民國以來檔案管理制度之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學圖書資訊與檔案學研究所博士論文 Doctoral Dissertation Graduate Institute of Library, Information and Archival Studies National Chengchi University. 政治大. 立民國以來檔案管理制度之研究. ‧ 國. 學. The Study of Archival Management System in Republican China. ‧ er. io. sit. y. Nat. n. al v i 指導教授：薛理桂博士 n Ch engchi U Adviser ： Dr. Hsueh, Li-Kuei 研究生：吳宇凡撰 Author. ： Wu, Yu-Fan. 中華民國一Ｏ五年七月 July, 2016.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.


(4) ġ. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. ġ. Ch. engchi. i n U. v.


(6) ġ. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. ġ. Ch. engchi. i n U. v.

(7) 謝詞這篇論文構思於對當下檔案管理制度的反動，或者說，是質疑目前制度建立的憑空而生論。我們所接受的教育、接觸的檔案管理方式，並不會告訴我們臺灣的檔案管理制度是從何而來。他們不是刻意隱瞞，畢竟歷史的斷層及過去極機密的行政改革作為，讓他們不知道該告訴我們什麼。你也許沒有發現，檔案管理實務上太多的｢習慣｣是我們無法解釋的，可曾想過，每個機關常見的六邊形檔案封面（詳圖 1）是怎樣來的？《檔案分類編案規範》告訴我們，檔案分類包括類、. 治政大多時候，我們被告知《檔案法》是一切制度的根本，這樣的說法，其實也就是告立綱、目、節、項等五個層級，並採十進位法，這樣的作為又是怎樣而訂定的？許. 訴我們《檔案法》之前並未有所謂制度的建立，否決了前人於檔案管理上的各項. ‧ 國. 學. 作為，也因此，我們所認識的檔案管理制度，架構於西方檔案學術思維，立基於. ‧. 《檔案法》現有法規之上，過去，仿佛不曾發生。. sit. y. Nat. ｢只有檔案人凜於職責懸命，方能銜補歷史的斷層｣。那一年，何守樸的一句. al. er. io. 話令我動容，曾幾何時，在數位時代的衝擊之下，檔案管理人員幾乎忘記了過去. v. n. 國家動盪下檔案保存與疏散的艱難，忘記了自己曾是國家重要文獻保存與維護的. Ch. engchi. i n U. 推手，忘記了在此時空背景之下，戮力於研究與方案的制訂，立基於實際調查與試驗，因而建立了改革與研究的典範，一切並非憑空而生，可惜的是，檔案管理人員似乎也忘記了傳承，讓這些努力在不知不覺中埋沒在歷史洪流之中。我所生長的臺灣，沒有檔案館，社會大眾檔案素養普遍低落，對於檔案學術發展，更是曲高和寡。我們沒有健全的檔案管理制度，應該說，距離我們理想中的檔案管理制度，還有一段距離，檔案管理的好壞，著實沒有其他社會議題來得吸引眾人目光。在這樣的背景之下，我的指導教授薛理桂博士，總是耳提面命我們是歷史的僕人，為了歷史，我們應竭盡所能保存國家重要文獻，免除其佚失的風險，延續其生命，使更多人得以參閱以改善並提升社會福祉、增進國家自由與.

(8) 主權。然而，對於自己學科領域的歷史，我們並未深入探究，｢檔案學者的史官本色，持平補遺，無關人情｣，我們對於自己的學科發展未有偏頗，所認識的檔案事業發展，是一個西方檔案管理思維架構下的體系，有趣的是，就檔案管理制度受到在地政策與文化影響而言，如此宣稱來自於西方思維所建立的檔案管理體系，事實上，模仿的一點都不像。這樣的制度構成，其來有自，正所謂｢河冰結合，非一日之寒，積土成山，非斯須之作｣，歷史學人能夠回溯歷史、探究歷史發生的原因，是經歷過多少檔案管理人員的努力，而這些努力的成果，只是隨著時空沉澱於庫房之中，並非消. 政治大爾曾經說道，｢回顧得越深，對未來就看得越遠｣，換言之，我們對於過去的不瞭立. 逝。檔案管理制度建立的根本，是兩岸檔案學人戮力探掘的目標，英國首相邱吉. ‧. ‧ 國. 極探尋的。. 學. 解，不自覺中侷限了未來檔案事業的發展，這是我們所不樂見的，也是本論文積. 在此追溯我國檔案管理制度發展歷程的過程中，我很感謝我的指導教授薛理. y. Nat. sit. 桂博士，不僅對此篇論文提出了具體的指導，在我人生道路的思考上，指引我方. er. io. 向，其為人處世的態度，更是我一輩子學習的目標。師母王愛珍女士，在我徬徨. n. al. i n U. v. 於學科考試與論文撰述時，總是給我鼓勵，尤其當我在面對各方壓力時，師母適. Ch. engchi. 時的打氣與祝福，總是令我無法忘懷。我知道我並非是個乖巧的學生，在求學的過程中令兩位感受到不少的任性，這是我仍須改善的，也是我應向兩位學習的。此外，此篇論文的口試委員，劉維開老師、莊道明老師、張力老師、林巧敏老師，感念你們對學生論文的指正，你們的建議對於構築此篇論文幫助匪淺，也致歉未能給予你們充足的審閱時間。劉維開與張力老師，你們在歷史上的學養，讓學生重新檢視自身的缺點與不足，學生所希冀建立檔案管理的根，也期待在日後得以如預期發芽茁壯。 . .

