第二章 民國初年清代檔案管理制度的繼承與變革
第一節、 傳統檔案編輯作為下的制度開展
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後之維護、出納、典藏環境等，對於瞭解南京國民政府北伐勝利初期，在檔案管 理上所面臨的問題，有一定程度之助益。
第一節、傳統檔案編輯作為下的制度開展
根據行政學者張金鑑所稱，｢前清各衙門的檔案，全由胥吏包辦，對於管理方法，
視同箇中祕密，不肯輕予傳授他人，以致弊端百出，積重難返，大為世人所詬病｣，89 對於此現象，秦翰才在其著作《檔案科學管理法》有著詳細的描述：90
檔案在吾國，自昔被人所忽視。前清各衙門之檔案，在胥吏手中，且父以傳子，
子以傳孫，幾如世襲罔替之爵位。彼等之保管檔案，極少規律，純憑記憶。惟 其如此，使他人不易或無法調取，乃至因無可參考而不能工作，彼等遂可以把 持其地位。亦惟其如此，彼等可以在接受相當賄絡之下，抽換、竄改或竟湮滅，
使其一案件根本無從查究，或雖可查究而事實已根本變質。於是往昔所謂精明 之長官常於初到任時，或於平日，調案閱看，熟知若干重要故實，俾胥吏不能 欺矇；但未嘗對於檔案制度，有所改革。更子拳亂以後，清廷銳意革新，嘗一 度明令各部銷毀所有例案，以期廓清弊藪；但亦未聞進一步企圖樹立若何新檔 案制度。辛亥革命，中華民國成立，然各官署之檔案大抵因仍故轍。
根據秦翰才所稱，民國肇建，各項檔案制度承襲前清，也因此積弊舊習仍舊，
並為特定人員所把持。南京臨時政府成立時間較短，相關制度規範非若公文程式 具體頒訂而可供查考，也因此在探究各項作法與問題上較為困難，其後北京政府
89 張金鑑，〈檔案管理〉，《行政學典範》（臺北：中國行政學會，1957），頁 426-434。
90 秦翰才，〈檔案科學管理法〉，於《檔案學經典著作：第二卷》，檔案學通訊雜誌社編（上海：
世界圖書出版公司，2013 年 6 月），頁 623-664。
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各機關因積極將檔案管理制度法制化，縱然此時期在政治上多有動盪，然仍可藉 由各項法規、辦法的演變看出檔案管理方面與前清之差異及其後發展特色之處。
1912 年 3 月 12 日，北京政府依據《中華民國臨時約法》公布政府直屬官制通 則，以國務院作為國家執政最高行政機關，並下設秘書廳以綜理國務院宣達法令、
撰擬及保管機要文書、典守印信等事務。國務院轄下設若干部會，依據 1916 年 5 月教令第 23 號所修正《政府直屬官制》所載，國務院轄設外交、內務、財政、陸 軍、海軍、司法、教育、農林、工商、交通等 10 部，國務院秘書廳雖掌管該院文 書、檔案管理事務，但並未強制規範所轄各部於相關事務之作為。91 換言之，北京 政府時期文書、檔案並無中央主管專責單位，各機關各行其是，觀察此時期各部組 織規程，文書、檔案相關作業多為該部總務廳之機要、文書等科所掌管，然此部分 業務多被視為其他行政之旁支，惟少部分機關如外交部等，依其需要制訂檔案管理 相關辦法，抑或設有專門清理、保存檔案之檔案房、檔案科、檔案室等。
北京政府成立後，各機關隨即頒訂文書、檔案管理相關辦法，諸如外交、司 法、教育等部先後於 1913 年 8 至 9 月頒訂《外交部保存文件規則》、《司法部文件 保存細則》、《教育部保存文件規則》等規則，詳細規範各部重要文件之區分、編 製、保管、處理、編目、檢調等事宜。仔細觀察不難發現，各項規則普遍不使用｢
