其彷 若組織成員的護身符，縱其表現不良、生產力不足，組織依舊難以解聘之，抑或 時隔境遷，組織對新科技需求日增，原本有才能而擁有終身職的人員，可能因此 無用武之地，但是組織卻無法將之解雇（查理斯斐洛，1988），諸如此類皆是造 成文官體系無彈性、無效率的原因，x 不效率於是產生，而此亦即政府失靈的原 因。

解決政府失靈之方式為自由市場（freeing markets），藉著解除管制

5 楊棻糸，政治大學地政研究所碩士論文，都市更新單元規模之研究，21 頁。

（deregulation）、合法化（legalization）、私有化（privatization），以彌補 政府提供的不足，而 Salamon（1989）第三政府（the third party government）

觀點的提出亦可用於解決政府失靈。所謂第三政府乃針對政府行動的轉變與多樣 性，在公共服務的輸送上，必須依賴非政府機構，諸如私人部門、非營利組織等 來實現功能。

早期都市更新事業由政府全攬，民間無參與機會，故早期更新事業可謂是一種 獨佔事業，加以政府官僚供給的若干缺失，致有限競爭下 x 無效率的衍生。現 今民營化趨勢盛行，始謂解決政府失靈的若干窘境，而從法令的演變不難窺知更 新事業漸轉向鼓勵私部門進入，此行徑無疑是對私部門參與更新事業的肯定。

小結 小結 小結 小結：：： ：

故依據以上論述，X-不效率（x-inefficiency）對本研究的啟發為為：

各個實施者於辦理更新事業時交易成本的高低，比較不同實施者更新單元規模 的差異性。故實施者特質儼然成為交易成本相較的評估依據。而 x-不效率

（x-inefficiency）屬於組織上的問題，實施者亦屬組織一環，故 x-不效率極 有可能於某些情況下存於實施者內，因此本文亦以 x-不效率作為理論基礎，結 合上述交易成本理論以判定實施者交易成本之高低，進而作為推演更新單元規模 大小之依據。（楊棻糸）

第 第 第

第二 二 二節 二 節 節 節 公私合作相關理論 公私合作相關理論 公私合作相關理論 公私合作相關理論

「公私合作」（public-private partnership）主要目的為探討 1980 年代起展 開的公私部門合作推展新事業之模式。國內學者吳英明認為，所謂協力

（partnership）（即合夥），不必然唯一種層級式的機構組織，但必然是一種相 當組織性的關係或網絡，並非雜亂無章，而是講求彈性的上下主從的約束，但其 互動仍高度講求效率與分工。協力並非是一種即席演奏，而是相當目標或任務導 向的組織性關係，協力者同想協力過程或協力結果的益處（吳明英，1998：61）。

合作乃雙方團體基於信任的基礎，追求過程或共同利益目標下，彼此互助。簡 而言之，公私合作乃是公私部門互助而共同達成更佳產出與服務的方法。而對於 公私合作的定義，學者各家說法不一，以下就各國外相關學者說法加

以彙整：⁶

1.美國經濟發展部 CED，而根據美國經濟發展部（The Committee for Economic Development，CED）1982 年，對於公私合作下定義為公私合作這 種關係可以從兩個面向來看：從政策面來看即有明確的目標；操作面即努 力達成所設立之目標。公私合作是連結這兩種面向的方法，參與期間的團 體或個人在求得本身利益的同時達成公益間的平衡，並促進公共福祉的增 進（轉引自蘇裕鈞，1999：17）。

2.Langton，此概念為政府、企業與非營利組織團體及個別市民在追求現實社 群需求上，共同合作與分享彼此的資源（Langton，1983：256）。 3.Bradford，認為公私合作提供在經濟發展的可能性，分享與整合社區、政

府與私部門的資源（Bradford，1983：326）。

4.Costonis，公私部門的合作是建立在一個三邊關係（trilateral relationships）

上的，市民團體、政府及開發者共同建構此種關係主體，而互相發揮其影響 力（ Costonis，1990：155）。

5.Stephenson，公部門與私部門間一種互動的相互合作過程（Stephenson，

1991：110）。

6. Waddock，只要社會資源與政府資源整合的合作關係，即便是所有參與者 都是私部門，只要合乎公共利益者，均可視為是「合作」關係的建立

（Waddock，1991：78）。

7.Kouwenhoven 認為公私合作最主要乃由公部門與私部門兩關係主體組成，

就組織型態來看，公私合作可看作公部門與私部門個別網絡下的聯合體。

而狹義而言公私合作乃指公部門與私部門兼具一定形式的合作型態。廣義 而言，則包括未具形式的協定或記錄等。因此，公私合作的定義為，來自

6 資料來源：簡莉莎，以公私合作模式推動工業區再生可行方式之研究，國立臺灣大學/建築與 城鄉研究所，碩論。

政府與企業間的互動，在維持各方完整的個別權力與責任之下，追求具商 業與社會特質的共通目標。雖然雙方可能因實際執行上的分工而有組成變 化，然而兩者皆希望互動合作的效果能比獨自行動更具效率與功能