(9) 麗蕉學姊，你總是願意與我分享其對於檔案學術上的各項想法，刺激我去思考所忽略的視角，尤其學姊對於史料的認識與熱情，著實是我們所無法及的。你是稱職的檔案學者，更是難得的檔案管理人員，從你的身上，我學到很多，在論文撰述的經驗上，也承蒙提點。峰源與怡行學長，感謝你們在我撰述論文的過程中，總是透過各種管道給我督促、鼓勵，讓我在撰述論文時，秉持著一天至少兩千字的速度持續進行，從你們身上，讓我汲取許多撰寫博士論文的寶貴經驗。對於一個沒有學長、姊引領之下的博士生而言，有你們的經驗分享與協助，我想，我是幸運的。 . 政治大睡幾個小時｣，事實上，大家都是這樣過來的。為了孩子與生活，我們已經無暇立. 怡甄，這些日子辛苦你了。你總是問我，｢為何可以持續半年以上，每天只. ‧ 國. 學. 兼顧其他事情，但在這個時候，我卻辭掉了工作，關起門來，打著我那不知何年何月方能完成的博士論文。我所感受到的各項壓力，不知不覺中加諸在你的身. ‧. 上，身體與精神上的疲倦，也無形中成為你的負擔。有些時候，對於我的論文，. sit. y. Nat. 你似乎比我還緊張，雖然你從來不知道我撰述的進度，也不知道我倒底在寫些什. al. er. io. 麼，但可以感受的到，在這過程，你真的是身心俱疲。我很感謝你還有我所有的. v. n. 家人，忍受著我不知何時論文方能撰述完成的不安與不確定。 . Ch. engchi. i n U. 傳萱助教、博士班的同學、檔案管理局的同事，及所有在我撰述論文的過程中，給予我協助的師長、朋友們，感謝你們對於宇凡的幫助與提攜，我深刻瞭解一件事情的完成，並非僅係一個人的努力，需要各界的幫助方得以構成。論文的撰述並非是平坦順利的，相信對於每個研究生而言，顛頗崎嶇總是難免。所幸，在我遇到困難的時候，總是有著一群人拉著我一把，呼喊著我，在此論文撰述的最後，我不得不再次感念。.

(10) 學. ‧ 國. 立. 政治大. 圖 1：國防部及國史館歸檔檔案封面. ‧. 資料來源：國防部史政編譯室，《文書處理辦法》（臺北：國家發展委員會檔案管理局藏，1946 年 3 月），檔號：A305000000C/0019/1732.1/0040；國民政府，《文書處理. y. Nat. n. al. er. io. sit. 改進》（臺北：國史館藏，1946 年 3 月），檔號：001043100A 001/ 001-043100-0001。. Ch. engchi. i n U. v.

(11) 摘要本研究透過新制度論歷史制度主義觀點，由制度變遷為核心，探討民國以來檔案管理制度變革之肇因、作法、影響及遷臺前後彼此間制度變遷模式與變遷過程，並配合新制度論社會制度主義之論述，討論機關自各自為政至制度化之過程，從而釐清政府遷臺前後檔案管理制度變革之承襲與轉型。本研究之目的，茲歸納為下列幾項：（一）透過新制度論歷史制度主義之觀點，探討民國以來至《檔案法》頒訂前檔案管理制度變遷之肇因、模式及其對於戰後臺灣檔案管理之影. 治政大各機關檔案管理制度同化的模式與肇因進行討論；（三）探討政府於各時期所提立響；（二）透過新制度論社會制度主義之觀點，針對檔案管理制度變遷過程中，. 遷臺後相關作為發展之承襲與轉型。. 學. ‧ 國. 出行政及其效率提升之各項作為與論述，對於檔案管理制度改革之影響，並討論. ‧. 根據研究顯示，本研究之結果包括以下三點：（一）行政改革驅使下，民國. sit. y. Nat. 以來檔案管理制度變遷模式，自民國初年各機關各自為政的游移模式、戰時層. io. al. er. 疊，爾至事務革新後的大規模轉換，體現檔案管理制度逐漸制度化之趨勢；（二）機關檔案管理制度在上述的變遷過程中，強制性壓力因非具體的法規條文，也因. n. v i n Ch 此在效果上較為薄弱，各機關間同化多係透過規範與模仿方式所致使，惟戰時因 engchi U 非常時期，也因此在制度同化上係以強制性為主；（三）我國遷臺前、後檔案管. 理制度之承襲，係以劃一制度、集中管理為核心，從而透過各項作為建立當下檔案管理制度。關鍵字：民國；檔案管理；行政效率；行政改革；事務管理.

(12) . 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(13) 目次第一章緒論 ······················································································· 1 第一節、研究動機、目的與問題························································· 1 第二節、文獻回顧與研究評述·························································· 12 第三節、研究方法與論文架構·························································· 35 第二章民國初年清代檔案管理制度的繼承與變革 ····································· 45 第一節、傳統檔案編輯作為下的制度開展 ··········································· 46. 治政第二節、各機關檔案散佚與實證史學關注 ··········································· 56 大立第三節、北伐戰役後的新舊檔案分治作為 ··········································· 63 ‧ 國. 學. 第四節、一九三Ｏ年代檔案管理現況調查 ··········································· 77. ‧. 第五節、小結 ············································································ 105. sit. y. Nat. 第三章文書改革運動下的現代檔案管理基礎建立 ··································· 107. n. al. er. io. 第一節、全國處理公文辦法審查會議召開 ········································· 108. v. 第二節、行政效率研究會成立與檔案專擅 ·········································· 118. Ch. engchi. i n U. 第三節、文書檔案連鎖辦法的提出與試驗 ········································· 161 第四節、研究會改組與文書改革運動結束 ········································· 170 第五節、小結 ············································································ 175 第四章抗戰時期檔案徵集與行政效率提升之作為 ··································· 177 第一節、各機關檔案疏散與國史館保存職能 ······································ 177 第二節、檔案徵集與目錄審核制度基礎建立 ······································ 190 第三節、行政效率提升與檔案管理工作競賽 ······································ 200 第四節、小結 ············································································ 207.

(14) 第五章戰後接收與臺灣長官公署移植福建之經驗 ··································· 209 第一節、戰後各機關檔案的徵集與臺灣接收 ······································ 210 第二節、臺灣所面臨的文書問題與改革發軔 ······································ 226 第三節、福建經驗移植與文書講習會的辦理 ······································ 232 第四節、臺灣行政長官公署文書改革之影響 ······································ 242 第五節、小結 ············································································ 254 第六章行政改革浪潮下的臺灣檔案管理制度重構 ··································· 257. 政治大第二節、事務管理革新下的檔案核心的轉移 ······································ 272 立第一節、遷臺後中央防空作為下的檔案疏散 ······································ 258. ‧ 國. 學. 第三節、國外行政改革仿效與檔案制度研考 ······································ 297 第四節、事務管理式微與檔案管理職能分散 ······································ 327. ‧. 第五節、小結 ············································································ 336. Nat. sit. y. 第七章結論 ··················································································· 339. n. al. er. io. 第一節、研究結果與發現······························································ 340. i n U. v. 第二節、未來研究之方向······························································ 350. Ch. engchi. 徵引文獻 ······················································································· 353 附錄 ····························································································· 381.

