第三章 文書改革運動下的現代檔案管理基礎建立
第四節、 研究會改組與文書改革運動結束
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統而無須打散，則自然可以解決上述問題，如附幼、實小、附中所產生人事檔案，
不需要特別抽出與國立政治大學所產生人事檔案合併，僅須列入附幼、實小、附 中各自所管轄檔案內，在架構上，將各單位則視之為國立政治大學之副全宗，自 然不會因分散辦公而產生文號重複上的問題。然此概念在當時的中國檔案管理思 維上並不存在，在全國檔案集中管理的概念底下，各機關仍希冀從四面八方而來 歸檔的文書，能夠依據固定分類標準分門別類，從而將相同類別集中管理，此想 法在分散辦公的情形下或大型機關實在難以控制收發文之總號數，也因此致使文 書檔案連鎖辦法在推行上有其限制存在。即便相關方法最終未能為全國各機關所 採用，然文書檔案連鎖辦法所主張檔案集中管理、統一收發登記與分類之作為與 理念，卻成為我國後續檔案管理制度發展之主要核心。
第四節、研究會改組與文書改革運動結束
1935 年 6 月，行政院於第 216 次會議將檔案整理處裁併至行政效率會內，並 將行政效率會轉換成為行政院內之常設性機關，《行政院處務規程》第 13 條亦因 此隨之修正，使得行政效率會成為除國民經濟設計委員會外另項設計機關。行政 效率會與檔案整理處的整併初期，雖仍維持原本之業務型態與研究核心，但隨著 行政院改組，蔣廷黻受派擔任中央政府改革計畫規劃與推動之工作，爲具體提出 改革方案，蔣廷黻遂而透過行政效率會委聘 20 多名學者和有地方行政專家至各地 進行研究調查工作，相關作為《中央日報》並有詳細報導：339
行政院行政效率研究委員會，爲使學術研究與實際行政打成一片，於本夏試辦 與各大學政治學系教授特殊研究，現已開始舉辦者，計有中央研究院社會科學 研究所擔任之江寧、蘭溪兩縣財政，清華大學沈乃正教授擔任該兩縣之行政，
339 中央日報，〈以學術研究所得作改革行政張本〉，《中央日報》，第 8 版（1936 年 7 月 9 日）。
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金陵大學馬博廠教授擔任鄒平縣之行政，茲定于本月底將進行保甲制度之研 究，由南開大學張純明教授擔任，土地陳報與土地測量之研究由南開大學方顯 庭教授擔任，行政督察專員制度之研究由清華大學陳之邁教授擔任。上列各項 研究經費多由學術機關自備，作爲學術與行政合作之表示。至研究報告，由行 政院出版分送全國地方行政人員，作爲改革行政之參考。
然而，是項改革計畫推動並不順利，但卻顯現行政效率會昔日以文書檔案為 核心的研究職能開始轉變。1936 年 3 月，中央政府改革計畫之規劃與推動轉由翁 文灝負責相關事務，翁文灝對於當下各級機關行政改革之作為，自行政效率提升 的要求已從設計規劃轉換成促進執行，並隨中、日關係日漸緊漲，遂於 1937 年 3 月 27 日，召集行政院所屬 12 個部會代表於行政院內召開修正《行政院處務規程》
第 13 條及《行政院行政效率促進委員會組織規程》（以下簡稱《行政效率促進會 組織規程》）等草案審查會議，提議將《行政院處務規程》第 13 條所規定設置行 政效率會及國民經濟設計委員會，修正為行政效率促進委員會（以下簡稱行政效 率促進會）及建設事業審議委員會，並參酌各部會簽註意見分別擬具組織規程修 正草案。340 修正後之《行政院處務規程》規定行政院除依行政院組織法第 10 條
340 行政院，〈行政院會議議事錄第 306 次會議〉，《國民政府行政院會議紀錄案》（臺北：國家發 展委員會檔案管理局藏，1937 年 3 月 30 日），檔號：A300000000A/0023/2-5-1/067。根據 蕭文哲《行政效率研究》所稱，｢…嗣因時際非常，效率會曾一度裁撤。抗戰發生，國府遷渝 以後，當局為提高行政效率，復設立行政效率促進委員會…｣（蕭文哲，《行政效率研究》（重 慶：商務印書館，1942 年 8 月），頁 12-13），蕭文哲之說法顯然並未釐清行政效率會與行政 效率促進會彼此承襲關係與設置之時間點。事實上，1937 年 3 月 30 日行政院第 306 次會議 通過《行政效率促進會組織規程》審議後，於是年 6 月 17 日正式公布施行，將原行政效率會 改為行政效率促進會，而非為中央政府遷重慶後所復設，該會刊物《行政研究》更早於 1936 年 10 月 5 日即以刊行，倘行政效率促進會為政府遷渝後所復設，則此時期《行政研究》為何
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月 8 日），檔號：001000000937A /001-012071-0084。‧ 國
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（接續表 3-2）
行政效率研究會 行政效率促進委員會
4、本會專門委員建議事項 5、各機關團體或私人建議事項
3、考核中央及地方各行政機關官吏任 用獎逞辦法及辦事效率，並督促改進 4、編印行政效率研究刊物，以廣播行