（Kouwenhoven，1993：120-121）。

8.Pollock，認為所謂的合作關係是指兩個或兩個以上之團體在同一組織下運 作，並為同一目的或共同利益之合作，結合科層體制的主從（master &

servant）與自由經濟體制的消費者與生產者（buyer & supplier），及外 源化（outsourcing）的理念，來為企業提供一種非核心（non-core）的功 能，以輔助傳統經濟理論的不足，此種機構為一種策略聯盟（strategic alliance）與便利結合體（marriage convenience）（Pollock，1994：14）。

而國內學者部份對於公私合作的定義如下：⁷

1. 吳英明，認為公私合作或合夥又稱為第三部門⁸，是指某特定事務的參與 者形成一種不屬於公亦不屬於私部門，而是屬於公私結合而成的關係，其 參與者對該事務之處理具有共同目標認知、策略一致及分工負責的認知與 實踐。其將公部門合作關係比喻成像兩人以上共乘協力車，及參與者雖座 位有先後但並無高低之分，所有參與者對目標方向功能與分工之程度等，

需有相當之默契與合作意願，否則協力車運轉將失其效率，甚至因為方向 衝突而無法運轉順利，協力車的兩個輪子分別代表「公共責任」與「利潤」，

由公部門在前方引導，私部門配合兩者的以合作策略的鏈條相繫，在法規 與民意等的約制下，共同為社會目標與福祉前進（吳英明，1994：61）。 2. 吳濟華，認為公私合作乃係指公私部門互動過程中，公部門與私部門形成

平等互惠、共同參與及責任分擔的關係，在其關係中的合作夥伴，彼此在 決策過程中均基於平等的地位，有著相同的決策權，而形成一種相互依存 共生共榮的關係（吳濟華，1994：1-2）。

3. 洪綾君，公私合作為公部門、私部門與第三部門間之組織合作。是一增進 個別福祉之合作，並可以共同達成彼此認同的公共福祉增進之合作，最終 目標在透過整合各部門間的力量與資源，共同解決公共的問題（洪綾君，

1996：7）。

4. 黃智彥，公私合作乃是結合公私雙方資源，在共同參與、責任分擔與平等 互惠的原則下，並經過創增利益的互動過程，所產生的合作組織（黃智彥，

1997：23）。

5. 陳恆鈞，為公私部門共同追尋目標、策略及資源整合，共同分擔經營社會 責任，及共創可分享之成果。此種關係的建立，試圖將民間企業精神及成 本效益觀念引進政府服務功能之中。（陳恆鈞，1997）

7 簡莉莎，以公私合作模式推動工業區再生可行方式之研究，國立臺灣大學/建築與城鄉研究所，

碩論。

8 轉載自簡莎莉，同前註，17 頁，此處的合作關係既不屬公部門又非私部門，而是公私結合而 成的第三部門。屬於之前第三部門定義的日本型第三部門。

6. 陳佩君，公私合作關係係指公部門與私部門（含非營利組織）為追求更好 的生活品質與滿足需求，以平等的、分工的、共享的態度合作，整合各方 資源，各盡所能謂共同的目標而努力的一種良性互動關係；在此關係中，

公私部門彼此透過雙向溝通參與的方式，共同分擔責任，為社會創造出永 續的利益與福祉（陳佩君，1999：9）。

7. 劉嘉雯，公部門與私部門團體尋求目標認同後所形成之公私互動過程，此 平等互動過程之參與者對於共同之任務具有資源整合、分工負責、策略一 致、責任分擔與共享利益之認知（劉嘉雯，2000：2-3）。

8. 翁樹陽，對於公私合作在都市政策上的定義為，指一定地區在一個部門以 上之利益群體的動態連結，以利準備或執行彼此同意的在開發策略，各合 作夥伴，重計畫的執行成果獲得利益分享、投資回收、在開發利用與其他 社會經濟利益等（翁樹陽，1998）。

9. 金家禾，認為公私合作開發方式乃廣泛的指公部門（尤其是包含都市政府）

與握有都市發展所需資金與技術之私部門間，透過正式或非正式之過程建 立某種合作或合作的關係，進行都市發展有關之開發建設方式（金家禾，

1997：300）。

10.陳宇傑，公私合作在都市更新上的定義為，辦理都市公新事業過程中，有 關規劃、開發、土地取得、權力分配、管理維護等事項，由公私部門透過 協議簽定方式共同參與；是一種在整個計畫案推動開發過程中公私部門基 於資源互相依賴、支援與結合的理念，擅用雙方資源優勢，共同分享權力、

