第四章 大陸國有商業銀行的產權改革分析
第四節 從產權理論檢視大陸國有商業銀行的公司治理機制
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《存款保險條例》第 13 條規定：「存款保險基金管理機構履行職責，發現有 下列情形之一的，可以進行核查：（一）投保機構風險狀況發生變化，可能需要 調整適用費率的，對涉及費率計算的相關情況進行核查；（二）投保機構保費交 納基數可能存在問題的，對其存款的規模、結構以及真實性進行核查；（三）對 投保機構報送的信息、資料的真實性進行核查。 對核查中發現的重大問題，應 當告知銀行業監督管理機構。」
因此，存款保險基金管理有限責任公司也有權對銀行業進行監督管理。
第四節 從產權理論檢視大陸國有商業銀行的公司治 理機制
第一項 所有權與控制權不匹配—股東與經理人之間
由於以下的原因，股東會逐漸喪失對公司的控制權：一、公司的經營活動趨 於高度專業化與複雜化，而股東人數眾多又不具專業更未必具誘因（因為可能只 佔很小股份），要集合大部分的股東開會、討論、決議以形成全體股東意思，成 本太高。二、信息不對稱，導致分散的小股東寧可選擇「用腳投票」而非用手投 票。三、股東會不斷空殼化，是股東喪失公司控制權的果、卻同時也是因。因此，
現代世界各國公司治理的立法趨勢已經從股東會中心轉向董事會中心，但是董事 會仍然是代表股東利益。相對於經理人而言，董事會與股東會的立場、利益應趨 於一致。
理論上董事會是公司的經營決策機構，經理人只是由董事會選任、以執行董 事會決議的經營者，與董事會之間是委託代理關係。但是，基於下列原因，經理 人已經漸漸取代董事會，成為實際掌控公司控制權之人：在知識經濟時代下，知 識做為生產要素之一，其重要性已經不亞於資本，公司經理人做為知識這種生產 要素的擁有者，理論上也應享有類似於股東之權利，包括剩餘索取和剩餘控制 權。二、公司的經營活動趨於高度專業化與複雜化，連董事會都已經無力實際涉
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入公司經營活動。三、經理人控制了股東會表決權代理機制、實際上控制了股東 會。
在公司內部治理機制可能無法完全發揮作用以監督經理人的狀況下，公司外 部治理機制，包括產品市場、經理人市場和資本市場，是另一道重要防線，以遏 止經理人濫權。
中國《公司法》第 101 條規定，股東會每年召開一次，第 111 條規定，董事 會每年召開至少兩次。以這樣的頻率和決策效率，恐難勝任現代銀行繁複的商業 活動之對經理人監督管理責任。顯然《公司法》下的經營活動重心是在經理層。
更重要的是，中國大陸國有商業銀行的經理層實際上是由中國共產黨所任 命，國有股一股獨大之下，突顯的是產權所有者缺位的問題233。名義上股東是國 家，但國家之後並無一真正對國家股權有實質連結所有者。實質所有者缺位的結 果，就是監督缺位234，股東無法真正監督董事，董事也就不會真正監督經理人。
國有商業銀行的公司內部治理機制少了所有者的靈魂，僅徒具治理架構之軀殼，
如何能真正發揮作用？而另一道重要防線—公司外部治理機制的產品市場、經理 人市場與資本市場—幾乎等於不存在，無法遏止經理人濫權。
產權所有者缺位，等於沒有股東。國有商業銀行的所有權與控制權產生了不 匹配，內部人控制是必然結果，隨之就是經營的低效率。
第二項 所有權與控制權不匹配—股東與債權人之間
由於銀行的高財務槓桿特性，銀行的融資結構是由極低的股東股本與極高的 存款人債權所構成，若公司從事風險極高的交易而失敗倒閉，因此而產生的大部 分成本將會是由公司的債權人負擔、小部分才歸股東負擔，反過來說，若公司從
233 國有商業銀行國有股一股獨大，還有另一問題是「委託人越位」。政府做為國有商業銀行的控 制股東，往往會為了實現政治利益和社會目標而命令銀行從事大量非商業性貸款，以致犧牲了銀 行和中小股東的利益。參閱姚旭，商業銀行公司治理法律問題研究，法律出版社，第 203 頁，2011 年 10 月。
234 劉鵬，中國商業銀行變革與轉型：經濟市場化中商業銀行的作用與可持續發展，中國金融出 版社，第 168 頁，2014 年 12 月。
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事風險極高的交易而成功，因此而產生的風險溢酬卻是全歸股東所享有，債權人 除利息外，無法共享分毫。在此情形下，銀行的債權人對銀行資產的所有權與股 東對銀行資產的控制權之間，顯然不匹配。
存款債權人又基於種種因素，並不會積極監督銀行。第一個原因是缺乏誘 因。存款債權人只能收取固定收益（利息），尤其存款債權人眾多且分散，銀行 經營良窳與存款債權人雖有重要關係，但積極介入銀行經營，並不會帶給存款債 權人更多的收益，存款債權人沒有誘因去積極參與銀行經營與治理。第二個原因 是缺乏專業。存款債權人一般多缺乏管理銀行所需之專業，即便設立機制使存款 債權人得以參與銀行經營管理，存款債權人也因為欠缺相關專門知識與經驗而無 法監督管理銀行。第三個原因是缺乏訊息。存款債權人無法耗費成本以收集監督 管理銀行所需之資訊，與銀行內部經理層相較之下，存在著更嚴重的資訊不對稱
