第二章 民國初年清代檔案管理制度的繼承與變革
第四節、 一九三Ｏ年代檔案管理現況調查
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賣公物論，業經院以第 673 號密令通飭各機關遵照在案，而關於各機關已失時效 之檔案處理方式，是次會議提出 2 項意見：155（一）各部會署所有舊檔及已失時 效之檔案，不必即行銷燬，或任意移動處置，將來由國家興建總庫，集中保管；
（二）在集中保管辦法未實施以前，各部會署檔案應於第一年度終發時清理一次，
其可以公開不用之檔案及已失時效檔案須予以處置時，應呈行政院核准後，撥交 故宮博物院及其他適當學術機構檢查整理。換言之，南京國民政府對於各機關所 管有舊檔，仍期待各機關自行管理，而此時期正值重設國史館案的審議，行政院 針對國史館重設案提出｢未到公開時期，而不專屬任何機關，或現屬某某機關而堆 積不用之檔案，應設立直隸於行政院之國立檔案庫｣之建議，156 故可知何以對於 國立北平故宮博物院的提案，南京國民政府會提出俟國家檔案庫成立後，再統為 集中管理之建議，也因此北京政府各機關檔案亦保存於各接收機關中，而非集中 於特定機構，以期待國家檔案庫的設置與相關法規的施行。
第四節、一九三Ｏ年代檔案管理現況調查
中原大戰後的南京國民政府，在治權上獲得相對穩定，各項發展亦如雨後春 筍般積極發展，檔案作為國家政策推動之媒介，因此各級政府在短時間內即須面 臨缺乏完善制度下大量檔案的整理作業。從前章節所述可知，南京國民政府在檔 案管理制度的發展上，如同北京政府沿襲清制，甫成立的南京國民政府在各項制 度上承襲前政府亦在所難免，也因此相關作法與習慣亦有所繼承，將前清及北京
155 杜明，〈國民政府內政部處理北洋內務部檔案史料選（二）〉，《民國檔案》，第 3 期（2005 年 3 月），頁 9-28。
156 行政院，〈行政院會議議事錄第 151 次會議〉，《國民政府行政院會議紀錄案》（臺北：國家發 展委員會檔案管理局藏，1934 年 3 月 13 日），檔號：A300000000A/0023/2-5-1/035。
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政府時期檔案視為舊檔，而南京國民政府所產生檔案則為新檔，舊檔則藉由成立 各機關北平檔案保管處負責管理，而新檔則由各機關制訂辦法自行管理，然而，
各機關北平檔案保管處畢竟係暫時性之機關，也因此如何結合新、舊檔案的管理 方式也成為南京國民政府檔案管理上須面對的問題。
有關南京國民政府 1930 年代各機關檔案管理之情形，行政效率會於籌備初期 先行針對行政院及其所屬各機關進行初步調查，並於 1935 年春配合檔案整理處的 設置，再次委派全體職員分赴中央各機關進行調查，其調查面向包括行政與文書、
檔案二者，被調查機關或各種附屬組織共計 130 餘處，其調查方式採何魯成所提出 之〈檔案管理調查表〉為基礎，分作組織職掌、登記、分類編目、典藏、出納及建 築等 6 個面向，以進一步瞭解南京國民政府當下檔案管理所遭遇的各項問題。何魯 成在其《檔案管理與整理》序中提到，｢檔案管理，是要從調查、比較兩方面著手｣。
157 行政效率會先後幾次的調查行動，在中央行政部會方面，包括內政部、外交部、
財政部、實業部、軍政部、教育部、交通部、鐵道部、海軍部、僑務委員會、蒙藏 委員會、建設委員會、禁煙委員會、振務委員會等 14 個部會，158 調查人員包括王
157 何魯成，《檔案管理與整理》（長沙：商務印書館，1938 年 2 月），頁 1。