分擔義務與風險之合作經營模式。（陳宇傑，2001：14）。

根據上述之各學者對於公私合作之見解與定義，本研究依據所研究之主題與角 度將公私合作定義為，「藉由公部門、私部門與第三部門團體之間，為追求共同 目標或共享利益所組成的一聯合網絡，且共同分享與人力、物力、財力與公信力 等資源，而一起肩負社會責任、分擔風險與共同擬訂達成目的之策略，由起始的 組織創發、經營管理乃至目的達成之過程與結果之一種模式。」而此公私合作之 內涵，可分成主體、目標與原則加以說明。公私合作的主體為，公部門私部門與 第三部門。泛指政府，包含中央及地方政府機關單位、公營事業或組織。具有行 使公權力之不同層級的政府單位。私部門則包括企業指企業銀行等營利機構，以 營利性質為主。而第三部門則包含有公私部門合組之開發團體、非營利組織、或 其他相關社團。公私合作具有共同之目標，公部門所獲的的利益為良好的生活品 質、環境保護與土地資源的有效利用。而在私部門方面則可獲的再生後，應有的 開發利潤。第三部門方面則藉由其組織將可達成信念的傳遞、與資源的有效利 用，在土地再生的過程中協助與參與。公私合作在社群網絡共同為目的所努力的 過程中，為追求共同目的而不斷的溝通研商策略，立基於新的平衡基礎上，進行 資源整合的工作，最後分享共同成果，而獲得個別利益。⁹

9 參考自簡莉莎，以公私合作模式推動工業區再生可行方式之研究，國立臺灣大學/建築與城鄉

一、公私合作之推動形成原因¹⁰

由於全球社會的大幅變遷，許多傳統社會與經濟的型態遭受到嚴重之擠壓，並 加速了公共事務管理過程中公私部門之頻繁互動。因此，就環境因素而言，公私 合作之需求包括：地方意識之抬頭、財政緊縮、環境敏感度增加、經濟社會結構 之重組、社會福利之要求、新國際觀之形成與市場條件巨變對企業之衝擊等因 素。因此，公私合作具有下列成因與環境 ：

1.公部門之財政困境，降低公部門財政負擔。

2.都市經濟重建之需要 3.地方意識抬頭

4.提供私部門參與建設之管道 5.為一項公私的集體決策 6.私部門社會責任的覺醒 7.政府角色的轉換

8.公私雙贏（多贏）策略 9.公私部門的資源整合

10 以求最佳的效能與效率之產出或服務

小結小結 小結小結：：： ：

故依據以上論述，公私合作理論對本研究的啟發為：

洪綾君（1996）認為公私合作為公部門、私部門及第三部門之組織間的合作，

是一種在增進個別利益之同時，可以共同達成彼此認同之公共福祉增進的合作，

最終目標在透過整合各部門間力量與資源，共同解決公共的問題。

關於公私部門合作趨勢與效益分析之研究上，郭昇勳（2000）認為公私部門合 作協力關係在今日社會環境已趨多元化、複雜性、動態性與分歧性，且在政府面 臨財政緊縮的危機窘境、民眾需求日增的雙重困境下，將是一確實可行之解決之 道；因透過公私部門的合作協力關係，不僅可將公私部門彼此的認知差距縮小，

亦能整合彼此資源，共同合作生產服務與財貨，藉以提昇政府的施政的質與量，

減輕政府財政負擔，滿足民眾需求，為一「雙贏」甚至「多贏」之策略。

研究所，碩論。

10 資料來源：同上註。

第三節 第三節 第三節

第三節 更新課題相關文獻 更新課題相關文獻 更新課題相關文獻 更新課題相關文獻

本研究以探討都市更新於我國所遭遇之問題為主要基礎，藉由參考相關文獻與 歷年論文，收集近 10 年相關探討更新問題之相關論述，本節將先回顧並檢討在 推動都市更新時所面臨之課題，以期了解以往都市更新推動不易之處為何，整理 如下：

根據楊棻糸 2000 年「都市更新單元規模之研究」¹¹，文中以「交易成本理論」

假設不動產市場具有不均衡特性，當中於第三章中針對都市更新事業推動過程中 與交易相關課題進行分析闡述整理如下：

（一）面積規模相關課題

台北市都市更新實施辦法並無明確指出更新事業推動的基本單位名稱；在論及 面積規模時，雖明確指出面積數額與範圍，而規模大小無異與協商相關，然倘若 為迎合私部門執行上便捷而以小規模的 1,000 平方公尺為單位，此結果無異陷 入零星建築置換窠臼，而非所謂的都市更新；而更新條例雖對更新單元面積規模 有原則性規範，但依過往實施經驗顯示，私部門傾向小規模開發，而公部門傾向 大規模開發，這當中隱涵雙方觀點不一致現象的存在，造成此現象之原因為何？