(15) 圖次圖 1-1：批踢踢實業坊檔案管理局評論截圖················································ 5 圖 1-2：大陸民國以來檔案管理制度研究發表情形（1979-2008） ················ 23 圖 1-3：本研究研究途徑示意圖 ···························································· 36 圖 1-4：本研究研究架構 ····································································· 43 圖 2-1：內政部北平檔案保管處平面圖···················································· 70 圖 3-1：政制專家 B. G. Somervell 與電影製作人 M. Balcon 合影 ··············· 149. 政治大圖 3-3：《行政效率》文書、檔案相關文章分布情形 ································· 156 立圖 3-2：《行政效率》第 1 卷第 1 期與第 2 期刊頭···································· 155. 圖 4-1：傅振倫草擬國家檔案館組織系統··············································· 183. ‧ 國. 學. 圖 4-2：國史館籌備會組織系統表 ······················································· 192. ‧. 圖 5-1：臺灣行政長官公署文書講習會最後一批實習人員合影 ···················· 238. sit. y. Nat. 圖 5-2：秘書處置有文書科者之參考組織架構········································· 252. io. er. 圖 5-3：秘書處置有文書科者之參考組織架構········································· 253 圖 5-4：有祕書室之機關參考組織架構·················································· 253. al. n. v i n Ch 圖 5-5：編制無科室及秘書機關之參考組織架構 ······································ 254 engchi U. 圖 6-1：《事務管理》月刊文書、檔案相關文章分布情形 ··························· 296.

(16) 表次表 1-1：新制度論各學派之內涵 ···························································· 19 表 1-2：新制度理論各類研究取向比較···················································· 20 表 1-3：民國檔案研究範疇比較 ···························································· 26 表 1-4：1958 年中國人民大學翻印民國以來 13 本檔案經典舊著 ·················· 29 表 1-5：2004 年至 2014 年民國檔案研究學位論文 ···································· 33 表 2-1：南京國民政府中央部會檔案管理調查報告····································· 79. 政治大表 2-3：1930 年代中央部會檔案管理（檔案登記）比較表 ·························· 86 立表 2-2：1930 年代中央部會檔案管理（組織職掌）比較表 ·························· 81. 表 2-4：1930 年代中央部會檔案管理（分類編目）比較表 ·························· 90. ‧ 國. 學. 表 2-5：1930 年代中央部會檔案管理（庋藏與設備）比較表 ······················· 95. ‧. 表 2-6：1930 年代中央部會檔案管理（應用與檢調）比較表 ····················· 101. sit. y. Nat. 表 2-7：1930 年代中央部會檔案管理（辦公室與庫房配置）比較表 ············ 103. io. er. 表 3-1：《行政效率》第 2 卷第 9-10 期｢檔案專號｣刊載目次 ······················ 159 表 3-2：行政效率研究會與行政效率促進委員會工作職掌比較 ···················· 172. al. n. v i n Ch 表 4-1：國史館籌備委員會接收各機關廢存檔案表 ··································· 199 engchi U 表 4-2：《檔案管理工作競賽實施辦法綱要》各項文件之計分標準表 ············ 204 表 4-3：教育部檔案管理工作競賽評分表··············································· 205 表 5-1：重慶聯合辦事處接收各機關舊檔案表········································· 215 表 5-2：北平辦事處接收各機關舊檔案表··············································· 217 表 5-3：各辦事處接收汪兆銘政權各機關舊檔案表··································· 217 表 5-4：汪兆銘政權國民政府遺京殘缺各項卷冊清單 ································ 220 表 5-5：臺灣省行政長官公署秘書處文書科接收臺灣總督府案卷統計表 ········ 226 表 5-6：臺灣省行政長官公署文書管理講習會課程表 ································ 239.

(17) 表 5-7：臺灣省行政長官公署檔案檢調速率考核統計表 ····························· 244 表 6-1：1956 年 1 月各機關未清理檔案情形 ·········································· 261 表 6-2：1954 年中央各機關疏散位置對照表 ·········································· 269 表 6-3：事務管理人員訓練班第 1 期課程表 ··········································· 280 表 6-4：《事務管理》文書檔案相關文章 ················································ 292 表 6-5：事務與檔案管理案建議及研議對照表········································· 321 表 6-6：事務與檔案管理案檢討建議對照表············································ 326. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.


(19) 第一章緒論第一節、研究動機、目的與問題諾貝爾經濟學獎得主、也被稱為新制度經濟學之父的美國學者 D. North，對於制度發展與歷史的關係指出：「若我們不回顧制度的發展歷程，我們將不能瞭解今日所做選擇背後的意涵」。1 檔案管理制度對於一個國家而言，係政策推動之根本，含括登記、編目、檢調、保存及其後管理之各項事務，其制定之良窳不僅反. 政治大管理制度改革成為國家發展當下必然之作為。本研究擬探究民國以來檔案管理制立映國家政策推行之效率，更係國家自由民主之指標。為有效促進國家發展，檔案. ‧ 國. 學. 度之變革，聚焦於各時期檔案制度變革之肇因與背景，從而推論其間接或直接影響我國現代化檔案管理之構成及彼此間關係。有鑒於此，以下即敘明本研究之動. io. sit. y. Nat. 一、研究動機. ‧. 機與背景、目的與架構及欲研究之問題，並針對本研究主題進行定義。. n. al. er. 2008 年，適逢我國早期檔案學大家何魯成著作《檔案管理與整理》付梓 70. i n U. v. 週年，2 為紀念此位戮力於檔案事業發展之先鋒及其著作對我國檔案事業發展之卓. Ch. engchi. 越貢獻，北京檔案學界特別舉辦「紀念何魯成《檔案管理與整理》出版 70 週年學術座談會」以茲紀念，並邀請領域學人共同分享該著作之內容與價值，諸如王德俊〈貫通中西、中西合璧〉、張虹〈論何魯成的檔案管理思想〉、胡紹華〈檔案學. 1. D. C. North, Institutions, Institutional Change and Economic Performance (New York: Cambridge University Press, 1990), 140.. 2. 何魯成（1912-1981），遷臺後改名雨文，江蘇武進人，著名檔案學者、中共問題研究專家，曾任職於行政院檔案整理處、國立政治大學東亞研究所、國民黨中央黨部第六組，著有《檔案管理與整理》、《人事考核與管理》等書。.

