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第四章 抗戰時期檔案徵集與行政效率提升之作為
行政效率會的設置開啟我國現代化檔案管理之契機，甘乃光在其影響後世檔 案研究甚深之〈文書檔案改革運動的回顧與展望〉一文中，於結尾時呼籲：｢我還 要希望大家注意到檔案庫的設立，這是一代文獻所關。從前因為各機關檔案的管 理，很多的方法是太不合理，所以把整理各機關的檔案做第一步，現在的情形，
較前顯見進步，自行政院以至於縣政府，如蘭谿、武昌等縣，都有成績，設立中 央檔案庫將加速推進各方面的進步｣。348 行政效率會作為 1930 年代各機關文書、
檔案制度改革之所寄，於中、日關係逐漸升溫之際，實無暇顧及各機關檔案管理制 度之改革與制訂，蔣中正於 1937 年廬山談話表述了全面對日抗戰的決心後，各級 行政機關更因此進入了非常時期，原本檔案管理所關心方向遂由制度改革轉為疏散 保存，也因此以國史館設置為依歸之國立檔案庫設置成為各界保存國家重要文獻之 所寄。在這樣的背景之下，國史館重設案因而於抗戰時期，對於國家檔案管理制度 制訂與典藏影響甚鉅。本章節即針對戰時各機關檔案疏散情形，及國史館重設案下 全國檔案徵集與目錄審核制度基礎建立進行論述外，第 3 節更針對戰時為提升行 政效率之動機下，由中央政府所主導推行之各機關檔案管理工作競賽之背景、目 的及影響進行討論，以深入瞭解抗戰時期檔案管理制度之特殊發展。
第一節、各機關檔案疏散與國史館保存職能
隨著對日抗戰的爆發，各級政府面臨預算窘迫、災燹頻仍的背景之下，為求 行政機器運轉無礙，無不採取疏散辦公之作法，以避免行政中斷而造成國家政策 無法推動之窘境，昔日各項改革措施皆因抗戰而暫告中止。根據殷鐘麒所稱，｢抗
348 甘乃光，〈文書檔案改革運動的回顧與展望〉，於《檔案管理與整理》，何魯成著（長沙：商務 印書館，1938 年 2 月），頁 1-36。
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戰軍興，以疏散之故，增加檔案困難不少，改革工夫，遭遇嚴重打擊，欲達科學 管理之目的，未復員以前，當不可能…｣，349 則可知於此時期但求檔案資料的保 存，至管理方式改進則實難以達成。各級政府為避免災燹各自疏散至郊區辦公，
然根據內政部於行政院第 426 次會議所報告，｢本部檔案前年奉令移渝，攜帶數量 尚稱完善，現本部遷至鄉間，所有辦公房屋，係租賃民間，不敷應用，且建築材 料純係竹條木板，既不堅固，地面又極潮濕，存放檔案，殊不安全，茲擬於離部 附近擇高躁及可隱蔽空襲目的之處，專建檔案庫一座，俾得妥慎保存，刻因鋼骨 水泥不易購辦，採用土木材料…｣，350 行政院則稱｢現各機關在渝檔案幾全係處理 事務所必須者，其餘均暫存他處，即有全部在渝者，亦因房務限制，不能開箱整 理…｣；351 重慶國民政府在審議總檔案庫設置地點時亦稱，｢…至俯瞰平視之所不 能見者，必係深山巨穴，將無以免潮霉之弊。故欲於防空上避去目標，而且堅固、
乾燥、安全、便捷，暨適於戰時，又適於平時，殊苦難於其選，工程之大需費之 多，猶其餘事｣，352 則可知各機關疏散辦公，檔案亦隨之遷移，然因非常時期，
檔案的典藏環境實無法刻意要求，加上遷徙的過程中因人力、經費有限，而迫使 遺棄、變賣大量的公牘文獻，｢當倉卒播遷之時，國民政府以及各院部會檔案，亦多