158 南京國民政府中央行政機關之設立，係根據 1928 年通過之《中華民國國民政府組織法》，其 第 21 條並規定｢行政院為國民政府最高行政機關｣，於其下設各部會及委員會以分職全國各項 政事，包括內政部、外交部、財政部、軍政部、教育部、交通部、鐵道部、衛生部、工商部、
農鑛部、僑務委員會、蒙藏委員會、建設委員會、禁煙委員會、賑災委員會等 15 部會。此 15 部會隨著國家發展與政務需求而有所更迭，至研究會進行探訪時，中央行政機關組織架構 除內政部、外交部、財政部、軍政部、教育部、交通部、鐵道部、僑務委員會、蒙藏委員會、
建設委員會、禁煙委員會、振務委員會（原賑災委員會改名）等 12 部會維持不變外，裁撤了 衛生（1930 年 12 月 10 日，衛生部裁撤，於內政部設衛生署辦理衛生事務）、工商及農鑛（1930
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盤、何魯成、吳崇廉、唐駿、許可鈞、楊蔭清、趙學銘、劉健、蔡國銘等 9 人，其 中蔡國銘並於事前針對行政院各部會檔案管理概況進行初步調查，並於調查後撰擬 調查報告，一併刊載於《行政效率》第 2 卷第 9-10 期檔案專號（詳表 2-1），則可 進一步瞭解南京國民政府於 1930 年代文書、檔案管理之現況及其遭遇之問題。
表 2-1：南京國民政府中央部會檔案管理調查報告
作者 調查單位 篇名 刊期
蔡國銘 行政院 行政院各部會檔案管理概況 V1N8 行政院各部會檔案管理概況（續） V1N10 行政院各部會檔案管理概況（續） V1N11 何魯成、劉健 內政部 內政部檔案管理調查報告 V2N8 劉健 行政院 行政院檔案管理調查報告 V2N9-10 何魯成、劉健 內政部 內政部檔案管理調查報告 V2N9-10 何魯成 外交部 外交部檔案管理調查報告 V2N9-10 唐駿、何魯成 財政部 財政部檔案管理調查報告 V2N9-10 趙學銘、王盤 實業部 實業部檔案管理調查報告 V2N9-10 唐駿 教育部 教育部檔案管理調查報告 V2N9-10 吳崇廉、許可鈞 交通部 交通部檔案管理調查報告 V2N9-10 楊蔭清、劉健 鐵道部 鐵道部檔案管理調查報告 V2N9-10 蔡國銘 海軍部 海軍部檔案室概況 V2N9-10
年 12 月 4 日，中央政治會議決議將工商部與農鑛部合併為實業部）等三部，並增設海軍（1929 年 4 月 12 日，裁撤軍政部海軍署，成立海軍部）及實業二部，遂成 14 部會。
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（接續表 2-1）
作者 調查單位 篇名 刊期
王盤 軍政部總務廳 軍政部總務廳檔案管理調查報告 V2N9-10 許可鈞 蒙藏委員會 蒙藏委員會檔案管理調查報告 V2N9-10 吳崇廉 僑務委員會 僑務委員會檔案管理調查報告 V2N9-10 趙學銘 禁煙委員會 禁煙委員會檔案管理調查報告 V2N9-10 楊蔭清 振務委員會 振務委員會檔案管理調查報告 V2N9-10 何魯成、楊蔭清 建設委員會 建設委員會檔案管理調查報告 V2N9-10 資料來源：本文整理。
有關 1930 年代南京國民政府各機關文書、檔案管理組織職掌部分，周連寬 稱，｢國民政府定都南京以後，各院部會檔案仍多採分儲制，以科員、辦事員、書 記、等下級職員管之，保管方法亦不講求，其忽視檔案之程度，不減於往時，至 各省地方機關之檔案管理情形，更無論矣｣；159 邱祖銘歸納 1930 年代南京國民政 府檔案管理之組織職掌，稱主要分隸收發處、各司科及檔案處，而收發處僅係一 傳遞機關，其中保管檔案者主要為各司科及檔案處，則顯見此時期各機關檔案或 採分散、或採集中管理之作法。160 管理制度的分歧依據何魯成所稱，｢檔案管理 方式，殊不一致，普通分為集中制與分司制兩種，兩制之利弊，各家見地不同，