(20) 第一章緒論. 2. 研究方法的首倡者和成功實踐者〉、王景高〈吳寶康教授評何魯成《檔案管理與整理》〉等，無不重新檢視何魯成及其著作對於當代檔案事業及檔案學術發展之地位。3 有趣的是，北京檔案學界如此大張旗鼓的紀念活動，在眾人眼裡不過是眾多週期性紀念活動之一，所引起的波瀾，亦僅止於會議辦理的當下，真正的迴響卻係隔年中國檔案社群平臺《檔案界》上一篇名為〈何魯成長子何守樸，我在臺灣〉的回文，令兩岸檔案學人瞬時聚集了目光。4 〈何魯成長子何守樸，我在臺灣〉一文主要係由何魯成長子何守樸針對上開. 政治大. 座談會辦理前，網友在社群平臺上發出〈求助：哪位知曉何魯成的生平簡歷？〉. 立. 提問所做的回復。5 在此之前，是項討論串相關回應，多係就現有文獻上所顯示資. ‧ 國. 學. 料陳述何魯成之生平年表，內容乏善，且後續回應者屈指可數；各界原以為此文回應僅止於此，然在沉寂一年後，何守樸於 2009 年年 3 月 6 日打破沉寂，針對此. ‧. 提問提出回應，文中述及其注意到北京檔案學界為其父何魯成及何魯成著作《檔. Nat. n. al. er. io. sit. y. 案管理與整理》所辦理紀念活動，並表明願意答復各界對其父相關疑問：6. 3. Ch. engchi. i n U. v. 2008 年 3 月 28 日，北京國家檔案局檔案幹部教育中心、中國老教授協會檔案文秘專業委員會為紀念民國檔案學大家何魯成著作《檔案管理與整理》付梓 70 週年，於北京舉辦座談會議。. 4. 檔案界（http://www.danganj.com），係由河南省檔案局《檔案管理》雜志社所建立的檔案資源入口網站， 2007 年 5 月 1 日正式開站，其下並設有論壇、部落格等社群平臺，供檔案學界進行資訊交換與交流。. 5. 何守樸，本名何鋯，民國檔案學大家何魯成長子，著有《秘書智典》、《大陸經濟合同範例》、《中文文書寫作》、《行政事務》等書。. 6. 何守樸，〈何魯成長子何守樸，我在台灣〉，（2009 年 3 月 6 日），檔案界，http://www.danga nj.net/bbs/viewthread.php?tid=4740&extra=&page=2（檢索於 2015 年 6 月 24 日）。.

(21) 民國以來檔案管理制度之研究. 3. 我是何魯成的長子何守樸，我在台灣，我最近才看到了老教授們在三月時為先父所舉行的紀念會，非常感激！…我在這裡，除了感謝各位先進的關心，也願意回答各位，關於先父有任何需要多一點瞭解的地方。何守樸的乍現，令觀文者無不質疑此人身分的真實性，也因此在提問之初態度上多有保留。7 然在一連串的詢答中，不僅發現此人對於中國早期檔案事業發展有其深刻認識外，其所陳述何魯成之生平、過往及來臺後研究領域的轉變，經查證後，一掃眾人對其身分之疑慮，取而代之的是難掩的興奮之情，而這些內容，儼若民國. 政治大. 檔案事業發展之縮影，補足了我國抗戰勝利後國共內戰期間檔案事業發展的空白，. 立. 並解答了眾人苦思許久民國檔案大家的去向，無不令觀閱者既興奮又深感遺憾與惋. ‧ 國. 學. 惜。為進一步保存這份難得的帖子，俾利後人得以藉其知悉我國檔案事業發展之起落，何守樸應版主一塵之邀撰擬專文〈我的父親何魯成〉以詳盡並系統性地將其父. ‧. 何魯成之生平進行彙整，8 後並以〈我的父親何魯成和他走過的中國〉一文於 2010. Nat. n. al. er. io. sit. y. 年分作 3 期發表於中國檔案學刊物《檔案管理》之上，留供後學參酌。9. 7. Ch. engchi. i n U. v. 何守樸於 2009 年 3 月 6 日於檔案界發表文章後，版主一塵隨即針對此貼文進行回應，｢既然如此，何先生能否詳細回答樓主的問題？也即你父親的一些生平情况｣，文字平淡，然隨著何守樸持續針對其父生平進行陳述後，觀文者回應次數逐漸頻繁，｢不知何先生能否再多說些令尊的諸多細節｣、｢何先生這篇文章極有史料價值｣，回應之態度也可從此見變化。. 8. 一塵，本名蔡千樹，中國大陸檔案期刊《檔案管理》雜誌社主編，曾任中國河南省檔案局法規處處長、河南省檔案學會副理事長，編有《檔案工作手冊叢書》，為中國知名檔案從業人員、學者。. 9. 何守樸，〈父親何魯成和他走過的中國（1）〉，《檔案管理》，183 期（2010）：頁 66-69；〈我的父親何魯成和他走過的中國（2）〉，《檔案管理》，184 期（2010）：頁 65-68；〈我的父親何魯成和他走過的中國（3）〉，《檔案管理》，185 期（2010）：頁 58-61。.