而現今法令規定下若採權利變換方式之更新單元規模是否會與過去實施經驗結 果不同？

（二）人數面積門檻課題

更新條例對於所有權人門檻的規定，無異降低都市更新推動最困難的爭執，然 縱此選票機制降低門檻限制，亦即降低不可抗拒的人為因素干擾，但在達到門檻 之前，勢必先經過意見溝通與協調，始能加速達到門檻條件，畢竟同一地區大地 主與小地主多寡的問題，是影響達到門檻規定的重要因素。在同一地區，若小地 主多於大地主，而小地主參與更新意願不高，縱面積規模達到門檻，但人數門檻 終究無法達到規定，或大地主始終不願同意，縱人數門檻屆至，但面積門檻亦無 法達到規定等，這些現象多是極有可能發生的。

（三）容積獎勵相關課題

容積獎勵實為鼓勵私人參與更新事業之契機，容積獎勵額度足以影響更新效益 的多寡，而獎勵額度會影響環境容受力、環境品質及公共設施服務水準，並增加 難以去化之餘屋，且容積獎勵愈多，表樓層、區位或位置分配議題愈難達成共識，

亦即實施者與參與權利分配者間之爭議將愈多，因此容積額度多寡實有賴實施者 與政府間妥善協商，以尋求最吻合更新目標的容積獎勵額度。然容積獎勵額度應 為何？給予容積獎勵時應考量的因素為何？各個實施者最適更新單元規模是否 與容積獎勵相關？更新單元規模是否會因容積獎勵額度多寡而受影響？ 不論是 面積規模課題，抑或人數面積門檻課題、容積獎勵相關課題，本質上皆與交易成 本有一定程度之關係，而交易成本與更新單元規模間亦具關連。

11 楊棻糸，國立政治大學地研所碩論。

蕭惠珠 2002 年「都市更新專責機構型態之研究-以台北市為例」¹²，以都市更 新專責機構為研究，於第三章第三節整理出推動機構面之課題如下整理：

（一）都市發展局（更新科）集眾多功能於一身，卻無法確實發揮各項機能

（二）政府部分人力有限，組織編制欠缺周全

（三）更新機構層級與定位問題，無法有效進行溝通協調

（四）更新事業所需經費龐大，財源籌措困難

（五）都市更新審議規定模糊，未能防止公部門球員兼裁判情況產生

（六）民眾參與機制不足 其他層面之課題

（一）更新推動明顯著重重建方式，忽略整建及維護的重要性

（二）都市更新地區劃定程序不明，各主管機關劃定更新地區嚴謹程度受質疑

（三）都市更新未能賦予新的使用機能及適當結合鄰近地區發展

（四）各都市更新計畫之上，缺乏整體性發展構想

（五）缺乏完善社會計畫

（六）缺乏後續維護管理考量

根據林佑璘 2003 年「台北市實施都市更新歷程及影響之研究」¹³，將台北市的 更新課題分成三個面向探討，闡述如下：

一、法令制度面實施課題

（一）容積獎勵未因地區特性不同而有差異，缺乏彈性

（二）協議合建不適用土地增值稅及契稅減免的規定，並不合理

（三）整建、維護僅有法源，其實施機制未納入法規內容

（四）對於已取得一定同意門檻以上者，辦理流程缺乏彈性，增加辦理的時間 二、推動策略面實施課題

（一）現行臺北市都市更新方案僅能稱為整合性的行動方案，缺乏整體觀

（二）目前都市更新仍著重於點的環境改善，對於都市整體、面、線環境改善作 無法達成。

（三）對於弱勢住戶，欠缺經濟輔導或社會救助機制

（四）歷史、文化保存與都市更新未有效配合

（五）缺乏優惠融資貸款機制

（六）缺乏建立公私合夥機制。

三、執行機制面實施課題

（一）更新科人力編制不足

（二）更新案涉及其他委員會審議（如都市設計、環境影響評估），致審議時程 長，降低投資意願。

（三）民眾對於更新認知不足，都市更新宣導方式、內容、管道有待加強。

12 蕭惠珠，中國文化大學市環所碩論。

13 林佑璘，中國文化大學建研所碩論。

（四）獎勵措施過於倚重容積獎勵，有違實施容積管制與更新之本意。

（五）信託業者對都市更新運作仍不瞭解，造成土地信託制度運用於都市更新的 阻力。

楊艾嘉 2004 年「都市更新地區與周圍地區房價差異因素之探討-以台北市為 例」¹⁴，以私部門角度，探討由私部門辦理都市更新所面臨到之課題與問題，此 部分係歸納整理說明如下：

