第三章 大陸國有企業的產權改革分析
第一節 大陸國有企業概說
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第三章 大陸國有企業的產權改革分析
第一節 大陸國有企業概說
第一項 國有企業的定義
大陸國有企業與一般概念中的國有企業，未盡相同，有先予說明之必要。首 先說明國有企業中的「國有」的定義。
前蘇聯《政治經濟學教科書》將生產資料公有制區分為兩種形式，一是國家 所有制、一是集體所有制78，這種分類公有制的方式為中國大陸所傳承。而且，
雖然國家所有制與馬克思主張的全民所有制並不完全相同，但中國大陸仍將兩者 等同起來，認為全民所有制即國家所有制。
公有制既有全民所有與集體所有之分別，則中國大陸的企業，理論上就可以 分成全民所有企業與集體企業二者。集體企業指部分勞動群眾集體擁有生產資料 的所有權，共同勞動並實行按勞分配的經濟組織。全民所有制企業是指社會全體 成員共同佔有生產資料的所有權，共同勞動並實行按勞分配的經濟組織。全民所 有制即國家所有制，是國家代表全體人民佔有生產資料。
此所謂「國家」則由中央政府與地方政府分別代表。所以國有企業又可分為 中央的國有企業和地方（省市）的國有企業79。
至於國有企業中之「企業」，亦與一般認識之企業不同。
在改革開放前，依據《國營工業企業工作條例》（1961 年 9 月 16 日公佈，又 稱工業七十條）中所規定，國營工業企業的根本任務，是全面完成和超額完成國 家計劃（第 2 條）、國家對企業規定生產要求和提供生產條件、企業對國家必須
78 蘇聯科學院經濟研究所編，政治經濟學教科書（下冊），人民出版社，第 424 頁，1955 年。
79 《國營工業企業工作條例》第 4 條規定，統一領導、分級管理，是國家對國營工業企業的管 理原則，也是國營工業企業內部的管理原則。國家對國營工業企業的管理，一般地分為三級：（1）
中央和中央局，（2）省、直轄市、自治區和大工業市，（3）專區、縣、中等工業市、直轄市的區 和大工業市的區。
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承擔一定的生產責任（第 8 條）、實行黨委領導下的廠長負責制（第 54 條）等所 規定，國有企業雖有企業之名，卻無企業之實，完全受政府掌控，應該只能稱為 是工廠，不是企業。
改革開放後，以《全民所有制工業企業法》的頒佈做為標誌，國有企業開始 擺脫工廠的角色，朝向非公司制的企業制度轉變。企業開始有自主權決定生產銷 售等事項。
最後，1993 年頒佈的《公司法》使國有企業再蛻變成公司制的企業制度。
所以國有企業中之「企業」，有著從工廠到企業、再從企業到公司的蛻變過 程80，若只用「企業」一詞來理解國有企業，將無法綜覽其全貌。
第二項
國有企業的特徵—政資政企不分
依循馬克思共產主義與蘇聯經濟制度指引，中國大陸的企業具有兩大特徵，
即公有制與計劃經濟81。而中國大陸公有制又追隨史達林的劃分方式，區分為全 民所有制與集體所有制。
全民所有制亦即國有的企業，沒有，也不可能有比政府更為適合的機構，來 做為全民或者說國家的代表以行使所有者權利。如此一來，政府除了原本的社會 經濟管理職能外，又多了一個國有資產所有者的職能，造成政資不分。
當全部生產資料均為同一所有權人所有時，交易與市場機制便不復存在，取 而代之的是中央集中的計劃經濟體制，由政府制訂生產計劃並以指令之形式向企 業下達生產指標、控制生產活動、委派企業經理人82，於此同時，政府也必須對 企業提供生產要素等資源，並負責銷售分配企業生產之產品。就政府端來看，政
80 劉萬生，同註 33，第 66 頁。
81 王文杰，國有企業公司化改制之法律分析，中國政法大學出版社，第 12 頁，1999 年 5 月。
82 林毅夫等人從委託代理理論的角度提出解釋為何國家必須全面剝奪國有企業的經營自主權：
因為國有企業與任何大企業一樣，均存在所有者與經營者分離而形成委託代理關係，為了防止經 營者侵犯所有者的權益，做為所有者的國家只好全面剝奪國有企業的經營自主權，以解決委託代 理關係中所可能出現的侵權問題。而這也是監督成本最低的制度安排。參閱林毅夫、蔡昉、李周，
中國國有企業改革，聯經出版事業有限公司，第 13 頁、第 29 頁，2000 年 7 月。
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府就是列寧所稱的「國家辛迪加」，若政府是一間大工廠，企業就只是工廠下所 屬的車間。從企業端來看，為接收計劃指令、取得政府提供的生產要素等資源，
企業必須要找到一個特定的行政主管部門機關、隸屬在其下。
原本在市場經濟下，政府本應僅得以法律抽象、間接的干預企業，但在計劃 經濟體制下，政府改以指令具體、直接干預企業，代行了原本應由企業自主決定 的經營活動，於是，企業既是國家所有、又是由國家經營，故亦稱為國營企業。
國家直接經營企業的結果，造成政企不分—政府管企業。
而企業卻反過來必須負擔原本應由政府辦理的社會職能，例如學校、醫院、