(22) 第一章緒論. 4. 在〈我的父親何魯成〉一文中，何守樸以｢只有檔案人凜於職責懸命，方能銜補歷史的斷層｣破題，一語道盡檔案人存世的價值與使命，更闡述其父何魯成對於中國檔案事業發展之貢獻與辛酸。10 值得注意的是，上揭文章何守樸並提及對於北京檔案學界所辦理其父何魯成紀念活動之想法，其稱｢座中耆老多與父親何魯成素味平生，會上甚至沒有作者的背景介紹｣，並以｢檔案學者的史官本色，持平補遺，無關人情｣一句話表面上讚揚檔案人治檔的嚴正與客觀，裡子卻又慨歎檔案領域學者及相關從業人員缺乏對自身所屬領域發展及相關人員認識的現象，言詞鏗然，令人倏然. 政治大. 反思對於近代檔案管理制度發展的關注是否有所不足與侷限。. 立. 我國向來對於民國以來檔案管理制度的建立與發展不甚重視，其原因很多，或｢. ‧ 國. 學. 被視為政務或業務的附屬品，完全被人蔑視｣，11 或因相關內容在研議之初被視為機密，致使｢關切是徒然的，因為這些方案，是至今甚至連一個標題都未見發表，究. ‧. 竟是些什麼內容，主其事者也諱莫如深，絲毫不肯透露｣。12 姑且不論原因為何，. Nat. sit. y. 此情形或反映於相關研究的論述數量較少，抑或體現於主事機關建立制度時參酌過. n. al. er. io. 去作法之程度。2005 年 8 月，一篇以〈有人知道臺北國家檔案局嗎？〉為題的文. i n U. v. 章刊載於臺灣知名社群網站批踢踢實業坊（PTT）的國家考試版（Examination）上，. Ch. engchi. 該篇文章的目的在於詢問檔案管理局工作內容及評價，俾利作為考生們日後選考類科及機關分發之參考。此篇文章旋即得到了許多人的回響，回文者並分別敘及其對於檔案管理局及相關工作內容之認知與經驗，然而，在這一連串的討論中，一則網友對於文章發表人的回應格外吸引眾人目光，｢局長是把臺灣檔管制度的建立當『創. 10. 何守樸，〈我的父親何魯成〉，《檔案管理》，178 期（2009）：頁 61-65。. 11. 董乃正，〈總務革新與集中管理〉，在《行政改革言論集》。總統府臨時行政改革委員會編。（臺北：編者，1958），頁 183-192。. 12. 大華晚報每日談，〈何機密之有〉，《大華晚報》，民國 47 年 8 月 11 日。.

(23) 民國以來檔案管理制度之研究. 5. 業』在做…｣，13 此簡短的一行文字雖無法反映該機關之職掌架構與工作內容，但｢創業｣二字卻生動地呈現主事者對於《檔案法》頒訂以前各項制度的忽略與不重視，無不令觀文者莞爾之餘反思現行制度所立基的背景為何（詳圖 1-1）。. 立. 政治大. 圖 1-1：批踢踢實業坊上檔案管理局相關評論截圖. ‧ 國. 學. 資料來源：Auslife，〈Re: [問題] 有人知道臺北國家檔案局嗎？〉，（2005 年 8 月 2. html（檢索於 2015 年 7 月 24 日）。. Nat. sit. y. ‧. 1 日），批踢踢實業坊，https://www.ptt.cc/bbs/Examination/M.1124591033.A.367.. io. al. er. 檔案作為國家政策推動之媒介，更係人們生活實踐之稽憑，其管理之良窳與政府行政效率息息相關，儘管主事者多將相關作為視作業務之附屬，然仍係行政. n. v i n Ch 改革過程中所關注之焦點。也因此，以國民黨為首的南京國民政府，自北伐戰役 engchi U 勝利以後，即承襲學界史料整理討論之浪潮與成果，主政者並為順應國家社會之動盪、封閉與開放的轉變，抑或促進全國行政效率之提升，積極提出各項論述、策略與方法，自中央、地方至政黨，在各項基礎上進行多次檔案管理制度改革的推動，諸如蔣夢麟改革國民黨中央黨部文書體制、甘乃光在行政院推動行政效率運動、陳國琛在福建、臺灣及浙江省政府等地推動文書改革等，改革項目除文書. 13. Auslife，〈Re: [問題] 有人知道臺北國家檔案局嗎？〉，（2005 年 8 月 21 日），批踢踢實業坊， https://www.ptt.cc/bbs/Examination/M.1124591033.A.367.html（檢索於 2015 年 7 月 24 日）。.

(24) 第一章緒論. 6. 內容與流程外，含括檔案集中管理、統一管理制度、建立檔案存廢標準、劃一檔案編目方式等，報章媒體更對相關作法提出評論與介紹，一時間全國改革聲浪四起，其聲勢仿佛能夠藉此獲取行政或是抗戰上的優勢。在這一連串改革過程中，主事者透過政令或成立專責機關來執行、研究相關作法，或廢除舊式管理方式，重新檢討既有之檔案制度、修正並創造新式管理體系，又抑或針對特殊情況進行既有做法之修正與變通，加上學者、專家及從業人員的投入與經驗累積，並透過出版、講習等方式傳遞，致使全國各級機關在管理上自原先各行其事、各自為政，. 政治大. 因而透過強制、規範或相互模仿等模式，致使彼此間的同化與趨近。. 立. 綜觀兩岸相關文獻論述，皆僅止於中華民國政府遷臺前南京國民政府在檔案管. ‧ 國. 學. 理制度發展之探究，而諸多論述亦多侷限於事實上之陳述，缺乏對於制度變遷之肇啟、過程與影響之討論，抑或因史料的缺乏或不易取得，而圍繞在行政效率研究會. ‧. 所產出資料或同時期出版品等二手資料的耙梳，缺乏一手資料的佐證與分析，研究. Nat. sit. y. 主題更鮮少論及中華民國政府遷臺後檔案管理制度之承襲與斷裂，仿佛臺灣現有檔. n. al. er. io. 案管理制度係《檔案法》頒訂後憑空而生，無怪乎輿論對於現行檔案事業發展有｢. i n U. v. 創業｣之批評。事實上，中華民國政府遷臺前後檔案管理制度承襲與斷裂之探究，一. Ch. engchi. 直以來都是兩岸檔案學研究空白之地，臺灣歷經日本治理 50 年之文化差異、戰後陳儀所主導福建省政府文書改革經驗的移植，及爾後中央各級部會與大量公務人員隨政府播遷來臺等因素，使臺灣檔案管理制度面臨日本與中國、中央與地方政府相互間的影響、制衡與摩擦所帶來的衝擊，其多元性亦反映在文書及檔案管理制度上。在此背景之下，昔日南京國民政府喊得震天嘎響的行政效率運動，雖沉浸於社會動盪的不安氛圍中，然卻並未如相關文獻所理解因政府的遷臺與社會動盪而停止，甚而承接大陸時期行政改革之勢，由董文琦率先發起事務管理之革新，繼而由黃季陸、王雲五等人參酌美國胡佛委員會（Hoover Commission）之成果與.

