第二章 中共的「民主集中制」
第五節 「民主集中制」的內在矛盾與難題
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第五節 「民主集中制」的內在矛盾與難題
2.5.1 富含中國傳統元素
「民主集中制」固然是舶來品，自中國外部輸入，但是中國共產黨出生自中 國的土地，自始就跳脫不了中國文化浸染與移化，73中國自古以來的「天地君親 師」，「赫赫師尹、民具爾瞻」，自始皇帝後權力不斷集中於皇帝的歷史發展，在 毛的時期達到空前絕後的高峰，遠非傳統封建帝王專制時期可比。毛本人早期也 批判封建專制，但是政治人物一旦坐上關鍵位置，恐怕想法與體會就會大不同，
說法與做法未必符合理則，更不必為其牽強附會什麼理想性了，甚至毫不遮掩地 說自己是「馬克思加秦始皇」(轉引自李銳，1993：354、357)。毛自始就極度重 視人治而輕法治，74「毛澤東思想」自 1945 年起就與「馬克思主義、列寧主義」
並列為黨內至高無上、無人敢捋其鬚的指導思想75，在這種人治色彩被大家視為 理所當然、而且領導人永遠在位至死方休的環境中，集中的最後端點自然也就是 那個人，而不是形式制度的位置。是故，在毛鄧時期的集中點都是唯一的，凌駕 於民主集中制之上的，且相當不受它拘束的集中點，是對毛或鄧個人的集中服 從。在這一點上，前述之中國傳統的政治文化內涵與「民主集中制」若合符節，
使得民主集中制本質上就是融合了傳統封建帝王專制與現代統治技術的「集中 制」，權力的強度與幅射力遠遠超過任何一位帝王所曾經享有的。
2.5.2 理論與實踐和「民主」不可調和
中共的民主集中制實際上是以民主之名行集中之實，誰佔據了集中點，誰就 掌握了最關鍵的權力，高人一等，所該配套的「集體領導」則成一句空言，也就 能以民主之名遂行所欲，打擊異己自然也在可欲之中。76這也是為何劉少奇位居
73 鄒讜(1994：254)在討論中國傳統政治進入到二十世紀之後起了翻天覆地的變化，而必有來自 傳統而延續者，他認為：「中國最高政治權力的性質與運用，可能是這種歷史的延續的一個實例。」
74 毛認為：「不能靠法律制多數人，…﹝法律﹞90%是司局搞的，我們基本不靠那些，主要靠黨 的決議和開會。」(轉引自郭德宏，2009：15)。
75 1948 年至 1950 年代末為顧及蘇聯的想法未大加宣揚。(胡喬木，1994：328-329)從中蘇關係破 裂後，毛澤東思想又被叫得響徹雲霄。(何方，2005b：506-508)
76 依據林尚立(2001：55-56)的看法，經過南寧會議(1958 年 1 月)、廬山會議(1959 年 7 月)，「所 謂民主集中制，剩下的只是集中，集中於一個人的意志」；1962 年 1 月到 2 月「從“七千人大會”
對民主集中制的論述和分析來看，其出發點和歸屬點都是一個，那就是集中，民主只不過是集中
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舉人、提名候選人、採取等額或極小的差額方式、選後須經上級批准等規定和做 法的限制」(何方，2005b：603)，同時，「許多地方的黨委書記、人大常委會主 任是一通知便走馬上任；黨代表、人大代表及其委員、常委雖然經過選舉，往往 是有名無實。」(韓光宇，2008a：94)「四個服從」造成集中過量，沒有民主的 空間，令「民主集中制」在歷史的發展中走上了專制獨裁之路，在中共黨史中可 清楚見著。
有一種普遍的說法認為，民主集中制之所以不能被很好地貫徹與落實，主要 的原因在於黨內民主不充分，民主制度不健全。(王貴秀 1995：213；劉樹燕，2012：
69)正如前面多處之論證，一旦「四個服從」並舉，縱使原先有再多的民主基礎 都必然會坍塌在過量的集中壓力之下。中共的「四個服從」再加上「群眾路線」、
「請示與報告」、「清場的力量」之後，無疑地是高含量的集中，與一般的「黨員 或人民當家作主」79的民主有不可調和的矛盾。在中共現行體制下，民主集中制 一直有辯證的元素深植其內涵中，本章第一節已經指出，這種辯證性其實會為權 力擁有者鋪好征服與統御民主的紅地毯的，民主簡直不可能成為標準穩定的制 度。「在民主的基礎上集中，在集中指導下的民主」本身就是一個會在現實生活 中自我否定的命題。
之所以會產生這麼多無解的矛盾，根本的問題恐怕還是「從理論成熟度看，
民主集中制理論體系尚處於不完善狀態。理論研究的不足，概念的模糊、定義的 不穩定性、運行機制的缺乏等，必然帶來一系列實踐問題」(劉樹燕，2012：66)。
一個已經實行了九十餘年的制度早該是千錘百鍊、毫不含糊的產物了，若是還存 在「概念的模糊、定義的不穩定性、運行機制的缺乏」，甚至前述之自我否定的 性質，恐怕是該制度的先天缺陷所致，應該是無法補救的，也不會有繼續發展便 能修補缺陷的可能性。
2.5.3 鄧小平改革之後未能達成改革目標
溫家寶在 2011 年 6 月 27 日在英國皇家學會對政治體制改革再三說明：「我 們要健全對政府權力的制約和監督機制。」(溫家寶，2011a)到了 9 月 14 日參加
