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第二節 理論基礎

根據本研究對智慧城市及城市治理的文獻探討與分析後,本節將以治理網絡 理論與代理理論作為理論基礎。於治理網絡理論中,將探討治理過程中各角色的 組成及互動以明確治理主體,即政府與相關公、私部門、志願性團體和民眾之間 所形成的複雜網絡關係,而政策擬訂和公共服務是相互作用後的結果。於代理理 論方面,其認為社會及政治生活的本質,是委託人與代理人之間一連串的「契約」

關係所構成,因此在地方政府同時受到中央政府與市民委託又委託於各公、私部 門組織協助其進行城市治理之情況下,如何以治理架構穩固其網絡關係才是重 點。

壹、治理網絡理論

在全球化的趨勢下,面對地方政治系絡的快速變化,變革的重心在於打破原 有政府組織與外界的界限,快速且彈性的提供服務(呂育誠,2002:5)。地方政 府及其領導者應該提供地方決策方向、強化議程設定、完成任務、網絡建立及維 持等等治理能力。同時,有鑒於全球化與區域經濟整合的潮流與影響,各國的地 方政府莫不積極提升其自身競爭力,以搶佔區域發展的戰略優勢地位(謝百傑、

史美強,2009:3-1)。進一步言,全球化使得資訊更容易獲得,個人自主性增大 及更多公民反思的出現,代表著社會民主化已經超出國家民主化。公民希望從政 府得到不同的服務,但著重的不僅是提高政府效能,而是增加更多的參與、公開 性和透明度以回應公民社會的需求(Goss, 2001: 17-18)。因此,治理網絡理論的 出現即藉由建構關係網絡,在政府、企業之外擴大參與公共事務的成員與互動管 道。如 Rhodes(1999a; 1999b)於 1999 年的著作中,便主張英國中央政府應建 立網絡關係,以結合各級地方政府、企業、社區等團體或個人,來達成政府治理 目標。以下將分做治理網絡概念之演進、網絡治理模式之發展及小結來說明治理 網絡理論。

一、治理網絡概念之演進

於治理網絡概念演進中,本研究將分做治理網絡理論的興起、近期研究及展 望三部分,探究治理網絡理論長期的演變與發展。

(一)治理網絡理論之興起

如 Kingdon(1984: 10)所述:一套理論的出現往往建立在悠久的傳統上。

治理網絡理論的建立是源於 40 年來組織科學、政治學和公共管理的歷史,而 Klijn

& Koppenjan(2012: 588)就依據各種網絡類型(Klijn, 2008: 505)而區分出三 種傳統研究途徑,如下所述並整理成表 2-11:

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台灣智慧城市治理架構與策略研擬之研究

1、政策網絡(Policy Networks)之研究

此研究途徑主要是基於政治學的傳統,著重於行動者在政策網絡中的決策制 定參與及權力。相關的研究可追溯至 60 年代 Dahl 對權力的討論(Dahl, 1961);

接著是對議程(Agenda)制度(Cobb & Elder, 1983; Kingdon, 1984)、子系統

(Subsystems)或次政府組織(Sub-governments)(Freeman & Stevens, 1987: 9)

的討論。最後於 80 年代和 90 年代時,則由英國對政策社群與政策網絡的研究中 正式提及網絡的重要性(Rhodes, 1988; Jordan, 1990: 319)。

2、組織間服務傳遞與政策執行(Inter-organisational Service Delivery and Policy Implementation)之研究

此研究途徑源自於組織理論(Organisational Theory),並著重於組織間的觀 察。其長期研究組織科學與組織間的協調(Rogers & Whetten, 1982),並假定組 織生存需要彼此所擁有之資源,故這些組織們會進行交流(網絡因而出現)。此 外,此類型研究更關注複雜的服務,而網絡被視為提供和執行服務的媒介。總之,

此類型研究重點是協調機制,並創造具體的產品和成果(Hjern & Porter, 1981:

211)。

3、管理網絡(Managing Networks)之研究

第三個研究途徑主要是公共行政與管理,其研究如何透過網絡解決公共政策 問題和決策的複雜性結果。此類型研究出現於 70 年代對組織間決策制定和政策 實施(Scharpf , 1978: 345)的觀察,側重於既有網絡參與政策的實施,與決策制 定過程中的網絡重建與加強(Kaufmann et al., 1986; Marin & Mayntz, 1991;

Kooiman, 1993: 36)。另外,此研究途徑強調各行動參與者間的審議過程,包括 行動參與者試圖解決政策問題時,可能出現的結果跟價值衝突。總之,此途徑的 研究者對網絡治理過程的假設,是後現代網絡社會發展與共同進化的結果

(Castells, 2000)。

在表 2-11 中可看出,三種研究途徑所著重的網絡類型均有所不同。政策網 絡關注的是國家和利益團體間的關聯,及公共政策制定的影響;服務傳遞與執行 強調的是如何在分散的架構中進行協調以提供服務;最後,管理網絡則希冀透過 平行網絡,協調各獨立行動參與者以解決複雜的政策問題。儘管各研究途徑有其 差異性,但都以「網絡」作為研究對象,並注重行動參與者(主要是機構、組織)

之間的平行協調機制。此外,這些研究途性也在乎行動參與者之間的關係,均假 設制定政策的結果與成效是源自於行動參與者們的互動,而不是任一方單獨完成 的。換言之,此三種研究途徑在政策和方案擬訂並持續運作的背景下,傾向於擴 大分析的範圍及視角。