(25) 民國以來檔案管理制度之研究. 7. 模式，於 1954 年延續並擴增行政效率運動之規模，於總統府及行政院轄下先後成立行政院所屬機關組織權責研討委員會、總統府臨時行政改革委員會、行政改革建議案研議小組委員會、行政改革建議案檢討小組委員會等臨時組織，針對國家現行行政等各項措施進行研討、提出改革建議。此一連串的作為，亦形成戰後臺灣大規模的行政改革風潮，在此諸多委員會所提出改革方案中，檔案管理議題亦在改革項目之中，並留有完整討論紀錄與執行情形，成為戰後臺灣在檔案管理制度改革上重要歷程。. 政治大. 為此，可知我國檔案管理制度發展隨著國家社會的變遷而有所差異，政府播遷. 立. 來臺後更延續過往經驗，然而，相關研究並未深入探討變遷之肇因、承襲及其後的. ‧ 國. 學. 影響，對於政府遷臺前後之關係亦未有連結，爾致現階段各機關對於現行檔案管理既有做法僅知其然而不知其所以然，徒增矛盾，論及戰後臺灣檔案管理制度更係｢. ‧. Nat. io. sit. 模糊的過程之中。為此，本研究之動機可歸納為以下幾項：. y. 不知有漢，無論魏晉｣！相關學術發展則產生根本上的隔閡與斷裂，其所銜接亦處於. n. al. er. （一）我國對於《檔案法》頒布前檔案管理制度發展缺乏系統性認識，且相關論述. Ch. i n U. v. 對於｢變遷｣並無理論性架構與討論，漠視國家動盪對於檔案管理制度之影響。. engchi. （二）相關研究缺乏對民國以來各機關檔案管理制度同化模式進行探究。（三）相關研究僅止於南京國民政府時期檔案管理各項作為，對於中華民國遷臺前後檔案管理制度發展的承襲與斷裂未有深入探討。二、研究目的｢河冰結合，非一日之寒，積土成山，非斯須之作｣！我國當下檔案管理制度並非憑空而生，其所促使各項制度之發展亦非偶然，為有系統探討我國近代檔案管理制度變革，本研究依序探究南京國民政府時期所推動行政效率運動中之文書.

(26) 第一章緒論. 8. 改革，及其戰時、戰後之各項應變與行政改革措施，對於臺灣檔案管理制度上之延續與變革。本研究透過新制度論歷史制度主義觀點，由制度變遷為核心，探討民國以來檔案管理制度變革之肇因、作法、影響及遷臺前後彼此間制度變遷模式與變遷過程，並配合新制度論社會制度主義之論述，討論機關自各自為政至制度化之過程，從而釐清政府遷臺前後檔案管理制度變革之承襲與轉型。綜上所述，有關本研究之目的，茲歸納為下列幾項：（一）透過新制度論歷史制度主義之觀點，探討民國以來至《檔案法》頒訂前檔. 政治大. 案管理制度變遷之肇因、模式及其對於戰後臺灣檔案管理之影響。. 立. （二）透過新制度論社會制度主義之觀點，針對檔案管理制度變遷過程中，各機. ‧ 國. 學. 關檔案管理制度同化的模式與肇因進行討論。. ‧. （三）探討政府於各時期所提出行政及其效率提升之各項作為與論述，對於檔案. y. sit. n. al. er. io. 三、研究問題. Nat. 管理制度改革之影響，並討論遷臺後相關作為發展之承襲與轉型。. Ch. i n U. v. 為探究民國以來檔案管理制度變革之契機與歷程，及其間接或直接影響戰後. engchi. 臺灣現代化檔案事業之構成及彼此間關係，本研究針對上述研究目的，茲提出下列問題以作為研究論述之核心：（一）民國以來檔案管理制度變遷情形為何？本研究擬探討在歷史制度主義的觀點下，民國以來檔案管理制度變遷與相互制衡、承襲的情形，及對於《檔案法》頒訂前臺灣檔案管理制度變遷之影響，從而探析此期間行政長官公署與總統府、行政院等所推行之相關作為與發展。.

(27) 民國以來檔案管理制度之研究. 9. （二）檔案管理制度變遷過程中，各機關制度同化模式與肇因為何？本研究擬探究在新制度論社會制度主義之觀點下，民國以來檔案管理制度發展的承襲與分歧的過程中，各層級機關面臨制度變遷而產生強制、規範與模仿，爾至趨近、制度化之歷程。（三）遷臺前後檔案管理制度之承襲與斷裂情形為何？本研究擬探究政府遷臺前、後所提出各項改善檔案管理制度之作為，包括南. 政治大期所採取調查、講習與甘乃光所推動文書檔案聯鎖辦法、董文琦事務革新、黃季立京國民政府行政效率運動、戰時檔案管理工作競賽、戰後行政改革作為，及各時. ‧ 國. 學. 陸及王雲五行政改革之相關作為與論述，對於當下檔案管理制度之影響，從而深入瞭解各項作為推動之目的、背景及相互承襲與轉型之情形。. ‧. 四、名詞解釋. y. Nat. io. sit. 薛理桂歸納國內、外學者及檔案典藏單位、學會所提出論述，將檔案構成因. n. al. er. 素分作產生者、時效與價值三項，其稱｢政府單位在處理公務的過程中所產生的文. Ch. i n U. v. 書，在歷經一段時間後，這些文書已不再使用，經鑑定其具有長期保存價值後，. engchi. 予以保存，以供使用｣，14 將檔案產生者限縮於公家機關，且除文書辦理完畢這項要素外，尚須歷經價值鑑定之過程，若判定為具長期保存價值並予以保存，則方可稱之為檔案。此觀點在現代檔案學研究中並無疑義，然而，民國以來對於檔案的定義並非如此明確，在稱謂上亦常與文書相互混淆，此情形可以早期文獻對於文書之定義略知一二。. 14. 薛理桂，《檔案學導論》（臺北：漢美圖書，1998），頁 31-33。.