（一）相關法令之訂定配合不足，實際執行時易受質疑

都市更新條例對於都市更新的問題仍不能完全解決，因為，在相關制度上，如：

容積移轉、權利變換或強制收購機構等，不但面臨著其他相關法規制度之配合訂 定問題，且在實際執行面上，亦遭受各方之質疑。根據交易成本概念，在此將因 受質疑而產生協商（溝通）成本。

（二）適用範圍過於狹隘，希望適用範圍能彈性化

在適用範圍之規定上，民間實施者希望適用範圍能彈性化，例如：大同保安 街歷史建物暨周邊更新案，建商是在被迫保存古蹟之情形下進行更新，因而使得 建商由原本投資報酬率 30％變成 14％。但是，如果政府法令無一明確規範，加 上更新過程中之其他因素，如：審查的人為因素、時程過長等，往往導致業者抱 怨連連，因而降低參與或投資更新計畫之意願。

（三）地主或土地權利關係人對更新案拘束力過大

通常建商進入更新地區，大多因地緣關係或仲介人介紹，或當地人脈的關係，

才進而與地主或土地權利關係人有所接觸。依據相關辦法與條例，更新需要取的 一定門檻之標準才得以進行更新，但是，以建商「時間就是金錢」的立場，若遇 到少數地主或土地權利關係人不同意，則將延長更新時程，因此多數建商都希望 有一強制收購的執行機構，希望藉此機構加速更新的腳步。根據交易成本概念，

在此情況下將衍生出搜尋成本與協商（溝通）成本。

（四）審查時程冗長與人為問題

對於都市更新申請及審議時程，民間團體皆希望審議時程能縮短，此外對於涉 及審議過程內之審議委員，亦希望能增加建商的比例，且在審議過程中如專業人 員卻提出非其專業領域之建議、或是投資報酬率認知有差距等問題，常常令民間 團體無所適從。因此，在審議時程及人為問題方面，應有一迅速有效之規範，以 便及時因應私部門之申請案。以民間投資業者「時間就是金錢」的立場，推動時 間與融資壓力成正比，在申請更新過程中，往往需經都市發展局要件審議、更新 審議委員會之計畫書審議、市政府核定、工務局建管處之建照審查等必要程序，

另外，亦可能需經過環境影響評估或都市設計審議委員會之審議；重重關卡往往 曠日費時，因此，如何縮短更新申請以及審議時程是一項重要的工作。根據交易 成本概念，在此種情況下可能衍生出審核成本和順從成本。

（五）審議的標準混淆不清

14 楊艾嘉，國立成功大學都研所碩論。

對於審議之標準，因為容積獎勵不明確、容積計算缺乏彈性、獎勵容積太少等 相關問題，使得民間團體或建商頗多不滿，故建商希望審議標準能數據化、科學 化，透過對建商更新作法之評比加總，交由更新審議委員會審議，作最後之裁決。

而現今之審議標準仍逃離不了僵化的計算公式，所以在涉及私部門之審議標準 上，希望能另行思考重新訂定一套評估之標準。根據交易成本概念，為達到混淆 不清的審議標準，將衍生出順從成本。

（六）更新資訊宣傳不足，使都市更新推動不易

民眾對於都市更新的了解並不夠充足，一般人對於更新的觀念認知有所錯誤，

例如：重建是都市更新唯一的實施方式；都市更新就是以小換大、以舊換新、不 勞而獲……等，致使都市更新不易推動。且許多民眾對於自身居住地區被劃進都 市更新地區並不知曉，有些居民則根本不知道政府有獎勵私人辦理更新之資訊，

故在民間團體進行更新時，常常造成民眾抗爭或反對，使得都市更新計畫不易推 行。根據交易成本概念，在此情況下將產生資訊（訊息）成本和協商（溝通）成 本。

張松源 2004 年「台北市都市更新案執行問題與改善策略之研究」¹⁵，藉由回顧 臺北市推動都市更新之歷史沿革，各階段所遭遇之問題瓶頸作一探討分析，整理 分析台北市都市更新申請案件目前辦理情形，並探討討現行台北市都市更新申請 案件於執行過程中所面臨的問題與瓶頸，藉由案例實證分析與專家問卷訪談探詢 出現階段臺北市推動都市更新之主要癥結與困難所在，綜合歸納分析與整理如 下：

