第三章 文書改革運動下的現代檔案管理基礎建立
第二節、 行政效率研究會成立與檔案專擅
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議則係此運動之開端，因此一開始即希冀透過此次會議，從而刺激政府及各級行政 人員產生改革之自覺，即便此次會議成果不如甘乃光所預期，然就其另項目的而言，
是項會議的而且確地引起了政府對於相關議題的關注，姑且不論是否能夠引起全國 行政進行改革，但就文書與檔案制度而言，是次會議促使了其後行政效率研究會的 建置與行政效率運動之推行，因而成為我國近代檔案管理改革之嚆矢。
第二節、行政效率研究會成立與檔案專擅
在前述一連串以處理文書為依歸的討論會議中，時任行政院院長的汪兆銘於 1933 年 7 月 11 日，即處理公文審查會議 5 次會議中的第 2 次會議之後，隨即於 行政院第 116 次會議臨時提案中提出籌組｢行政制度研究會｣之構想，其稱｢現行各 種行政制度有待於改善之處甚多，茲擬約集京內外數專家組一行政制度研究會專 事研究各種行政制度改善問題｣。213 值此時期，中國本土科學方法當道，｢政治為 改造中國最大力量，但其行政機構及運用方法，尚不無缺乏現代科學精神，亟須 加以改革｣，214 在此背景之下，行政制度研究會成立案的提出，顯現南京國民政 府自北伐成功以降，在行政制度上積極尋求改良之道。然而，根據行政制度研究 會之後所提出議案報告與執行情形來看，該研究會顯然係對中央執行委員會負 責，並非為中央各級部會行政為核心進行制度研議；215 為推動全國行政之革新，
行政院於處理公文審查會議結束後，｢各機關已開始注意這個問題，並卻有許多機
213 行政院，〈行政院會議議事錄第 116 次會議〉，《國民政府行政院會議紀錄案》（臺北：國家發 展委員會檔案管理局藏，1933 年 7 月 11 日），檔號：A300000000A/0023/2-5-1/094。
214 行政院秘書處，《中華民國 24 年行政院工作報告》（南京：行政院，1935 年），頁 516。
215 蔣中正總統文物，〈行政制度研究會決議案〉，《中央憲政（二）》（臺北：國史館藏，1936 年），
檔號：002000000936A/002/080101/00002/003。
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關已著手改革｣，216 儘管甘乃光認為處理公文審查會議在成果上不如預期，但就 另項意義而言，是項會議仍成功地引起了各機關對於現行文書制度的關注，為進 一步擴大公文審查會議的成果，並有鑑於美國行政改革之功能與影響，行政院遂 於 1934 年 3 月 13 日第 151 次會議中提出設置行政效率研究館之提案，是項提案 從而構築我國近代檔案管理制度重大變革。217
一、行政效率研究會成立的背景與目的
處理公文審查會議的召開，引起了相關單位對於文書與檔案改革議題的關切，
其中尤以行政效率研究會的促成影響最大。南京國民政府自北伐成功以降，即已意 識到自身行政上的問題，縱然改革為必要之作為，但自民國以來，南京國民政府對 於如何改革畢竟無具體經驗，且改革作為茲事體大，也因此需要多方考量並參酌國 外作法。在此背景之下，甘乃光為實現其以文書、檔案為核心延伸至國家整體行政 改革之構想，以處理公文審查會議作為其改革方法與政策建議之具體作為，並以促 使｢行政當局及社會人士之注意｣為依歸：218
行政改革為中國今日之急需，雖有急於求成之心，但絕不鹵莽從事，當一步一步腳 踏實地前進：外國之成規、中國過去之經驗、專門家之理論、實地試驗之結果，我 們均詳加考慮。行政一事既關係重大，復千頭萬緒，以我們有限之人力財力，在短