亦無定論｣，161 而此觀點亦反映在行政效率會所調查之結果。從行政效率會調查 結果可知，1930 年代中央行政機關檔案管理所採取制度則可分為集中、半集中及
159 周連寬，〈檔案管理法〉，於《檔案學經典著作：第二卷》，檔案學通訊雜誌社編（上海：世界 圖書出版公司，2013 年 6 月），頁 578-579。
160 邱祖銘，〈檔案編製問題之檢討〉，《行政效率》，第 1 卷第 8 期（1934 年 10 月）：頁 327-329。
161 何魯成，《檔案管理與整理》（長沙：商務印書館，1938 年 2 月），頁 1。
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封，不思改進，而且利用其記憶力，把持卷房，以為鞏固飯碗之工具｣，且各機關 在組織規程或辦事細則上均未明訂主管檔案之部分，而各機關所謂檔案室者，實 際上並非正式編制，則管理檔案之業務必為某科股所兼辦，顯見南京國民政府在 檔案管理制度之不健全。162 此外，甘乃光〈文書檔案連鎖辦法之試驗〉中提到，
｢以總收發處之統一，助成各司檔案管理制度之統一｣，163 顯然其最後仍期待行政 與檔案均採取集中制度，而非僅是行政集中、檔案分存。
有關各機關檔案登記之情形，是項作業目的在於明瞭責任、檢查便利，原係屬 文書工作之一環，然其制度之優劣對於後續檔案管理於分類與編目上影響甚鉅，故 而為行政效率研究會檔案管理調查項目之一。事實上，由前述章節可知，北京政府 各機關著重檔案編製作業，其相關作法並衍伸為後續文書登記與檔案分編作業，也 因此各機關對於編檔作業規定較多，諸如 1912 年《外交部編檔辦法》第 1 條｢各司 廳檔案宜分科編號。每科立簿記一本，除編號外，兼記每案事實，由主管科員隨時 記錄，分發生、辦法、結果三層，歸檔時於紙夾上按千字文編列字號，每字分十號、
每檔一號，各科做木櫥，一架分二十五夾，每夾按次編字，各存十號，共計能容二 百五十檔簿記，前數頁列分類目錄，下注某字第幾號，如提｢洪字三號，檔案於架上 洪字夾內第三紙夾即是｣；164 1912 年《司法部文件保存細則》第 23 條｢總務廳第 二科備置文件編存簿如左：正輯文件編存簿、要輯文件編存簿、雜輯文件編存簿｣、
162 周連寬，〈檔案管理法〉，於《檔案學經典著作：第二卷》，檔案學通訊雜誌社編（上海：世界 圖書出版公司，2013 年 6 月），頁 578-579。
163 甘乃光，〈文書檔案連鎖辦法之試驗-內政部初期試驗之報告〉，《中央週報》，第 339 期（1934 年）：頁 48-53。
164 外交部，〈外交部編檔辦法〉（1912 年 8 月 9 日），於《民國時期文書工作和檔案工作資料選 編》，中國第二歷史檔案館（南京：中國第二歷史檔案館，1987 年 7 月），頁 114-115。
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第 25 條｢文件編存簿必須登記左列各項：一、種類；二、卷數；三、卷由；四、件 數；五、附件；六、年月；七、櫃號；八、格段；九、摘要｣、第 26 條｢文件檢索
第 25 條｢文件編存簿必須登記左列各項：一、種類；二、卷數；三、卷由；四、件 數；五、附件；六、年月；七、櫃號；八、格段；九、摘要｣、第 26 條｢文件檢索