第三章 文書改革運動下的現代檔案管理基礎建立
第三節、 文書檔案連鎖辦法的提出與試驗
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風起雲湧，行政效率之名詞，普遍全國，此未始非吾國政治上之一線曙光也｣，305 譚春霖更稱《行政效率》為 1930 年代中國｢唯一與最有價值的行政學期刊｣，306 姑 且不論林、譚二人所言是否誇大，《行政效率》在當時銷量甚佳確係不爭的事實。
根據甘乃光於行政效率會第 4 次籌備會議簡報該會工作情形時，提及有關《行政 效率》之刊行時稱，｢前一、二、三、四期每期印就二千本，現購買者極多，原數 不敷銷售，特將最近出版五、六兩期合刊增印五百份，以滿足外面讀者需求｣，307 並考量前期｢印數不敷、售罄無餘｣，遂而再版重印；308 此外，該刊第 3 卷第 3 期 更刊登啟事，｢本刊承社會不棄，銷行日廣，發行部分之冊籍卡片，亦隨之日繁｣，
309 《行政效率》作為行政效率會與外界交流之管道，其受各界重視之程度可見一 斑。而其所集結檔案整理處調查各機關檔案管理現況及所提出整理檔案方案以成 檔案專號，對於瞭解當下中央政府檔案管理現況及整理檔案之方法與作為更係助 益良多。
第三節、文書檔案連鎖辦法的提出與試驗
行政效率會的成立促成我國近代文書檔案管理現代化之進程，該會及其所屬 檔案整理處，藉由調查、研究及試驗等 3 項步驟，將檔案整理以科學化的方式進
305 林炳康，〈江寧縣行政效率研究委員會組織概況〉，《行政效率》，第 3 卷第 6 期（1935 年 11 月）：頁 602-605。
306 譚春霖，《各國行政研究概况》，（廣州：嶺南大學歷史政治學系，1939 年），頁 14。
307 中央日報，〈行政效率委會在內政部開會甘乃光報告過去工作〉，《中央日報》，第 2 版（1934 年 9 月 16 日）。
308 行政效率研究會，〈編後記〉，《行政效率》，第 1 卷第 9 期（1934 年）：頁 420。
309 行政效率研究會，〈本刊啟事〉，《行政效率》，第 3 卷第 3 期（1935 年）：頁 318。
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行改革並具體提出整理方案。事實上，方案的提出並非無所依據，此時期所推動 各項作為與辦法，其特徵在於係以內政部所推行文書檔案連鎖辦法為依歸，而文 書檔案連鎖辦法亦成為南京國民政府文書改革運動之核心，其所主張集中管理、
統一收發之作為與理念，並為之後中央及各地方政府合署辦公新制立下基礎。310 根據邱祖銘所稱，｢文書檔案連鎖法創自甘乃光先生，首先實行於內政部，一時行 政界為之震驚，因其對於相沿成為習慣之文書處理通常手續，為之徹底改革｣。311 邱祖銘的說法或有些誇大，然而文書檔案連鎖辦法的提出的確令對於新、舊檔案 的整合苦無對策的各級機關，開啟了一條新的門徑，無怪乎甫提出的辦法隨即吸 引了各級機關的目光。事實上，文書檔案改革係為行政效率運動下之附屬，根據 甘乃光所稱，是項改革作為之所以擴大成為一個運動，主要始自汪兆銘於 1933 年 6 月所召開處理公文審查會議，而繼之發展者則為甘乃光於行政效率會假內政部所 試行之文書檔案連鎖辦法：312
文書檔案改革工作，不始於我們，陳立夫先生在中央黨部、蔣夢麟先生在教育 部、黃柏樵先生在上海市公用局，都是成績昭著的，但可惜的沒有擴大來做一
310 為泯除地方政府上下間之隔閡，並提升行政之效率，南昌行營於 1934 年 7 月頒訂《省政府合 署辦公辦法》共 14 條，其中並規定合署辦公後，一切文書概由省政府秘書處總收、發，由主 管廳處承辦，分別副署或會同副署，簽呈主席判行。省府所屬各廳、處上對中央部院、下對 專員、縣長或市長，均不直接往覆文書，概以省政府之名義行之。軍事委員會委員長行營，〈軍 事委員會委員長行營政治工作報告〉，於《近代中國史料叢刊三編第二十五輯》，沈雲龍主編
（臺北：文海出版社，1987 年），頁 3。
311 邱祖銘，〈檔案編制問題之檢討〉，《行政效率》，第 1 卷第 8 期（1934 年 10 月）：頁 327-329。
312 甘乃光，〈甘序-文書檔案改革運動的回顧與展望〉，於《檔案管理法》，周連寬著（上海：正中 書局，1945 年 11 月），頁 10-11。
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種運動，此種運動之興起，實在起源於汪院長在行政院時代所召集之會議開 始，繼之者則我在行政效率會利用內政部做文書檔案連鎖辦法之試驗...
