第三章 大陸國有企業的產權改革分析
第五節 國有資產管理體制與國有企業產權
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依照個人意志投票？如果聽從黨組決議投票而遭公司起訴，要他個人負責，肯定 他不服氣，但黨組也不太可能為其承擔民刑事責任。如果要求董事個人要負責，
他當然就會依照個人意志投票，那麼黨組的決議就不生拘束力，就失去對企業的 控制力了144。
此外，即便黨委書記與董事長同一人，人之時間精力有限，他還是有工作重 心，還是會偏向董事長一職，變成是董事長兼黨委書記，而非黨委書記兼董事長，
這樣一來，黨務還是荒廢145。
第四項
對公司治理的影響
西方產權理論要求所有權要和收益權以及控制權匹配對應，這樣的企業才會 有效率。若是在內部人控制（insider control）146的狀況下，內部人易有利用其對 企業的控制力損害所有者的利益之可能。
國有企業黨組織其實就是一種內部人控制，而內部人追求的目標與出資人並 不一致，在其追求自身利益最大化的過程中，可能會犧牲出資人的利益。西方企 業理論對於內部人控制的問題的對策是加強監督，但是國有企業內部並無任何機 構或機制可以對國有企業黨組進行任何監督，反而是黨組可以監督董事會、監事 會和經理層。黨組織的存在，對公司治理來說，是一種退步。
第五節 國有資產管理體制與國有企業產權
從馬克思和恩格斯所設想的最本質的共產主義而言，國家應該要歸於消滅，
144 同前註，第 92、93 頁。
145 陳生洛，同註 143，第 94 頁。
146 內部人控制的產生，需要三個條件的存在。一是所有權與經營權分離，產生委託代理關係，
這是內部人控制的基礎；二是信息不對稱，內部人掌握比其他人更多的資訊，這是內部人控制的 條件；三是自身利益的最大化，內部人重視自身利益大於他人利益，這是內部人控制的動機。關 於進一步瞭解轉軌中國有企業內部人控制的問題，可參閱青木昌彥、錢穎一主編，轉軌經濟中的 公司治理結構：內部人控制和銀行作用，中國經濟出版社，1995 年。
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所有的生產資料，應該屬於全體人民共同所有，所以沒有國有資產一說。但是，
全體人民終究無法真正的、共同的、直接的擁有公有生產資料，所以仍然需要國 家來代表全體人民行使所有者的權利。國家代表人民行使所有者權利的客體，即 為國有資產。國有資產，顧名思義，就是屬於國家所有的一切財產和權利的總稱。
國有資產有廣義和狹義兩種解釋，廣義的國有資產包括經營性國有資產（例 如煉鋼廠廠房）、行政及事業性國有資產（例如政府辦公大樓）和資源性國有資 產（例如地下礦藏）；狹義的國有資產是指經營性國有資產，是國家作為出資者 在企業依法擁有的資本及財產。本文所指的國有資產是指狹義的國有資產。
中國大陸國有資產的來源有三。一是在 1927 年後中國共產黨於解放區所成 立的小規模工業，包括軍用工業，如兵工彈藥廠、機械修理廠，以及民用工業，
如煤鐵礦場、紡織被服廠。二是在 1949 年中華人民共和國成立後，政府透過徵 用、徵購、代管等方式處理外國在華企業，經處理的外國在華企業及資產，轉為 中國政府所有之國營企業。另外，還包括政府透過沒收官僚資本的企業和資產，
轉為中國政府所有之國營企業。稱官僚資本，指日本戰犯、漢奸、國民黨黨營事 業以及以蔣宋孔陳四大家族為代表的官僚資本家的的財產。這部分是中華人民共 和國建國初期，國營經濟最主要的來源147。三是 1954 年提出《過渡時期總路線》
148透過對農業、手工業和資本主義工商業的社會主義的三大改造，將私有財產改 造為公有（包含國有和集體所有）。
全民所有制下的國有資產屬於全體人民所有，但是實際上十四億人民不可能 直接行使其對國有資產的所有權：要讓十四億人民聚在一起開會、說明應由全體 決策的議案、再由全體做出決定，實際上並無可行性。因此，全體人民勢必委託 一部份人來代表行使：第一層委託關係是全體人民與全國代表大會、第二層是全
147 董輔礽，中華人民共和國經濟史（上卷），三聯書店，第 28-38 頁，2001 年 5 月。
148 所謂過渡時期總路線是：「從中華人民共和國成立，到社會主義改造基本完成，這是一個過渡 時期。黨在這個過渡時期的總路線和總任務，是要在一個相當長的時期內，逐步實現國家的社會 主義工業化，並逐步實現國家對農業、對手工業和對資本主義工商業的社會主義改造。」《毛澤 東選集》第五卷，人民出版社，第 89 頁，1977 年 4 月。
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國人民代表大會與國務院、第三層是國務院與國有產權經營機構、第四層是國有 產權經營機構與國有企業董事會、第五層是國有企業董事會與經理層。
本節討論的是國有產權經營機構這個環節。
第一項
國有資產管理體制沿革