79 照理說，民主集中制的應用若在黨內就應是「黨員當家作主」，若在黨外就應是「人民當家作 主」。一般而言，相較於一般人民，黨員在黨內受到較多的規範約束，在黨內所享有的民主程度 應該不及人民在國家中所應享有的民主程度。「民主集中制」在全國各領域階層的適用，令黨內 與黨外的民主程度不可能有何差別，這顯然是「黨當家作主」，就是黨中央當家作主，連「黨員 當家作主」都夠不上，遑論「人民當家作主」。
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「2011 年夏季達沃斯論壇」發表演說也提到：「堅持依法治國，從制度上改變權 力過分集中而又得不到制約的狀況，保障人民的民主權利和合法權益，維護社會 公平正義。」(溫家寶，2011b)在同一個論壇場合回答世界經濟論壇主席和企業 家的提問時，又做了以下的公開表述：
堅持依法治國。一個執政黨最重要的任務就是要依照憲法和法律辦 事，並且嚴格在憲法和法律範圍內活動，這就需要改變以黨代政，
把權力絕對化和權力過分集中的現象。為此，必須改革黨和國家的 領導制度。這個任務是鄧小平先生在 30 年以前就提出來的，我認 為在今天尤為緊迫。(溫家寶，2011c)
一日兩度提及「權力過分集中」，數月間一再表達中國政治體制改革應該要
「制約」過度集中的權力，甚至上溯到鄧小平想改革「權力過分集中」、「以黨 代政」的說法，這似乎透露著三十多年的改革，權力依然過分集中，「黨」對「政」
的干預已到了溫總理很難忍受的程度了，否則，何出此冒天下大不韙之言？不論 溫家寶何以頻出此類言論的原因為何，他的發言內容至少反映了一個事實：改革 開放後民主集中制的運作並未達到鄧小平當年期許的目標。何以致此？問題的核 心還是在於「民主集中制」，要如何才能落實權力的制約呢？以「民主集中制」
為核心的中共黨的運作模式有機會創新出「具有中國特色」的制約嗎？下面將對 此進行討論。
2.5.4 權力無法以現代化的方式制約
談到現代政府中的「權力制約」的概念，無論從共產黨的理論或中國文化的 傳統本身都找不出根據或理論來源，它如同共產主義一樣對中國人而言是個十足 的舶來品，就歷史事實的基本面而言，它是西方的、特別是美國的產物。
設想一個國家之中，如果只存在唯一的一元化權力，某個人或某個團體或組 織說了算，別人在他或他們面前都得俯首稱臣，如何能夠要求這個人或團體或組 織制約自己呢？顯然，「制約」在此脈絡中找不到現實的著力點，不再具有正常 的語言邏輯與意義，最多只能寄望這個權力的「自我克制」。絕對的權力絕對地 腐化已為中外歷史的常態，今日之中國大陸在中共之一元化絕對權力的統治下，
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(Levi，1976：386；Wright Jr.，1933：185)如果存在的是兩個或兩個以上彼此不 互相需要、卻彼此對立的權力，雖然能有一定時期的相互制約，但一旦出現不平
只是一元體系內的分工(division of labor)，這種分工固然是分權，雖然彼此需要，
但來源都是黨的授予，不同的常委是可以輕易替換的，每個人都是一元化中的部 家權力的配置上。當西方人談到「制約」時，所用概念是 separation of powers，
權力是複數，不是單數，代表每個權力之間平起平坐，也不是出自同一個權力來 源，性質也大不相同。是故，在以民主集中制為統治技術的一黨專制下權力是絕 對的單數，「分工負責」只是在此權力結構中性質與來源相同的重複，根本不可
80 英國艾克頓爵士（Lord Acton）（Dalberg-Acton，1949：364)有句名言：「權力傾向腐敗，而且 絕對的權力絕對地腐化。」(“Power tends to corrupt, and absolute power corrupts absolutely.”)
81 根據本章前面的分析，只有在胡溫體制時因江澤民的「權力長尾」過強出現過反常現象，但 胡的總書記地位至少受到民主集中制的保護而不易撼動。
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能會有符合真正意義之權力制約的出現。(Diamond，1978：41)溫家寶的呼籲與 吶喊，只要中共謹守鄧小平遺訓，堅決「五不搞」82，或不出現政治改革，註定 是一場空。中共的「民主集中制」的一元化與「權力制約」的多元化之間有絕對 不可調和的矛盾，已是一項不爭的事實。
82 吳邦國在 2011 年 3 月 10 日十一屆全國人大四次會議舉行第二次全體會議上，「鄭重表明我們 不搞多黨輪流執政，不搞指導思想多元化，不搞“三權鼎立”和兩院制，不搞聯邦制，不搞私有化。」
(新華網，2011)
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