216 甘乃光，〈文書檔案改革運動的回顧與展望〉，於《檔案管理與整理》，何魯成著（長沙：商務 印書館，1938 年 2 月），頁 1-36。
217 行政院，〈行政院會議議事錄第 151 次會議〉，《國民政府行政院會議紀錄案》（臺北：國家發 展委員會檔案管理局藏，1934 年 3 月 13 日），檔號：A300000000A/0023/2-5-1/035。
218 行政效率研究會，〈行政效率研究會設立之旨趣〉，《行政效率》，第 1 卷第 1 期（1934 年 7 月）：頁 7。
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期間內，自不敢存奢望；但冀由我們發其端，引起中國行政當局及社會人士之注意，
俾中國行政效率日有進境，中國行政刷新得以完成，則斯會之設立為不虛矣。
在國內輿論及國外行政改革的示範之下，1934 年 3 月 13 日，行政院院長汪 兆銘於行政院第 151 次會議以增進中央及地方行政效率為由，提出設置行政效率 研究館（以下簡稱行政效率館）之議案，並擬具《行政效率研究館組織規程草案》
（以下簡稱《行政效率館規程草案》）於是次會議中提請公決。219 根據甘乃光於
《行政效率》〈行政效率研究會設立之旨趣〉所稱，行政效率館設置案的提出主要 係延續並擴大處理公文審查會議及其他機關行政改良而來，其目的在於連結機關 人員與行政專家以共同進行各種行政問題之研究，換言之，行政效率館業務執行 之成果即係作為當下政府行政改革之參考依據。220 事實上，行政效率館設置案的 提出主要係由甘乃光所提議，而這項提議則係為實現甘乃光對於行政改革的理 想，獲行政院大力支持，｢認為研究會在理論上、事實上均有設立之必要｣，221 因 而由院長於院會上提出討論：222
我注意公文改的問題，早在十年之前，我一向抱著刷新機關行政的願望，想仿照 現代工商業的合理化運動，提倡一種行政效率運動。二十三年我即向政府建議，
組織行政效率委員會，研究中央各機關的行政改革問題，尤注意文書檔案的革新
219 行政院，〈行政院會議議事錄第 151 次會議〉，《國民政府行政院會議紀錄案》（臺北：國家發 展委員會檔案管理局藏，1934 年 3 月 13 日），檔號：A300000000A/0023/2-5-1/035。
220 行政效率研究會，〈行政效率研究會設立之旨趣〉，《行政效率》，第 1 卷第 1 期（1934 年 7 月）：頁 2。
221 甘乃光，〈文書檔案改革運動的回顧與展望〉，於《檔案管理與整理》，何魯成著（長沙：商務 印書館，1938 年 2 月），頁 1-36。
222 甘乃光，〈甘序〉，於《公文處理法》，周連寬著（長沙：正中書局，1947 年 7 月），頁 1-2。
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辦法，因為公文是行政上的主要工具，而檔案則為行政經驗和學術文化的寶貴資 料，公文處理之是否得宜，與行政效率有很大的關係…
汪兆銘依據甘乃光所建議於行政院會議上提出行政效率館設置之議案，是次會議 所提出《行政效率館規程草案》共計 15 條，主要規範行政效率館成立之目的、組織、
職掌、權限、經費與施行時間等，其中第 7 條稱該館研究範圍除行政院交議或諮詢事 項、各關係部會送請研究或諮詢事項、行政效率館委員提議事項及各機關團體或私人 對行政效率館建議事項等外，行政院長及各部會長官於所諮詢事項，則得附具希望意 見。223 可知行政效率館主要工作係以研究行政院及其所屬各級機關、團體、個人針 對有關行政上所遭遇、質詢之問題，或行政效率館委員所建議事項為主，至研究範圍，
