第四章 大陸國有商業銀行的產權改革分析
第二節 國有商業銀行的制度變遷與產權改革
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第三、國有商業銀行承載國家信譽。國有商業銀行的主要股東為財政部與中 央匯金公司，也可以說就是國家或中央政府。國有商業銀行的信用幾乎與國家信 用劃上等號。
綜合上述，國有商業銀行可以說代表了大陸的商業銀行，而商業銀行又代表 了大陸銀行業，最後，銀行業代表了大陸的金融業。因此，國有商業銀行的制度 變遷與產權改革，就別具特殊意義。
第二節 國有商業銀行的制度變遷與產權改革
大陸國有商業銀行的制度變遷與銀行所有權之改革密切相關，一言簡介之，
即從「真正的銀行」到「專業銀行」到「國有獨資商業銀行」到「大型股份制商 業銀行」197。
在計劃經濟時代，銀行從屬於財政，財政從屬於計劃。長期資金歸財政、短 期資金歸銀行，無償資金歸財政、有償資金歸銀行，定額資金歸財政、超定額資 金歸銀行。銀行只是提供資金的出納和結算的單位以及作為財政的補充，當時的 銀行並不是真正的銀行。
自 1978 年十一屆三中全會確立改革開放、將工作重點轉移到經濟建設的政 策後，中華人民共和國的金融開始了改革，除中國銀行在此之前，即 1978 年 3 月，從中國人民銀行獨立出來之外，1979 年 3 月，根據十一屆三中全會的決定，
國務院批准中國農業銀行恢復，1979 年 8 月，中國人民建設銀行成立。
但是，於此同時，中國人民銀行除了執行貨幣政策、發行人民幣之外，仍然 經營一般工商信貸業務。各銀行間互不隸屬、各自貸放，引致了信貸失控。尤其 中國人民銀行仍然經營一般工商信貸業務，混淆了商業銀行與中央銀行的界線。
此外，中國銀行198負責外匯管理、發行外匯兌換券，等於也承擔了一部分中央銀
197 王文杰，同註 3，第 9 頁。
198 1979 年 3 月，中國銀行從中國人民銀行獨立出來時，國務院同時成立了國家外匯管理局，但
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1983 年 9 月 17 日，中華人民共和國國務院做出《關於中國人民銀行專門行 使中央銀行職能的決定》，將過去由中國人民銀行辦理的一般工商信貸金融經營 業務移轉給在 1984 年 1 月 1 日成立的中國工商銀行，自同日起，中國人民銀行 專門行使中央銀行的職能。
第一項
專業銀行
由於中國人民銀行開始專門行使中央銀行職能，四大國有銀行也朝專業銀行 的方向發展。依據 1986 年 1 月 7 日所頒佈之中華人民共和國銀行管理暫行條 例》，中國工商銀行、中國農業銀行、中國建設銀行與中國銀行均定位為專業銀 行，依據第 12 條之規定，「各專業銀行按照規定的業務範圍，分別經營本、外幣 的存款、貸款、結算以及個人儲蓄存款等業務。」此四家銀行各有其分工之專業：
中國工商銀行負責一般工商企業所需的技術改造和流動資金貸款；中國農業銀行 則是支持農業發展、協助農副產品收購；中國建設銀行負責基礎建設貸款；中國 銀行是主攻外匯與對外貿易領域。各銀行間之業務涇渭分明，不得跨界經營、不 能相互競爭。
雖然《銀行管理暫行條例》第 13 條規定專業銀行是獨立核算、獨立行使職 權、進行業務的經濟實體，但是第 15 條尚規定專業銀行總行對其所屬分支機構，
實行垂直領導。此外，《銀行管理暫行條例》第 3 條規定，專業銀行應當認真貫 徹執行國家的金融方針政策；其金融業務活動，都應當以發展經濟、穩定貨幣、
提高社會經濟效益為目標。從而，銀行發放貸款的考量因素就必須納入國家政策 方針與社會經濟效益，而不能如國外之商業銀行將經營目標僅限縮於商業利益。
這時期的四大國有專業銀行，因為《銀行管理暫行條例》第 3 條的規定，故 在業務上必須同時進行政策性貸款與商業性貸款，兼有政策性銀行與商業性銀行
直到 1983 年 9 月以前，中國銀行與國家外匯管理局其實是一套機關、兩塊招牌，名義上直屬國 務院，實際上由中國銀行代管。
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之特質，但也因此產生了一些弊端。首先，貸款責任難以釐清確認，貸款究竟是 政策性還是是商業性，有時難以區分，更常見的狀況是一筆貸款同時兼具政策性 質與商業性質，當貸款無法回收時，責任便難以釐清。再者，政策性貸款多享有 較商業性貸款為低的利率優惠，兩者間的差額本應由財政補足，但實際上卻是由 銀行吸收，因此當銀行的有限資金同時面臨政策性貸款與商業性貸款之競爭時，
銀行為了自身營業利益的考量，會傾向將資金投向商業性貸款，政策性貸款的需 求便遭到排擠。此外，四大銀行在定位上是專業銀行，其經營範圍受專業分工之 限制，銀行之間不得跨範圍經營，市場呈現高度壟斷狀態，幾乎不存在競爭，也 不符合經營效益。