住房、甚至警局、消防隊以及火葬場。這又造成另一面向的政企不分—企業辦社 會。
公有制與計劃經濟的關係，是因為先有公有制存在的要求（消滅資本家的剝 削），而導致計劃經濟的必然。分別源於公有制和計劃經濟的的政資不分與政企 不分，也是如此—政企不分是因為政資不分的必然結果。
第三項
國有企業的性質—單位
日本經濟學者小宮隆太郎認為中國不存在企業，或者幾乎不存在企業83。其 所持主要理由為，企業應該是具有獨立性、追求營利、以生產經營活動為中心的 組織，而以上這些特色，中國國有企業都不具備。
就獨立性而言，中國國有企業只是政府的附屬物，在中央計劃指令經濟下，
國有企業必須服從政府所制訂的經濟計劃，生產什麼、為誰生產、如何生產，都 必須遵守政府的指令，國有企業本身並無自主決策的權力。就追求營利而言，國 有企業生產所需之要素，包括土地、原料、勞力等等，均由政府依計劃提供，國 有企業無須煩惱，甚至不需付費，因為價格只是為便利結算。國有企業生產之產 品，國有企業同樣不需煩惱銷售問題，統一由政府分配，同樣的，也無法收費，
83 小宮隆太郎，日中企業的比較，經濟社會體制比較，第 3 期，第 33 頁，1986 年。
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Socio-Spatial Characteristics of Work Units in China's Urban Society 一文。又如經濟學人雜誌（The Economists）2003 年 9 月 4 日所刊登之 Danwei people become citizens 一文，
https://www.economist.com/asia/2003/09/04/danwei-people-become-citizens，最後瀏覽日期 2019 年 11 月 18 日。
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選區，有的就是以單位而非地區來劃分86。
第二、經濟功能。經濟功能是雙向的。單位一方面從政府獲得資源，並將之 分配給其下人民；另一方面則將人民的資源與產出，集中起來並上交給國家。經 濟功能未必是營利，例如醫院的經濟功能是提供醫療服務，學校的經濟功能是提 供教育服務，工廠的功能是生產。
第三、社會功能。單位的社會功能87體現在照顧保障方面。舉凡職工以及其 家屬的生老病死、食衣住行育樂，全由單位提供，除了工資與住房外，只要稍具 規模的單位，還會具備有托兒所、學校、醫院、食堂、電影院、體育館、警察局、
消防隊甚至火葬場。反過來說，提供照顧保障正可以遂行社會管理、控制的作用。
個人一旦脫離了單位，就沒有另外的管道獲得社會保障，因為並沒有社會保障的 市場。因此，個人必須以服從做為代價，來換取單位所提供的資源和照顧。而單 位所需要的資源，又是被政府所掌控，政府—單位—個人的控制鏈，於焉成形。
中國國有企業是單位的一種，自然也具備了單位的特點。中國國有企業雖有 企業之名、從事生產活動，但國有企業本質上其實是一個行政組織，財產是政府 所有、領導人是政府任命。國有企業與一般政府機構不同的地方僅在於政府機構 的業務是公共管理職能而國有企業的業務是生產產品或提供服務88。
第四項 國有企業的效益
國有企業做為單位，必須肩負單位的社會功能，無法集中精力於經濟功能。
企業辦社會的負擔，做為企業經營的成本，勢必侵蝕企業生產的利潤，降低了國
86 楊光斌，中國政府與政治導論，五南圖書出版股份有限公司，第 267 頁，2007 年 1 月。
87 關於政府為何不選擇由自己來「政府辦社會」而選擇「企業辦社會」，劉世錦認為原因是：「在 政府直接管理企業的體制下，『理性有限』使政府沒有能力去這樣做。直接、全面地介入企業的 日常生產活動，本來就已成為政府難以承受的負擔，並且成為政府機構膨脹的主要原因。只要政 府選擇了直接『管生產』,就不能不把『辦社會』的職能推給企業，而不論政府自身想不想、願 不願去『辦社會』。」參閱劉世錦，中國國有企業的性質與改革邏輯，經濟研究，第 4 期，第 30 頁，1995 年。
88 陳生洛，中國國有企業的產權變革與黨的領導，韋伯文化國際出版有限公司，第 28、29 頁，
2004 年 7 月。
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有企業的效益。
更嚴重的是，基於單位的政治、經濟、社會功能的合一，形成了單位或者國 有企業的一個重要特點—資源的不可流動性89。
國有企業所占用的資源可分為人力資源與非人力資源。
國有企業所占用的人力資源不流動。國有企業的經理與職工的職位並非由國 有企業與經理、職工透過勞動市場交易媒合而成，而是由政府以計劃分配，將經 理、職工指派給國有企業。不僅經理、職工不能選擇或放棄（辭職）國有企業，
國有企業也不能選擇或放棄（解雇）經理、職工，只有國家才能調動職務。經理、
職工對自身勞動力，名義上有所有權，但實際上並無控制與收益權，國有企業對
職工對自身勞動力，名義上有所有權，但實際上並無控制與收益權，國有企業對