根據甘乃光整理其於行政上的經驗和觀察，認為中國行政上有組織、人員、財務、物 料、參考材料、政令推行、省市縣、專門行政等 8 大項需要改善之問題，除省市縣與 專門行政二者之外，其餘皆為各級行政機關所共有而亟需解決，故於規劃行政效率館 的同時，即以此為核心擬訂規程。224 在此架構下，《行政效率館規程草案》第 8 條 即依據甘乃光所提出觀察規範行政效率館轄下人員得以分作下列各組從事研究：225
（一）關於組織運用者，如機關之官制、官規、機關之縱橫關係、各國同等機關之比 較、直屬機關與附屬機關之組織與運用等；（二）關於行政人員者，如公務員之名額、
分配、待遇、考績、訓練、任免、保障、休假及薦舉方法等；（三）關於材料整理者，
如檔案、統計、圖書、報紙、專門家登記、出版物調查報告等；（四）關於政令推行
223 行政院，〈行政院會議議事錄第 151 次會議〉，《國民政府行政院會議紀錄案》（臺北：國家發 展委員會檔案管理局藏，1934 年 3 月 13 日），檔號：A300000000A/0023/2-5-1/035。
224 行政效率研究會，〈行政效率研究會設立之旨趣〉，《行政效率》，第 1 卷第 1 期（1934 年 7 月）：頁 2。
225 行政院，〈行政院會議議事錄第 151 次會議〉，《國民政府行政院會議紀錄案》（臺北：國家發 展委員會檔案管理局藏，1934 年 3 月 13 日），檔號：A300000000A/0023/2-5-1/035。
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者，如公文行政報告、行政計劃，以及監督、指導、視察方法等；（五）關於財務整 理者，如會計科之組織、預算、決算之制定，與審核經費之分配、報銷、收支方法及 交代等；（六）關於物料管理者，如公務、保管、器具物品購買與消費、汽車管理、
消防及衛生設備、建築物及保險等；（七）各級政府行政者，如省、市政府與中央各 部會之關係，及省市縣政府各種問題等；（八）其他各項專門行政問題，如土地行政、
教育行政、鐵路行政、教育行政、農業行政、蒙旗行政等。
在《行政效率館規程草案》之規劃之下，行政效率館係採取委員制，並由行政 院所籌組及制訂組織規程、編列預算，也因此在《行政效率館規程草案》第 10、11 條賦予了行政效率館公權力的行使，諸如｢研究結果得請關係機關定期試辦，並將試 辦結果報告於本館｣、｢為明瞭行政實況起見，得派員至各機關調查或請各關係機關 代為調查，必要時，並得請各機關派員列席說明｣等，有別於國外各相似機構所提出 之理論、策略、方法僅供行政部門採擇使用而不一定能夠實現的先天缺陷，行政效 率館具備了規劃設計、試驗、計畫執行等權限，可謂研究與實務並行，這在當時的 中國而言係屬較特別的機關形式，其所決定的方案和辦法，僅需呈請行政院通過即 可通令施行，尤其之後籌備時檔案整理處設置與併入後，行政效率館對於業務的推 動與執行更加鞏固，故可稱行政效率館不僅是一個研究機關，在某種程度上更係一
在《行政效率館規程草案》之規劃之下，行政效率館係採取委員制，並由行政 院所籌組及制訂組織規程、編列預算，也因此在《行政效率館規程草案》第 10、11 條賦予了行政效率館公權力的行使，諸如｢研究結果得請關係機關定期試辦，並將試 辦結果報告於本館｣、｢為明瞭行政實況起見，得派員至各機關調查或請各關係機關 代為調查，必要時，並得請各機關派員列席說明｣等，有別於國外各相似機構所提出 之理論、策略、方法僅供行政部門採擇使用而不一定能夠實現的先天缺陷，行政效 率館具備了規劃設計、試驗、計畫執行等權限，可謂研究與實務並行，這在當時的 中國而言係屬較特別的機關形式，其所決定的方案和辦法，僅需呈請行政院通過即 可通令施行，尤其之後籌備時檔案整理處設置與併入後，行政效率館對於業務的推 動與執行更加鞏固，故可稱行政效率館不僅是一個研究機關，在某種程度上更係一