更重要的是，專業銀行產權並不明晰。專業銀行是國有獨資的企業，不是有 限責任公司，因此國家對專業銀行負有無限責任。國家與經營層是委託代理關 係，但是國家對經營層卻無任何監督機制。
最後但或許也是最重要的，專業銀行表面上是企業，可是本質上仍是行政機 構，按照中央、省、市、縣四級政府分別對應設置總行、分行、中心支行與縣支 行。雖然《銀行管理暫行條例》第 13 條規定專業銀行是獨立核算、獨立行使職 權、進行業務的經濟實體，第 15 條尚規定專業銀行總行對其所屬分支機構，實 行垂直領導，但專業銀行的分支機構與各級政府的管轄地域相符，專業銀行的人 事受地方政府之影響極深，必須接受上級銀行與地方政府的雙重領導，而地方政 府的領導為了區域經濟的發展從而推升自身的政績，干預銀行貸款的條件、數額 和對象，實在在所難免。從分行支行的立場設想，除了行長人事權很大程度掌控 在地方政府手中之外，其餘業務需要地方政府配合的部分也很多，因此分行支行 也實在很抵擋地方政府的干預。結果造成中央政府透過總行所推行的政策，傳達 到地方分行支行時，早已變質、扭曲。即便在總行層級，專業銀行也必須接受中 央銀行（也就是中國人民銀行）的領導以完成國家交辦的宏觀調控任務，反過來 說，就是必須在某程度上捨棄安全性、流動性以及營利性的經營原則。
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綜上所述，顯然有必要對專業銀行進行改革。一是將政策性貸款與商業性貸 款分開，分別由政策性銀行與商業性銀行負責辦理。分設政策性銀行、專業銀行 改變體制成為商業銀行。二是將原本作為企業的組織型態改為有限責任公司的組 織型態。三是讓各分行支行脫離地方政府之干預，乃至讓總行脫離中央政府之干 預。
第二項
國有獨資商業銀行
1993 年 11 月 14 日中國共產黨十四屆三中全會通過《中共中央關於建立社 會主義市場經濟體制若干問題的決定》，其中關於金融體制改革的部分，決定：「建 立政策性銀行，實行政策性業務與商業性業務分離。組建國家開發銀行和進出口 信貸銀行，改組中國農業銀行，承擔嚴格界定的政策性業務。發展商業性銀行。
現有的專業銀行要逐步轉變為商業銀行，並根據需要有步驟地組建農村合作銀行 和城市合作銀行。商業銀行要實行資產負債比例管理和風險管理。規範與發展非 銀行金融機構。」
隨即在 1993 年 12 月 25 日，國務院發佈《國務院關於金融體制改革的決定》
金融體制改革的目標是：建立在國務院領導下，獨立執行貨幣政策的中央銀行宏 觀調控體系；建立政策性金融與商業性金融分離，以國有商業銀行為主體、多種 金融機構並存的金融組織體系；建立統一開放、有序競爭、嚴格管理的金融市場 體系。各專業銀行剝離政策性貸款業務之具體措施則為：中國人民建設銀行將政 策性基礎建設、技術改造貸款業務移交給國家開發銀行199；中國農業銀行的糧棉 油儲備、農副產品合同收購、農業開發等政策性貸款業務和中國工商銀行的涉農 政策性貸款業務移交給中國農業發展銀行200；中國銀行政策性貸款業務則移交中
199 國家開發銀行於 1994 年 3 月正式成立，總行設在北京，下設總行營業部、27 家國內分行和 香港代表處。國家開發銀行註冊資本金為 500 億元人民幣，由國家財政全額撥付。主要任務是：
按照國家有關法律、法規和巨集觀經濟政策、產業政策、區域發展政策，籌集和引導境內外資金，
重點向國家基礎設施、基礎產業和支柱產業項目以及重大技術改造和高新技術產業化項目發放貸 款；從資金來源上對固定資產投資總量和結構進行控制和調節。
200 中國農業發展銀行於 1994 年 4 月正式成立，總行設在北京，國內設有 2276 家分支機構。中
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國進出口銀行201。
《國務院關於金融體制改革的決定》並要求國家專業銀行必須辦成真正的國 家商業銀行，按現代商業銀行經營機制運行，並提出四點具體要求：第一，貫徹 執行自主經營、自擔風險、自負盈虧、自我約束的經營原則；第二，國有商業銀 行總行要強化集中管理，提高統一調度資金的能力，全行統一核算，分行之間不 允許有市場交易行為；第三，一般只允許總行從中央銀行融資，總行對本行資產 的流動性及支付能力負全部責任；第四，國有商業銀行中的國有資產產權按國家 國有資產管理的有關法規管理。允許國有商業銀行之間有業務交叉，開展競爭。
《國務院關於金融體制改革的決定》並要求國家專業銀行必須辦成真正的國 家商業銀行，按現代商業銀行經營機制運行，並提出四點具體要求：第一，貫徹 執行自主經營、自擔風險、自負盈虧、自我約束的經營原則；第二，國有商業銀 行總行要強化集中管理，提高統一調度資金的能力，全行統一核算，分行之間不 允許有市場交易行為；第三，一般只允許總行從中央銀行融資，總行對本行資產 的流動性及支付能力負全部責任；第四，國有商業銀行中的國有資產產權按國家 國有資產管理的有關法規管理。允許國有商業銀行之間有業務交叉，開展競爭。