349 殷鐘麒，《中國檔案管理新論》（北京：中國人民大學歷史檔案系翻印，1958 年），頁 29。
350 行政院，〈行政院會議議事錄第 426 次會議〉，《國民政府行政院會議紀錄案》（臺北：國家發 展委員會檔案管理局藏，1939 年 8 月 8 日），檔號：A300000000A/0023/2-5-1/156。
351 國民政府，〈徵詢建立檔案總庫籌設國史館案意見〉，《國史館沿革史（二）》（臺北：國史館藏，
1939 年 3 月 17 日），檔號：001000002173A/001-016222-0002。
352 國民政府，〈國民政府報告對於五中全會決議交辦建立檔案總庫、籌設國史館一案之籌備經 過 〉，《 國 史 館 沿 革 史 （ 二 ）》（ 臺 北 ： 國 史 館 藏 ， 1939 年 11 月 9 日 ）， 檔 號 ： 001000002173A/001-016222-0002。
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所遺闕，淪陷區之檔案，更無論矣｣，353 也因此致使此時期各機關檔案沉浸在散佚 與損毀的風險之中。檔案作為國家政策之媒介、事實稽憑之依據，在戰爭中更係 攸關國家安全及敵我軍情，自然為朝野各界所重視。在這樣的背景之下，甫遷至 重慶的國民政府行政院隨即於 1938 年 12 月 28 日轉中央執行委員會秘書處函，
訓令各級機關與地方政府應將重要史料編制索引備查：354
查各省區高級軍政機關抗戰時期之案卷類多為他日編纂民族革命戰爭史之重要 史料，若不多編索引備查，難免有因各機關遷徙調動而置湮沒之虞。中央為保存 史料永垂後世起見，經令各級黨部妥為保存編目，惟各省區高級軍政機關與抗戰 有關之案卷原為重要史料，用特函達查照轉行所屬各省區機關，對於與抗戰有關 之案卷應多編索引以便抽查而備編史之用。
上述訓令顯然係依據刪繁摘要的編檔概念所提出，而其所稱索引，即希冀各 機關並能將檔案相關資訊登錄其上，而對於檔案原件的保存則未有提及。中央政 府提出這樣的作為並非無其依據，根據殷鐘麒〈空襲下檔案保管之安全問題〉所 稱，其建議戰時檔案應進行下列 3 項作為：355（一）有歷史價值而不常調閱之文 卷，移於鄉村保管；（二）以失時效而無參考必要之文卷，一律鑑別焚毀；（三）
新辦文卷提出另管，以便逐日調閱。殷鐘麒並指出，｢正逢空襲嚴重，各廳疏散辦 公，往復遞送手續繁重，簿冊登記重複，且檔案多未整理，查案困難，為文書處
353 國民政府，〈國史館籌備委員會結束報告書〉，《國史館沿革史（四）》（臺北：國史館藏，1947 年 3 月 14 日），檔號：0010012040002175A /001-016222-A004。
354 福建省政府，〈行政院訓令〉，《福建省政府奉發行政院關於與抗日有關之檔案史料應多編索引 以便抽查利用》（福州：福建省政府檔案館藏，1939 年 12 月 28 日），檔號：0001-002-000030。
355 殷鐘麒，〈自序〉，《中國檔案管理新論》（北京：中國人民大學歷史檔案系翻印，1958 年），頁 8-16。
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理遲緩之最大原因｣，356 換言之，將檔案進行挑選保存在戰時係為必要之作法，
倘能進行摘要錄副，則更可降低散佚之風險。事實上，殷鐘麒所提出建議在觀念 上仍係將檔案集中管理，主要在於移存不常使用者，並銷毀無參考價值之檔案，