235。因此 Tirole 明確指出，監管銀行業的目的與其他實體經濟部門例如電信行業 等不同，不是為了確保商品的價格與質量，而是為了保護信息不足的、有搭便車 特徵的、弱勢的存款人利益236。
固然，2004 年 3 月中國銀監會所發佈之《中國銀行、中國建設銀行公司治 理改革與監管指引》（銀監發[2004]12 號）第 6 條第 1 項提出了：「兩家試點銀行 應制定清晰明確的發展戰略，實現銀行價值最大化。」而原《商業銀行法》第 41 條第 2 款關於政策性貸款的規定：「經國務院批准的特定貸款項目，國有獨資 商業銀行應當發放貸款。因貸款造成的損失，由國務院採取相應補救措施。具体 辦法由國務院規定。」已經於 2003 年 12 月經第十屆全國人民代表大會常務委員 會第六次會議通過刪除。但是第 8 條：「商業銀行開展業務，應當遵守法律、行 政法規的有關規定，不得損害國家利益、社會公共利益。」仍然保留，中央或地 方政府可否依據此條文要求商業銀行配合政策進行貸款，以符合「國家利益、社
235 王紅一，同註 228，第 191 頁。
236 Jean Tirole, On Banking and Intermediation, 38 European Economic Review 3-4, pp. 469-487 (April 1994).
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會公共利益」？並非無疑。因此，保護存款債權人的首要，應該以立法的方式，
確立銀行的目的應該是銀行利益最大化，而非股東利益最大化237。
在公司治理的概念上，應該擴充銀行公司治理的範圍，使其大於一般公司治 理之範圍238，及於銀行最主要的資金提供者—存款債權人。銀行董事在衡量銀行 業務與風險時，應該連同存款債權人之利益一併列入考慮。
更具體的作法則是為存款債權人之利益找一位監護人。
就確保銀行的存款人債權這一點來說，存款人與存款保險公司的利益趨於一 致，因為當存款保險的銀行無法清償存款人之債權時，存款保險公司必須償付。
存款人天生過於分散又難於組織，並不適合直接參與銀行公司治理。相較之下，
存款保險公司有資力、有專業、有職權，更適合於代替（不是代表）存款人參與 銀行公司治理。若能適當地使存款保險公司參與銀行的公司治理機制，應可稍稍 填補存款債權人對銀行資產的所有權與股東對銀行資產的控制權之間不匹配之 問題。
本文建議，似可由存款保險公司推薦一名人選供銀行股東會選認為獨立董 事。
第三項 所有權與控制權不匹配—股東與黨組織之間
1998 年，為應對亞洲金融危機，加強黨對金融工作的領導，當時國務院總 理朱鎔基主導成立了中國共產黨中央金融工作委員會（簡稱中央金融工委），並 由當時國務院副總理溫家寶任書記。該機構成為中國金融改革決策的核心部門，
決定著政策走向和主要金融機構領導的人事安排。但僅僅 5 年的時間， 2003 年 3 月，中共中央決定撤銷中央金融工委。此後成立了銀監會，新設銀監會黨委，
237 與此概念近似者，學者朱德芳曾提出以「公司價值極大化」取代「股東利益極大化」做為公 司重整法制的規範目的，參閱朱德芳，論重整中公司之公司治理—以當事人之利害衝突與重整法 制之目的為核心，兼論債權人於公司治理中之功能與地位，東吳法律學報第 17 卷第 2 期，第 31 頁，2005 年。
238 See also Arun, supra note 209, at 372: ” However, there is a broader view of corporate governance, which views the subject as the methods by which suppliers of finance control managers in order to ensure that their capital cannot be expropriated and that they earn a return on their investment.”
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並對證監會黨委、保監會黨委的職責作了調整，有關中央管理的金融機構的黨組 織關係分別由一行三會（中國人民銀行、銀監會、保監會、證監會之合稱）代管 黨組織關係。從而，一行三會可以藉由黨管幹部原則239委派各金融機構的黨委書 記以及黨組成員和董監事，而黨委書記又因為一肩挑而兼任董事長，等於金融機 構的出資人職責中的選任董事權力，實際是由一行三會行使。
不過，一行三會並無權任命四家國有商業銀行的董事長和黨委書記，因為四 家國有商業銀行的行政級別是副部級，董事長和黨委書記以及行長也就屬於副部 級，人事管理權責在中央組織部。
如此一來，形成國有商業銀行的董事長兼黨委書記以及行長是由中央組織部 任命、董事和黨組成員卻是由銀監會任命，國有商業銀行黨組依據中國共產黨章
如此一來，形成國有商業銀行的董事長兼黨委書記以及行長是由中央組織部 任命、董事和黨組成員卻是由銀監會任命，國有商業銀行黨組依據中國共產黨章