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(二)治理之運用

治理之概念如前述所言至今仍相當分歧,故可被運用的範圍相當廣泛,如英 國學者 Rhodes(2000: 55-63)就歸納出七種治理概念的用法,美國學者 Bevir 也 主編過多本治理的專書(Bevir, 2009: 16; Bevir, 2011; Bevir,2012)講述治理五種 主要發展取向,丹麥學者 Kjaer 則以整本書的章節來分列出治理的發展現況

(Kjaer, 2004),荷蘭學者 Fenger 和 Bekkers 則引用 Kersbergen & Waarden 的看 法(Fenger & Bekkers, 2007: 20)將治理的轉變分成七種方向。故陳金貴(2013:

33)就指出上述學者對治理的發展,以各自的分析架構提出他們不同的見解,而 他們描述的概念都有基本的共同點,就是國家的權力已不再是獨大不可取代,從 國際組織、地方組織、公民社會甚至政府本身組織,都會去分享傳統政府的權威

(劉坤億,2002b:61-63)。故本研究整理治理主要的運用包括:公司治理

(Corporate Governance)、新公共管理(New Public Management)、「善治」(“Good Governance”)、國際間相互依賴(International Interdependence)、多層次治理

(Multi-level Governance)、社會操縱系統(Socio-Cybernetic System)、新政治經 濟(New Political Economy)、協力治理(Collaborative Governance)(Bingham, 2008:

3)、網絡治理(Network Governance)、智慧治理(Smart Governance)。

二、城市治理之形成

城市治理的形成最主要即來自於治理的多樣性和各種運用,而治理概念會被 廣泛使用,是因為面對快速變遷的時代,治理帶來新的變遷意象和觀念,因而吸 引許多研究者投入更多的注意在其發生的變遷產生組織的新改變、新概念、新議 程。同時治理傳送的是快速和改變,其治理過程不只是透過政府、市場及網絡,

或是透過家庭、部落、領域等正式及非正式的組織,或是透過法律、規範、權力 及語言;治理不同於政府,較注重社會運作和活動,而非國家和其制度;治理使 政府權威可以有競爭、商議和協調的空間(陳金貴,2013:26)。因此,治理往 上發展可以成為全球治理或區域治理,平行發展可以朝向與公民社會共享權威的 協力治理,往下發展就演變成地方治理或城市治理。

對於「城市治理」的探討,國內無論是學術界或實務界談論,是相較少於「都 市治理」及「地方治理」的。但從國外的文獻看來,除了地方治理是涉及較寬廣 範圍與尺度的「地方空間」,都市治理及城市治理是指人口較為聚集且達到一定 程度「都市化」的「地方空間」或「行政區域」(徐吉志、周蕙蘋,2006:3),

城市治理、都市治理與地方治理三者之間,在很多的面向是相似甚至一樣的。此 外,無論是地方、都市或城市,「地方政府」都扮演著空間上整合與引領的行政 部門角色,故本研究將以地方政府引領治理網絡(Governance Network)角度切 入其共通點,分述城市治理的興起及模式如下:

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台灣智慧城市治理架構與策略研擬之研究

(一)城市治理的興起

今日正處於從地方政府轉變為「地方治理(Local Governance)」的年代,如 John(2001: 12)就歸納地方治理發生原因為:(1)制度改革:制度多元化、重 構化;(2)新興網絡:加強水平網絡、新跨國網絡;(3)新政策作為:地方改革 與核心能力建構、中央政策貫徹;(4)解決協調與課責的兩難:新控制與課責機 制、建立新地方領導。上述四項因素乃環環相扣,制度改革可能緣於民營化,網 絡關係因制度改革而建構並解決公共問題,而新的地方領導與多元參與將有助於 複雜網絡的建構與維繫,以及政策執行等(John, 2001: 13)。而徐吉志、周蕙蘋

(2006:5)亦指出各國政府面臨到自由市場與全球化經濟的潮流,必須降低傳 統國家角色,將傳統公共行政組織化成許多網絡組織以處理社會多樣性議題。申 言之,將地方政府轉變為地方治理的原因歸納如下:

1、分擔國家財政危機

1980 年代開始,世界各國迫於財政困境才加速授權地方政府,又以雷根的

「新聯邦主義」為代表(劉坤億,2003:236)。事實上,中央政府以「授權

(Empowerment)」做為撙節支出的政治手段 2-7會產生幾項問題:首先,「授權」

代表更多的財政責任,這也意味著地方政府必須縮小規模,並改變原有治理型態。

再者,權力向下移轉後,地方政府的雙重代理角色使其政治壓力與責任也加重,

無論是國家或是社會的行動者,都會直接對其施壓(Pierre and Peters, 2000:

87-89)。另外,新的資源互賴關係更出現不斷解構和重組之現象(Rhodes, 1997: 38;

Stoker, 1997: 75)。 2、面臨新自由主義衝擊

劉坤億(2003:236)指出,新自由主義以古典自由主義的市場經濟理論為 基礎,結合公共選擇理論和管理主義,並大量採取企業管理策略和工具(Hood, 1991: 11)2-8。1970 年代時,當福利國家均陷入停滯性通貨膨脹之經濟困境和財 政危機,且蘇聯等共產國家開始瓦解,新自由主義崇尚市場機能的革新理念,就 迅速在英美語系國家中贏得改革者的青睞。舉凡民營化、政府業務委外、區分購 買者與提供者的公共服務體系等改革策略,都已成為各國政府治理模式變革的共 同語言(Leach and Percy-Smith, 2001: 24-30; Lane, 1997: 13)。然而,徐吉志、周 蕙蘋(2006:7)指出,新自由主義或許使地方政府效率在短時間內提升,但換        