然為因應非常時期，僅將新卷由各單位分散另管，與戰時軍方處理物資的焦土政 策思維不盡相同。357 然而，根據《臺灣省戰時沿海地區疏散辦法大綱草案》第 11 條稱，｢不能攜帶之物資，以掩藏或破壞為原則，勿使遺留資匪｣，則顯見戰時完 整保存檔案僅係理想作法，檔案資料在面臨敵軍佔領或無法遷移的情況時，亦係 採取｢疏散否則銷毀｣的手段，對於檔案文獻保存影響之鉅可見一斑。358
各機關疏散至後方以避免戰火波及係抗戰時期普遍之作法，以福建省政府為 例，該府於抗戰期間疏散至永安辦公，惟各廳、處、局彼此不在一處，彼此相距 不出十里，為避免調閱文卷往返降低行政效率，並適應環境、便利工作，有別於 殷鐘麒所提出僅撥付新卷由各單位自行管理的作法，福建省政府暫將原本聚藏一 處之新、舊檔案先行剔存，再分部按號點交各廳、處、局自行保管，至未經選存 之檔案與附件則留置不遷移，並於 1938 年 6 月 23 日頒訂《福建省政府文卷暫時 疏散管理辦法》，以作為該府針對檔案疏散作為之依據。根據《福建省政府文卷暫 時疏散管理辦法》第 2 條所稱，｢本辦法以整個文卷管理，由合而分，復能由分而 合為原則｣，則顯見檔案疏散之核心精神在於期待後續的復原整合，該辦法第 4 條
356 殷鐘麒，〈自序〉，《中國檔案管理新論》（北京：中國人民大學歷史檔案系翻印，1958 年），頁 8-16。
357 焦土政策（Scorched Earth）係一種軍事戰略，意指當敵軍進入或撤出某處時破壞任何可能對敵 軍有用之物資，如 1938 年 11 月長沙大火一案即係為避免物資遭日軍獲取而致，然使大量物資因 此銷毀外，多人因大火喪生，建築、文化資產等更因此付之一炬，其影響之嚴重可見一斑。
358 行政院，〈行政院會議議事日程第 389 次會議〉，《臺第 76 冊 388-389》（臺北：國史館藏，1955 年 2 月 24 日），入藏登錄號：014000013591A
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並稱｢各廳處局疏散管卷員，對於保管文卷，仍需一切遵照本府原定管卷方法及處 理程序切實辦理，不得有所變更｣，則顯見雖為疏散辦公、檔案分存下，其管理仍 係以原本的作業方式進行。359
值此檔案深陷因災燹而銷毀、散佚的風險之下，張繼、吳敬恆、鄒魯、王用 賓、焦易堂、丁惟汾、程天放、夏斗寅、茅祖權、覃振、方覺慧、梁寒操、王子 壯等 13 人於 1939 年 1 月假五屆五中全會上，以〈建立檔案庫、籌設國史館〉為 名再次提議建立檔案總庫並籌設國史館議案，並於提案書上開宗明義即稱，｢夫欲 續歷史，不可不設國史館，欲保存史料，不可不設檔案總庫。蓋國家檔案，為史 料之淵源，國家之根柢，實為至高無上之國寶，當局締造經營之苦心寄焉，國民 勞苦建設之精神繫焉｣，360 一語道破國史館與檔案總庫二者之重要性與唇齒關 係。與之前邵元充等人所提案不同的是，張繼等人似乎已將重設國史館與設置國 立檔案庫視作同一件事情在進行，前行政院審議所提出兩項附帶建議案，並於此 次提案中具體提出回應。張繼等人認為，應將檔案分成二者，一係有關已公開檔 案開放應用部分，該案即師法英國藍皮書制度，361 提議將檔案資料彙編出版，供
359 福建省政府，〈福建省政府文卷暫時疏散管理辦法〉，《檔案暫時疏散管理》（福州：福建省政
359 福建省政府，〈福建省政府文卷暫時疏散管理辦法〉，《檔案暫時疏散管理》（福州：福建省政