檔案｣一詞，而係以｢文件｣指稱各項公務文書資料及其附件，且進一步將保存期限 概念納入其中，如司法及教育部將所保存文件區分為正輯、要輯與雜輯等 3 類，
其中正輯係為將來引證之例規，永久保存；要輯為可備查考而無須永久保存者，
保存 7 年；雜輯為無關緊要者，保存 2 年；至凡附屬正輯、要輯之圖畫、書札等 附件，難於合編者則編為別輯。根據《司法部文件保存細則》所稱，｢別輯編製方
91 政事堂，〈政府直屬官制〉（1916 年 5 月 4 日），《政府公報》，第 120 號（1916 年 5 月 5 日）：頁 3-4。
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法，須黏抄附卷種類於正輯或要輯等｣，92 並稱檔案銷毀由總務廳第二科負責，該 科具有檢核之權限，若認定正輯、要輯、雜輯之區別有混淆時，可通知各該業務 承辦單位更正或注意，使重要文件在價值判斷上係有所規範。雖然各機關檔案管 理都需依據文件性質進行保存年限價值判斷的分類編輯動作，然部分機關如外交 部於辦法中特別強調辦畢文件須｢刪繁摘要、編成專檔｣。根據《外交部保存文件 規則》所規定，應進行編輯之文書包括該部成立以前之文書，由檔案庫主管員負 責；該部成立以後之文書，則由各廳司主管人員負責編輯。此外，該規則第 10 條 稱，｢凡各廳、司經辦案件於辦結時，即由各主管員刪繁，摘要編成專檔，限二個 月內送檔案庫，分別編號儲藏..｣，而在其他機關所制訂辦法與規則中亦可見相關 規定，成為北京政府檔案管理較為特殊之處。93
事實上，在《外交部保存文件規則》頒訂之前，該部即考量｢從前檔案間有未 清理者，新行文書又復紛集，非有劃一整理之辦法不足以考成績而清積牘｣，94 遂 而於 1912 年 8 月 9 日頒訂《外交部編檔辦法》，以解決新、舊檔案整理上的問題。
是項辦法計 13 條，規定該部檔案整理之編排、描述、彙編、銷毀、保存、檢調等 各項事宜：95（一）各司廳檔案宜分科編號。每科立簿記一本，除編號外，兼記每 案事實，由主管科員隨時記錄，分發生、辦法、結果三層，歸檔時於紙夾上按千 字文編列字號，每字分十號、每檔一號，各科做木櫥，一架分二十五夾，每夾按
92 司法部，〈司法部文件保存細則〉（1912 年 9 月 27 日），《政府公報》，第 154 號（1913 年 10 月 1 日）：頁 3-10。
93 外交部，〈外交部保存文件規則〉（1913 年 7 月 18 日），《政府公報》，第 446 號（1913 年 8 月 2 日）：頁 27-31。
94 外交部，〈外交部部令〉，《政府公報》，第 103 號（1912 年 1 月 8 日）：頁 3031。
95 外交部，〈外交部令〉，《政府公報》，第 103 號（1912 年 8 月 11 日）：頁 2-3。
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次編字，各存十號，共計能容二百五十檔簿記，前數頁列分類目錄，下注某字第 幾號，如提｢洪字三號，檔案於架上洪字夾內第三紙夾即是｣；（二）每屆年終，將 各檔用布包封，包頭大書年分並字如｢元/年｣，天、地、元、黃按次存放，就檔架 上至某案已編成專檔者，於檔冊上仍註某字、某號與檔案並存或另存均可，字號 與案夾符合查取自然便利；（三）各案中洋文附件宜用華文註明事由歸入原案內，
以便編檔時將洋文一同編入；（四）通用文件格式尚未頒訂，紙件參差不齊，今定 每紙夾紙存十件不至有凹凸之病，如一案有多至數十件者，則紙夾可分一甲天、