2-7  無論是聯邦制或是單一制國家,地方政府作為地方自治團體,都會有相當程度的自主權,並 且受憲法或法律保障(一般而言,聯邦制的地方自主權高於單一制),基於中央與地方政府各 自享有不同權力,兩者間是一種分權關係;然而,在實際的運作上,此種分權關係大多由中 央或聯邦政府主導並分配,因而本文在此以「授權」㆒詞反映此種現象(劉坤億,2003:236)。 

2-8 除了新右派理念的衝擊,歐洲傳統左派的治理觀點,也對政府角色職能的轉變有所影響,他 們認為在社會政治系統中,政府只是諸多社會行動者之一,「治理」是這些行動者互動後所顯 現出來的型態或結構(Kooiman, 1993: 47)。換言之,政府不必然是「領控(steering)」公民 社會的唯一行動者。前述兩項觀點,分別以市場和社會的力量來解構傳統的統治概念,不啻 為我們提供了重新理解和詮釋地方治理概念的機會(劉坤億,2003:236)。

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來的可能是犧牲社會正義與倫理、交易成本增加、資訊不對稱等諸多「市場失靈」

的現象產生,無法提供民眾「無縫隙(Seamless)」、「整合」性的公共服務。

3、處理第三波時代更多棘手問題(Wicked Problems)

就西方民主國家而言,第一波政治時代關注的是鞏固民主政治;第二波政治 時代關心的是分配和重分配的政治議題;而目前的第三波時代,「後物質的」議 題係反映當代社會變遷問題,包括經濟成長、強化民眾參與機制、環保、社區安 全、都市更新和永續發展等「棘手問題(Wicked Problems)」。這些議題之中,經 濟成長成為最重要的施政目標,民眾參與強化則可提高代議民主之正當性,而環 保議題及永續發展則在各領域受到關注(劉坤億,2003:237)。簡言之,「棘手 問題(Wicked Problem)」為跨部門的問題,故 Pierre & Peters(2000: 65-66)指 出,政府應積極面對和尋找第三波政治時代的治理模式,與社區、非營利組織、

傳媒及非組織性公民運動等社會行動者,共同解決後物質時代複雜的社會問題。

4、順應全球化競爭潮流

英國『獨立報』財經編輯科伊爾指出:中央政府在歷史上是強大的,但地方 政府強勢發展是趨勢,未來「地方政府」將取代中央政府,各產業將選擇地方政 府而非國家進行合作。此外,未來全球化的資源連線,將跨越中央政府,在幾個 連結的「區域體」間進行交流(吳迎春,2003:102)。不過,全球化雖然促進跨 國及跨地域城市之間的聯繫及互動,卻也造成這些城市之間的競爭加劇 2-9,城 市之間的競爭包括了城市生產力(Productivity)以及層面廣泛的永續發展能力

(Sustainable Development)。總之,因為「全球城市」與「城市治理」觀念的興 起,顯示出全球化 2-10的效應,正衝擊著傳統的國際關係、國家,乃至於地方政 府的認知與定位。

5、在地化的地方主義崛起

若全球化是一股由「由上而下」的潮流,則在地化即為「由下而上」的力量;

即地方意識草根性的展現。徐吉志、周蕙蘋(2006:6)就指出「在地化(Localization)」

除涉及「國家所轄特定地理區域」外,每個地方均應具有特別的社經文化背景。

換言之,每個地方政府均有其特色,而地方政府亦應善用其優勢。以台灣為例:

       

2-9  葉光毅(1995:223)認為在全球化的時代,都市系統的構成已不再由一國內之中心地向外擴 散,而是跨越國界、地域,並與其他利益相關或競爭的都市相連結。例如,以金融產業為主 的紐約市,倫敦對其意義便重於鄰近的波士頓。兩個分屬不同國境的城市,因金融產業的全 球化效應而形成激烈的競爭關係,彼此的聯動性也增強(劉坤億,2003:238)。 

2-10 劉坤億(2003:237)指出,對於全球化概念至今仍相當分並至少有以下四種說法:(1)新馬

克思主義認為全球化是資本主義與帝國主義的復辟;(2)新自由主義認為全球化是指全球經 濟和市場的整合,有助於提昇世界資源的優化組合;(3)以 Giddens 為代表的轉型學派認為,

全球化是推動社會、政治、經濟轉型及重組秩序的主要動力(4)全球化懷疑論者認為,「全 球化」根本是一種迷思(myth),其只是已開發國家經濟間的「國際化」而已(詹中原,2001:

33-34)。本文係於新自由主義論和轉型學派的系絡下進行論述。

evel Govern 3)指出多層 據 Rhodes(

政府部門不再 003,頁 244

市場之營運,以 ghlin, 2002 理之運作型

,但於結構 1997: 37)和 占行動者,其

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2、多元化治理關係

隨著地方治理走向多層次化,不僅參與治理的行動者更為多元,行動者之間 的治理關係也更形複雜而多元化。目前行動者間的治理關係至少有以下三類 2-12

(劉坤億,2003:234-235):(1)傳統官僚體制的層級節制關係 2-13;(2)市場 治理模式下的交易契約關係;(3)社群主義(Communitarianism)理念下的社群

(劉坤億,2003:234-235):(1)傳統官僚體制的層級節制關係 2-13;(2)市場 治理模式下的交易契約關係;(3)社群主義(Communitarianism)理念下的社群