中國大陸國有資產規模日益龐大，其國有資產的監督管理體制也經過多次變 革。本文簡述如下。
第一款 各級政府
在計劃經濟時期，國有資產由國營企業使用占有，而國營企業則是完全附屬 於各級政府之下。國家制訂生產計劃後，將額度與指標等生產任務下達各部、各 省市，各部各省市再將生產任務轉分配給所屬企業。企業收到上級政府之生產任 務後，依任務之額度指標進行生產149。生產所需之原料、資金、勞力則由政府調 度提供給企業。企業是直接由政府監督、管理與經營，所以稱企業為國營企業。
因此，計劃經濟時期的國有資產等於由中央各部與地方各省市直接管理。政 府同時是國有資產的所有者、經營者與監督者。
進入改革開放時期後，不論是放權讓利還是承包經營責任制，都只是不涉及 國有資產所有權的改革，國有資產管理體制並無太大改變。隨著國有企業改革開 始涉及國有資產所有權，國有資產管理體制也必須加以調整。
第二款 國有資產管理局
1988 年 8 月，國務院成立國有資產管理局，其主要職能為「行使國家賦予 的國有資產所有者的代表權、國有資產監督管理權、國家投資和收益權、資產處 置權」。
149 白金亞，我國國有資產監管體制的歷史演進與發展研究，行政與法，第 20167 期，第 58 頁，
2016 年 7 月。
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國有資產管理局認為管理國有資產就是要管理國有企業本身，並據而介入國 有企業的經營管理，但是在當時，國有企業的經營管理權卻是掌控在各個行業主 管部門150手上，國有資產管理局的行政級別又僅為副部級151，而不少大型國有企 業本身的級別就是副部級，更無法與正部級的各個行業主管部門相並肩，故當國 有資產管理局與各部會在管理國有企業發生衝突時，多居於劣勢。而且兩方相爭 管理權的同時，反而加深了政府對企業的管理，違背政企分離的初衷。職故，國 務院先於 1994 年決定將國有資產管理局由國務院直屬局調整為財政部管理的國 家局，再於 1998 年進行國務院機構改革時，將國有資產管理局撤銷，其原承擔 的職能改組為財政部下屬之國有資本金基礎管理司、財產評估管理司和國有資產 統計評價司，歸財政部直接管領152。
國有資產管理局雖然在十年之間設而復廢，但是設立國有資產管理局卻產生 兩個重要作用，一是初步建立起產權的基本概念及國有產權保護的政策制度規 章；二是首次嘗試將政府的社會公共管理職能與政府的國有資產管理職能分開。
第三款 財政部與各部委
國務院於 1998 年進行國務院機構改革，是一次深刻的政府機構改革，其目 的在改變各專業經濟部門直接管理國有企業的體制，以從中央計劃經濟轉型為市 場經濟。此次政府機構改革撤銷了 15 個部委，而且幾乎涵蓋所有的專業經濟部 門，包括：電力工業部、煤炭工業部、冶金工業部、機械工業部、電子工業部、
化學工業部、地質礦產部、林業部。這些部門被降級為國家局、改隸屬國家經濟
150 當時的國務院下設有地質礦產部、建設部、能源部、鐵道部、交通部、機械電子工業部、航 空航天工業部、冶金工業部、化學工業部、輕工業部、紡織工業部、郵電部、水利部、農業部、
林業部、商業部、對外經濟貿易部，每個部門又都擁有各自管轄自己的國有企業。
151《中華人民共和國公務員法》第 18 條第 2 項規定：「領導職務層次分為：國家級正職、國家級 副職、省部級正職、省部級副職、廳局級正職、廳局級副職、縣處級正職、縣處級副職、鄉科級 正職、鄉科級副職。」行政機關與公務員一樣均具有級別並與其行政首長之級別對應，自高至低 依序為：正國級、副國級、正省部級、副省部級、正地市廳局級、副地市廳局級、正縣處級、副 縣處級、正鄉科級、副鄉科級等十級。國有資產管理局先為國務院直屬局、後改為部管國家局，
屬副部級，若為總局，則為正部級。
152 同註 149，第 60 頁。
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貿易委員會，不再直接管理企業。
國有資產管理局被併入財政部後，財政部成為名義上的國有資產管理部門。
國有資產的產權雖然歸財政部管理，但是，國有企業的控制權和收益權卻分屬在 幾個部門：國家計劃委員會管理國有企業的投資立項計劃、國家經濟貿易委員會 管理國有企業的計劃的執行和協調、勞動部管理國有企業經理職工的工資獎金而 中國共產黨中央組織部和中央企業工作委員會153管理國有企業領導階層的選拔 任命，五個機關合稱「五龍治水」。或許當時執政者的立意是建立一個各部委相
國有資產的產權雖然歸財政部管理，但是，國有企業的控制權和收益權卻分屬在 幾個部門：國家計劃委員會管理國有企業的投資立項計劃、國家經濟貿易委員會 管理國有企業的計劃的執行和協調、勞動部管理國有企業經理職工的工資獎金而 中國共產黨中央組織部和中央企業工作委員會153管理國有企業領導階層的選拔 任命，五個機關合稱「五龍治水」。或許當時執政者的立意是建立一個各部委相