（一）更新事業衍生相關牽涉單位多且複雜。

（二）更新審查之時程過長。

（三）民間對更新認知不足。

（四）開發商受限於開發方式的影響，使案量不足。

（五）政策措施不夠完善。

王昌祺/2006 年「台北市都市更新事業計畫之研究-以台北車站特定專用區 A15 街廓之開發過程為例」¹⁶，此研究藉由案例分析，探討公私合夥的決策過程中，

不同的土地開發方式、運作模式、開發設計，均會影響到公私雙方決策的過程。

根據不同的開發方式而有土地租賃、設定地上權、BOT 模式、合作開發、委託開 發及土地信託等六種發模式，根據本案狀況，屬於合作開發的方式進行分析。

研究案例為國際觀光商業大樓，其位處台北車站特定專用區，為大台北地區之 最精華、最具價值的中心地段。在設施及設備的建設趕不上經濟快速發展的同 時，諸多實質環境上的問題便競相產生。公私合營具備創造公私雙贏、結合公平 效率、重視民眾參與、解決社會衝突、受益者回餽及改善傳統行政缺點等效益；

15 張松源，台灣科技大學建研所碩論。

16 王昌祺，國立交通大學工學院碩士在職專班營建技術與管理學程，碩論。

但公私部門因相互依賴而形成之合夥關係，必需達到共同目標、彼此信任、合法 性、權責確認、衝突協調及彈性互動等原則，此皆為公私合夥成功與否之關鍵因 素。

韓莉雯 2007 年「容積獎勵與建築高度限制對都市更新之影響」¹⁷，以都市更新 容積獎勵為主軸探討都市更新事業所面臨的困境，整理如下：

（一）不動產市場風險高

（二）金融業對建築業信用緊縮

（三）所需資金龐大開發商不易進入

（四）更新時程長，不確定因素多

（五）更新投資信託制度不可行

（六）信託融資受託銀行有疑慮

（七）現行都市更新條例對投資人誘因有限

（八）傳統合建有多項缺陷，業者不熟悉權利變換操作

（九）缺乏都市更新專責執行機制

（十）公權力不彰民間投資者質疑政府依條例義務拆除之可能性

表 2-1 文獻整理一覽

作者/年份 研究結果 對本研究之啟發

楊棻糸/2000 私部門傾向小規模開發，而公部門傾 向大規模開發，這當中隱涵雙方觀點 不一致現象的存在。

公、私部門之間的角度與 認知有所不同，如何協調 達到平衡？

蕭惠珠/2002 1.都市發展局（更新科）集眾多功能 於一身，卻無法確實發揮各項機能。

2.政府人力有限，組織編制欠周全。

3.更新機構層級與定位問題，無法有 效進行溝通協調。

4.更新事業所需經費龐大，財源籌措 困難。

5.都市更新審議規定模糊。

6.民眾參與機制不足。

目前都市發展局更新單 位已於 2004 年獨立編制 為台北市都市更新處，藉 由未獨立編制前的課題 探析，發現行更新處成立 後推動上與執行上，仍有 相同的問題發生。

林佑璘/2003 林佑璘藉由更新的歷史沿革回顧，仔 細的將都市更新分成三大面向探討 分析，分別為法令制度面、推動策略 面與執行機制面。

以此基礎，作為本研究瞭 解都市更新沿革與認知 更新面向的基礎文獻，以 瞭解 2003 年之更新課題 為何？

楊艾嘉/2004 以私部門角度，探討由私部門辦理都 藉此瞭解到私部門於更

17 韓莉雯，國立交通大學工學院碩士在職專班營建技術與管理學程碩論。

市更新所面臨到之課題與問題，提出 以私部門角度所面臨到都市更新實 際問題。

新事業上追求的實際需 求基礎為何。

張松源/2004 1.更新事業衍生相關牽涉單位多且 複雜，使更新審查之時程過長，加上 民間對更新認知不足。

2.現開發商受限於開發方式的影 響，使案量不足，政策措施不夠完 善。

是否更新機制在各相關 部門之間的出現協調溝 通的問題，由此文獻衍生 到本研究欲以探知的問 題所在。

王昌祺/2006 王昌祺以公私合夥的決策過程中，不 同的土地開發方式，無論運作模式、

開發設計，均會影響到公私雙方決策 的過程。根據不同的開發方式而有土 地租賃、設定地上權、BOT 模式、合 作開發、委託開發及土地信託等六種 發模式，對合作開發的方式進行分 析。

在面對不同團體間的不 同需求，所牽涉人、事、

物之繁雜，且需協調的公 部門機構眾多，使得開發 程序更顯繁瑣，最重要 的，公私部門因相互依賴 而形成之合夥關係，必需 達到共同目標、彼此信 任、合法性、權責確認、

