第三章 文書改革運動下的現代檔案管理基礎建立
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為單位，故雖有總收發處處理全部收發事宜，但實際上內部仍無公文登記之總號 數，換言之，公文無總號數即無法確切掌握公文及其後歸檔情形，形成機關內各 業務單位自行為政、檔案管理愈加混亂的現象。
為解決上述問題，甘乃光提出了文書檔案連鎖辦法，並於 1934 年 10 月以內 政部為對象，著手試行文書檔案連鎖辦法，｢一面試驗、一面研究，遇有問題發生，
即設法解決，竊冀經幾度討論增訂以後，可以獲得一個內政部理想的文書收發即 檔案管理之方法｣。322 文書與檔案間的連鎖，其核心在於文書檔案分類與登記上 的統一，以達收發處與檔案處之合一、舊卷能隨新案件共同送閱之目標，從而作 為將來檔案集中管理之準備制度。323 324 在此基礎之下，內政部修改昔日各司自 行以｢案｣為單位的檔案管理架構，廢除各司收發文各自編號的制度，轉為統一的 結構式分類方式，並由單一窗口將來文、發文進行登記與分類，而分類方式則依 據該部組織職掌，例如省政府組織法屬於該部民政司掌理，則歸為民政司，司下 並統一歸納各司業務為（壹）法規、（貳）組織、（參）吏治、（肆）會議、（伍）
條陳、（陸）調查、（柒）計劃、（捌）工作報告、（玖）訴願及（拾）徵求刊物等 10 個類別，分別以號數代之，類下則再依據各單位所需細分若干目，因此提出｢
司｣、｢類｣、｢目｣之 3 層架構，並於登記時於上述 3 層架構後增加年代號及收發文 流水號，也因此上述省政府組織法相關發文則可登記如下：
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322 甘乃光，〈文書檔案連鎖辦法之試驗-內政部初期試驗之報告〉，《中央週報》，第 339 期（1934 年）：頁 157。
323 同上註，頁 48-53。
324 周連寬，〈周連寬先生對吳子堅先生意見之解釋〉，《行政效率》，第 1 卷第 11 期（1934 年 12 月）：頁 502-503。
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民代表民政司，壹代表法規類，數字 1 則係省法規目，而管卷單位只需將公 文依號排列，即可將同一類性質之公文彙集一處，解決了調卷、歸檔及舊檔整理 與編排上的問題。內政部的試驗，依據甘乃光所稱，係開闢了一條大路，然在方 法上仍有許多地方需要修正，而承續內政部改革提出方案的教育部，在方法上則 亦顯妥善。325 繼內政部施行後，教育部隨即派員赴內政部調查各項實際情形並從 而修正相關辦法於該部進行試驗。事實上，教育部在文書檔案管理上並無各司處 自行編號上的問題，因此在實際推行上較內政部來得順利，大抵而言，內政與教 育二部改革內容上大同小異，惟教育部進一步將收發文號以年度為起迄，而非若 干機關以長官任期為標準，此部分則令文書與檔案管理更加明確且易於操作。姑 且不論文書檔案連鎖辦法之優劣，是項辦法在各機關對於新、舊檔案整合上束手 無策的同時，顯然成為難得具體提出的試行的方案，加上內政部與行政效率會的 關係密切，而是項辦法又係以甘乃光為主導，也因此該部的試驗及相關報告提出 後，一時間各機關派員前往實習之請求絡繹不絕，｢此法出後，江西省政府即派員 來部練習，廣西省政府亦派員調查，其餘京內外機關來研究者甚多｣，326 根據 1934 年 12 月 9 日《中央日報》所載，江西省政府主席熊式輝於是年 11 月致電甘乃光，
以期同意派員到部實習相關辦法：327
內政部甘次長勛鑒，聞貴部訓練管卷整理檔案，著有成效，畢省擬先派員二人，
赴部學習，藉資模楷，倘承允許，即飭首途，其學習期限，並盼見示，弟熊式 輝叩。
325 甘乃光，〈文書檔案改革運動的回顧與展望〉，於《檔案管理與整理》，何魯成著（長沙：商務 印書館，1938 年 2 月），頁 1-36。
326 甘乃光，〈甘序〉，於《檔案管理法》，周連寬著（上海：正中書局，1945 年 11 月），頁 1-36。
327 中央日報，〈內政部檔案連鎖法各省要求派員實習〉，《中央日報》，第 3 版（1934 年 12 月 9 日）。
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甘乃光隨即同意江西省政府的請求，並約期 1 個月，其他各省要求則比照辦 理。根據何魯成所稱，江西省政府所派實習 2 人學習月餘，成績至佳，對於江西 省政府文書處理影響甚鉅。328 1935 年，甘乃光轉職武昌軍事委員會委員長行營 第五處時，更將文書檔案連鎖辦法移植至該處進行測試，自此推廣至江西、廣西、
湖北、四川等地，相關規範並有受到是項辦法之影響，如 1942 年 7 月國民黨中央 秘書處檔案科《管理檔案辦法》第 1 項稱，｢統一收發文之字號即檔號，歸檔時檔 案科無需另編檔號｣，329 顯然納入文書檔案連鎖辦法之精神，則可知該項辦法對 於中央爾至地方各級機關檔案管理制度之建立，因而有一定程度的影響。