(28) 第一章緒論. 10. 文書，廣義而言係人類紀錄之總稱，傅振倫、龍兆佛《公文檔案管理法》中稱文書者，｢文字之說明意見，敘述事實，傳達消息，表示行為動向，而具備內容形式者，是曰文書｣；15 張樹三《文書檔案管理通論》稱｢文書就是人類在生活中，用文字組織所作的各種不同的紀錄，文書就是政府機關、民間團體、公司企業以及個人間的事務之紀錄｣；16 可知，文書之目的在於資訊的傳達與記錄，近來相關定義更擴展至各項非文字之紀錄，如行政院《文書處理手冊》稱文書係｢指處理公務或與公務有關，不論其形式或性質如何之一切資料｣，17 跳脫傳統記錄方式與載體的限制。. 政治大. 文書根據產生者之不同，分作公文書及私文書二者，前者主要係因公務所產生，. 立. 目的在作為政務執行之媒介與稽憑，｢凡處理公務之文書，謂之公文。政府機關對於. ‧ 國. 學. 人民或團體，人民或團體對於機關，以及機關相互間，凡依法律關係表示意思之文書，皆公文也｣；18 徐望之稱公文者，係｢國家或地方機關相互間及與人民或團體相. ‧. 互間，為意思表示於一定程式之文書也｣；19 許同莘《公牘學史》所稱公牘，亦即. Nat. sit. y. 如是。反觀，由非官方之個人、家族、團體、組織等，因社會實踐而產生各項文字. n. al. er. io. 或非文字之紀錄，則稱之為私文書，梁毓階稱｢私人文書是指個人或家庭、家族在自. i n U. v. 己的活動中形成和使用的文書，內容屬於私人性質，如書信、日記、自傳、家譜、. Ch. engchi. 著作手稿以及房契、地契等｣，20 範圍與種類相較於公文書而言也更加廣泛。. 15. 傅振倫、龍兆佛，《公文檔案管理法》（臺北：大中國圖書，1954），頁 6。. 16. 張樹三，《文書檔案管理通論》（臺北：曉園出版社，1992），頁 3。. 17. 行政院，《文書處理手冊》（臺北：行政院，2015 年 7 月），頁 1。. 18. 傅振倫、龍兆佛，《公文檔案管理法》（臺北：大中國圖書，1954），頁 6。. 19. 徐望之，《公牘通論》（上海：商務印書館，1931），頁 4-5。. 20. 梁毓階，《文書學》（北京：檔案出版社，1985），頁 2。.

(29) 民國以來檔案管理制度之研究. 11. 姑且不論文書之產生者為何，民國以來諸多論述已提出文書在歸檔後，雖為一物，然於名稱上卻因此改稱為檔案。如何魯成在其著作《檔案管理與整理》即稱｢檔案係指歸檔之公文書｣，福建省政府《試擬福建省政府管卷辦法大綱》稱｢文書為未歸檔之檔案，檔案為歸檔之文書，二者間之關係，本極密切｣，21 則可見文書與檔案名稱雖然有別，然卻係｢一樣東西的兩個過程｣。22 事實上，民國以來各領域對於文書與檔案相互關係之釐清已提出論述，史學界以史料的觀點解釋檔案，北平故宮博物院《文獻館整理檔案規則》第 2 條稱｢凡屬有關歷史之文書，均. 政治大非現行文書的觀點解釋檔案，周連寬《檔案管理法》即稱檔案係｢處理完畢而有儲立為檔案｣，係以廣義文書的定義作為基礎來解釋檔案；23 檔案管理領域則係以狹義. ‧ 國. 學. 備查之公文｣。24 即便各領域對於文書與檔案彼此間的階段性差異有所認知，然畢竟所指為同一物件，也因此民國以來各項論述與法規對於文書、檔案之間的分野. ‧. 並不明確，或將二者視為一體，或將檔案含括於文書範疇之中，如國民政府軍事. sit. y. Nat. 委員會《軍用文書改良辦法》，雖稱文書改良辦法，然內容除論述公文程式、收發. io. al. er. 辦法改良方式外，更含括檔案管理內容；25 毛坤《檔案經營法》，雖稱檔案經營，. n. 然內容分作通論、函件、公文、舊檔、官書、館務、檢字、索引等章節，除涉及. 21. Ch. engchi. i n U. v. 福建省政府，〈試擬福建省政府管卷辦法大綱〉，《改良公文辦法》（福州：福建省檔案館藏， 1935 年 3 月 6 日），檔號：0001-010-000019。. 22. 甘乃光，〈文書檔案連鎖辦法之試驗-內政部初期試驗之報告〉，《中央週報》，第 339 期（1934 年），頁 48-53。. 23. 北平故宮博物院，《整理檔案規則》（北平：故宮博物院，1936），頁 3。. 24. 周連寬，〈檔案管理法〉，在《檔案學經典著作·第二卷》。檔案學通訊雜誌社編。（上海：世界圖書出版，2013），頁 577。. 25. 國防部史政編譯室，〈軍用文書改良辦法〉，《文書改革》（臺北：國家發展委員會檔案管理局藏，1933 年 12 月 16 日），檔號：B5018230601/0028/1732/0040.2/2。.