衝突協調及彈性互動等 原則，此皆為公私合夥成 功與否之關鍵因素。

韓莉雯/2007 1.所需資金龐大開發商不易進入，加 上更新時程長，使不確定因素多且繁 複。

2.更新投資信託制度不可行，其信託 融資受託銀行有疑慮。

3.現行都市更新條例對投資人誘因 有限，傳統合建有多項缺陷，業者不 熟悉權利變換操作。

4.缺乏都市更新專責執行機制。

5.公權力不彰民間投資者質疑政府 依條例義務拆除之可能性。

藉由容積獎勵與更新之 對比關係，其間亦探討出 目前都市更新事業問題 所在，可以發現仍有許多 問題未能解決，始終是市 場利益與公共利益之間 的拔河，如何追求平衡價 值為本研究所欲探知，即 實際公私部門間的溝通 問題。

第三章 第三章

第三章 第三章 台北市都市更新與現況發展 台北市都市更新與現況發展 台北市都市更新與現況發展 台北市都市更新與現況發展

第一節 第一節

第一節 第一節 台北市都市更新歷史沿革 台北市都市更新歷史沿革 台北市都市更新歷史沿革 台北市都市更新歷史沿革

早期北市辦理都市更新的內涵，主要是以公共工程建設而進行都市更新計畫的 推動，於 1983 年依「都市計畫法」之立法精神，針對都市窳陋地區進行改建，

並在中央單位立法之前制定「台北市都市更新實施辦法」，作為實際推動都市更 新之執行依據。

由於都市窳陋地區改建牽涉社會、文化及就業等諸多面向問題，為加速都市更 新，內政部於 1998 年公告「都市更新條例」及相關子法，始有「促進民間參與 都市更新之法令依據」，並於 2001 年完成修正「台北市都市更新自治條例」，以 作為地方政府辦理都市更新的自治規則。

台北市推動都市更新沿革，主要可分為五個階段：

一 一 一

一、、、、1970197019701970 年代以前年代以前年代以前年代以前－－－提供整建住宅安置公共建設拆遷戶－提供整建住宅安置公共建設拆遷戶提供整建住宅安置公共建設拆遷戶 提供整建住宅安置公共建設拆遷戶

國民政府遷台後，台北市快速發展成為全國政治、商業、教育文化中心，

對於其道路、公園、學校等公共設施興建迫切；在民間方面乃配合政府於 新開闢的幹線道路沿線土地進行個別基地的重建、新建或與鄰近土地進行 合併、合建等。

政府部門除積極興建各項公共設施外，並有計畫的推動「萬大計畫」，係 針對已發展的萬華地區、大龍峒地區興修道路、公園等公共設施，並為妥 善安置用地內的現住戶，乃配合於萬華南機場附近及大龍峒斯文里等地區 興建整建住宅，以解決居住問題，同時也針對東區國父紀念館的開闢與周 遭地區公共設施，興建基隆路、信義路等整宅予以安置，此時期興建整宅 共有 23 處，約 11,000 戶。

二 二 二

二、、、、1970197019701970 年代年代年代年代－－－－賦予都市更新法定地位賦予都市更新法定地位賦予都市更新法定地位賦予都市更新法定地位

基於國外都市更新經驗已漸豐富，政府為有效促進城市發展、避免都市窳 陋問題產生，特於 1973 年辦理「都市計畫法」修法，增列第六章「舊市區 之更新」，首次賦予都市更新法定地位，法條中之第 63 條規定：「直轄市、

縣（ 市）（ 局）政府或鄉、鎮、縣市公所對於窳漏或髒亂地區認為有必要 時，得視細部計畫劃定地區範圍，訂定更新計畫實施之。」； 第 64 條則規 定都市更新的處理方式有「重建」、「整建」、「維護」三種； 第 70 條則規 範更新後土地的處理方式；第 73 條則規範國民住宅興建計畫與「都市更新」

計畫的配合方式，此四條條文都是都市計畫法中有關都市更新的重要關鍵 法條，然而這些法條只是原則性之規定，並無進一步較具體之執行或程序

18 北市歷史沿革主要參考於都市更新處發行之年刊，台北市都市更新事業開發實錄 2006。

上之規範（呂宗盈）¹⁹。

1975 年總統公布實施「國民住宅條例」，政府為興建國民住宅，得選擇適 當地區劃定國民住宅用地，施行區段徵收。同年臺北市政府成立「國民住 宅處」，其主要目的為積極推動老舊宿舍及國軍眷村更新。

台北市政府依據都市計畫法第六十七條法源，於工務局都市計畫處下設都 市更新科，臺北市推動都市更新專責機構於焉成立，積極對都市窳漏地區 進行調查、分析與規劃。其後並於 1977 年 11 月 21 日公布實施「臺北市平 均地區基金設置管理辦法」，成立平均地權基金，市政府於 1977-1979 年積 極運用平均地權基金推動新隆里地區更新計畫及宮前地區整體開發計畫；