可知，甘乃光將文書檔案連鎖辦法視作行政效率會之成就，內政部僅係作為 試驗之對象，如此說法與周連寬如出一轍，｢…23 年 7 月在行政院之下組設行政效 率委員會，亦由甘乃光先生主持，…，除派員分往各部會調查文書檔案管理情形 外，並利用內政部作文書檔案連鎖辦法之試驗｣，313 顯然更進一步證實了此說法。
1933 年 6 月行政院所召開處理公文審查會議，各部會對於文書收發及檔案整理方 法的改善皆有相當認知，內政部更希冀透過此次會議以達文書收發與檔案管理連 結之目的，此目的亦係為解決新檔與舊檔管理上的隔閡，惟是項會議對於檔案改 革措施有限，僅止於卡片的利用及保存年限的制定，且多侷限於舊檔的整理，並 不全面，無怪乎在甘乃光的標準來看，此次會議｢對於文書收法檔案管理，未有若 何巨大改革｣。314 仔細觀察行政院處理公文審查會議各項議案不難發現，各部會 所持觀點仍係文書歸文書、檔案歸檔案，似亦未意識到文書與檔案二者彼此雖為 相關，但實際管理上卻各自迥異。對於此矛盾情形，甘乃光認為｢文書與檔案本不 能分，檔案原為歸檔之文書，文書即未歸檔之檔案，二而實一者也｣，315 然現階 段相關管理卻係｢編法不同，各自為政｣，316 因此造成行政上諸多困擾。根據龍兆 佛所歸納，文書與檔案之所以會被視為兩項截然不同的東西來處理，主要在於文
313 周連寬，〈檔案管理法〉，於《檔案學經典著作：第二卷》，檔案學通訊雜誌社編（上海：世界 圖書出版公司，2013 年 6 月），頁 579。
314 甘乃光，〈文書檔案連鎖辦法之試驗-內政部初期試驗之報告〉，《中央週報》，第 339 期（1934 年）：頁 48-53。
315 同上註。
316 邱祖銘，〈檔案編制問題之檢討〉，《行政效率》，第 1 卷第 8 期（1934 年 10 月）：頁 327-329。
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書數量太多、保存時間太久、行政官吏不負責、胥吏把持操縱，317 各界對此說法 雖多有扞格，318 但不可否認的是，｢文書和檔案原來是表示一樣東西的兩個過程
｣，當下行政對於此｢一樣東西的兩個過程｣在管理上卻截然不同、一分為二、各行 其是，因而造成許多根本上的問題。
時任內政部次長的甘乃光值是次會議之際，針對該部文書與檔案管理制度進 行觀察，也發現了相同的結果，其稱內政部及其他各級機關皆有著收發文無總號 數、行政不集中、遺失文書不易查考、新舊檔案整不能劃一等問題，此問題之嚴 重影響著文書與檔案後續管理之各項程序，也因此提出希冀透過連結文書收發及 檔案管理，以達分類統一、行政集中之目的，從而解決目前文書檔案管理上所遭 遇的問題。319 甘乃光所期待的文書收發與檔案管理的整合，即係內政部於行政院 處理公文審查會議建議改革文書之最終目標，320 邱祖銘〈檔案編制問題之檢討〉
提出了相似的概念，其稱｢公文之收發、編卷及存檔應加以統一，編檔自接收來文 封、發去文為起點，以分類、歸檔為終點，自始點以至終點，統隸管卷處｣，321 與 甘乃光文書檔案連鎖觀點如出一轍，也因而加深了甘乃光以內政部為試驗對象的 構想與決心。根據甘乃光所觀察，現時中央各部會文書收發與檔案管理方法彼此 不一致，然各種方法均有其根本上的缺點，以內政部而言，在收發文部分均以司
317 龍兆佛，〈文書檔案連鎖辦法之商榷〉，《行政效率》，第 2 卷第 4 期（1935 年）：頁 835-843。
318 周連寬，〈對龍兆佛先生討論文書檔案連鎖辦法的意見之解釋〉，《行政效率》，第 2 卷第 4 期
（1935 年）：頁 844-848。
319 甘乃光，〈文書檔案連鎖辦法之試驗-內政部初期試驗之報告〉，《中央週報》，第 339 期（1934 年）：頁 48-53。
320 同上註。
321 邱祖銘，〈檔案編制問題之檢討〉，《行政效率》，第 1 卷第 8 期（1934 年 10 月）：頁 327-329。
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為單位，故雖有總收發處處理全部收發事宜，但實際上內部仍無公文登記之總號 數，換言之，公文無總號數即無法確切掌握公文及其後歸檔情形，形成機關內各 業務單位自行為政、檔案管理愈加混亂的現象。
為解決上述問題，甘乃光提出了文書檔案連鎖辦法，並於 1934 年 10 月以內 政部為對象，著手試行文書檔案連鎖辦法，｢一面試驗、一面研究，遇有問題發生，
即設法解決，竊冀經幾度討論增訂以後，可以獲得一個內政部理想的文書收發即 檔案管理之方法｣。322 文書與檔案間的連鎖，其核心在於文書檔案分類與登記上 的統一，以達收發處與檔案處之合一、舊卷能隨新案件共同送閱之目標，從而作 為將來檔案集中管理之準備制度。323 324 在此基礎之下，內政部修改昔日各司自 行以｢案｣為單位的檔案管理架構，廢除各司收發文各自編號的制度，轉為統一的 結構式分類方式，並由單一窗口將來文、發文進行登記與分類，而分類方式則依 據該部組織職掌，例如省政府組織法屬於該部民政司掌理，則歸為民政司，司下 並統一歸納各司業務為（壹）法規、（貳）組織、（參）吏治、（肆）會議、（伍）
條陳、（陸）調查、（柒）計劃、（捌）工作報告、（玖）訴願及（拾）徵求刊物等 10 個類別，分別以號數代之，類下則再依據各單位所需細分若干目，因此提出｢
司｣、｢類｣、｢目｣之 3 層架構，並於登記時於上述 3 層架構後增加年代號及收發文 流水號，也因此上述省政府組織法相關發文則可登記如下：