第三章 文書改革運動下的現代檔案管理基礎建立
第一節、 全國處理公文辦法審查會議召開
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法，延續處理公文辦法審查會議之結果，以任務編組方式於其下設立行政效率研 究會，約集院內各機關薦任以上人員及行政專家學者，針對中央行政機關進行相 關研究與調查等事宜，並改革行政之積弊，以促進嚴重影響全國政務之推行，而 文書與檔案係｢行政機關處理事務之根據，行政過程之重要文獻｣，189 其制度之良 窳對於政務推動影響甚鉅，遂成為研究探究的重點之一，從而開拓我國近代檔案 管理之先河。本章節即針對南京國民政府所推動行政效率運動下之文書改革進行 論述，除討論處理公文辦法審查會議的召開背景與決議、行政效率研究會檔案管 理相關作為及所提出文書檔案連鎖辦法外，更論及重設國史館案下檔案整理處設 置之背景、目的與檔案管理相關作為，第 5 節則針對文書改革運動的影響進行論 述，以深入瞭解南京國民政府時期文書改革之歷程與影響。
第一節、全國處理公文辦法審查會議召開
近代檔案事業研究者追溯南京國民政府文書改革之肇始時，多係參考甘乃光
〈文書檔案改革運動的回顧與展望〉一文的記載而來。甘氏在該文提及行政院於 1933 年 6 月為討論文書制度與檔案管理之各項議題，遂召開各部會處理公文辦法 審查會議（以下簡稱處理公文審查會議），根據甘氏所稱，是項會議因係以公文檔 案為主體，故其又稱之為｢改革公文檔案會議｣：190
行政院召集改革公文檔案之會議，由著者主持其事，各部會均有具體的方案，其 結果之大者，在文書方面為公文改用標點，在檔案方面為卡片之應用，至於手續
189 何魯成、劉健，〈內政部檔案管理調查報告〉，《行政效率》，第 2 卷第 8 期（1934 年 8 月）：頁 1-36。
190 甘乃光，〈文書檔案改革運動的回顧與展望〉，於《檔案管理與整理》，何魯成著（長沙：商務 印書館，1938 年 2 月），頁 1-36。
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之改革，因各機關而不同，然亦多少有成就，此問題遂為當局所注重，隨之而有 行政效率會之設立，此會進行頗多，而見效者以此為最著。
從前章節可以知道，為接收與管理北京政府所遺留各項物資與文件，南京國民 政府將原北京政府各部院會改制為北平檔案保管處，根據何魯成所稱，｢中央各部現 時所藏之卷，大多均屬國民政府成立以後之案卷。至於前北京政府舊卷，最初均各 設北平檔案保管處。長城激戰時，已逐漸南遷矣…｣，顯見中原大戰之際，各部會北 平檔案保管處所保管檔案已逐漸南遷，南遷後的檔案｢多歸檔案室保管，不另設組織
｣，也因而促使各機關必須面對新、舊檔案整理所帶來的各項問題。191 此外，何魯 成並提及｢內政部已著手整理，各部會現正考慮此項舊卷之整理方法，擬加以歸併，
並將實施統一管理方法｣，192 則顯見處理北平檔案保管處檔案南遷後所造成各機關 新、舊檔案整合與管理上的問題，為各部會處理公文審查會議召開的原因之一。
事實上，時任內政部次長的甘乃光，透過新文化運動以文言文改白話文作為 整體運動的核心所獲得的啟發，理解｢在中國，行政的改革與別國一樣實為一樁不 易進行的事情，要有學理的研究、要有事實的需要、要有實際可行的方案，最重 要的，不可即由此而發生政潮｣，須從｢物｣的改革而至啟發人對於改革的自覺，相 較於一開始即對人進行要求較容易達成運動之實效，也因此以｢物｣為核心的改革 成為中國行政改革的｢合理的入手辦法｣。193 在此理念之下，甘乃光承襲美國行政 效率運動的影響，並趁各機關北平檔案保管處檔案南遷後所帶來新、舊檔案整合
191 何魯成，《檔案管理與整理》，（長沙：商務印書館，1938 年 2 月），頁 56。
192 同上註。
193 甘乃光，〈文書檔案改革運動的回顧與展望〉，於《檔案管理與整理》，何魯成著（長沙：商務 印書館，1938 年 2 月），頁 1-36。
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與管理上的問題，｢遂定各級政府人員感覺最敏而人人有關的文書檔案改革為入手 之初步運動｣，194 而此處理公文審查會議則恰為甘乃光行政改革理想之實踐。
在甘乃光的構想之下，處理公文審查會議遂而因應辦理，根據其所描述，｢二十 二年六月，行政院召集改革公文檔案之會議，…，其結果之大者，在文書方面為公 文改用標點，在檔案方面為卡片之應用，至於手續之改革，因各機關而不同，然亦 少有成就｣，換言之，是次會議因各機關因公文檔案處理在各機關狀況不同、處理方 式亦有所出入，故成效有限，至於複雜的管理與程序部分的改革，則研議須藉由部 分機關先行試驗後，視其結果再行討論。195 此段描述雖稍顯簡略，然甘乃光畢竟 為此次會議之召集人，其說法自然為後世探討近代文書制度與檔案管理肇啟所引 述，如吳寶康《中國近現代檔案史稿》和孫彥、梁繼紅〈近代明清檔案整理與機關 文書檔案改革〉等研究皆遵此說法。然而，甘氏的描述容易令人誤以為此次會議僅 召開 1 次，且會議結果僅止於上揭數項、成效有限。事實上，行政院秘書處所編輯
