第二章 中共的「民主集中制」
第一節 中共「民主集中制」的發展
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第一節 中共「民主集中制」的發展
中共早在 1922 年的〈中國共產黨加入第三國際決議案〉中的第 13 條就已載 明：「加入共產國際的黨，應該是按照民主集中制的原則建立起來的。在目前激 烈的國內戰爭時代，共產黨必須按照高度集中的方式組織起來，在黨內實行像軍 事紀律那樣的鐵的紀律，…，黨才能履行自己的義務。」(中共中央，1922)首次 提到「民主集中制」，但無詳細的定義，於此時，「高度集中」與「像軍事紀律那 樣的鐵的紀律」為其內涵。到了 1928 年 7 月，中共六大通過了《中國共產黨章 程》，在第三章「黨的組織系統」的第七條第一次載明它的定義：「民主集中制的 根本原則如下：(甲)下級黨部與上級黨部由黨員大會代表會議及全國大會選舉 之。(乙)各級黨部對選舉自己的黨員，應做定期的報告。(丙)下級黨部一定要承 認上級黨部的決定，嚴守黨紀，迅速且切當的執行共產國際執行委員會，和黨的 指導機關之決議。」(轉引自王貴秀，1995：117。)
後來經過許多年、不同階段的實踐與經驗總結，其內涵被不斷地充實與發 展，遠遠超過了以上初次定義的範圍與格局，一直到十二大的黨章第十條才基本 上粲然大備：
黨的民主集中制的基本原則是：
（一）黨員個人服從黨的組織，少數服從多數，下級組織服從上級 組織，全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員 會。
（二）黨的各級領導機關，除它們派出的代表機關和在非黨組織中 的黨組外，都由選舉產生。
（三）黨的最高領導機關，是黨的全國代表大會和它所產生的中央 委員會。黨的地方各級領導機關，是黨的地方各級代表大會和它們 所產生的委員會。黨的各級委員會向同級的代表大會負責並報告工 作。
（四）黨的上級組織要經常聽取下級組織和黨員群眾的意見，及時 解決他們提出的問題。黨的下級組織既要向上級組織請示和報告工 作，又要獨立負責地解決自己職責範圍內的問題。上下級組織之間
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要互通情報、互相支持和互相監督。
（五）黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結合的制 度。凡屬重大問題都要由黨的委員會民主討論，做出決定。
（六）黨禁止任何形式的個人崇拜。要保證黨的領導人的活動處於 黨和人民的監督之下，同時維護一切代表黨和人民利益的領導人的 威信。(中共中央文獻研究室，1997a ：294-295)
在十二大黨章中對「民主集中制」的六條定義各有所重，真正的「基本原則」
是第一條(王貴秀，1995：120)，第二條到第六條都只是第一條的補充說明或應 用7。第一條中的「全黨服從中央」改以「全黨各個組織和全體黨員服從黨的全 國代表大會和中央委員會」的措辭。在中共黨內發展「民主集中制」的歷史進程 中，毛澤東是最關鍵的人物，其次是鄧小平。
7 王貴秀認為它們是第一條的「基本條件」，(王貴秀，1995：120-121)然而，比較第一條與其它 五條的內容，再檢視毛鄧的說法，顯然，第一條是帝王條款，嚴格制約著其它五條。
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一、毛澤東的界定
2.1.1.1 雙重辯證的內涵
毛澤東提到民主集中制的場合非常多，時間跨度相當長，早在 1929 年毛就 說過：「在組織上，勵行集中指導下的民主生活。」(毛澤東，1966a：87)1937 年 又說：「它是民主的，又是集中的，將民主和集中兩個似乎相衝突的東西，在一 定形式上統一起來。」(毛澤東，1966b：354)1942 年則說：「一部份同志，只看 見局部利益，不看見全體利益，…他們不懂得黨的民主集中制，他們不知共產黨 不但要民主，尤其要集中。」(毛澤東，1966c：779)81945 年他則明白指出，民 主集中制是「在民主基礎上的集中，在集中指導下的民主」。(毛澤東，1966c：
1006)9在毛的一些說法中，民主與集中之間的關係是辯證的，兩者的比重應隨情 勢的變遷而有所調整，(林尚立，2001：80；Lin，2004：272-273；王滬寧、林尚 立、孫關宏，2004：292 秦位強，2006：12；楊德山，2006：46；劉秋霞，2008：
211-212；)10既然集中是初始就被強調的重點，民主與集中兩者後來發生的辯證 關係就不會是真正本質上的辯證關係，而只是一種因應情勢所採取的技術性操 作，兩者之間沒有一定的比重，不同的時期或情況會有不同的比重需求，本質上 也就會存在兩者間彼此對立和統一的矛盾，如此則很難將其「以一貫的和可預測 的方式制度化」(Angle，2005：525-526)11。
毛有時認為太民主會破壞黨內紀律，需要集中，有時候又似乎較強調民主的 作用。(華岩與吳紹飛，2009：74-75；耿慶彪，2008：99)若從唯物辯證主義的本 質上說，又容易出現多數的平庸意見與少數的真理意見之間的矛盾，(張明軍，
2010：80)或正確與不正確意見之間的辯證，又多了一層辯證的關係。這種雙層 辯證的關係若放在實踐的框架中討論，勢必在一定的時點與條件下為了達成工作
8 根據應克復(2012)的研究，列寧在最開始先提出的也是集中制，不是「民主集中制」，列寧一生 所強調的也是集中。
9 根據應克復(2012)的研究：「“集中指導下的民主”是中共的創造。這一提法並不符合列寧提出的 民主集中制的初衷。」看起來應是毛澤東演繹出的產物。
