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台灣智慧城市治理架構與策略研擬之研究
貳、城市治理之發展
透過前述智慧城市之文獻回顧，本研究已探究出治理乃推動智慧城市關鍵所 在，故希望透過智慧城市治理架構與策略之研擬，作為改善我國城市面對全球化 挑戰及處理治理課題之參考。爰此，於建構智慧城市治理架構與策略前，應先探 究城市治理之基礎、演變與發展為何。故將首先說明治理概念的發展，即從政府 權威式管理到服務、協調與引導治理之過程；其次以相關文獻與定義探究城市治 理之形成，以歸納出城市治理之內涵及運作模式，分述如下：
一、治理之發展
觀諸當前國內、外學術界，「治理（Governance）」應該是最熱門的詞彙、概 念或理論，而治理名詞的使用於學術及實務上都相當普及。舉例而言，根據 ISI 人類和社會資料庫在 2011 年的統計（Lavi-Faur, 2012: 5），以治理主題發表的論 文在 1980 年間有 349 篇論文，被引用 3,609 次，在 1990 年間有 3,773 篇論文，
被引用 70,157 次，在 2010 年間則有 18,648 篇論文，被引用 104,298 次，從這些 學術的統計資料可以證明治理概念的大量被運用（陳金貴，2013：25）；而在實 務上，行政院研究發展考核委員會於 2008 年，委託台灣大學成立「台灣公共治 理研究中心」，進行公共治理指標的建構以及調查研究，作為政府改善施政的參 考（蘇彩足，2008：2；江瑞祥等，2012：18）。另外，國內著名媒體『遠見雜誌』
與『天下雜誌』時而發表治理為題的文章或是相關調查，更讓這個詞彙成為民眾 用來評判政府施政成效的代名詞。因此，陳文學等（2013：37）即指出，治理一 詞的使用不僅襲捲學術界，同時也逐漸進入政府以及民眾的生活之中，以下將分 作治理之涵義及治理之運用兩部份說明治理之發展。
（一）治理之涵義
「治理」一詞最早源自於拉丁文和古希臘語，在希臘文為 kubernan、在拉丁 文是 gubernare，意思是領航、規則訂定和掌舵（Kjaer, 2004: 3）；牛津英語詞典 則將治理描述為統治的行動、作風或視為通常的權威執行，並牽涉公、私組織的 維持監控和執行課責；在一般使用上，也有將治理視同政府的同義字，由國家來 提供社會的導向；在學術圈也有將治理視為建立規則、運用規則和執行規則
（Kjaer, 2004: 88），因此治理亦可以較寬大的涵義來使用，但其基本概念大概與 詞典的標準定義相一致（陳金貴，2013：27）。然而在應用上，陳金貴（2013：
26）就指出治理仍是個複雜且有爭論的名詞，惟 Hughes（2010: 87）認為這種爭 論是無濟於事的，因為從簡單的角度來看治理，它就是運轉一個組織，也就是建 立組織結構並使組織運轉，雖然它可以隨時間而改變它的涵義，但其總有其平常 的意義，因此要定義治理需要回歸到它本身最原始的涵義，才會有助於治理涵義 的討論，故以下將分就學術面及實務面說明治理之涵義，並分別整理為表 2-9、
表 2-10。
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1、學術面
首先，於學理層面上，早期美國學者多將「治理」用來作為替換「公共行政」
的新詞，而且也不會因為這個詞彙的使用而感到定義上的困擾（Frederickson, 1999: 705; Lynn, 2006: 4）。不過自從 1970 年代開始，美國學者 Harlan Cleveland 寫 下：「美國民眾期待愈小的政府（Less Government）以及愈多的治理（More Governance）」的這段話之後，治理一詞逐漸有了理論性的色彩（Frederickson, 1999:
705）。陳文學等（2013：38）認為若從時代背景來看，Cleveland 寫下這段話的 當時，有論者主張政府應改採分權化、強調結果導向，以及增加私部門的政策角 色等等，以扭轉當時政府運作之困境。在棄舊求新的趨勢下，以一個新的詞彙「治 理」取代「公共行政」，涵蓋政府新的運作方式，也順勢成為當時的基本訴求。
具言之，這裡所指稱的治理，其內涵也就是 1980 年代基於管理主義，強調生產 力、市場化、服務取向、去中心化、課責性等特性的「新公共管理學派（New Public Management, NPM）」（Kettl, 2000: 2）。
不過，劉坤億（2002b：59）則以「典範危機」來詮釋治理概念的興起，因 1970 年代、1980 年代開始，各學科領域原來的典範，已經不再具有足夠的能力 來描述和解釋「真實的世界」，而治理概念被視為制度經濟學、國際關係、公共 行政等學門主要的研究課題。從這些學科和其他學術系絡的轉變情形來看，「治 理」似乎被視為是遺漏掉的「第三項」，既可以批判二分法，又能夠補充其不足 之處（Jessop, 1998: 31）。然而，隨著新公共管理將市場機制導入公共服務提供 過程後，反倒衍生國家空洞化（Hollowing State）、公共課責模糊，以及公共服務 品質低落等問題（陳文學等，2013：38）。故 1990 年代開始，政府角色又再次進 行修正，試圖跳脫以往官僚模式與市場競爭模式的運作方式，建構結合公部門、
私部門與第三部門的混合體制（Hybridity），以共同促進公共利益（Skelcher, 2005:
347）。一般而言，這種思維同樣也被稱作「治理」，更精確的說，就是「網絡治 理（Network Governance）」（Goldsmith & Eggers, 2004: 10）2-3。許多學者也開始 談論治理的新涵義，這些新涵義反應出學者們對出現命令式法規和集體行動的新 形態及新工具的回應，他們意識到已開發和開發中國家治理形態的轉變，這種新 形態展現的是治理已超越政府所能控制的範圍，例如擴大公民社會在指揮及規範 使用公共資源的角色，以及增加對審議式民主的依賴（Lynn, Jr., 2012: 49）。亦即 過去以行政為重心的普遍觀念，開始從官僚系統和指導式的政府移轉其權威至公 民社會。
換言之，此時治理轉變成是跨越政府和社會的信任和互惠關係的網絡，這些 網絡可以呈現府際關係、組織間關係或跨國關係（陳金貴，2013：27）。不過同 時亦存在不同意見，例如部分學者認為治理的內涵仍是以傳統官僚運作為主，至
2-3 以創新為例，在傳統層級節制組織中，創新通常是不容易的，而透過網絡連結過程的多樣服 務提供者加入，就比較有機會促成公共服務提供機制的創新，而且當各行動者有更多互動的 機會與不斷刺激下，行動者間就容易形成持續學習網絡文化（陳文學等，2013：50）。
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台灣智慧城市治理架構與策略研擬之研究
於結合私部門與第三部門，抑或是加強行政與立法或司法間的網絡關係等，均只 是補充或額外強調之用。又或著，治理是政府進行組織和管理的原因、方法和結 果 ， 並 強 調 行 政 部 門 連 結 公 民 、 立 法 與 司 法 部 門 價 值 和 利 益 的 動 態 連 結
（Frederickson, 1999: 705-706）。Straling（2005: 1-2）則認為治理只是公共行政的 另一種說法，而兩者之間的些微差異在於治理除了關注傳統公共行政的組織結構、
政策制訂、財務或操作程序，也關心政府組織、私人部門、非營利組織共同運作 下達成公共目的的網絡關係。另外，Kooiman（2003: 4）認為的治理是統治
（Governing）理論概念的總稱，而統治則是公、私部門共同解決社會問題或是 創造社會機會等互動過程之整體。又如 Denhardt & Denhardt（2003: 86-87）認為 治理是政府當局（Public Authority）的行動總稱，而在治理概念下，政府應適度 扮演各種網絡的規則制訂者、解決資源分配與依賴的議題，以及確保民主與社會 公平原則能夠存續於各個網絡之中2-4（陳文學等，2013：39）。
而連宏華（2010：41）亦指出，長期以來，「治理」與「統治」一詞交叉使 用，雖然主要用於國家的公共事務相關管理和政治活動，二者卻仍是不同的概念。
因就實際涵義而言，雖然治理做為一種政治管理過程，也像政府統治一樣需要權 威和權力，最終目的也是為了維持正常的社會秩序。但是二者至少有兩個基本區 別（俞可平，2000：1-2、5-6）：（1）本質上，治理雖然需要權威，但是這個權 威並非一定是指政府機關，統治的權威則必定是指政府。統治的主體一定是政府 機關，但是治理的主體除了公共機構（政府機關）外，還有私人機構、第三部門、
民眾，或彼此的合作活動；（2）管理過程中權力運行的向度不同，政府統治的權 力運行方向是「由上而下」的發號施令，為單一向度的社會公共事務管理，而治 理則是上下互動的管理權力運行方向過程，它是透過合作、協商、夥伴關係、確 立認同和共同目標等方式實施對公共事務的管理。
總言之，這些治理概念的轉變，顯現治理必須依據使用者的研究主題而訂，
這種情形不僅造成學者間之爭議（Hughes, 2010: 88-91），對於實務上的推動者而 言更莫衷一是 2-5。但若轉回基本面的討論，或許可從治理和政府的不同處來加 以探討（陳金貴，2013：28）。舉例而言，治理要呈現社會如何選擇、分配資源、
提出決策和創造分享價值；由於治理發展削弱了中央政府掌控公共事務的能力，
導致傳統政府權力向上流向跨國組織，向下流至區域和地方，因而有全球市場的 出現。增加網絡和伙伴關係的重要性，更易於接近各種資訊，促成社會複雜性的 成長，使得政府不再是治理的獨有專家和資源，反而需依賴從政府內部和超越政 府引出的多元而相互依存組織和行為者，此趨向就成為治理文獻中常論及的「從 政府到治理（From Government to Governance）」之移轉（Fenger & Bekkers, 2007:16）。
2-4 吳瓊恩（2004：394）也認為治理涉及多元組織系統的網絡模式，強調授權、分權、自主、回 應等概念。因此，治理不僅限於政府的管理，而是普遍存在於社會各個層面和層級。
2-5 依據 Pierre 與 Peters 的看法，治理在美國，多保留其原始的領控概念，而在西歐，它的討論 卻是相當地廣泛（謝宗學、劉坤億、陳衍宏譯，2002: 9）。
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Denhardt &
Denhardt, 2003:
86-87
The New Public Service: Serving, not
Steering
當局（Public Authority）如何分配資 源依賴的議題，並確保民主與社會 公平原則能存續於各網絡之中。
Frederickson, 1999:
705-706
The Repositioning of American Public
Administration
政府進行組織管理的流程，並可補 充各部門間之動態連結。
政府進行組織管理的流程，並可補 充各部門間之動態連結。