《行政院會議關於處理公文改良辦法決議案》對於此次會議有著詳細的描述：196 奉交審查各部會處理公文改良辦法一案，遵經在院開會審查四次，第一次審查 六項，報經第一百十二次院議，決議｢一、二、三、四各項通過｣；第二、第三 兩次，各審查十項，復報經第一百十四次、第一百十七次院議，決議｢通過｣，
並均經錄案令知在案；（其中公文應採用簡單標點一項，現已實行。）第四次 審查九項，亦於本月一日報告第一百十八次院議，當經決議：｢照審查意見通
194 甘乃光，〈文書檔案改革運動的回顧與展望〉，於《檔案管理與整理》，何魯成著（長沙：商務 印書館，1938 年 2 月），頁 1-36。
195 同上註，頁 2-3。
196 行政院秘書處，《行政院會議關於處理公文改良辦法決議案》（南京：行政院秘書處，1933 年 9 月），頁 1-2。
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過，連同前三次審查通過各項，彙齊整理，印成小冊，送各部會審閱後，再提 出院議作最後決定。｣
可知處理公文審查會議連同最後決議，一共召開了 5 次，並於第 4 次審查會 議後將前幾次會議審查通過各項議案彙集成冊，送各部會進行審閱，惟上揭所述 各次審議項目數與行政院會議紀錄所載有所出入。根據行政院會議紀錄所載，公 文辦法審查首次會議於 1933 年 6 月 23 日召開，審查項目計 6 項議題，包括｢關 於教育部對於各部會間處理公文改良辦法建議案｣、｢關於軍政部對於行政各處及 各部會所屬各署、廳、司、處、科之主管職，應互相明瞭，以便遇事可以隨時直 接接洽案｣、｢關於鐵道部以公報代替須公布之發文案｣、｢關於內政部對於不復公 文標準及減少擬辦文件案｣、｢關於交通部對於公文採用句讀及分段辦法案｣、｢關 於各部會處理公文敏速辦法及檔案保管方法案｣。197 第 2 次會議於是年 6 月 30 日召開，審查 7 項議題，包括｢關於各部會擬訂公文施用簡單標點辦法案｣、｢關於 內政部所擬處理公文程序及改良辦法報告第二節丙項修正款文案｣、｢關於教育部 擬訂各部會會簽簿回單用法案｣、｢關於行政院與蒙藏委員會對於收發文簿冊及公 文之檢查催辦案｣、｢關於軍政部對於處理及要公文，如擬辦請示送簽呈判等手續，
似均須由承辦人員循序向直屬主官親自為之案｣、｢關於軍政部對於規定各級主官 之權責，在主管職掌範圍以內例案得核照案情先行決定擬辦案｣、｢關於內政部對 於油印例行公文節省擬稿繕校手續案｣。198 第 3 次會議於是年 7 月 14 日召開，審 查 9 項議題，包括｢關於行政院及內政部等擬訂收發文簿式及公文總檢查辦法案｣、
197 行政院，〈行政院會議議事錄第 112 次會議〉，《國民政府行政院會議紀錄案》（臺北：國家發 展委員會檔案管理局藏，1933 年 6 月 27 日），檔號：A300000000A/0023/2-5-1/093。
198 行政院，〈行政院會議議事錄第 114 次會議〉，《國民政府行政院會議紀錄案》（臺北：國家發 展委員會檔案管理局藏，1933 年 7 月 4 日），檔號：A300000000A/0023/2-5-1/093。
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｢關於交通部提議採用簡單標點問題案｣、｢關於內政部提議修改公文稿面以便檢查 案｣、｢關於內政部提議改革簿冊節省登記手續案｣、｢關於鐵道部提議廢除送稿簿 改用稿夾案｣、｢每一件公文只能敘述一事，以便分辦及歸檔｣、｢關於內政部提議 改革公文用語言案｣、｢關於內政部提議改革公文體式草案俾供研究案｣、｢關於政 院及各部會制定處理公文程序圖說案｣，並決議於是年 7 月 28 日上午 9 時於行政 院開第 4 次會議。199 第 4 次會議於是年 7 月 28 日召開，含括執行期限在內，此 次審查共計 9 項議題，包括｢關於行政院及交通部擬訂公文總檢查辦法催報式樣請 公決案｣、｢關於鐵道部提議廢除送稿簿改用稿夾案｣、｢關於內政部提議改革公文 體式俾供研究案｣、｢關於行政院及各部會制定處理公文程序圖說案｣、｢關於內政 部提議請在行政院及通令各省市政府各設置一短波無線電台案｣、｢關於內政部提 議檔案應設總檢查卡片案｣、｢關於公文採用簡單標點辦法案｣、｢關於整理檔案應 規定保存年限案｣，並決議｢凡本審查會議每次所議決之案，除規定有實行期限者 外，其餘各案最遲應於九月一日起實行｣。200
處理公文審查會議前 4 次會議結束後，經行政院第 118 次會議討論後決議，連 同前 3 次審查通過各項，彙齊整理印成小冊，送各部會審閱後再行決定，而此小冊 又稱之為《各部會關於處理公文改良辦法案審查總報告》（以下簡稱《公文改良總報
處理公文審查會議前 4 次會議結束後，經行政院第 118 次會議討論後決議，連 同前 3 次審查通過各項，彙齊整理印成小冊，送各部會審閱後再行決定，而此小冊 又稱之為《各部會關於處理公文改良辦法案審查總報告》（以下簡稱《公文改良總報