(30) 第一章緒論. 12. 檔案管理與技術外，更涵蓋公文流程之各項內容；26 孫彥、梁繼紅於 2010 年所編《中國近代檔案學期刊輯錄》亦將檔案管理視為文書制度之一環。本研究為探討民國以來檔案管理制度之變遷，所稱檔案雖係以薛理桂所定義，係以公家機關產生且具長期保存價值之非現行文書（non-current records），然就實務上而言，考量早期定義與使用上的混淆，也因此本研究在材料與相關論述上，即使名稱為文書，惟符合薛理桂所定義檔案之本質，則即係本研究之範疇。此外，本研究所稱檔案管理制度，或稱之為體制，係指管理檔案所涉及之各項決策、命令、. 政治大. 法規、理論、文化或習慣，從而促使各機關或檔案管理人員遵守與執行。. 第二節、文獻回顧與研究評述. 學. ‧ 國. 立. 文獻探討主要是針對特定研究問題的相關文獻進行蒐集、評鑑、分析、歸納. ‧. 和統整，其目的在於檢視研究主題與其他研究之差異及關連性，因此須探究這些. Nat. sit. y. 與主題相關的文獻，其結果及對研究有何影響，亦須指出這些文獻不足之處，而. n. al. er. io. 如何補足這些不足即係自身研究之特色。本節為進一步瞭解本研究所使用新制度. i n U. v. 論發展情形，及我國近代檔案管理制度發展研究進程，以下即針對本研究理論之. Ch. engchi. 基礎及相關文獻進行整理與探究，俾後續研究參考。一、新制度理論核心架構與學派主張. 制度研究其來有自，錢穆在其著作《中國歷代政治得失》中即稱｢在史學裏，制度本屬一項專門學問｣，其並提出制度研究上的多元與相依特性，｢任何一項制度，絕不是孤立存在的｣、｢某一制度之創立，絕不是憑空忽然地創立｣，並歸納進行制度研究應當注重制度發展過程中時間與地域上的影響，即制度與文化相互間. 26. 毛坤，《檔案經營法》（武漢：武漢大學出版社，2013），頁 16-17。.

(31) 民國以來檔案管理制度之研究. 13. 的關係。27 事實上，不僅歷史學者關注於制度研究，社會科學領域亦多論述針對相關議題，｢制度的研究是政治學與比較政治研究的傳統，而早期制度研究的重心在於國家（state）之學的研究｣，28 這類研究側重於制度規範性理論的建立，如對憲政、法律、政體、國體的研究與區辨。因制度所涵蓋面向廣泛，縱然研究有探究歷史的意涵在其中，然相關論述並不僅侷限於歷史學領域，甚而為政治學、組織社會學及經濟學等領域研究之傳統，而不同領域的涉入亦致使相關名詞的定義與理論發展、範式應用上各有蹊徑、大相逕庭，形成多元而又豐富的研究議題。. 政治大. 1960 至 1970 年代，社會學、政治學及經濟學等領域質疑以行為主義. 立. （behaviorism）為主導的學科典範，提出制度理論（institution theory）的觀點，. ‧ 國. 學. 為有別於以往制度研究範式，故又稱之為新制度論（new institutionalism 或 neo institutionalism），而關於新制度論的肇啟，學界多認為係由 March 和 Olsen 於 1984. ‧. 年在《美國政治學評論》（American Political Science Review）上發表一篇以〈新. Nat. sit. y. 制度論〉（new institutionalism）為名的文章後所揭櫫，29 而新制度論之目的則在於. n. al. er. io. 針對行為學派過度強調個人行為對於社會的影響，將制度研究排除於學術主流外之. i n U. v. 反動。30 為重新思考，後行為學主義學者為此提出了反駁，認為制度並非完全係明. Ch. engchi. 文條列的法規，其肇因含括多項因素，美國經濟學者 Veblen 即稱制度係｢個人或社會對有關某些關係或某些作用的一般思想習慣，而生活方式所由構成的是，在某一. 27. 錢穆，《中國歷代政治得失》（臺北：東大圖書股份有限公司，2008）。. 28. 胡婉玲，〈論歷史制度主義的制度變遷理論〉，《新世紀智庫論壇》，第 16 期（2001）：86-95。. 29. J. March and J. Olsen, “the New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life,” American Political Science Review, vol. 78, No. 3 (1984), pp. 734-749.. 30. 蔡相廷，〈歷史制度主義的興起與研究取向-政治學研究途徑的探討〉，《臺北市立教育大學學報》，第 41 卷，第 2 期（2010）：頁 39-76。.

(32) 第一章緒論. 14. 時期或社會發展的某一階段通行的制度的綜合，因此從心理學的方面來說，可以概括地把它說成是一種流行的精神態度或一種流行的生活理論｣。31 而在此基礎之上，新制度論雖開啟相關領域新式典範的轉移，成為文化、組織、經濟、政治及社會學等領域所關注，學者並從不同角度對制度進行多元化的研究，包括制度的定義、構成、起源、變遷，行為與制度的關係、制度與文化的關係等主題，32 然在發展上卻因學科差異導致方法及知識論上的差異而產生不同的學派取徑。各學科領域因基本假設上的差異，對於制度變遷上的問題仍有所分歧，光就. 政治大. 制度的定義而言，則可看出不同領域對於相關概念上的不同，根據黃宗昊所整理，. 立. 理性選擇制度主義論者認為制度包括正式、非正式的規則與程序；歷史制度主義. ‧ 國. 學. 論者認為制度常承襲先前架構，包括正式與非正式規則、程序、規範與不成文的慣例；社會制度主義論者認為制度是文化性架構，包括正式與非正式規則、信仰、. ‧. 儀式、符號、認知模式和道德規範。33 為釐清派別差異，許多學者專家提出不同. Nat. sit. y. 的範式分類及論述，例如 Peters 在其著作《政治學中的制度理論：新制度主義》. n. al. er. io. （Institutional Theory in Political Science: The New Institutionalism）一書中將新. i n U. v. 制度論相關派別林林種種分作規範制度主義（Normative Institutionalism）、理性. Ch. engchi. 選擇制度主義（Rational Choice Institutionalism）、歷史制度主義（Historical Institutionalism）、經驗制度主義（Empirical Institutionalism）、社會制度主義（Sociological Institutionalism ）、利益代表制度主義（Institutions of Interest. 31. 凡伯倫，《有限階級論-關於制度的經濟研究》（北京：商務印書館，1983），頁 139。. 32. 郭棨堯，《傳統制度主義、新制度主義與 Douglas North 制度變遷觀點之比較研究》（碩士論文，中山大學，2011），頁 34。. 33. 黃宗昊，〈歷史制度的方法立場與理論建構〉，《問題研究》，第 49 卷，第 3 期（2010）：頁 145-176。.