為協助老舊眷村加速更新改建，中央亦於 1980 年公布實施「國軍老舊眷村 重建試辦期間作業要點」，規定眷村土地得以 70%循收支並列方式完成預算 程序，輔助眷戶購宅。

在快速經濟成長與大量人口都市化的帶動下，70 年代的台北市呈現龐大的 房屋需求；民間大型建設公司競相投入購地或合建的開發建築行列。政府 為解決低收入戶住宅要求，積極進行老舊宿舍或國軍眷村等更新改建工 作，陸續於各地區推出國宅出售，此時期所興建國宅約 13,000 戶。

三三

三三、、、、1980198019801980 年代年代年代年代－－－－大規模進行都市更新計畫大規模進行都市更新計畫大規模進行都市更新計畫大規模進行都市更新計畫

為有效推展都市更新工作，台北市政府於 1983 年 9 月 12 日制訂「台北市 都市更新實施辦法」²⁰，之後於 1993 年 9 月 17 進行修正，在 1983 年以前，

可說我國的都市更新並無專法，只有北市的「台北市都市更新實施辦法」， 但受限於僅為台北市政府單行法規，其位階低於中央頒定的民法、土地法，

故在更新作業時仍受到若干阻礙，根據文獻顯示²¹，此時辦理都市更新的法 令依據散見於都市計畫法、都市計畫法台北市施行細則、土地法、平均地 權條例、平均地權條例施行細則等，其主要內容包括都市更新興辦主體，

更新地區之調查與劃定方式、更新計畫內容與擬修訂的規定、土地及地上 物取得方式、房屋拆遷戶之補償、救濟與安置方式、都市更新經費來源等 事項。

根據黃建二教授於「都市更新之研究」文獻顯示，此時期更新案例其目標 基本上以改善都市窳陋、髒亂、市容觀瞻為主，而以解決國宅用地、提供 公共設施、改善交通為附屬目標，亦可發現此時期僅注重實質性，而忽略 了經濟、社會、政治性等影響因素。

1980 年代以後，台北市政府開始以各種的執行方式，自行辦理或引導民間

19 呂宗盈，台北大學博士論文 158 頁。

20 「台北市都市更新實施辦法」詳附件

21 逢甲大學土地管理學系，台北市蘭州國宅地區都市更新之規劃研究，台北市政府都市發展局 委託，1994 年 6 月，P20 頁。

進行重建工作，其大致可分為以下方式：

（一）區段徵收方式

台北市政府依照都市計畫法、平均地權條例等法令規定，以「區段 徵收」的方式，進行拆除重建型的都市更新工作，實施地區如下表 所示：

實施地區實施地區

實施地區實施地區 面積面積面積面積

（

（

（

（hahaha）ha）） ） 土地權屬土地權屬 土地權屬土地權屬 土地使用土地使用土地使用土地使用 實施期實施期實施期實施期 間 間間 間

計畫經費計畫經費 計畫經費計畫經費

（

（

（

（億元億元億元）億元）） ）

柳鄉社區 1.25

公有：46％

私有：15％

祭祀公業：39％

住四 3 年 6 半 7.3

八德路饒河街口 1.12 公有：52％

私有：48％ 商三 6 年 1.7 台北工專北側 0.89 公有：53.5％

私有：46.5％ 住三 7 年 6 半 12.5 大龍段 1.02 公有：68.6％

私有：31.4％ 住三 4 年 6 半 3.8

總計 4.28 － － 25.3

資料來源：台北市更新處

（二）政府興闢計畫道路，引導地主自行開發方式

在面臨到老舊地區仍存在著許多寬度低於 8 米以下的都市計畫道路 用地，在進行環境改善的行為當中，往往面臨著地上合法建物或違 建等搬遷執行上的困難，政府雖以協調與區段徵收方式進行都市更 新，仍因產權複雜等人為因素成為阻礙。

在寬度 8 公尺以下計畫道路政府不主動徵收補償興闢的政策下，經 地區權利關係人請求政府開闢計畫道路後，由民間配合自行實施都 市更新地區，計有中山區紹安段、信義區新仁里、萬華區雙園國小 西側 3 處地區，總面積約 4.1 公頃，以有效達到興闢都市計畫道路、

解決消防安全問題，並有效的改善居住環境等目標。

（三）協助地主尋找投資者進行都市更新方式

台北市士林區為例，其故宮博物院對側是該地區唯一的都市計畫地 區型商業區，原有的 2 層樓老舊房屋提供餐飲、紀念品等商業使用，

因景觀雜亂有礙觀瞻，與地區建設有配合上有極大差異，經由故宮 院方建議台北市政府，期望盡速推動與進行地區環境改善，以有效 達到整體環境機能，在總面積達 1.4 公頃土地上進行更新改建，此