資料來源:Klijn, 2008: 512

(二)治理網絡理論近期研究

自從出現網絡的三個研究途徑後,治理網絡的相關文獻就開始持續增加。於 本段落中,本研究將依據 Klijn & Koppenjan(2012: 589)的分類,探討治理網 絡的核心概念、實證結果及近期主題,分述如下:

1、核心概念(Core Concepts)

治理網絡理論的核心概念是融合三種研究途徑而來的,儘管對內涵及與定義 仍有許多爭論,但還是有幾項共通的概念及假設是多數研究者認同的,包括:(1)

行動參與者、相互依賴性及架構(Actors, Interdependency and Frames);(2)互 動及複雜性(Interactions and Complexity);(3)制度特性(Institutional Features);

(4)網絡管理(Network Management)等。前揭概念代表,資源相互依賴之行 動參與者,會在不同架構組織中依據不同的議題形成治理網絡,這些治理網絡需 透過不斷的互動來解決複雜的決策問題;另外,彼此於互動的關係上必須依循著 制度的規範,並最好有管理組織提供正式機制,以建立良好的互動及溝通管道。

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2、實證結果(Empirical Results)

治理網絡在過去 10 年已經產生廣泛的研究,研究者也接受「網絡」為核心 概念的想法。最初的研究是以實際案例和社會網絡分析的質化研究為主,但近年 來增加了多種研究方法,尤其是量化研究方面的網絡運作(Networking)或網絡 管理和結果(Meier & O’Toole, 2007: 503; Provan et al., 2009: 873; Klijn et al., 2010:

1063, Lewis, 2011: 1221)。主要的研究實證結果包括:(1)治理網絡過程的複雜 性(Complexities);(2)網絡運作和網絡管理的重要性;(3)治理網絡中各角色 彼此的信任度(Trust)。這些研究成果最大重要的貢獻在於,確認信任度並不是 網絡中唯一的協調機制,但卻是網絡中非常重要的資產(Asset)。換言之,Klijn

& Koppenjan(2012: 594)指出,信任可減低策略的不確定性,並有助於各獨立 行動者化解衝突且降低協商過程的風險。

3、近期主題(Recent Topics)

治理網絡理論在過去 10 年的發展中,除了鞏固網絡核心概念並擴大研究方 法外,近期也出現許多新的研究主題。故 Klijn & Koppenjan(2012: 594)所整 理之主題就包括(1)治理與目標治理(Governance and Meta-governance);(2)

民主再發現(Rediscovering Democracy),即回應民主訴求;(3)創新網絡及協 力創新治理(The Governance of Innovation Networks and Collaborative Innovation)。

這些研究主題均顯出網絡治理已經取代經濟發展成為公部門創新的代名詞,亦即 這些研究主題最重要的目標就是發掘平行網絡及各行動參與者的創新協力機制,

使治理符合民主精神,並為目標治理擬訂適切及創新的規範。

(三)治理網絡理論之展望

與其要預測治理網絡理論的未來,Klijn & Koppenjan(2012: 596)反希冀 透過對治理網絡理論在實務、研究、理論的期許,闡述治理網絡理論可能處理的 面向,包括:新興媒體之因應、風險與不確定性之增加、新公共治理之出現,如 下所述:

1、新興媒體之因應

新興媒體如社群網站、智慧手機、通訊軟體等的急遽發展已遠超越傳統媒體 的力量,並使得許多傳統媒體投入新興媒體的發展當中。同時,這些發展也影響 到政府於電子化政務的推動。舉例而言,新興媒體的氾濫導致虛擬網絡的出現,

致使許多資訊的真假無從辨別起(Castells, 2000)。然而,政府決策者亦不能忽 略新興媒體的影響力而固守傳統媒體中(Bekkers et al., 2011: 1003),因為有越來 越多的緊急事件是由新興媒體率先發掘公布的。此外,新興媒體也可被政府作為 迅速回應公民訴求、公民參與及提高公民自我治理能力的工具(Russell, 2007:

284)。總之,政府對如何運用新興媒體實行治理的研究尚屬起步階段,但越來越 多的關注和研究趨勢,代表著這將是充滿潛力的發展方向。

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2、風險與不確定性之增加

面對全球化的快速變遷,越來越多的自然或人為突發事件(例:美國 911 事 件、日本 311 大地震)使得各國政府不僅需重新評估自身的風險分析能力及風險 管理策略,也必須重新思考專業技術、科學研究和學術機構的角色定位(Collins

& Evans, 2007)。因此,網絡治理強調互動和互信使外部效果內部化,創造穩定 的協商環境。此外,網絡理論著重知識創造者(Knowledge Producers)與社會群 體(Societal Parties)間的互動關係及過程。總之,網絡治理的目的之一便是在 科學技術及各群體間取得平衡點;亦即以資源的公開與轉換,讓公部門、企業、

民眾等各群體能互相參與溝通,建立連結形成網絡(Koppenjan & Klijn, 2004;

Head, 2007: 11)。

3、新公共治理(New Public Governance)之出現

治理網絡理論在過去十年雖已經有長足的發展與建構,但最近的爭論在於治 理是否能改善新公共管理的缺點及負面影響,成為實務界與學術界的新主流典範

治理網絡理論在過去十年雖已經有長足的發展與建構,但最近的爭論在於治 理是否能改善新公共管理的缺點及負面影響,成為實務界與學術界的新主流典範