政效率之智識與技能 資料來源：本文整理。
仔細觀察不難發現，行政效率促進會的業務職掌除第 4 項編印刊物外，其餘 皆以｢考核｣為其核心，而主任委員則由過去行政院院長任命，轉為由行政院秘書 長或政務處長兼任，該會委員則由行政院內高級職員兼任，原定專門委員部分改 為名譽職，顯然將行政效率促進會的影響收回行政院內，至昔日會內、外從事文 書檔案之專門人才，也在這次改組後遣散。此次轉變根據行政院秘書處函中央執 行委員會所稱，修正《行政院處務規程》之目的在於｢為促進行政效率及審核建設 事業起見｣，此作法體現了之後蔣中正所提出行政三聯制之觀念與架構，將原本以 研究規劃為主體的行政效率會，轉變為以考核並促進各機關政策施辦情形為核 心，至相關作法仍維持不變，諸如｢本會為明瞭中央及地方行政實況，得簽請院長 派員實地視察，或委託各機關代為調查，必要時並得通知各機關派員說明｣、｢本 會為促進中央與地方之行政效率，得簽請院長定期開會討論，並得由有關各機關 派員出席本會會議｣，惟將原列舉研究之 8 大項及檔案整理處納入後的檔案管理等 研究範疇刪除，擴大至各項與行政相關之議題。342
342 國民政府，〈中央執行委員會函國民政府關於行政院擬具行政院處務規程、行政效率促進委員 會及建設事業審議委員會兩組織規程案〉，《行政院處務規程案》（臺北：國史館藏，1937 年 4 月 8 日），檔號：001000000937A /001-012071-0084。
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在此背景之下，《行政院處務規程》修正案於 1937 年 3 月 30 日行政院第 306 次會議奉准通過送中央法制委員會備案，並於是年 6 月 17 日 1324 號指令公布後 施行，343 行政效率促進會遂而正式成立。行政效率促進會改組之目的，根據翁文 灝所稱，｢我所甚感切要的，是應該啟發行政人員積極向前的精神。…所以我們必 須喚起行政機關全體職員，深切認明自己重大的責任，努力擔負起來。擔負責任 的方法甚多，但主要之點，是要認識國家的大勢，明白經營公務的過去及現在情 形，爰籌促進及改良的方法｣；344 從該會所刊行《行政研究》之目的來看，除藉 討論敘述的機會與全國同志圖精神上的結合，互相策勵、起頑立懦，提起一種鞠 躬盡瘁建設國家的新精神外，該刊物更希冀連結中央與地方、行政與學術人員，
促使彼此間多加接觸與交流，並稱｢不要把《行政研究》當作空虛敷衍的刊物，而 大家共來努力，把他做成研究琢磨促進行政效能的媒介｣，345 雖多凸顯｢促進｣一 詞，卻皆未見與行政效率會在核心職能上之主要差異，然仔細觀察《行政研究》
內容，昔日文書檔案相關改革議題為大宗者已不復見，僅少部分內容涉及文書及 檔案制度，轉而為政府與地方行政相關內容取而代之，姑且不論行政效率促進會 於改組前後之差異，但就文書與檔案制度而言，顯然改組後的行政效率促進會已 不再專擅於此，以中央為核心的文書改革即在此時告一段落。
343 國民政府，〈行政院行政效率促進委員會組織規程准予備案〉，《行政效率研究會暫行規程》（臺 北：國史館藏，1935 年 4 月 12 日），檔號：001000000818A /001-012070-0014。
344 翁文灝，〈行政研究刊行的意義〉，《行政研究》，第 1 卷第 1 期（1936 年 10 月）：頁 1-4。
345 同上註。《行政研究》刊載至第 2 卷第 8 期（1937 年 8 月 5 日）即因對日抗戰而中斷。
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第五節、小結
根據毛坤所稱，｢中央研究院對於老檔的處理、行政效率委員會對於現行公文 的處理，都在尋求一種比較合理的方法｣。346 南京國民政府處理公文審查會議，肇 啟於各部會處理北平檔案保管處檔案南遷後所造成各機關新、舊檔案整合與管理上 的問題，而此次會議雖於檔案管理制度上僅止於目錄卡片的利用及各機關檔案保存 年限標準訂定，然卻促使其後行政效率會的成立，從而奠定中國近代文書改革之肇 端。行政效率會在檔案管理上提出了文書檔案連鎖辦法，並透過內政部、教育部等 機關實際操作與試驗，並根據各機關測試結果進行修正，江西、廣西等省政府且派 員到部實習或調查，就微觀的角度而言，內政部及教育部對於行政效率會所提出文 書檔案連鎖辦法的操作與試行，得以成為各級機關學習與仿效的對象，增強了機關 間彼此制度化的規範性，也因而促使各機關檔案管理制度之同化。
此外，行政效率會所出版《行政效率》，不僅提供了我國文書檔案管理交流之平 臺，行政效率會與檔案整理處共同進行全國各機關檔案管理大調查，並針對調查結 果提出整理方案，且實際整理行政院檔案以測試所提出方案之可行性，開啟了我國
此外，行政效率會所出版《行政效率》，不僅提供了我國文書檔案管理交流之平 臺，行政效率會與檔案整理處共同進行全國各機關檔案管理大調查，並針對調查結 果提出整理方案，且實際整理行政院檔案以測試所提出方案之可行性，開啟了我國