文書檔案連鎖辦法提出後即經各機關重複試驗與修正，根據甘乃光所稱，｢內 政部的試驗，大體上是已經開闢了一條大路，原則是樹立了，在方法上，當然還 有許多地方，需要修正，教育部的辦法，便比較內政部為妥善，到 24 年的春天我 轉職武昌軍事委員會委員長行營第五處的時候，決議繼續試驗，在行營的試驗，
大體上仍是沿襲著內政部的辦法，不過辦法中有幾點在內政部未及試驗的…｣，330 又稱｢24 年我轉職武昌行營第五處，仍繼續試驗文書檔案連鎖辦法，因為該處是新 組織的機關，所以試驗起來，一切辦法都較內政部時為徹底｣，331 也因此該項辦 法係結合理論與實際操作不斷修正而成，乍看之下係以連結文書與檔案二者，從 而解決南京國民政府當下文書與檔案、新檔與舊檔管理整合上之問題，然其所涉
328 何魯成，《檔案管理與整理》（長沙：商務印書館，1938 年 2 月），頁 158。
329 中央設計局，〈國民黨中央秘書處檔案科管理檔案辦法〉，於《民國時期文書工作和檔案工作 資料選編》，中國第二歷史檔案館（南京：中國第二歷史檔案館，1987 年 7 月），頁 502。
330 甘乃光，〈文書檔案改革運動的回顧與展望〉，於《檔案管理與整理》，何魯成著（長沙：商務 印書館，1938 年 2 月），頁 1-36。
331 同上註。
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及｢並非僅為收發與管卷二者之連鎖，實為一機關中之單位賴此互相連鎖｣，332 間 接使得相關作為與西方檔案理論與思維不謀而合。
對於甘乃光所提出文書檔案連鎖辦法各界則多有扞格，支持是項辦法者認為｢
檔案管理改革如不採用文書檔案連鎖法，僅能有相當之改進，必不能獲得澈底之 改善｣，333 更稱｢一般行政機關之文書處理，既有其共通缺點，而欲改革檔案管理，
又非從文書收發上，根本改造，不克奏功。甘乃光先生文書檔案連鎖法之創行，
乃為救濟一般行政機關文書處理之共通缺點，故雖初次試行於內政部，而其所樹 立之原則及方法，固可暢行於各機關，以圖文書處理之徹底改造｣；334 對於是項 辦法存疑者，則認為文書檔案號碼之連鎖，理想雖佳，然事實上則有採用固定類 號、統一收發文號碼、文書收發時間、修改檔案號碼及電報是否能應用此方法等 諸多問題，335 也因此有人提出將文書檔案連鎖辦法進行修正，各機關所屬部門收 發文分別登記，則可解決上述問題。336
1935 年吳鴻志受到西方檔案學思維的影響，提出另外一項｢連鎖｣的概念，其 稱｢每宗文件皆有其固有的序列，倘若主其事者不察，貿然從事，結果非把原有條 理分明的次序弄亂不止，則檔案的意義，亦將隨之而失了｣，因而稱｢文件原有的
332 何魯成，《檔案管理與整理》（長沙：商務印書館，1938 年 2 月），頁 84-85。
333 邱祖銘，〈檔案編制問題之檢討〉，《行政效率》，第 1 卷第 8 期（1934 年 10 月）：頁 327-329。
334 何魯成，《檔案管理與整理》（長沙：商務印書館，1938 年 2 月），頁 133。
335 龍兆佛，〈文書檔案連鎖辦法之商榷〉，《行政效率》，第 2 卷第 4 期（1935 年）：頁 835-843。
336 吳子監，〈吳子監先生對於收發檔案連貫辦法之商榷〉，《行政效率》，第 1 卷第 11 期（1934 年）：頁 501-502。
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組合必須保存｣。337 吳鴻志所提出者即係西方檔案管理思維 3 大原則中的保存原 始順序原則（Principle of Original Order），甘乃光文稱文書檔案連鎖辦法旨在統 一公文之登記與分類，在分類上雖係以該機關之業務職掌為依歸，但各機關業務 職掌即係各部門分司依據，根據 1947 年 3 月外交部修正頒定《外交部管卷規則》
第 9 條所稱，｢以主管之廳、司、處、室、會分類，以案件事由之性質分卷｣，338 也 因此在上符合了相同來源、在下符合相同全宗放置一處之原則，而在歸檔的編號 上因統一收發，因此不致發生了各業務單位自行其是、前後不一的編號情形，其 並以年度作為文號之起迄，也因此在順序上亦避免了原始順序打散的問題，顯然 亦符合｢文件原有的組合必須保存｣之原則，從而間接地奠定我國日後檔案管理發 展重要基礎。
然而，文書連鎖辦法在最後仍未能為全國各機關所推行採用，因中日關係緊 張，全國全面對日抗戰固然為原因之一，然根據當時中國檔案之管理思維，顯然 並無全宗、副全宗之複分管理層級概念，認為一個機關所屬各級部門檔案都應歸 該機關所有，以國立政治大學為例，其所屬附幼、實小、附中所產生檔案，應歸 屬於國立政治大學所有，在文書檔案連鎖辦法的架構之下，收發文於登記之時即 依據分類表進行分類，並依據分類結果給定文號，換言之，機關在收文或發文的 同時，所登記之文號即係檔號，各機關必須能夠掌握收發文之總號數，以避免文 號產生重複使用的情形，倘若各單位原本集中於一處辦公，此問題自然容易解決，
但各機關情形與規模不一，實在難以控制各機關及其所屬單位能夠集中辦公、統 一收發。倘若各機關能夠將所屬單位視為副全宗，其產生檔案在母機構中自成系
但各機關情形與規模不一，實在難以控制各機關及其所屬單位能夠集中辦公、統 一收發。倘若各機關能夠將所屬單位視為副全宗，其產生檔案在母機構中自成系