10 「民主」與「集中」在列寧(Lenin)鎔鑄此概念時就已存在辯證性了(Angle，2005：525)。毛在 1937 年說過：「要黨有力量，依靠實行黨的民主集中制去發動全黨的積極性。在反動和內戰時期，
集中制表現得多一些。在新時期，集中制應該密切聯繫於民主制。」(毛澤東，1966a：256)
11 鄭戈林(2006：723)也指出，民主集中制在毛鄧時期沒能形成制度原因在過於原則性，不夠具 體，不夠明確。
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東，1966b：494)其中的「全黨(國)服從中央」應該是中共自己的演繹成果。14雖 然有大陸知名學者精闢的論證認為，在「民主集中制」之下的「四個服從」中，‧
1994a：212-256)1958 年 1 月毛澤東就在南寧會議上嚴厲批評了周恩來的國務院 經濟部門搞分散主義，並編了一個口訣：「大權獨攬，小權分散；黨委決定，各
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的「民主」無關，而是承襲了中國古代封建帝王之「朕為民主」18的專制傳統。
總之，「四個服從」在理論與實務上的發展會輕易走向權力集中點「一元化」的 統治，中共的歷史也確實走上了這條路。
2.1.1.3 請示與報告
在 1948 年 1 月 7 日，毛為了「把一切必須和可能集中的權力集中於中央」(毛 澤東，1966d：1207)特別寫了一篇〈關於建立報告制度〉的文章，強烈要求：「必 須改正對上級事前不請示、事後不報告的不良習慣。」依據中共中央所做的說明：
「這個指示中所規定的報告制度，是黨中央堅持民主集中制、反對無紀律無政府 傾向的長期鬥爭在新條件下的一個發展。」(毛澤東，1968d：1207-1208)同年 5 月 25 日又要求「將一切可能和必須集中的權力，集中於中央和中央代表機關」(毛 澤東，1966d：1275)。透過事前請示，上級在准與不准之間已經可以握有一道把 關的機制與權力，事後的報告與檢討又是一道，下級行動的啟動與終止都在上級 積極或消極的控制之中，沒有遁逃的空間，而且所有的主動權都在掌握在上級手 中。這原本是針對軍事行動而發展的規定，之後則逐步擴及其它領域，形成中共 黨內的制度，加強了民主集中制的底蘊。(熊輝、仰義方，2012)
2.1.1.4 群眾路線、群眾運動與分而治之的結合
依據廖蓋隆(1981：107)的研究，群眾路線是中共的創新，超越了蘇聯。19「群 眾路線」這個概念第一次是由周恩來(1929)提出的，而且具體地舉出許多利用與 發動群眾的場合與辦法。1943 年毛澤東(1968c：854)在〈關於領導方法的若干問 題〉中指出：
18 明太祖朱元璋就說過：「朕為民主，惟思修德致和，以契天地之心，使三光平，寒暑時，五穀 熟，人民育，為國家之瑞。」(大明太祖高皇帝寶訓卷一，謙德篇)
19 瓦勒(Waller，1981：91)也認為，群眾路線是毛在發展民主集中制中與蘇聯不同之處。二十多 年後，裴宜理(Perry，2007：5-6)也明確表達一樣的看法。叢日雲(2008)對「群眾」的概念有深入 的研究，對它在中共現實政治中的意涵有鞭辟入裏的分析。根據他的研究，「群眾」在中共政治 中的角色為「作為尊重、信任和依靠的對象」、「作為組織動員的對象」、「作為關心、服務的對象」， 他同時指出，在與「群眾」的關係中，黨、政府與幹部都「是主動者，作為後項的群眾則是行為 的客體，是受動者。在這幾種關系中，已經暗含著『上—下』關係、『中心—外圍』關係或『核 心—邊緣』關係」。此外「群眾政治參與的典型方式是『群眾民主，領導集中』模式，這不是制 度化的民主」。也就是說，群眾本身是權力關係中重要的客體與材料，處在中共之民主集中制的 權力運作圈之中。
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凡屬正確的領導，必須是從群眾中來，到群眾中去。這就是說，將 群眾的意見（分散的無系統的意見）集中起來（經過研究，化為集 中的系統的意見），又到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意 見，…，見之於行動，…。如此無限循環，…。
在同樣的文章中，毛(毛澤東，1968c：855-856)還不放心且不厭其煩地叮嚀：
從群眾中集中起來又到群眾中堅持下去，…對於任何工作任務，…
達到分工而又統一的目地(一元化)。…在任何一個地區內，不能同 時有許多中心工作，在一定時間內只能有一個中心工作，…。」
由此可見，毛對集中是念茲在茲，須臾不離的，群眾路線是為了擴大與鞏固 這個集中的一元化中心的。
這個群眾路線雖是標榜「一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群 眾中去」(中共中央文獻研究室，1997a：204)，在毛時期20典型的表現方式就是 群眾運動，實際上是中共中央或是毛當家作主21，製造群眾的方法，製造出來的 群眾就成了中共中央或是毛的干將莫邪，既可以幫助黨內制服黨外，如「三三 制」，也可以利用黨外清洗黨內，如：「延安整風」、「百家爭鳴、百花齊放」、
「大民主」、「文化大革命」等。在這上下兩個方向的運作中，為黨內最高權力 擁有者掃除不少揮灑權力時的障礙，權力便一步步地向最高點集中，其權力強度 也逐步增加。22
「分而治之」是中國傳統帝王術之一，讓臣下或打擊的對象彼此之間不親密 團結，使得大家都以皇帝為中心，皇帝可以居間操控掌握大局。毛澤東熟讀中國
「分而治之」是中國傳統帝王術之一，讓臣下或打擊的對象彼此之間不親密 團結，使得大家都以皇帝為中心，皇帝可以居間操控掌握大局。毛澤東熟讀中國