一乙天、一丙等字；（五）每案於結案時即由各司主管員刪繁摘要、編成專檔，送 交總務廳編纂科或密存或編交涉專書；（六）凡文件之無關緊要者及重複者，俟已 編檔後限於三年即行銷燬；（七）凡文件之不必編檔者，酌備各種統計表，俟列入 表後限於一年即行銷燬；（八）舊檔凡已編檔者、未編檔者，均派專員清理重編，
以備他日外交書之刊行；（九）附設一檔案房於總務廳，編纂科派專員經管，凡各 司中各案之已編成檔者，其所有原文件均送至檔案房保存；（十）凡各司廳欲提取 檔案者，須以文簿記明種類、冊數，彼此簽字以免遺失；（十一）凡個案有經年累 月迄未了結者，仍應分年編檔或因先後辦理情形劃分時期，隨時編檔；（十二）簿 記、木櫥、紙夾等件，均由總務廳造定，備齊分送各司以歸一律；（十三）應行銷 燬之文件先由各司派員檢查，於收發文簿上加蓋銷毀圖章並註上檢查員銜名，彙 齊送至編纂科，再行檢查一遍然後派員檢閱焚毀。
仔細觀察上述《外交部編檔辦法》不難發現，外交部在文書與檔案管理制度方 面明顯受前清之影響，諸如該辦法第 2 條針對檔案的編排，稱｢每屬年終，將各檔 用布包封，包頭大書年分併字，如元年天、地、玄、黃，按次存放舊擋架上…｣，第 5 條有關檔案內容摘錄，稱｢每案於結案時，即由各司主管員刪繁摘要，編成專檔，
送交總務廳編纂科，或秘存或編交涉專書｣，與清代將處理過的事務彙抄成冊後，定 期捆紮成包的作法如出一轍，其他機關並有相關作為，諸如蒙藏院等，對於前清檔
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案管理制度的承襲可見一斑。96 從《外交部編檔辦法》所規定內容可知，檔案原件 於歸檔前需進行｢刪繁摘要｣的編輯過程，此作法構成北京政府檔案管理上特殊之發 展。依據 1913 年 8 月所頒訂《外交部保存文件規則》第 10 條稱，｢凡各廳、司經 辦案件於辦結時，即由各主管員刪繁，摘要編成專檔，限二個月內送檔案庫，分別 編號儲藏…｣，97 此所稱檔案庫，根據《外交部編檔辦法》第 9 條稱，｢附設一檔案 房於總務廳，編纂科派專員經管，凡各司中各案之已編成檔者，其所有原文件均送 至檔案房保存｣，98 換言之，外交部於總務廳下設檔案庫，該庫所典藏檔案係為｢每 屆年終，將各檔用布包封｣之檔案原件，至各業務承辦人員所製成｢專檔｣，依據 1913 年 3 月 6 日外交部所發各司函文，｢本部檔案庫，業經成立，所有貴司新編之各項 專檔，即希照章，送交統計科檔案庫，收存為盼｣，99 顯然係送至統計科檔案庫。
有關編檔詳細作法則可從《外交部通商司編檔辦法》中窺知一二。該辦法第 3 條 稱｢本司送抄舊檔字數，每日以二萬字為準，本日何時交送，於次日何時將原件、抄 件一併收回，尚有稽遲延誤，應由編檔處負其責任。本司各科如有遺漏，亦由編檔者 負責｣、第 4 條稱｢檔案先擇重要未結者，盡先編輯，次及未結而案情較輕者，次及已 結者，溯至民國元年為止｣、第 6 條稱｢每案重要文件，如照會、節略、會晤問答等，
有關編檔詳細作法則可從《外交部通商司編檔辦法》中窺知一二。該辦法第 3 條 稱｢本司送抄舊檔字數，每日以二萬字為準，本日何時交送，於次日何時將原件、抄 件一併收回，尚有稽遲延誤，應由編檔處負其責任。本司各科如有遺漏，亦由編檔者 負責｣、第 4 條稱｢檔案先擇重要未結者，盡先編輯，次及未結而案情較輕者，次及已 結者，溯至民國元年為止｣、第 6 條稱｢每案重要文件，如照會、節略、會晤問答等，